時間：2023-09-27 09:30:32
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【關(guān)鍵詞】集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地使用權(quán)；用地評估
一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)概述
就當前來說，農(nóng)村的集體建設(shè)用地主要分為三大類：宅基地、集團建設(shè)經(jīng)營性用地以及公益性公共設(shè)施用地。所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，就是指農(nóng)村那些具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)用地，其中包括各個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用本地區(qū)的土地利用總規(guī)劃興辦各種企業(yè)、或者進行各種商業(yè)活動等。
“三農(nóng)”問題一直是國家關(guān)注的重點問題之一，如何促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進一步開展、促進農(nóng)民增收、加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)也是當前各地政府面臨的重要任務(wù)之一。近幾年，為了充分實現(xiàn)此目標，我國相關(guān)部門出臺相關(guān)政策，允許農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，以促進農(nóng)民增收。而關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的政策，我們要從以下三個方面來理解：第一，該政策指的是農(nóng)村的集體經(jīng)營性的建設(shè)用地，而不是指所有的建設(shè)用地。那些公益性的建設(shè)用地及宅基地等并不在此行列之內(nèi)。第二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用必須符合相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。要取得土地的使用權(quán)，也要按照規(guī)定的流程進行。第三，要做好用途管制工作，也即是說，這些建設(shè)用地必須符合相應(yīng)的制度規(guī)范，才能進行后續(xù)的出讓、租賃、入股等活動。
二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)狀
自從政策實施以來，我國農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地的使用范圍愈來愈廣，確實提高了一些地區(qū)民眾的生活水平及生活質(zhì)量等。但縱觀我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)規(guī)定及相關(guān)規(guī)范等，筆者發(fā)現(xiàn)還存在很多不足之處。
1.法律規(guī)定嚴重滯后
我國土地管理法中有明確規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)一般不允許在市場中進行流轉(zhuǎn)，除非原先的土地使用權(quán)破產(chǎn)、關(guān)閉等。同時，任何個人在使用建設(shè)用地時必須申請使用國有土地，而在使用集體土地之前也要先征為國有。做出這項規(guī)定的根本目的就是嚴格控制我國的集體土地流入土地市場。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地市場也在發(fā)生著翻天覆地的變化，而過去的這種土地管理規(guī)定也已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的需求。由于我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范來作為基礎(chǔ)保障，其使用及流轉(zhuǎn)過程中必然會出現(xiàn)各種問題。
2.產(chǎn)權(quán)界定不清晰
明確的產(chǎn)權(quán)是土地市場運行的前提條件，但就當前實際情況來看，我國的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)不明晰，嚴重影響了人們對農(nóng)村土地資源的投資，因此其對土地保護及管理工作的積極性也不高。我國農(nóng)村土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明確，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，土地所有權(quán)的主體界限不明確，交叉擁有土地所有權(quán)；第二，部分土地主體未知；第三，法律雖然規(guī)定農(nóng)民或者農(nóng)民集體擁有集體土地的所有權(quán)，但對于農(nóng)民是否能夠進行土地的租賃、買賣等也沒有規(guī)定。
3.市場體系不健全
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，必須依靠一定的市場經(jīng)濟秩序來規(guī)范。但是，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性用地的市場機制并不完善。首先，國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行了嚴格的規(guī)范，這也限制了集體土地的各種交易及土地價格等，導致私自交易形式的出現(xiàn)。其次，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介單位較少，土地融資、服務(wù)、評估機構(gòu)相對稀缺。這也導致土地價格沒有統(tǒng)一的評估標準，土地價格評估帶有較大的主觀性與隨意性。
三、完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)建議
1.完善建設(shè)用地評估的相關(guān)政策
為了進一步提升我國農(nóng)村土地的利用率，國家相關(guān)部門應(yīng)該建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市的相關(guān)法律制度及配套措施，完善相關(guān)制度，推進制度改革。要建立和完善基礎(chǔ)地價體系、流轉(zhuǎn)交易平臺等建設(shè)用地入市體系，完善相應(yīng)的稅收制度；要完善建設(shè)用地評估體系，建立統(tǒng)一的評估標準，明確土地交易的市場價格等。另外，國家相關(guān)部門還應(yīng)該對原有的涉及到土地管理工作的相關(guān)制度進行修訂，例如《憲法》《土地管理法》《擔保法》《物權(quán)法》等。
2.合理界定建設(shè)用地的使用權(quán)
只有明確產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地才能順利進入市場。首先，相關(guān)工作人員要做好實地勘察工作，對所有的集體經(jīng)營性用地進行“摸底”，然后明確土地的權(quán)屬、界限，在材料齊全、各方同意的基礎(chǔ)上明確土地的所有權(quán)及使用權(quán)等。其次，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的登記制度，理清村、村民小組及農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。總之，必須建立完善的、產(chǎn)權(quán)明確、分配合理的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的產(chǎn)權(quán)制度。
3.優(yōu)化提升市場體系
優(yōu)化和提升市場交易體系，是完善我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地協(xié)調(diào)機制的重要基礎(chǔ)。而要提升交易體系，首先要做的就是建立統(tǒng)一的土地交易市場和社會服務(wù)體系，并逐步完善土地市場管理規(guī)定和交易的具體規(guī)則，并為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供各種信息咨詢、地價評估等服務(wù)。同時，還要不斷完善包括土地租賃、抵押等在內(nèi)的二級市場，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地價格形成機制，積極促進農(nóng)村建設(shè)經(jīng)營性用地入市。
推進我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，實行市場化的策略，有利于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，對于縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)社會主義新農(nóng)村和社會主義和諧社會有一定的積極意義。
參考文獻：
為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。
一、總體要求
在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。
（一）堅持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營性建設(shè)用地等問題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導作用，強化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值，促進全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和人口調(diào)整，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）堅持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。
（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環(huán)節(jié)，采用“招標、拍賣、掛牌”等方式進行，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
（四）堅持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經(jīng)驗后逐步在全縣推廣施行。
二、目標任務(wù)
（一）盤活集體建設(shè)用地。對依法登記、符合國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實施集體經(jīng)營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。
（二）強化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺進行監(jiān)管，由縣不動產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用、繳納相關(guān)稅費并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。
（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計劃管理，全部進入江蘇省土地交易平臺或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過程與規(guī)則嚴格參照國有建設(shè)用地執(zhí)行。
（四）不斷完善分配機制。按照保護農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟、促進農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮(zhèn)（街道）通過合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟組織收入，讓相關(guān)村集體通過股份分紅等實現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。
三、試點條件
當前我縣已具備開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點條 件，具體為：
（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實
當前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開展，工作 進展成效顯著，集體建設(shè)用地基準地價制定工作已完成。
（二） 集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟社 會發(fā)展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設(shè)用 地在推動項目落地過程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識。
（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進
圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我縣集中優(yōu)勢力量強化規(guī)劃編制，堅持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進給農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了契機。
四、交易程序
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進行：
（一）前期準備。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經(jīng)批準的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發(fā)強度配套設(shè)施等要求。
（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規(guī)劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市起始地價須經(jīng)有資質(zhì)的評估機構(gòu)評估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織民主討論通過。
（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門進行審查，報縣政府批準同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市核準書》。
（四）入市交易?？h自然資源和規(guī)劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進行交易。竟得人（中標人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市專項賬戶。
（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門與競得人（中標人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交確認書》。簽訂成交確認書后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價款及相關(guān)稅費。
（六）申請規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開發(fā)建設(shè)需要的其他事項。
（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時申請登記。
五、實施步驟
（一）開展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行分類匯總，并實行動態(tài)管理，對所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意愿，為科學決策、推進試點打下基礎(chǔ)。
（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）?；谵r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總體布局，對于入市意愿較強、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。
（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實際，研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導意見等規(guī)范性文件。
（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準后按法定程序公開交易。
（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。
六、職責分工
縣自然資源和規(guī)劃局負責全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點管理、監(jiān)督和指導工作。在試點的基礎(chǔ)上會同縣其他相關(guān)部門制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施辦法、操作細則；指導試點鎮(zhèn)（街道）招標拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結(jié)果確認；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺。
縣財政局負責集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交價款專賬核算，會同相關(guān)部門制定全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導試點鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。
縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強集體資產(chǎn)管理。
其他相關(guān)部門根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。
受區(qū)政府委托，2020年6月3日至4日，區(qū)自然資源局組織各鄉(xiāng)、涉農(nóng)街道到焦作市，學習農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)經(jīng)驗和做法。調(diào)研組先后到焦作市自然資源和規(guī)劃局、馬村分局學習交流座談，學習收獲對我區(qū)做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作具有一定的借鑒意義?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：
一、焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市基本情況
焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準備工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地2塊，其中：地塊一，位于武陟縣北郭鄉(xiāng)益莊村村北1.07公頃（16.05畝）土地，以140.38萬元的成交價，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地塊二，由焦作市馬村區(qū)安陽城鄉(xiāng)廟前村、谷堆后村共同申請，經(jīng)焦作市人民政府批準入市，決定以網(wǎng)上掛牌方式出讓一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，并委托焦作市公共資源交易中心具體承辦。具體地塊位于馬村區(qū)安陽城辦事處廟前村、谷堆后村，面積約11.3186公頃（合169.78畝），起掛價格為2751萬元，土地為工業(yè)用地50年使用年限。5月29日，該地塊以2751萬元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
二、焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要做法
（一）制定完善入市制度，推動依法入市
為了更好的規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市行為，焦作市印發(fā)了《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易工作實施方案》《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上拍賣掛牌出讓交易規(guī)則（試行）》等文件，規(guī)范了全市入市交易程序，強化了過程和環(huán)節(jié)控制，對入市主體、入市地塊、入市程序、交易細則、監(jiān)督管控以及收益管理等作了明確規(guī)定，既簡化程序、提高了服務(wù)便捷性，也保障了入市合法合規(guī)。
（二）嚴格規(guī)范入市程序，保障農(nóng)民權(quán)益
焦作市明確入市范圍為國土空間規(guī)劃（指土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地。入市主體為依法取得法人資格的集體經(jīng)濟組織或村民委員會；未取得法人資格的集體經(jīng)濟組織或村民委員會可授權(quán)/委托其組建的資產(chǎn)公司，或者委托授權(quán)其他具有法人資格的組織實施入市。入市前嚴格按照“四議兩公開”，由村民自己決定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否入市、怎樣入市，形成決議后，逐級向上申請，從根本上保障了農(nóng)民權(quán)益。交易結(jié)果需在本集體經(jīng)濟組織事務(wù)公示欄公式，接受社會和群眾監(jiān)督。保障農(nóng)民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作價入股，每年持股分紅；四是租金保底加分紅，每年收租金，定期分紅。
三、焦作市相關(guān)經(jīng)驗、實例對的借鑒意義
（一）新《土地管理法》為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了法律依據(jù)
新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條款修改主要體現(xiàn)在四點：一是規(guī)定國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法化；二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的民主化決策程序；三是通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押；四是集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。
（二）簡化程序，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資項目加速落地
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，省去了轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的征收環(huán)節(jié)，市、縣兩級自然資源部門審批，市（縣）人民政府核準，節(jié)約了審批時限，更有利用各類項目加速落地，避免項目未批先建，造成違法用地行為。
（三）降低征地用地成本，減輕財政壓力
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不涉及繳納社保費等稅費，征地用地成本顯著降低。同時，出讓起始價、出讓底價等不得低于宗地實際取得的各項客觀成本費用之和，每宗土地出讓均可實現(xiàn)正收益，可有效避免以往工業(yè)用地供地過程中成本大于收益等情況的出現(xiàn)。
（四）拓展財政收入渠道，增加財政收入
按照焦作市試點的經(jīng)驗，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，區(qū)財政可依法取得工業(yè)用地出讓收益5%的土地增值收益調(diào)節(jié)金。下一步，焦作市正在謀劃農(nóng)村集體商業(yè)用地的出讓，預(yù)計縣（區(qū)）政府可獲取出讓收益的20%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金。
（五）有效盤活農(nóng)村建設(shè)用地，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)民獲利，企業(yè)降低用地成本，為盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、增農(nóng)民收入、緩解農(nóng)村就業(yè)壓力、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供了有力支持。
四、存在問題及下一步工作打算
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍在探索階段，目前焦作市的試點仍局限于工業(yè)、商業(yè)用地，全國首批試點區(qū)域河南長垣縣、重慶大足區(qū)在住宅用地入市探索中走在全國前列，但可復制性待進一步了解學習。在推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，仍需注重以下工作推進：
（一）編制國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃
符合國土空間規(guī)劃是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的首要條件。受上級國土空間規(guī)劃政策的影響，我區(qū)各鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃尚未完成。國土空間規(guī)劃啟用前，該項工作可依照各鄉(xiāng)現(xiàn)有的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃所覆蓋的范圍來實施。下一步，將加大國土空間規(guī)劃編制力度，同時在規(guī)劃過程中充分考慮、預(yù)留農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)條件，在規(guī)劃中推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
（二）上級政策支持
向三門峽市政府、市自然資源和規(guī)劃局等上級政府、部門申請政策支持，出臺符合三門峽市、實際的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法等政策，為入市提供政策支持。
（三）完善鄉(xiāng)街道基準地價
基準地價是影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地價的重要因素。目前，的基準地價尚未覆蓋全區(qū)廣大農(nóng)村，可能掣肘農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。下一步，將完善各鄉(xiāng)基準地價。
哪些地區(qū)可以開展試點
《辦法》對適用地區(qū)、適用地類、有效期限進行了明確界定。
對適用地區(qū)，《辦法》明確允許開展抵押貸款的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅限于國家確定的15個入市改革試點縣（市、區(qū)）地區(qū)，包括北京市大興區(qū)、山西省澤州縣、遼寧省海城市等。
對適用地類，《辦法》明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，規(guī)定以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。
對有效期限，《辦法》規(guī)定有效期至2017年12月31日，與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點時限保持一致。
《辦法》提出，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，應(yīng)在堅持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下進行。同時要求農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款應(yīng)當堅持依法合規(guī)、惠農(nóng)利民、平等自愿、公平誠信、風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則。
抵押物范圍有哪些
《辦法》從業(yè)務(wù)開展的范圍，貸款的用途、條件、流程、風險保障機制等方面，對開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)作了明確規(guī)定。
對抵押物范圍，《辦法》允許具備處分權(quán)的兩類農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資：一是以出讓、租賃、作價出資（入股）方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；二是尚未入市但具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。
具備入市條件的包括兩類：一類是尚未入市但已經(jīng)依法進行不動產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，符合規(guī)劃、環(huán)保等要求，具備開發(fā)利用的基本條件，所有權(quán)主體履行集體土地資產(chǎn)決策程序同意抵押，試點縣（市、區(qū)）政府同意抵押權(quán)實現(xiàn)時土地可以入市的情形；另一類是尚未入市但改革前依法使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，依法進行不動產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，按相關(guān)規(guī)定辦理入市手續(xù)，簽訂土地使用合同，辦理變更登記手續(xù)的情形。
《辦法》同時規(guī)定，以下這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不得抵押：權(quán)屬不清或存在爭議的；司法機關(guān)依法查封的；被依法納入拆遷征地范圍的；擅自改變用途的；其他不得辦理抵押的情形。
如果出現(xiàn)違約，抵押物如何處置
嚴把貸款條件，是控制貸款風險，順利在試點地區(qū)推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展的必要手段?！掇k法》從依法持有土地使用權(quán)證書、符合土地總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃、未設(shè)定優(yōu)先受償?shù)钠渌麢?quán)利等方面提出了要求，并要求銀行業(yè)金融機構(gòu)對借款人是否有資質(zhì)、抵押物權(quán)屬是否清晰、價值評估是否合理、是否符合規(guī)劃、是否容易處置變現(xiàn)等問題進行詳細的調(diào)查，力爭防范貸款風險，提高資產(chǎn)質(zhì)量。
如何評估抵押物價值？《辦法》規(guī)定銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)價值評估制度。可采用外部評估或內(nèi)部評估的方式對用于抵押的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進行價值評估。同時規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當按照抵押合同的約定，加強抵押品的動態(tài)管理和價值重估，保證抵押權(quán)利的真實、合法、足值、有效。
（一）進展情況
全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)共計27210宗，已通過省國土廳驗收，同時，進一步完善了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證宗地檔案掃描和數(shù)據(jù)庫的錄入掛接，對宗地檔案進行了整理歸檔，并啟用了所有權(quán)登記發(fā)證管理信息系統(tǒng)，已頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證27210本。集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)完成地籍測繪6234.6公頃，占總?cè)蝿?wù)的60%，權(quán)屬調(diào)查已完成鄉(xiāng)、鄉(xiāng)整鄉(xiāng)及鄉(xiāng)8個村、鎮(zhèn)2個村，鎮(zhèn)3個村的工作量。
（二）存在問題
農(nóng)村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的權(quán)屬資料，給依法發(fā)證帶來困難。此外，“一戶多宅”現(xiàn)象較多，“一戶一宅”分戶的依據(jù)不明確，其標準把握起來有相當?shù)碾y度。
（三）下步舉措
我們將加快推進集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查進度，確保年底前全面完成集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地地籍調(diào)查任務(wù)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點
（一）進展情況
經(jīng)過實地摸底調(diào)查，縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地共計164宗，面積1092.25畝，擬定的《縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作實施方案》和《縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，已上報國土廳改革辦。6月19日，國土資源部正式下發(fā)《國土資源部辦公廳關(guān)于支持經(jīng)濟社會發(fā)展的有關(guān)事項的函》，明確支持縣按照中央的部署先行開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。
（二）存在問題
一是摸底調(diào)查出的集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊大部分仍被私人和企業(yè)租賃用于生產(chǎn)，未歸還集體作為流轉(zhuǎn)的凈地。
二是當?shù)仄髽I(yè)購買集體經(jīng)營性建設(shè)用地積極性不高，同等情況下更愿意購買國有建設(shè)用地。
三是制度設(shè)計不成熟，國家層面還未出臺相應(yīng)指導文件，地價評估和備案體系、交易平臺及流轉(zhuǎn)收益分配和監(jiān)管等配套制度缺失。
（三）下步舉措
待國務(wù)院改革領(lǐng)導小組審批確定試點方案，國土部出臺具體指導意見或?qū)嵤┓桨负?，選擇儲潭、江口兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點以及吉埠鎮(zhèn)作為新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，以點帶面，穩(wěn)步推進。
我國現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)嚴格限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但實踐中出于利益驅(qū)動，存在大量集體土地隱形流轉(zhuǎn)亂象。對此，國家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉(zhuǎn)試點，一方面規(guī)范市場，另一方面為制度破冰積累經(jīng)驗。十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。可見，作為極具價值的生產(chǎn)要素，集體建設(shè)用地特別是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的經(jīng)營性集體用地流轉(zhuǎn)入市可以說是勢在必行。然而一項制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無論改革的動力還是障礙大多與各參與主體的利益相關(guān)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度也不例外。黨的十報告中指出，要依法維護農(nóng)民土地權(quán)利及集體收益分配權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制可以說是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制實際上要解決的就是流轉(zhuǎn)收益都給誰及如何給的問題。從用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系來看，用地轉(zhuǎn)出方的義務(wù)是將一定年限內(nèi)的用地使用權(quán)讓渡給受讓方，受讓方的義務(wù)則是支付相應(yīng)的土地使用費用。可見，讓渡用地使用權(quán)所獲得的市場對價即是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)當為用地轉(zhuǎn)出方作為權(quán)利所享有。但問題是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并非完全的市場行為，一些用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外的主體，如國家，憑借對用地流轉(zhuǎn)市場的管理和調(diào)控以及市場運行的維護和保障，有強烈參與收益分配的愿望和動力。那么，這些用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外主體應(yīng)否參與收益分配？如何參與？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第一個核心問題。此外，農(nóng)民集體作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人在獲得用地流轉(zhuǎn)收益時，應(yīng)當如何在集體內(nèi)部成員之間進行使用和分配，如何將收益落實到每個農(nóng)民？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第二個核心問題?？梢哉f，解決好了上述兩方面問題，就能建立起一套合理合法的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制。
一、國家參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配機制
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民集體將除宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以外的經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，通過出讓、出租、作價入股等形式，有償轉(zhuǎn)移給其他單位或個人的行為。首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體作為用地所有權(quán)人將用地使用權(quán)從所有權(quán)中剝離并轉(zhuǎn)讓出去，由此所獲得的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當由農(nóng)民集體享有，以體現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)中的處分和收益權(quán)能?；谒綑?quán)保護的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農(nóng)民集體所有權(quán)保護下的收益分配，那么，國家作為用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系之外的主體，應(yīng)否基于其特殊地位而在農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益中分得一杯羹呢？
（一）理論基礎(chǔ)
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益來自于其流轉(zhuǎn)收入，與流轉(zhuǎn)價格有密切關(guān)系。根據(jù)馬克思地租地價理論，建設(shè)用地價格主要由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ組成。 絕對地租是在土地所有權(quán)壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無論土地優(yōu)劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權(quán)的體現(xiàn)。而級差地租，對于建設(shè)用地而言，土地位置和設(shè)施環(huán)境是其級差地租形成的決定性因素。由于土地區(qū)位、地理環(huán)境的差別所產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化成的級差地租，是建設(shè)用地級差地租Ⅰ。在同一地塊上連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化而成的是級差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個社會對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級差地租Ⅱ；二是個別投資者在一定面積土地上，連續(xù)追加投資，獲得更多的超額利潤，在一定條件下轉(zhuǎn)化為級差地租Ⅱ。
根據(jù)上述理論來剖析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益可以看出，農(nóng)民集體和國家都對流轉(zhuǎn)收益的形成作出了貢獻。首先，農(nóng)民集體作為用地的所有權(quán)人，憑借其對土地私有權(quán)的壟斷而當然享有絕對地租，同時還享有由于歷史原因形成的區(qū)位優(yōu)勢所轉(zhuǎn)化的部分級差地租Ⅰ；其次，國家作為整個社會的管理者，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投入力量，特別在新農(nóng)村建設(shè)中，國家為改善農(nóng)村環(huán)境投入了大量資本，大大提升了農(nóng)村的區(qū)位優(yōu)勢，可見，國家對集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格形成中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，均有貢獻。
由此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益中包含了國家的資本投入，有投入就應(yīng)當有回報，因此，國家基于對集體經(jīng)營性建設(shè)用地地租的貢獻應(yīng)當參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。
（二）博弈分析
從現(xiàn)行集體建設(shè)用地嚴格限制流轉(zhuǎn)下的征地制度來看，國家是土地征收后流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，且用地流轉(zhuǎn)收入全額納入地方政府財政，而農(nóng)民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補償。當集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許流轉(zhuǎn)后，國家和農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益及收益分配的力量都將發(fā)生變化。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否順利進行將是國家和農(nóng)民集體進行博弈的結(jié)果。對此，我們通過建立博弈模型對國家應(yīng)否參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配進行分析。
1. 前提假設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)各方是非合作的，且是理性的，嚴格追求自身效用最大化，對彼此的行動規(guī)則及效用函數(shù)等有準確的認識，即信息是完全的。因此筆者運用完全信息動態(tài)博弈模型進行分析。
2. 模型要素。模型要素有如下三個：
（1）行為主體。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)主要涉及農(nóng)民集體、農(nóng)民、用地使用者及國家等主體?？紤]到所要分析問題的需要，重點探討農(nóng)民集體和國家之間的博弈關(guān)系。其中國家分中央政府和地方政府。中央政府負責制定相關(guān)法律及政策，地方政府代表國家利益與農(nóng)民集體進行博弈。（2）行動空間。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被嚴格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現(xiàn)狀，或進行制度改革即允許用地流轉(zhuǎn)入市。在中央政府既定的行動選擇下，地方政府的行為包括對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行征收和不進行征收兩種類型。對于農(nóng)民集體，需要根據(jù)中央政府和地方政府的行動，作出自己的選擇。在地方政府進行征收的情況下，農(nóng)民集體只能被迫征收，別無他選；在地方政府不進行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現(xiàn)行法規(guī)狀況下，農(nóng)民的行為包括不流轉(zhuǎn)即自用和地下交易，當進行制度創(chuàng)新時 ，農(nóng)民可以選擇自用土地或自主流轉(zhuǎn)（見圖1）。（3）效用函數(shù)。博弈主體的效用函數(shù)不但受自身的行動影響，還取決于對方的行動選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數(shù)組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農(nóng)民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風險成本。
現(xiàn)行法律制度下集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)被嚴格限制流轉(zhuǎn)，惟一合法的流轉(zhuǎn)途徑就是通過征收程序?qū)⒓w用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，進而在國有土地市場上流轉(zhuǎn)。這種情況下，假設(shè)地方政府通過征地而后在國有建設(shè)用地市場上出讓土地使用權(quán)的總收入為R1，其中給被征地農(nóng)民的補償為αR1，α為農(nóng)民補償占所征建設(shè)用地出讓價款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現(xiàn)行制度下地方政府進行征地時兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。
在現(xiàn)行法律制度下，如果地方政府不進行征地時，農(nóng)民集體可能選擇不流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地而自己使用，也可能在利益驅(qū)動下選擇非法入市，進行用地使用權(quán)的地下交易。這里設(shè)農(nóng)民集體自用經(jīng)營性建設(shè)用地的收益為K，由于未發(fā)生流轉(zhuǎn)，地方政府不會得到任何好處，此時的效用組合為I2（0，K）。如果農(nóng)民集體選擇在隱形市場上流轉(zhuǎn)用地，設(shè)農(nóng)民集體獲得流轉(zhuǎn)收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風險成本C2，此時地方政府不可能在非法流轉(zhuǎn)中獲得收益，但能獲得對農(nóng)民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。
在中央政府進行制度改革允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民集體無論進行用地流轉(zhuǎn)，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁的同時，對征地范圍的縮小、明晰和嚴控將是必然之舉。由此地方政府不進行征地，還農(nóng)民集體以自主流轉(zhuǎn)用地的財產(chǎn)權(quán)利將是常態(tài)。此時，若農(nóng)民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農(nóng)民集體對用地進行流轉(zhuǎn)，假設(shè)流轉(zhuǎn)所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農(nóng)民集體所剩流轉(zhuǎn)收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。
當然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿意從集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中所獲得的收益，而繼續(xù)選擇進行征地。但此時由于征地行為已被嚴格限定在為公共利益的范圍內(nèi)，若地方政府為了追求利益濫用征收權(quán)的話，就要付出被上級政府查處的風險成本C′1。假設(shè)地方政府強行征地后再進行流轉(zhuǎn)的用地使用權(quán)出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農(nóng)民作為補償，γ為農(nóng)民補償占所征用地出讓價款的份額，則地方政府所得流轉(zhuǎn)收益為（1-γ）R′1，同時還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進行強行征地時兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。
將地方政府和農(nóng)民集體在上述不同狀態(tài)下的效用分別總結(jié)于表1和表2中。
3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現(xiàn)行法律制度下，地方政府通過征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，地方政府預(yù)計得到的正常效用即自主流轉(zhuǎn)下分得的利益是βR′2，當βR′2< （1-α）R1時，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國家法律解禁，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，對于地方政府而言，如果從用地自主流轉(zhuǎn)中所獲得收益不能滿足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態(tài)下的潛在利益，則地方政府就會不惜冒著被懲罰的風險，行使不正當?shù)恼鞯貦?quán)，阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而著力促成征收。即地方政府會選擇進行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設(shè)地方政府征地后流轉(zhuǎn)經(jīng)營性建設(shè)用地的價格R′1與農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)用地使用權(quán)的市場價格R′2相同，則上述不等式可化簡為β<（1-γ）-C′1R′2?？梢姡胤秸畢⑴c集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的份額β過小，是地方政府以強行征地的方式阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要原因。同時，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會變小，在β不變的情況下，不等式關(guān)系可能發(fā)生反方向變化。這說明提高農(nóng)民集體從征地中得到的補償或嚴懲地方政府濫用征收權(quán)行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的順利推行。
4. 模型啟示。僅從國家應(yīng)否參與流轉(zhuǎn)收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的順利改革和推行，地方政府應(yīng)當參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。
從實踐來看，集體建設(shè)用地要想入市流轉(zhuǎn)，從市場準入到價格形成，都要受到國家土地管理權(quán)力的制約和調(diào)控；在供給方面，可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地需要符合土地利用總體規(guī)劃，一般也要經(jīng)地方政府批準。也就是說，地方政府有權(quán)決定集體建設(shè)用地能否入市流轉(zhuǎn)。在目前地方政府會獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府不會分得任何利益的話，其很有可能運用手中的權(quán)力，阻礙集體用地的流轉(zhuǎn)，為追求自身利益最大化不惜違法強制征收，使流轉(zhuǎn)制度形同虛設(shè)。因此，在我國現(xiàn)階段如果為盤活農(nóng)村土地市場，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉(zhuǎn)將難以真正存在。
（三）具體模式
在國家應(yīng)當參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個值得探討的問題。從試點地區(qū)實踐來看，國家參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉(zhuǎn)收益中分成；另一種是僅以稅費方式分享收益。應(yīng)當說，雖然國家應(yīng)當參與用地流轉(zhuǎn)收益分配，但從法律關(guān)系來看，國家并不是流轉(zhuǎn)交易 的主體，地方政府憑借公權(quán)力從土地流轉(zhuǎn)收益者那里直接取得收益是沒有法理依據(jù)的。國家僅以稅費的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應(yīng)當是國家參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的最終模式。
但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉(zhuǎn)收益過少，就有可能導致其利用手中權(quán)力阻礙用地流轉(zhuǎn)而促成征收。因此，筆者認為地方政府參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式應(yīng)當逐步進行規(guī)范。在現(xiàn)階段為積極促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的建立，應(yīng)當允許地方政府以恰當?shù)姆绞浇槿胗玫亓鬓D(zhuǎn)收益分配。目前可以考慮效仿國有土地收益基金，在地方財政中設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益基金。該基金由農(nóng)民集體在每宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中按一定比例計提，在地方政府財政中設(shè)立專門賬戶，按照公益性基金經(jīng)營和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農(nóng)村，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境改善等有助于提升農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢方面。這樣，農(nóng)民集體計提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計提收益雖然進入了地方政府財政，但是實行專賬專用，且通過基金運作可以更好地服務(wù)于農(nóng)村，實際是“取之于農(nóng)民，用之于農(nóng)民”，是農(nóng)民收益轉(zhuǎn)換形式后的返還。同時，由于有?？钣糜谵r(nóng)村建設(shè)，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財政可以騰出更多資金進行城市建設(shè)?？梢?，地方政府參與流轉(zhuǎn)收益分配的這一模式有助于實現(xiàn)多方共贏，達到各方利益的平衡，將是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制創(chuàng)新。
二、農(nóng)民集體和國家參與用地再次流轉(zhuǎn)收益分配方案
在集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體是轉(zhuǎn)出方，作為用地所有權(quán)人和交易一方主體，理應(yīng)獲得除國家參與分配部分的全部流轉(zhuǎn)收益。但是用地再次流轉(zhuǎn)，是指已經(jīng)取得用地使用權(quán)的單位和個人，在使用期限屆滿之前，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價入股等形式，將剩余年限的用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移給其他單位和個人的行為。在再次流轉(zhuǎn)中，其法律關(guān)系的主體是用地使用權(quán)人，農(nóng)民集體作為所有權(quán)人不再是交易一方，置身于流轉(zhuǎn)行為之外，僅能在必要時對不符合合同約定或法律規(guī)定的再次流轉(zhuǎn)行為進行限制。筆者認為，農(nóng)民集體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)中已經(jīng)通過獲得對價的方式讓渡了用地使用權(quán)，那么在再次流轉(zhuǎn)中作為流轉(zhuǎn)關(guān)系以外的主體，農(nóng)民集體不再享有獲得流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利基礎(chǔ)，因此，不應(yīng)再參與分配。即使集體經(jīng)營建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中有增值收益，也大多來自用地使用者在土地上連續(xù)追加投資，通過改善用地條件在一定條件下轉(zhuǎn)化形成的級差地租Ⅱ，應(yīng)當由用地使用者享用這部分收益，農(nóng)民集體沒有理由介入分配。
但是應(yīng)當指出，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中，有一種情形農(nóng)民集體應(yīng)當參與收益分配，即在首次流轉(zhuǎn)中使用者無償取得用地的情況。從實踐來看，由于欠缺規(guī)范的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，存在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無償使用集體土地現(xiàn)象。在難以改變現(xiàn)狀并強行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納用地使用費的情況下，有效的制度設(shè)計是效仿國有劃撥土地制度，在用地的再次流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)農(nóng)民集體基于所有權(quán)應(yīng)當享有的權(quán)益。具體而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者進行用地再次流轉(zhuǎn)將獲得可觀的流轉(zhuǎn)收益，但由于該收益中實際上包含了其取得用地使用權(quán)時應(yīng)當支付而未支付的用地使用權(quán)費用，因而應(yīng)將相當于用地對價的部分收益補繳給農(nóng)民集體。當然，在補繳費用之后再進行流轉(zhuǎn)，其收益分配就將與農(nóng)民集體無關(guān)。
對于國家而言，是否還應(yīng)當參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配呢？筆者認為基于國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和對流轉(zhuǎn)市場的管理，應(yīng)當以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉(zhuǎn)的市場自由度更大，國家的監(jiān)管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現(xiàn)的問題，因此國家以征稅方式參與收益分配的方案相對比較簡單可行。
三、農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配機制
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的第二個核心問題就是農(nóng)民集體如何在集體內(nèi)部使用和分配收益，主要涉及集體成員農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民始終是農(nóng)村土地問題關(guān)注的焦點和最終落腳點。但實踐中在與勢力相對強大的農(nóng)民集體、地方政府的利益博弈中，農(nóng)民常常處于弱勢地位。因此，切實保護農(nóng)民利益，確保落實農(nóng)民對用地流轉(zhuǎn)收益的分配參與和最終享用，是該制度設(shè)計的關(guān)鍵。
（一）農(nóng)民應(yīng)是用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者
《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。那么由農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而獲得的收益亦應(yīng)當屬于本集體成員集體所有，即應(yīng)由集體內(nèi)農(nóng)民共享這部分收益。因此，農(nóng)民應(yīng)是農(nóng)民集體獲得全部用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者，包括首次流轉(zhuǎn)中讓渡用地使用權(quán)所得的收益，以及再次流轉(zhuǎn)中無償取得用地的使用者補繳的用地使用費用。
此外，農(nóng)民作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的有償使用權(quán)人，在再次流轉(zhuǎn)中應(yīng)當獲得全部流轉(zhuǎn)收益，其合法權(quán)益應(yīng)當受到法律保護。
（二）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益用途管理
進行農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配首先要確保農(nóng)民集體將獲得的流轉(zhuǎn)收益切實納入集體財產(chǎn)，用于集體事務(wù)，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴格控制農(nóng)民集體收益用途是有效保護農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。
實踐中多數(shù)試點地區(qū)對農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途管理進行了專門規(guī)定，具體見表3。
從上述規(guī)定可以看出，實踐中對于農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是強調(diào)將用地流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理；二是明確農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益專項用于農(nóng)民權(quán)益保障，具體使用集中在農(nóng)民安置補償、集體基礎(chǔ)設(shè)施公共事業(yè)建設(shè)、土地保護開發(fā)和生產(chǎn)發(fā)展以及集體成員的社會保障方面。其中廣東省在農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，專款用于本集體經(jīng)濟組織成員的社會保障安排。這一規(guī)定具有較強的操作性和強制性，更加有效地解決了集體收益使用過程中容易滋生的濫用挪用等問題，并積極解決了失地農(nóng)民社保問題，切實保護了農(nóng)民的實際利益。
由此，應(yīng)當對農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途進行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財產(chǎn)范疇的基礎(chǔ)上，明確收益的具體使用方向。從集體經(jīng)營 性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)順利推行的角度來看，應(yīng)當確保收益中相當一部分用于集體成員的社會保障以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。盡管對農(nóng)民集體收益的內(nèi)部分配問題，國家不宜介入過多，但由于我國現(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)民生活水平較低，抗風險能力較差，為更有力保障農(nóng)民利益，應(yīng)當在相關(guān)地方性法規(guī)中體現(xiàn)對農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理。與此同時，期望通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得收益推動農(nóng)村社會保障體系的建立。
（三）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民之間的分配
關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣的若干意見（試行）
為基本解決執(zhí)行難，適應(yīng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記需要，進一步推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地上資產(chǎn)拍賣工作，依照《中華人民共和國土地管理法》、《不動產(chǎn)登記暫行條例》、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》、最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》的規(guī)定，宜興市人民法院、宜興市國土資源局經(jīng)充分協(xié)商，就集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣達成以下統(tǒng)一意見:
一、人民法院在拍賣集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)地上建筑物、構(gòu)筑物等不動產(chǎn)時，原則上應(yīng)按不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)一并評估拍賣。
二、人民法院在評估拍賣集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)前，應(yīng)發(fā)出征詢函，征求集體土地所有權(quán)人及屬地鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）政
府同意。
三、人民法院在啟動評估程序前，應(yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的租賃情況，包括租賃合同、租金支付情況等進行調(diào)查。國土局不動產(chǎn)登記科在接到法院調(diào)查函后，應(yīng)向法院提供備案的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，并提供相關(guān)政策性咨詢意見。
四、人民法院應(yīng)當委托具有專業(yè)評估資質(zhì)的評估機構(gòu)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進行評估，并在委托評估時，告知評估機構(gòu)在進行充分市場調(diào)查后，應(yīng)當征求宜興市國土資源局意見。
五、人民法院對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物一并拍賣時，應(yīng)當在拍賣公告須知中明確告知參加競買的具體要求、限制范圍、原租賃使用集體建設(shè)用地使用權(quán)陳欠租金等情況。
六、人民法院通過網(wǎng)絡(luò)司法拍賣平臺公開拍賣被執(zhí)行人集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)成交且買受人付清競買款后，應(yīng)當及時出具移權(quán)裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書。不動產(chǎn)登記機構(gòu)在收到法院移權(quán)裁定書、協(xié)助執(zhí)行通知書以及相關(guān)材料后應(yīng)及時辦理協(xié)助事項。
七、國有租賃土地使用權(quán)的司法拍賣原則上適用上述規(guī)定，具體內(nèi)容應(yīng)當根據(jù)宜興市國土資源局的反饋意見進行操作。
