時(shí)間：2023-02-14 16:32:39
序論：在您撰寫問題管理論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
目前國內(nèi)酒店業(yè)通行的做法是基于崗位責(zé)任制基礎(chǔ)上的制度化管理，一些著名的酒店集團(tuán)已總結(jié)和推出了自己成熟的管理制度與規(guī)范，其崗位職責(zé)規(guī)范設(shè)計(jì)條分縷析可謂面面俱到，并已在國內(nèi)酒店業(yè)管理市場(chǎng)上大行其道、廣為流傳。一些新建的酒店、賓館將其奉若圣明，積極移植引進(jìn)。在管理制度引進(jìn)過程中，不乏成功的案例，但也有許多酒店的管理者發(fā)現(xiàn)，雖然以一流酒店為基準(zhǔn)模仿制定了許多的規(guī)范制度，但未起到明顯效果，酒店管理中許多具體的問題最終還是得總經(jīng)理親臨“現(xiàn)場(chǎng)辦公”才能真正解決。
于是，一些酒店管理者感嘆“制度管理不如現(xiàn)場(chǎng)管理”，更有一些酒店由此主張“以走動(dòng)式現(xiàn)場(chǎng)管理取代制度管理”?，F(xiàn)場(chǎng)管理固然高效，但帶來的負(fù)面后果是：酒店花大量心血建立的管理制度流于形式，酒店的主要管理者因陷于具體瑣事脫不開身，最終疏于考慮企業(yè)發(fā)展大計(jì)，在一定程度上導(dǎo)致了企業(yè)戰(zhàn)略性失誤。
問題的關(guān)鍵在哪里呢？經(jīng)過歷時(shí)半年，對(duì)7家二———五星級(jí)酒店的個(gè)案調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)：導(dǎo)致以上問題的原因并不是制度化管理本身已過時(shí)，而是這些酒店的管理制度設(shè)計(jì)沒有針對(duì)酒店業(yè)務(wù)中最重要的問題環(huán)節(jié)，而所有成功酒店的現(xiàn)場(chǎng)管理所體現(xiàn)的共同的核心特征就是問題管理模式。因此，現(xiàn)代高效率的酒店管理制度設(shè)計(jì)必須建立一種基于問題管理的機(jī)制，即提出問題、研究問題、解決問題的機(jī)制，把酒店經(jīng)營環(huán)節(jié)中最典型的問題提出來，在制度設(shè)計(jì)中加以系統(tǒng)解決。
問題管理使管理層次扁平化
問題管理就是運(yùn)用持續(xù)不斷地提出問題的方法，進(jìn)而循序漸進(jìn)解決問題的一種管理模式。問題管理其實(shí)一直存在于酒店現(xiàn)場(chǎng)化管理實(shí)踐之中，只不過在理論上尚未得到系統(tǒng)的總結(jié)。
問題管理最主要的特征是：
旨在拓展全體員工的思維深度，激活員工對(duì)工作現(xiàn)狀不聞不問的消極態(tài)度；把原本由管理人員執(zhí)行的管理變成了全員參與的制度化管理，將管理延伸到了辦公、服務(wù)、營銷、后勤等各個(gè)層次；倡導(dǎo)一種危機(jī)意識(shí)，即員工不僅要完成自己崗位職責(zé)，而且要對(duì)自身崗位提出問題，還可以對(duì)整個(gè)酒店所有經(jīng)營管理與服務(wù)提出問題；將發(fā)現(xiàn)問題變成酒店管理工作中經(jīng)常性的制度內(nèi)容；將管理工作建立在問題解決核心上，而不是原來的僅僅依靠組織體系傳達(dá)，從而使管理的層次扁平化。目前一些酒店正在推行的體制創(chuàng)新，使原有的五級(jí)管理精簡為三級(jí)管理；問題管理強(qiáng)化了所有領(lǐng)導(dǎo)和普通員工的權(quán)責(zé)意識(shí)，培養(yǎng)了責(zé)任心；人們常常為自身的學(xué)識(shí)與見識(shí)所局限，為思維定勢(shì)所左右、為體能惰性所牽制，問題管理則促使員工不斷發(fā)現(xiàn)問題超越自我，給組織帶來活力。
問題管理的核心在于解決問題
目前一些酒店推出的“員工創(chuàng)新”活動(dòng)，其核心就是讓每位員工提出各自工作中的問題，再由管理人員和員工共同設(shè)計(jì)解決問題的最佳方案，從而減少工作中出現(xiàn)的失誤，這種做法就是把解決問題做到了系統(tǒng)化和日?；?。另外，酒店調(diào)動(dòng)起員工提問題的積極性后，要注意輔導(dǎo)，教會(huì)員工解決問題。
例如，一家酒店在引進(jìn)問題管理后，鼓勵(lì)員工提出問題和參與問題解決，結(jié)果在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)員工很能提出問題，而且提的許多都是重要的和敏感的問題，當(dāng)然這一方面說明員工的素質(zhì)較高，反過來說，這樣的員工很難管理，他們要求實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的愿望會(huì)很強(qiáng)烈。如果酒店不能提供相應(yīng)的資源幫助他們實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，員工就會(huì)感到當(dāng)初得到的承諾不能兌現(xiàn)，自然會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生不信任和失望。
由此可見，整個(gè)組織及時(shí)解決問題并讓員工學(xué)會(huì)解決問題，比提出問題更重要。
問題管理更要注重細(xì)節(jié)
現(xiàn)在酒店業(yè)流行“服務(wù)在細(xì)節(jié)”的說法，問題管理更強(qiáng)調(diào)了細(xì)節(jié)管理。成都錦江賓館為了“細(xì)節(jié)”一詞，動(dòng)足了腦筋。在這家賓館的客房里有一個(gè)別的酒店看不到的擦鞋籃，內(nèi)有不同色彩的鞋油和鞋刷，專供不同的客人使用。另外，籃里還有一份說明：客人如果沒空，需要服務(wù)員擦鞋的話，關(guān)照一下便可。這份說明書是酒店客房部在開展“入住錦江，溫馨安康”活動(dòng)中抓住細(xì)節(jié)服務(wù)管理的一個(gè)舉措。
錦江飯店每一樓層服務(wù)臺(tái)不僅備有市內(nèi)電話簿、留言卡等物，還備有吹風(fēng)機(jī)、剪刀、紙等小物品，客人在這里真正感到“家外之家”的溫暖。
“酒店無小事，件件是大事”。香港一家中低檔次的綠晶酒店，在收取客人留店委托的信件時(shí)，前臺(tái)服務(wù)員首先檢查信件封套有無破隙，然后用半透明紙封好，請(qǐng)留言人在封條上簽字，再要求他在信封上寫明送件人的通訊電話，萬一無人認(rèn)領(lǐng)，可以電話聯(lián)系。這么一個(gè)小細(xì)節(jié)，給客人留下了一個(gè)深刻印象。
關(guān)鍵詞：電力企業(yè)，精細(xì)化管理，財(cái)務(wù)管理
精細(xì)化管理是企業(yè)為適應(yīng)集約化和規(guī)?；a(chǎn)方式，建立目標(biāo)細(xì)分、任務(wù)細(xì)分、流程細(xì)分，實(shí)施精確計(jì)劃、精確決策、精確考核的一種科學(xué)管理模式。電力企業(yè)要想在經(jīng)營中有所創(chuàng)新，突破現(xiàn)有發(fā)展瓶頸，必須加強(qiáng)對(duì)精細(xì)化管理的認(rèn)識(shí)，并運(yùn)用到管理實(shí)踐中。隨著我國“十一五”規(guī)劃中眾多新建項(xiàng)目的開工，電力行業(yè)勢(shì)必面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在迎接新的挑戰(zhàn)之際，本文探討了精細(xì)化管理在電力企業(yè)財(cái)務(wù)管理中的若干問題。
一電力企業(yè)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀
長期以來，我國電力企業(yè)處于壟斷地位，財(cái)務(wù)管理意識(shí)較淡薄。國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，拉動(dòng)了社會(huì)對(duì)電力需求的不斷上升，2000年之后各地出現(xiàn)的拉閘限電現(xiàn)象不僅使電力企業(yè)面臨眾多批評(píng)，而且使國家蒙受了巨大經(jīng)濟(jì)損失。在這樣的背景下，全國電力系統(tǒng)開展了“精細(xì)化管理”活動(dòng)，力圖在行業(yè)內(nèi)部根除弊端，建立新型的管理方法，以便壓縮成本，提高企業(yè)的盈利水平?？傮w看來，當(dāng)前電力企業(yè)財(cái)務(wù)管理的不足主要表現(xiàn)在：
（1）市場(chǎng)主體意識(shí)不強(qiáng)
電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，從上游的發(fā)電企業(yè)和其他設(shè)備（服務(wù)）供應(yīng)商，到下游的客戶，都會(huì)根據(jù)自己的要求自主選擇。而不少企業(yè)仍未轉(zhuǎn)變理念，沒有意識(shí)到市場(chǎng)需求已經(jīng)發(fā)生變化。企業(yè)財(cái)務(wù)部門未能把自己真正投入到市場(chǎng)中，壓縮成本、減少不必要開支的觀念淡??；同時(shí)，一些財(cái)務(wù)人員面對(duì)信息不對(duì)稱帶來的變化，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算的目標(biāo)和范圍已經(jīng)產(chǎn)生很大不確定性。
（2）財(cái)務(wù)管理手段顯得單調(diào)
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)務(wù)分析方法在當(dāng)今信息含量極大豐富的年代，顯得過于簡單，并且存在許多不合理之處。但是不少電力企業(yè)仍然沒有采取當(dāng)今主流的一些科學(xué)管理方式，全面預(yù)算、全面質(zhì)量管理等方法未能有效開展。對(duì)于電力企業(yè)最重要的成本控制方面，如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中電損現(xiàn)象的損耗核算方法不夠科學(xué)，進(jìn)一步造成無法從財(cái)務(wù)角度找到解決方案。（3）財(cái)務(wù)信息化進(jìn)程緩慢
電力企業(yè)往往規(guī)模大，管理幅度長，大量的資產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)集中在子公司及其它相關(guān)企業(yè)。中間的管理空缺、財(cái)務(wù)空缺，是造成財(cái)務(wù)管理效率低下，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)偏離實(shí)際的重要原因。有的企業(yè)雖然引入財(cái)務(wù)軟件，但限于財(cái)務(wù)人員的電算化水平不高，僅僅將其作為手工帳的替代品，未能進(jìn)一步開發(fā)利用軟件的增值服務(wù)。二電力企業(yè)的精細(xì)化財(cái)務(wù)管理
精細(xì)化管理作為一種管理理念，最大的功能在于挖掘企業(yè)潛在的管理功能，將各方面工作細(xì)化，將從前未能開展的任務(wù)開展下去，從前尚未想到的服務(wù)實(shí)施下去。將精細(xì)化管理的思維貫徹到企業(yè)財(cái)務(wù)管理當(dāng)中，可以增強(qiáng)財(cái)務(wù)部門的責(zé)任感，提高財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量和效率。結(jié)合電力企業(yè)的實(shí)際情況，應(yīng)考慮從以下幾個(gè)方面開展精細(xì)化財(cái)務(wù)管理工作。（1）制度先行，完善現(xiàn)有管理體系
面對(duì)日益縮小的利潤空間以及不斷增長的用電需求，電力企業(yè)實(shí)施精細(xì)化財(cái)務(wù)管理，必須做好充分的準(zhǔn)備，建立起能有效開展工作的財(cái)務(wù)制度。首先，財(cái)務(wù)部門責(zé)任人以身作則，充分重視精細(xì)化管理活動(dòng)的開展。財(cái)務(wù)經(jīng)理應(yīng)不斷學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的管理方法，敢于改革過去財(cái)務(wù)部門崗位、用人、制度諸多方面的不合理之處，支持財(cái)務(wù)部門進(jìn)行更深層次的變革。其次，完善財(cái)務(wù)組織體系，在原有的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、出納等崗位基礎(chǔ)上，增設(shè)電算化管理人員，財(cái)務(wù)分析員，預(yù)算編制員等崗位。適當(dāng)調(diào)整崗位模式，動(dòng)員全部的財(cái)務(wù)人員投入精細(xì)化管理當(dāng)中，以橫縱交叉的矩陣式體系深入到各業(yè)務(wù)單元，用精細(xì)化的控制、精細(xì)化的核算、精細(xì)化的分析，確保財(cái)務(wù)部門落實(shí)財(cái)務(wù)管理精細(xì)化的要求。最后，理清財(cái)務(wù)管理體系，梳理管理界面以及管理流程，不斷在實(shí)際業(yè)務(wù)中細(xì)化各個(gè)業(yè)務(wù)層面的具體管理辦法和操作細(xì)則。
（2）降低成本，提升盈利水平
電力企業(yè)的物資分散，新建在建工程多，造成不必要的損耗也多。目前企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)主要是成本的競(jìng)爭(zhēng)，因此財(cái)務(wù)部門必須花費(fèi)大力氣對(duì)成本進(jìn)行控制和監(jiān)督。
從源頭開展成本控制，切實(shí)貫徹成本核算的科學(xué)方法，借鑒鋼鐵等其他行業(yè)的成本管理措施，進(jìn)行標(biāo)桿管理、作業(yè)成本和責(zé)任成本制度，開展ABC物質(zhì)分類方法。建立科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)成本體系，認(rèn)真編制成本分解計(jì)劃，著力從內(nèi)部挖潛增效，制定成本費(fèi)用定額，細(xì)化成本支出項(xiàng)目，減少不必要的浪費(fèi)，將盈利水平提高一個(gè)臺(tái)階。特別需要強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目投資規(guī)劃、科研、物資采購、施工過程的成本管理，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)度，優(yōu)化上網(wǎng)電量結(jié)構(gòu)，控制購電成本上升；拓寬融資渠道，充分利用各類金融工具，努力降低資金成本。
（3）開展全面預(yù)算管理
預(yù)算管理是以公司戰(zhàn)略為導(dǎo)向，采用價(jià)值量和實(shí)物量等形式，對(duì)公司業(yè)務(wù)流、資金流、信息流和人力資源流進(jìn)行整合，為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而開展的一系列管理活動(dòng)。電力企業(yè)在未來的發(fā)展中，面臨日益增多的電網(wǎng)升級(jí)改造工作，重點(diǎn)在于構(gòu)建公司全面預(yù)算管理體系，依據(jù)“十一五”規(guī)劃和企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的要求，采用價(jià)值形式對(duì)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)決策和目標(biāo)控制。通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，明確適度的分權(quán)、授權(quán)，以及戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)等來實(shí)現(xiàn)資源合理配置、作業(yè)高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹的目標(biāo)，
精細(xì)化管理模式下推進(jìn)預(yù)算管理，應(yīng)堅(jiān)持“所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須納入預(yù)算，所有預(yù)算收支都必須延伸到項(xiàng)目，所有預(yù)算項(xiàng)目都必須細(xì)化到月度”的原則，以效率和效益配置生產(chǎn)要素，合理分配有限資源。借助財(cái)務(wù)軟件，將預(yù)算編制從過去的年度預(yù)算，逐步發(fā)展成為季度預(yù)算、月度預(yù)算；同時(shí)將過去的固定預(yù)算發(fā)展成為滾動(dòng)預(yù)算，建立合理的預(yù)算體系。其次，電力企業(yè)生產(chǎn)預(yù)算或業(yè)務(wù)預(yù)算重點(diǎn)是成本費(fèi)用預(yù)算，需要財(cái)務(wù)人員不斷拓寬預(yù)算內(nèi)涵，形成產(chǎn)、供、銷全過程的預(yù)算體系。投資預(yù)算告訴管理層何時(shí)進(jìn)行投資、資金從何處來、何時(shí)收回投資，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)以電價(jià)為基礎(chǔ)倒推投資的預(yù)算，降低盲目投資的概率。
預(yù)算過程中，建章立制，落實(shí)權(quán)責(zé)是保證預(yù)算管理規(guī)范化和程序化的首要任務(wù)，同時(shí)完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，從組織上保證預(yù)算體系的正常運(yùn)行，各級(jí)預(yù)算責(zé)任單位均要承擔(dān)起本單位預(yù)算管理的責(zé)任，財(cái)務(wù)人員要不斷學(xué)習(xí)相應(yīng)的編制預(yù)算的方法。崗位上應(yīng)縱向分層級(jí)、橫向分專業(yè)，落實(shí)各預(yù)算單位的責(zé)任和權(quán)利，量化、分解經(jīng)營目標(biāo)，規(guī)范管理，加強(qiáng)考核，為經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有效保證。
（4）加快財(cái)務(wù)信息化進(jìn)程
財(cái)務(wù)信息化是促進(jìn)公司財(cái)務(wù)管理規(guī)范化、科學(xué)化的科技手段，以信息化建設(shè)促進(jìn)財(cái)務(wù)現(xiàn)代化工作，為財(cái)務(wù)管理工作搭建良好的信息平臺(tái)，提升財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作質(zhì)量。
電力行業(yè)日常核算工作量復(fù)雜，手工帳比較浪費(fèi)時(shí)間，加上一些財(cái)務(wù)人員對(duì)財(cái)務(wù)軟件的功能認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致日常業(yè)務(wù)中的小錯(cuò)誤不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，降低了成本的真實(shí)性。引入精細(xì)化管理，就是要財(cái)務(wù)人員將更多的精力投入到財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析中，為成本管理、預(yù)算管理做好更多的準(zhǔn)備工作。為此，公司應(yīng)加大對(duì)財(cái)務(wù)信息硬件投資，引入科學(xué)的財(cái)務(wù)軟件平臺(tái)并且不斷進(jìn)行培訓(xùn)，按模塊完成整個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)信息化進(jìn)程。三總結(jié)
實(shí)施精細(xì)化財(cái)務(wù)管理，需要將財(cái)務(wù)工作的職能提升到經(jīng)營管理層次上，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)的，全方位的控制；要以“細(xì)”為出發(fā)點(diǎn)，財(cái)務(wù)人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)悟細(xì)微工作帶來的巨大變化，對(duì)每一個(gè)工作任務(wù)，都要建立起相應(yīng)的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范。精細(xì)化管理的最終目標(biāo)在于通過不斷深化財(cái)務(wù)管理的管理方式和手段，優(yōu)化財(cái)務(wù)核算，提高財(cái)務(wù)信息的有效性，最大限度為提升企業(yè)的盈利能力提供保證。
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保險(xiǎn)理賠既是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)處理程序的最后環(huán)節(jié)，又是評(píng)估其他工作效率的最佳手段。更是保險(xiǎn)人履行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)管理職能的具體體現(xiàn)，是驗(yàn)證保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量最重要的環(huán)節(jié)，通過處理理賠糾紛可以發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)承保這個(gè)“進(jìn)口”和后續(xù)服務(wù)中存在的問題。一般說來，保險(xiǎn)理賠工作的基本程序如下：接受出險(xiǎn)通知——現(xiàn)場(chǎng)勘查(包括查看出險(xiǎn)地點(diǎn)、時(shí)間，查明出險(xiǎn)原因，了解保險(xiǎn)標(biāo)的受損情況)——責(zé)任審核(包括審核保險(xiǎn)事故是否發(fā)生在保險(xiǎn)標(biāo)的上，是否發(fā)生在保單載明的地點(diǎn)，是否發(fā)生在保險(xiǎn)合同的有效期限內(nèi)，要求賠償?shù)娜耸欠裼袡?quán)提出要求，保險(xiǎn)事故發(fā)生的結(jié)果是否可以構(gòu)成要求賠償?shù)臈l件等)——損失核算(包括保險(xiǎn)標(biāo)的實(shí)際損失和發(fā)生的一些直接費(fèi)用)——損余物資處理——賠款給付——代位追償。保險(xiǎn)理賠工作一般應(yīng)堅(jiān)持“主動(dòng)、迅速、準(zhǔn)確、合理”的原則。所謂主動(dòng)，是指保險(xiǎn)人應(yīng)主動(dòng)深入現(xiàn)場(chǎng)開展理賠工作；所謂迅速，是指保險(xiǎn)人應(yīng)按法律規(guī)定的時(shí)間，及時(shí)賠付，不拖延；所謂準(zhǔn)確，是指計(jì)算賠付金額應(yīng)力求準(zhǔn)確，不惜賠，也不濫賠；所謂合理，是指賠付要合情合理，樹立實(shí)事求是的作風(fēng)，具體情況具體分析，既符合保險(xiǎn)條款的規(guī)定，又符合實(shí)際情況。然而我國保險(xiǎn)公司的理賠服務(wù)卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到以上要求，“理賠難”的現(xiàn)象比較普遍。
一、我國保險(xiǎn)理賠低效率的表現(xiàn)
(一)現(xiàn)場(chǎng)勘查難。保險(xiǎn)公司有關(guān)理賠的規(guī)章制度要求第一現(xiàn)場(chǎng)勘查率力爭(zhēng)達(dá)100%，而實(shí)際工作中卻達(dá)不到70%。雖然，保險(xiǎn)條款和索賠須知明確要求，發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的災(zāi)害事故，要在第一時(shí)間通知保險(xiǎn)公司?？蓪?shí)際上，由于缺乏法律層面的理賠規(guī)定，加之執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和事故當(dāng)事人的不良動(dòng)機(jī)，使保險(xiǎn)理賠的責(zé)任判定和實(shí)際損失的認(rèn)定，充滿了不確定因素。
(二)調(diào)查取證難。為了準(zhǔn)確認(rèn)定責(zé)任損失，防止騙?，F(xiàn)象的發(fā)生，保險(xiǎn)公司一般都會(huì)制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碣r程序，依據(jù)氣象、水文、公檢法等代表國家權(quán)威部門或關(guān)聯(lián)單位出具的相關(guān)證明，作為理賠處理的重要或唯一證據(jù)。但從目前來看不盡如人意，取得證明文件的手續(xù)過于繁瑣，給投保人或被保險(xiǎn)人的索賠帶來了較多的麻煩。更甚者，一些部門為了營利目的，不負(fù)責(zé)任的亂出證明。對(duì)權(quán)力部門的過分依賴，使得保險(xiǎn)公司理賠工作效率大幅降低，支出了許多本不該支付的賠款。
(三)理賠控制難。一是保險(xiǎn)理賠的專業(yè)技術(shù)咨詢鑒定系統(tǒng)缺失，常常引發(fā)理賠爭(zhēng)議。二是業(yè)內(nèi)信息披露系統(tǒng)缺失，業(yè)內(nèi)外的黑名單制度尚未推行，不法之徒逍遙法外，使保險(xiǎn)公司防不勝防。三是詢報(bào)價(jià)系統(tǒng)失真，市場(chǎng)信息的權(quán)威性及傳遞損耗，極易增加賠付成本。四是保險(xiǎn)從業(yè)人員的職業(yè)道德缺失，里外勾結(jié)，共同謀利的現(xiàn)象不斷發(fā)生，利用了保險(xiǎn)公司自身管理的缺陷，使管理者防不勝防。
(四)依法經(jīng)營難?，F(xiàn)行保險(xiǎn)理賠實(shí)際運(yùn)行效果并不理想。有些保險(xiǎn)公司為了短期的利潤而對(duì)投保人或被保險(xiǎn)人的索賠要求故意進(jìn)行壓賠、限賠或拖賠；而一些保險(xiǎn)公司則為了占領(lǐng)市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，一味遷就客戶進(jìn)行通融賠付，以致濫賠；而面對(duì)保險(xiǎn)欺詐，很多保險(xiǎn)公司往往束手無策，以致騙賠猖獗。
二、社會(huì)環(huán)境影響理賠效率
(一)法制環(huán)境不健全。當(dāng)前，保險(xiǎn)業(yè)所運(yùn)用的法律、法規(guī)或條例，有些條款已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要，盡管有些部門已經(jīng)意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，并正采取措施進(jìn)行改進(jìn)，但立法建設(shè)滯后的狀況并沒有得到根本的改變。由于新的法律法規(guī)并沒有出臺(tái)，舊法規(guī)是理賠的根據(jù)，出現(xiàn)了大量的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致賠付率上升，賠款增加。此外，各法規(guī)之間磨合性差，存在明顯的銜接“缺口”，相關(guān)法規(guī)的相應(yīng)條款之間存在沖突，語言不規(guī)范，表述不清晰，使得保險(xiǎn)理賠人員在處理賠償實(shí)務(wù)時(shí)，無所適從。保險(xiǎn)公司法制觀念薄弱，對(duì)采取法律方式處理索賠存在后顧之憂，擔(dān)心會(huì)由此影響社會(huì)公眾對(duì)保險(xiǎn)公司的印象，往往采取“內(nèi)部消化”、“私了”，從而埋下了理賠風(fēng)險(xiǎn)的禍根。
(二)誠信環(huán)境不理想。我國保險(xiǎn)業(yè)誠信環(huán)境不甚理想是造成我國保險(xiǎn)理賠糾紛的一個(gè)重要原因。一方面保險(xiǎn)公司信用度低。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，“投保容易，索賠難；收費(fèi)迅速，賠款拖拉”現(xiàn)象已成為廣大投保人的共識(shí)。第二，不論索賠金額大小，情況是否清楚，都要經(jīng)過復(fù)雜的甚至是不必要的程序。第三，保險(xiǎn)公司不嚴(yán)格履行賠款時(shí)限義務(wù)，許多賠款的時(shí)限都超出了法律的規(guī)定。另一方面投保人也存在信用問題，其中最重要的一點(diǎn)是保險(xiǎn)欺詐。保險(xiǎn)欺詐并非新鮮事物，從保險(xiǎn)業(yè)誕生之日起，欺詐事件就如影隨形。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國際上某些險(xiǎn)種因被欺詐而導(dǎo)致的賠款支出最高可達(dá)保險(xiǎn)費(fèi)收入的50%，平均保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的欺詐損失在10%—30%左右。隨著我國保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，保險(xiǎn)欺詐活動(dòng)也日益頻繁，有資料顯示，在上世紀(jì)80年代末期，詐騙犯罪中涉及保險(xiǎn)欺詐的僅占2%左右；到1994年底，這類案件上升到6%左右；到2000年，則升至9.1%。
(三)人才環(huán)境不適應(yīng)。我國保險(xiǎn)理賠糾紛的另一個(gè)重要原因是展業(yè)人員在展業(yè)時(shí)沒有履行應(yīng)盡的解釋說明義務(wù)，存在誤導(dǎo)投保人的現(xiàn)象。保險(xiǎn)公司在訂立保險(xiǎn)合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向投保人說明保險(xiǎn)合同的條款內(nèi)容，關(guān)于保險(xiǎn)公司責(zé)任免除條款，《保險(xiǎn)法》特別要求保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)向投保人明確說明，未明確說明的，該條款不產(chǎn)生效力。但是在理賠實(shí)際工作中，部分業(yè)務(wù)員在展業(yè)時(shí)只說明保險(xiǎn)事故發(fā)生后投保人或被保險(xiǎn)人會(huì)得到多少賠償，而對(duì)一些限制性條款及責(zé)任免除條款則講解很少，甚至不提。一旦發(fā)生事故，被保險(xiǎn)人、受益人對(duì)保險(xiǎn)賠償金額希望值高，而實(shí)際賠付往往達(dá)不到投保時(shí)的要求，就很容易產(chǎn)生矛盾。
保險(xiǎn)理賠是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，不僅保險(xiǎn)標(biāo)的涉及面很廣，而且標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)的成因也十分復(fù)雜。這就要求保險(xiǎn)理賠人員，特別是估損、定損、審核方面的工作人員，應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，豐富的理賠經(jīng)驗(yàn)，較強(qiáng)的辨?zhèn)文芰?。而現(xiàn)有的理賠人員大多數(shù)并不具有這種知識(shí)和能力，致使在理賠過程中心有余而力不足，辦事效率低下。每當(dāng)出現(xiàn)復(fù)雜賠案時(shí)，往往難以作出正確的選擇。
(四)政府職責(zé)不明確。保險(xiǎn)事故發(fā)生后，保險(xiǎn)人作為保險(xiǎn)合同的雙方當(dāng)事人之一，對(duì)保險(xiǎn)事故進(jìn)行調(diào)查是應(yīng)該和必須的。但是由于風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，因而調(diào)查專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，很多調(diào)查工作保險(xiǎn)公司還須依賴其他的部門。例如在火災(zāi)保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)公司需要公安消防機(jī)關(guān)作起火原因及損失的結(jié)論；在交通案件中，需要交通部門對(duì)交通事故的原因及事故責(zé)任的分析和結(jié)論；在人身意外傷害案件中需要醫(yī)療部門作出診斷和醫(yī)療的結(jié)論等等。但是在我國，并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)明確規(guī)定這些部門有確認(rèn)和證明的義務(wù)。這些部門也沒有建立這方面的工作程序和規(guī)定，因而造成了很多保險(xiǎn)理賠實(shí)踐中的問題。如結(jié)論證明隨便開，以及伴隨而來的弄虛作假和腐敗問題。
三、營造良好的社會(huì)環(huán)境，提高保險(xiǎn)理賠效率
(一)與時(shí)俱進(jìn)，完善法制環(huán)境。我國新公布的《機(jī)動(dòng)車輛強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》已在7月1日施行，無疑將給我國保險(xiǎn)業(yè)法制建設(shè)帶來難得機(jī)遇，進(jìn)而推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)加大對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，如對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等進(jìn)行調(diào)研立法，擴(kuò)大保險(xiǎn)依法參與社會(huì)管理效能的同時(shí)，還應(yīng)密切聯(lián)系國家有關(guān)職能部門，組織力量對(duì)我國現(xiàn)行的保險(xiǎn)法律、法規(guī)進(jìn)行一次大清理，對(duì)于相互沖突的相關(guān)條款進(jìn)行規(guī)范以及明確，而對(duì)于一些實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，也應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)研并制定相關(guān)的條文，使得保險(xiǎn)理賠有法可依。同時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)指導(dǎo)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)從反應(yīng)最為強(qiáng)烈的機(jī)動(dòng)車險(xiǎn)、健康險(xiǎn)等的理賠服務(wù)著手，明確理賠服務(wù)的時(shí)間、程序和標(biāo)準(zhǔn)，逐步制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公開承諾，并通過簽訂自律公約等形式在全行業(yè)普遍推行。目前，發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)公司已經(jīng)總結(jié)出一套理賠方面的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和通行標(biāo)準(zhǔn)。如2004年12月24日經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)就推出了一套保險(xiǎn)理賠行為管理指南(OECDGuidelinesforGoodPracticeforInsuranceClaimManagement)，分別從報(bào)案、接案、理賠文件和流程、反欺詐、理算、理賠、時(shí)效、投訴處理、理賠相關(guān)服務(wù)、市場(chǎng)行為10個(gè)方面為其成員國的保險(xiǎn)公司提供了一套理賠文化范本。
(二)同心同德，建設(shè)保險(xiǎn)誠信。建設(shè)保險(xiǎn)誠信是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)經(jīng)營的特殊性，聯(lián)系社會(huì)的廣泛性，決定了保險(xiǎn)誠信建設(shè)對(duì)整體社會(huì)誠信環(huán)境的依賴性。所以，政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)要切實(shí)肩負(fù)起營造社會(huì)誠信環(huán)境的責(zé)任，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。一是制定市場(chǎng)行為規(guī)則，規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，增加重大項(xiàng)目招投標(biāo)的透明度，監(jiān)督和促進(jìn)保險(xiǎn)公司加強(qiáng)同業(yè)合作，共同抵制不誠信的行為。二是實(shí)施教育與引導(dǎo)，從構(gòu)建企業(yè)文化的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，高度重視誠信建設(shè)，對(duì)其員工進(jìn)行誠信教育，并建立有效的激勵(lì)懲處機(jī)制，樹立起保險(xiǎn)企業(yè)形象。具體的做法是在保監(jiān)會(huì)、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)下，逐步建立面向行業(yè)內(nèi)外的保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，包括保險(xiǎn)公司一般性業(yè)務(wù)溝通交流網(wǎng)絡(luò)。三是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，在建立保險(xiǎn)行業(yè)榮譽(yù)體系，定期考核評(píng)比的基礎(chǔ)上，隆重表彰全國范圍內(nèi)的誠信建設(shè)先進(jìn)單位和個(gè)人，典型引路，弘揚(yáng)誠信文化。同時(shí)建立保險(xiǎn)從業(yè)人員和被保險(xiǎn)人誠信信息查詢網(wǎng)絡(luò)，對(duì)有不良記錄的保險(xiǎn)公司、人名單和惡意騙保騙賠被保險(xiǎn)人名單進(jìn)行公布。這樣一方面可使失信的業(yè)務(wù)員難以再從事保險(xiǎn)業(yè)，為不誠信行為付出沉重的代價(jià)，也可以起到警示教育的作用；另一方面也可使那些惡意騙保的投保人難以得逞。
(三)以人為本，提高員工素質(zhì)。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要在調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全分門別類的、與國際接軌的從業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)，加大監(jiān)管力度，促進(jìn)整體素質(zhì)提高。一要開展保險(xiǎn)從業(yè)教育，以總書記提出的“八榮、八恥”教育為契機(jī)，在業(yè)內(nèi)深入有效的開展職業(yè)道德教育，樹立大服務(wù)的戰(zhàn)略經(jīng)營理念。二要完善準(zhǔn)入制度，廣泛推行行業(yè)及崗位標(biāo)準(zhǔn)，包括業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)、文化素質(zhì)、基本技能、從業(yè)經(jīng)歷等，實(shí)行定期的考核與崗位輪換、淘汰與晉級(jí)機(jī)制。三要啟動(dòng)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立執(zhí)業(yè)誠信檔案，定期進(jìn)行評(píng)價(jià)。要在與保險(xiǎn)經(jīng)營聯(lián)系較為緊密的行業(yè)或部門，廣泛聘用保險(xiǎn)社會(huì)監(jiān)督員，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)經(jīng)營與社會(huì)環(huán)境的良性互動(dòng)，提高工作效率。四要提高理賠人員素質(zhì)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，保險(xiǎn)理賠風(fēng)險(xiǎn)因素的高技術(shù)化和隱蔽化趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，理賠工作的難度越來越大，對(duì)保險(xiǎn)理賠人員的要求也越來越高，這就需要保險(xiǎn)理賠人員不斷提高自身能力，包括具有應(yīng)付各種突發(fā)事件的能力，具有從復(fù)雜的保險(xiǎn)賠案中辨別真?zhèn)蔚哪芰Α?/p>
(四)加強(qiáng)合作，利用保險(xiǎn)公估資源。保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)的存在與發(fā)展，源于保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)的獨(dú)特地位和特有職能。保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)介入保險(xiǎn)市場(chǎng)，不僅能有效地降低保險(xiǎn)商品的邊際交易成本，而且能維護(hù)保險(xiǎn)關(guān)系雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。在建立和完善保險(xiǎn)市場(chǎng)體系、實(shí)現(xiàn)由粗放型經(jīng)營向集約型經(jīng)營轉(zhuǎn)變的今天，加快培育和發(fā)展公估機(jī)構(gòu)是促進(jìn)保險(xiǎn)理賠規(guī)范化的需要。目前，我國各家保險(xiǎn)公司對(duì)各險(xiǎn)種的理賠方式不一，規(guī)范化、公證化程度不高，再加上理賠人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，管理不嚴(yán)，往往發(fā)生人情賠付、通融賠付，甚至發(fā)生以賠謀利、損公肥私的現(xiàn)象。如果建立了保險(xiǎn)公估人制度，在保險(xiǎn)事故發(fā)生后，公估機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的損失范圍、損失程度、損失數(shù)量進(jìn)行計(jì)算和確定，出具保險(xiǎn)公估報(bào)告，然后由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)審查和賠付，就可以杜絕上述弊端。對(duì)保險(xiǎn)公司而言，既節(jié)省了人力物力，縮短了理賠時(shí)間，還提高了公司信譽(yù)；對(duì)被保險(xiǎn)人來說，由第三方處理賠付，公證客觀、準(zhǔn)確及時(shí)，被保險(xiǎn)人可以迅速得到補(bǔ)償。在國際上，由保險(xiǎn)公估人經(jīng)辦本國或國外保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)的公估業(yè)務(wù)是通行的做法。
[參考文獻(xiàn)]
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怎樣才能適應(yīng)這種需要？要抓什么主要問題進(jìn)行改革？這里談?wù)勎覀兊膸c(diǎn)看法。
一、物理學(xué)科的課程設(shè)置
1990年，根據(jù)國家教委印發(fā)的《普通高中教學(xué)計(jì)劃的調(diào)整意見》，普通高中物理課分為必修課和選修課兩部分（即二·一分段），物理教學(xué)大綱相應(yīng)地作了調(diào)整。這項(xiàng)調(diào)整改變了過去單一的課程設(shè)置，是建國以來對(duì)普通高中物理課程的一項(xiàng)重大改革，取得了相應(yīng)的成效。但從實(shí)踐看，高中物理課采取分段的辦法來劃分必修課和選修課的內(nèi)容，具體落實(shí)確有困難。我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)、文化、教育的發(fā)展很不平衡，即使一地之內(nèi)，客觀上也存在差異很大的幾類學(xué)校。高中前兩年的必修課，內(nèi)容和要求都一致，不能適應(yīng)這種差異。國家教委最近提出的多種辦學(xué)模式，我們體會(huì)，是承認(rèn)差異。面對(duì)這種差異，高中物理課與其采取分段的辦法，不如采取分層次的辦法。高中物理課可分為兩種物理課，以適應(yīng)不同辦學(xué)模式的學(xué)校，適應(yīng)不同程度、不同發(fā)展傾向的學(xué)生。這將有利于提高學(xué)生的科學(xué)文化素質(zhì)，發(fā)展學(xué)生的個(gè)性和特長，使全體學(xué)生都能有效地學(xué)習(xí)。
物理學(xué)是一門基礎(chǔ)科學(xué)，具有多層次、多側(cè)面的特點(diǎn)。同一個(gè)知識(shí)點(diǎn)，在程度、要求、講法、側(cè)重點(diǎn)等方面可以不同，甚至可以很不相同。對(duì)不同的學(xué)生，即使所學(xué)知識(shí)無大差異，能力要求可以有相當(dāng)大的區(qū)別。也就是說，就知識(shí)的理解程度而言，就所處理的問題的復(fù)雜程度而言，差異是相當(dāng)大的。提高科學(xué)文化素質(zhì)，或?yàn)閷頊?zhǔn)備升入理工科院校打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，二者雖然是一致的，但著眼點(diǎn)不同，對(duì)物理課的教學(xué)要求將會(huì)不同。采取分層次的辦法，將會(huì)較好地適應(yīng)高中物理課的教與學(xué)。
按照課程計(jì)劃的規(guī)定，高中物理開設(shè)必修課和限定選修課。必修課在高中一年級(jí)（2課時(shí)）和高中二年級(jí)（2．5課時(shí)）開設(shè)。限定選修課在高中二年級(jí)（2課時(shí)）和高中三年級(jí)（3課時(shí)）開設(shè)。為了適應(yīng)高中物理課的特點(diǎn)，便于教學(xué)，新大綱把課程計(jì)劃中的必修課和限定選修課貫通起來，不再分段，合起來稱為必修和限定選修物理課。這樣，新大綱提供兩種物理課的教學(xué)內(nèi)容和要求。第一種是必修物理課（簡稱1類課），共4．5課時(shí)。第二種是必修和限定選修物理課（簡稱2類課），共9．5課時(shí)。
1類課是基本要求的物理課，是全體學(xué)生都必須學(xué)習(xí)的。內(nèi)容和要求著眼于提高學(xué)生的科學(xué)文化素質(zhì)，知識(shí)面包括物理知識(shí)的主要方面?？紤]到現(xiàn)行必修課的知識(shí)面較窄，新大綱適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)展了1類課的知識(shí)面。2類課是較高要求的物理課，適合于理科基礎(chǔ)較好的學(xué)生學(xué)習(xí)。內(nèi)容和要求著眼于為學(xué)生將來進(jìn)一步學(xué)習(xí)打下比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，內(nèi)容包括最基本和最重要的主干知識(shí)，同時(shí)增加了近代物理中的相對(duì)論和量子論，作為選學(xué)內(nèi)容。2類課的內(nèi)容和要求完全覆蓋1類課，以保證全體學(xué)生都能達(dá)到必修課的要求。
據(jù)了解，現(xiàn)行必修課對(duì)部分學(xué)生要求仍偏高，所以新大綱從總體上適當(dāng)放低了1類課的程度。2類課的程度，就重要的主干知識(shí)而言，與現(xiàn)行的必修加選修的程度大體相當(dāng)。以2類課與我們所看到的某些國家和地區(qū)的物理課比較，基本的主干知識(shí)大致相同，但程度上我國要低些。
兩種物理課的內(nèi)容都分為必學(xué)和選學(xué)。選學(xué)內(nèi)容不作考查，供師生選擇，以補(bǔ)充知識(shí)面偏窄的不足。
新大綱對(duì)必學(xué)的知識(shí)點(diǎn)的教學(xué)要求分為兩個(gè)層次，A層次要求低，B層次要求高。作B層次要求的知識(shí)點(diǎn)是比較重要的概念和規(guī)律。在1類課中，A層次的知識(shí)點(diǎn)約占全部知識(shí)點(diǎn)的60％，B層次約占30％。在2類課中，A層次約占50％，B層次約占40％，B層次所占的百分比有所提高。教學(xué)要求分層次，有利于教學(xué)，可以在一定程度上控制不適當(dāng)?shù)募由?，減輕學(xué)生的負(fù)擔(dān)。
新大綱十分重視實(shí)驗(yàn)。1類課的必做學(xué)生實(shí)驗(yàn)共12個(gè)，其中有4個(gè)是新實(shí)驗(yàn)，必做實(shí)驗(yàn)個(gè)數(shù)與現(xiàn)行必修課的必做實(shí)驗(yàn)個(gè)數(shù)相同。2類課的必做學(xué)生實(shí)驗(yàn)共23個(gè)，其中有一個(gè)是在專題中安排的制作性實(shí)驗(yàn)，這23個(gè)實(shí)驗(yàn)中有7個(gè)是新實(shí)驗(yàn)?，F(xiàn)行的必修加選修一共17個(gè)學(xué)生實(shí)驗(yàn)，新大綱增加了6個(gè)實(shí)驗(yàn)。在課時(shí)減少的情況下，學(xué)生實(shí)驗(yàn)所占比例有所提高。大綱中安排的演示實(shí)驗(yàn)有所增加，并提出，有的演示實(shí)驗(yàn)可安排為學(xué)生隨堂實(shí)驗(yàn)，以增加學(xué)生的動(dòng)手機(jī)會(huì)，有利于學(xué)生仔細(xì)觀察現(xiàn)象，提高觀察和實(shí)驗(yàn)?zāi)芰Α?/p>
能力的培養(yǎng)要因材施教，因而兩種物理課的能力要求是不同的。1類課的能力要求相對(duì)低些，這并不是說，某些方面的能力如運(yùn)用數(shù)學(xué)的能力不需要培養(yǎng)，而是考慮到能力的要求應(yīng)該恰當(dāng)，應(yīng)該有所側(cè)重，不能脫離多數(shù)學(xué)生的實(shí)際。2類課的能力要求高些，表現(xiàn)在新大綱提出要設(shè)置適合于高中學(xué)生的課題研究，在教師的指導(dǎo)下培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立研究問題的初步能力。這是一種新的嘗試，而且要求較高，希望能在實(shí)施中積累經(jīng)驗(yàn)，使之成為培養(yǎng)能力的一條新的途徑。
實(shí)行兩種物理課并不要求過早地分流，或者說過早地分為文理科。不論選用哪種物理課，都要在高中階段學(xué)習(xí)必修課的內(nèi)容，這對(duì)于提高學(xué)生的科學(xué)文化素質(zhì)，適應(yīng)現(xiàn)代生活，繼續(xù)深造，都是十分必要的。
為了便于實(shí)施，在高中一年級(jí)，兩種物理課的內(nèi)容和要求完全相同。學(xué)生進(jìn)入高中二年級(jí)后，分別學(xué)習(xí)上述兩種物理課。2類課把必修課和限定選修課的內(nèi)容安排在一起，是為了便于教學(xué)，不是為了所謂“一次到位”。在高中一年級(jí)，為了適應(yīng)大多數(shù)學(xué)生某些重點(diǎn)知識(shí)的應(yīng)用，如牛頓運(yùn)動(dòng)定律、動(dòng)量定理、動(dòng)量守恒定律、動(dòng)能定理、機(jī)械能守恒定律等知識(shí)的應(yīng)用，限定為簡單的應(yīng)用。而在高年級(jí)，在2類課中設(shè)“專題”，以利于學(xué)生深入地理解知識(shí)和綜合地運(yùn)用知識(shí)。
我們認(rèn)為，根據(jù)新大綱編寫的新教材，高中一年級(jí)應(yīng)該有較大的彈性，以適應(yīng)不同學(xué)校和學(xué)生的需要。教師在高中一年級(jí)可根據(jù)各自的情況，循序漸進(jìn)，因材施教，發(fā)展學(xué)生的個(gè)性和特長，并指導(dǎo)他們?cè)诟咧卸昙?jí)對(duì)兩類物理課進(jìn)行選擇。
面向全體學(xué)生，要承認(rèn)差異，使他們都能有效地學(xué)習(xí)，這應(yīng)該是物理學(xué)科課程設(shè)置的著眼點(diǎn)。
二、教學(xué)內(nèi)容
新大綱指出：“教學(xué)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有利于提高學(xué)生的科學(xué)文化素質(zhì)，有利于他們進(jìn)一步學(xué)習(xí)，以適應(yīng)21世紀(jì)對(duì)人才的需要。”這就需要從新審視高中物理教學(xué)內(nèi)容，按照兩類物理課的不同要求，進(jìn)一步對(duì)教學(xué)內(nèi)容加以精選，并適當(dāng)予以更新。
（一）科學(xué)技術(shù)有加速發(fā)展的趨勢(shì)，預(yù)料21世紀(jì)的科學(xué)技術(shù)將發(fā)展得更快。面向21世紀(jì)，要考慮高中物理課如何適應(yīng)這種趨勢(shì)。高中是高層次的基礎(chǔ)教育，物理學(xué)又是一門基礎(chǔ)科學(xué)，這就決定了高中物理課應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基礎(chǔ)，把那些重要的基礎(chǔ)知識(shí)作為課程的主要內(nèi)容。在高中階段，基礎(chǔ)打得扎實(shí)，學(xué)生才能在今后有效地學(xué)習(xí)文化科學(xué)技術(shù)。脫離開打好基礎(chǔ)，片面追求大量的現(xiàn)代知識(shí)，只能得其皮毛，回過頭來就會(huì)覺得基礎(chǔ)單薄。
加強(qiáng)基礎(chǔ)，這是確定高中物理教學(xué)內(nèi)容的基本要求。在這個(gè)基本要求下，要處理好主干知識(shí)與非主干知識(shí)、經(jīng)典物理知識(shí)與現(xiàn)代物理知識(shí)、理論知識(shí)與實(shí)際知識(shí)的關(guān)系。
（二）在高中首先應(yīng)當(dāng)把那些在知識(shí)結(jié)構(gòu)中處于重要地位的主干知識(shí)學(xué)好。主干知識(shí)學(xué)得透徹，學(xué)習(xí)其它知識(shí)就容易些，也有條件擴(kuò)充和加深自己的知識(shí)。在課時(shí)減少的情況下，要減輕學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，決不能削弱主干知識(shí)。新大綱精簡了某些非主干知識(shí)，以加強(qiáng)主干知識(shí)。
一方面要強(qiáng)調(diào)主干知識(shí)，另一方面知識(shí)面又不能偏窄，這是一個(gè)矛盾。知識(shí)面偏窄，不利于開闊眼界和思路。知識(shí)面窄，這是我國學(xué)生的重大缺陷。但是，在當(dāng)前，寧可知識(shí)面相對(duì)窄些，也要保住主干知識(shí)。寧可要求低些，也不能冒然砍掉主干知識(shí)。因?yàn)橹鞲芍R(shí)學(xué)得好，學(xué)生將有可能獨(dú)立地去擴(kuò)展知識(shí)面。此外，教材可增加閱讀的內(nèi)容，以擴(kuò)展學(xué)生的知識(shí)面；培養(yǎng)閱讀能力，鼓勵(lì)學(xué)生主動(dòng)地開拓知識(shí)面。這樣可以很好地解決強(qiáng)調(diào)主干知識(shí)與知識(shí)面偏窄的矛盾。減輕負(fù)擔(dān)，必須精簡某些次要內(nèi)容。有的知識(shí)在大綱中可不列為知識(shí)點(diǎn)，不作擴(kuò)展性要求，采取其它形式如練習(xí)的形式去解決。
減輕負(fù)擔(dān)不能只靠砍內(nèi)容，要多方面設(shè)法解決矛盾。例如，主干知識(shí)的要求要合適，不能不適當(dāng)?shù)靥岣咭?。教材的系統(tǒng)或結(jié)構(gòu)要加以改進(jìn)，充分發(fā)揮主干知識(shí)的帶動(dòng)作用，使主干知識(shí)和非主干知識(shí)配合得更好。教學(xué)方法要加以改革，要注重培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立思考的能力和習(xí)慣，講解不能過細(xì)，要給學(xué)生留有思考、探究和自我開拓的余地。要強(qiáng)調(diào)因材施教，對(duì)物理有興趣的優(yōu)秀學(xué)生，應(yīng)該鼓勵(lì)和幫助他們課后獨(dú)立地鉆研。課內(nèi)講得精粹一些，而且有吸引力，使學(xué)生對(duì)物理發(fā)生濃厚的興趣，使學(xué)生能夠生動(dòng)活潑地、主動(dòng)地發(fā)展。
（三）要處理好經(jīng)典物理和近代物理的關(guān)系，適當(dāng)增加近代物理的內(nèi)容，使教學(xué)內(nèi)容隨著時(shí)代而有所更新。經(jīng)典物理知識(shí)反映了宏觀、低速情況下的客觀規(guī)律，具有廣泛的實(shí)際應(yīng)用。近代物理知識(shí)是在經(jīng)典物理知識(shí)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，學(xué)好經(jīng)典物理知識(shí)，才能夠進(jìn)而學(xué)習(xí)近代物理以及其它各方面的知識(shí)。
近代物理是指以相對(duì)論和量子論為基礎(chǔ)的20世紀(jì)的物理學(xué)。前期量子論的知識(shí)在現(xiàn)行大綱中已經(jīng)有所反映，為使量子論的知識(shí)能夠充實(shí)一些，新大綱中明確列出量子論，以求有所加強(qiáng)。現(xiàn)行大綱中沒有涉及相對(duì)論的知識(shí)，新大綱列出相對(duì)論，作為選學(xué)內(nèi)容，希望經(jīng)過新大綱的實(shí)施，逐漸取得在高中講述相對(duì)論（主要指狹義相對(duì)論）的經(jīng)驗(yàn)。教學(xué)內(nèi)容要隨著時(shí)代而有所更新，不更新將不能體現(xiàn)和適應(yīng)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，但從全國大面積的推廣來說，這種更新的進(jìn)程應(yīng)該是漸進(jìn)的。當(dāng)前，在課程的內(nèi)容和體系上作過大的變動(dòng)，看來還缺少經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)。而且作過大的變動(dòng)，教師和設(shè)備均不適應(yīng)，不利于提高教學(xué)質(zhì)量。逐步積累經(jīng)驗(yàn)，逐步探索，是一條可行之路。從長遠(yuǎn)來看，課程的體系應(yīng)該而且必須改變。當(dāng)今的科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，在中學(xué)階段哪些知識(shí)是基礎(chǔ)知識(shí)，體系應(yīng)該如何改變，都需要重新加以認(rèn)真研究。物理課程要作較大的改革，必須先在小范圍內(nèi)試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)，以備將來改革之需。
新大綱加強(qiáng)了守恒定律，加強(qiáng)了能量的知識(shí)，加強(qiáng)了波動(dòng)的知識(shí)，努力反映與近代物理的聯(lián)系。在教材的編寫中，應(yīng)當(dāng)尋求傳統(tǒng)內(nèi)容與現(xiàn)代內(nèi)容的“接口”或者“連接點(diǎn)”，引導(dǎo)學(xué)生走向近代物理之門，開闊他們的眼界，引起他們的興趣。講解經(jīng)典物理知識(shí)，要反映和滲透近代物理的觀點(diǎn)。還應(yīng)當(dāng)以學(xué)生能夠接受的方式，介紹近代物理的成果，使學(xué)生知道近代物理是怎樣從經(jīng)典物理發(fā)展起來的，知道物理學(xué)是一門發(fā)展中的科學(xué)，物理大廈正在不斷建造之中。
物理學(xué)的研究成果和研究方法在其它自然科學(xué)中有廣泛的應(yīng)用，并且形成了許多交叉科學(xué)。這是當(dāng)代科學(xué)發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn)。新大綱在教學(xué)目的中提出，要使學(xué)生“了解物理與其它學(xué)科……的關(guān)系”，以體現(xiàn)物理學(xué)作為基礎(chǔ)自然科學(xué)的特點(diǎn)，以加強(qiáng)高中理科各門課程的聯(lián)系。如何體現(xiàn)這一點(diǎn)，還研究得不夠。在編寫新教材的過程中，我們還要作進(jìn)一步的努力。
（四）物理知識(shí)在實(shí)際中有廣泛的應(yīng)用，確定教學(xué)內(nèi)容應(yīng)該處理好理論知識(shí)與實(shí)際知識(shí)之間的關(guān)系。新大綱指出，高中物理教學(xué)的目的之一，是“使學(xué)生學(xué)習(xí)比較全面的物理知識(shí)及其實(shí)際應(yīng)用”。在教學(xué)目的中把基礎(chǔ)知識(shí)和實(shí)際知識(shí)并列，說明對(duì)實(shí)際知識(shí)相當(dāng)重視。教學(xué)中不能只重視理論知識(shí)，而輕視實(shí)際知識(shí)。教學(xué)中要以學(xué)生能夠接受的形式講述實(shí)際問題中的物理原理，介紹與基礎(chǔ)知識(shí)有密切聯(lián)系的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)。在新大綱的知識(shí)點(diǎn)中，列出了相當(dāng)數(shù)量的屬于實(shí)際應(yīng)用和反映現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成就的知識(shí)點(diǎn)。這說明新大綱在教學(xué)內(nèi)容中充分反映了上述教學(xué)目的。
新大綱在教學(xué)目的中指出，要使學(xué)生“了解物理與技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系”。聯(lián)系實(shí)際，是完成這一教學(xué)目的的唯一途徑。提高學(xué)生的文化素質(zhì)，應(yīng)該使學(xué)生了解物理學(xué)是人類文化的重要組成部分，從更廣闊的角度認(rèn)識(shí)物理學(xué)的作用。在新教材的編寫中，我們要努力體現(xiàn)這一點(diǎn)。
當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的又一個(gè)特點(diǎn)是：從發(fā)現(xiàn)，到發(fā)明，到實(shí)用，周期越來越短，即科學(xué)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的速度越來越快。為21世紀(jì)培養(yǎng)人才，應(yīng)該充分考慮到當(dāng)今科學(xué)發(fā)展的這一特點(diǎn)。我國的學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)比較扎實(shí)，但知識(shí)面較窄，動(dòng)手能力不強(qiáng)，不善于應(yīng)用知識(shí)。針對(duì)這一情況，在高中物理教學(xué)中更要大力加強(qiáng)聯(lián)系實(shí)際，以培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)用意識(shí)，引導(dǎo)他們關(guān)心實(shí)際問題，理解實(shí)際問題中的物理原理，有志于并且善于把所學(xué)知識(shí)用到實(shí)際中去。要培養(yǎng)具有獨(dú)立思考、開拓意識(shí)、創(chuàng)新精神的人才，這個(gè)任務(wù)，高中物理教學(xué)應(yīng)當(dāng)很好地分擔(dān)。
三、能力培養(yǎng)
高中物理教學(xué)既要傳授知識(shí)，又要培養(yǎng)能力。加強(qiáng)能力培養(yǎng)，是高中物理教學(xué)的重要任務(wù)，新大綱總結(jié)多年來在培養(yǎng)能力方面的經(jīng)驗(yàn)，明確而且有針對(duì)性地作了闡述，這將有助于今后更加切實(shí)有效地完成這一任務(wù)。
（一）在諸多的能力中，新大綱強(qiáng)調(diào)了培養(yǎng)學(xué)生的獨(dú)立思考能力和習(xí)慣。獨(dú)立思考，這種新型人才所應(yīng)具備的品質(zhì)，雖然不是物理課單獨(dú)能夠培養(yǎng)的，但是，物理課卻應(yīng)該分擔(dān)這個(gè)任務(wù)。在高中階段，學(xué)生的思維能力有較大的提高，所學(xué)知識(shí)的抽象、概括能力也有較大的提高，因而在高中物理課中有條件、有可能擔(dān)負(fù)起這個(gè)重要任務(wù)。
培養(yǎng)獨(dú)立思考的能力和習(xí)慣，應(yīng)該貫穿在整個(gè)高中物理教學(xué)之中。這一要求，在新大綱的說明中有明顯的體現(xiàn)。要有意識(shí)地培養(yǎng)學(xué)生提出問題、討論問題的能力，鼓勵(lì)他們積極地發(fā)表看法，提出質(zhì)疑。要培養(yǎng)學(xué)生自己進(jìn)行比較、分類、概括、總結(jié)的能力，逐步要求他們自己歸納所學(xué)的知識(shí)和方法，以期能夠逐步做到舉一反三，融會(huì)貫通，形成合理的認(rèn)知結(jié)構(gòu)。要培養(yǎng)學(xué)生學(xué)會(huì)正確的學(xué)習(xí)方法，提高自學(xué)能力，學(xué)會(huì)獨(dú)立地獲取知識(shí)和拓寬知識(shí)面。
培養(yǎng)獨(dú)立思考能力和習(xí)慣，要求教師轉(zhuǎn)變教學(xué)思想，改進(jìn)教學(xué)方法。不分巨細(xì)，都“嚼碎”了“喂”給學(xué)生，這種傳授知識(shí)的方法不利于學(xué)生獨(dú)立思考。能夠拓寬思路但不考的知識(shí)不涉及，將會(huì)堵塞學(xué)生獨(dú)立鉆研的志趣。為了防止高考失分，讓學(xué)生超量地做題，以致出現(xiàn)生題不會(huì)做，學(xué)生埋怨教師沒有提供此類型的題目。這表明有的學(xué)生已經(jīng)失去了獨(dú)立思考的習(xí)慣。缺少獨(dú)立思考的能力和習(xí)慣，一些具體能力的培養(yǎng)一定會(huì)受到影響。將來進(jìn)入高等學(xué)校學(xué)習(xí)，或者進(jìn)入社會(huì)，都會(huì)顯得很不適應(yīng)。新大綱中強(qiáng)調(diào)獨(dú)立思考，這是十分必要的。
（二）新大綱總結(jié)多年來的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)物理學(xué)的特點(diǎn)，提出在高中物理教學(xué)中應(yīng)培養(yǎng)觀察和實(shí)驗(yàn)?zāi)芰Γ茖W(xué)思維能力，運(yùn)用數(shù)學(xué)解決問題的能力，分析解決實(shí)際問題的能力。觀察實(shí)驗(yàn)、抽象思維和數(shù)學(xué)方法相結(jié)合，這是物理學(xué)探索客觀世界的基本方法，與此相適應(yīng)，高中物理應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)這三方面的能力。
新大綱對(duì)高中物理教學(xué)所應(yīng)培養(yǎng)的能力作了具體闡述，比現(xiàn)行大綱有所充實(shí)和提高。例如，對(duì)觀察能力的要求比初中有所提高，除了要求學(xué)生“能有目的地觀察，辨明觀察對(duì)象的主要特征”，還進(jìn)一步要求學(xué)生能“認(rèn)識(shí)觀察對(duì)象所發(fā)生的變化過程以及變化的條件”。當(dāng)前，在高中物理教學(xué)中，實(shí)驗(yàn)還沒有得到應(yīng)有的重視，學(xué)生的實(shí)驗(yàn)?zāi)芰Σ粡?qiáng)，針對(duì)這種情況，新大綱對(duì)實(shí)驗(yàn)?zāi)芰Φ囊笥兴岣?。要求學(xué)生“明確實(shí)驗(yàn)?zāi)康?，理解?shí)驗(yàn)原理和方法，學(xué)會(huì)正確使用儀器進(jìn)行觀察和測(cè)量”，“會(huì)分析處理實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)并得出正確結(jié)論，了解誤差和有效數(shù)字的概念，會(huì)寫出實(shí)驗(yàn)報(bào)告”，并進(jìn)一步要求“會(huì)控制實(shí)驗(yàn)條件，排除實(shí)驗(yàn)故障”。對(duì)基本儀器的使用，分成兩種要求，大部分要求是能正確使用，一部分要求練習(xí)使用，以便于具體落實(shí)。關(guān)于誤差和有效數(shù)字的要求，大綱中作了具體說明。在2類課中還要求“能在某些實(shí)驗(yàn)中分析誤差的主要來源”，個(gè)別實(shí)驗(yàn)中要求會(huì)合理的選擇儀器。
新大綱要求培養(yǎng)“抽象和概括、分析和綜合、推理和判斷等科學(xué)思維能力”。這在科學(xué)思維能力的層次上，比初中向前推進(jìn)了一步。如果說，初中較多地是直接概括，那么，在高中，由于學(xué)生抽象思維能力的提高，也由于高中所處理的問題有所深化，則較多地要求在抽象的基礎(chǔ)上進(jìn)行概括。分析的深度和綜合的廣度，都比初中大大提高，因而對(duì)分析綜合能力的要求也相應(yīng)地大大提高。在初中，物理規(guī)律大部分是由實(shí)驗(yàn)直接得出的，在高中，有些規(guī)律要經(jīng)過推理得出，而且處理問題要較多地運(yùn)用推理和判斷，因此，推理和判斷能力的要求也大大提高。科學(xué)思維能力提不高，不能學(xué)好高中物理。知識(shí)和能力是密切聯(lián)系在一起的，不但在獲得知識(shí)的過程中需要科學(xué)思維能力，在運(yùn)用知識(shí)的過程中同樣需要?？茖W(xué)思維能力正是在獲得知識(shí)和運(yùn)用知識(shí)的過程中得到提高的。
大綱在闡述分析解決實(shí)際問題能力時(shí)，強(qiáng)調(diào)“要求學(xué)生能運(yùn)用所學(xué)的概念、規(guī)律和模型等知識(shí)對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析”。解決問題，不能死記方法和步驟，要學(xué)會(huì)在不同的情形下，特別是新情景下，能對(duì)問題進(jìn)行具體分析，善于遷移和運(yùn)用，把知識(shí)學(xué)活用活。強(qiáng)調(diào)“弄清物理過程、狀態(tài)和情景，明確解決問題的思路和方法”。具體分析，就是要分析物理過程、狀態(tài)和情景，這是解決問題的最重要的一步。具體分析物理情景、思路和方法，抓住了這幾點(diǎn)，就是抓住了根本。
大綱中明確提出要培養(yǎng)運(yùn)用數(shù)學(xué)處理問題的能力。物理學(xué)是一門定量的科學(xué)，表達(dá)和處理問題都離不開數(shù)學(xué)。數(shù)學(xué)是一種語言，可以簡明確切地表達(dá)問題；數(shù)學(xué)是一種工具，可以進(jìn)行推導(dǎo)和運(yùn)算。不會(huì)運(yùn)用數(shù)學(xué)，物理很難學(xué)好。因此，新大綱提出培養(yǎng)運(yùn)用數(shù)學(xué)的能力是必要的，這要求我們要引導(dǎo)和培養(yǎng)學(xué)生善于把數(shù)學(xué)知識(shí)運(yùn)用于物理中去。學(xué)習(xí)物理，應(yīng)該學(xué)會(huì)進(jìn)行計(jì)算，以至最后得到物理結(jié)論。但是，解決物理問題，還常常要用到定性和半定量的分析和推理。因此，新大綱提出要重視定性和半定量分析這對(duì)學(xué)好物理很重要，是一種較高的要求，希望能夠引起重視。針對(duì)圖象的運(yùn)用能力較弱的情況，新大綱提出要學(xué)會(huì)用圖象表達(dá)和處理問題，這一點(diǎn)也希望能夠引起重視。
一、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因
在我國保險(xiǎn)業(yè)短短的發(fā)展歷史上，有較長的一段時(shí)期實(shí)施的是保險(xiǎn)模式和政策。應(yīng)當(dāng)指出，這種與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的壟斷經(jīng)營模式在我國社會(huì)生產(chǎn)和生活中，曾發(fā)揮過重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在這種經(jīng)營模式下，保險(xiǎn)不屬于商品的經(jīng)濟(jì)范疇，保險(xiǎn)經(jīng)營行為本質(zhì)上是政府行為，保險(xiǎn)監(jiān)管也失去了意義和必要性。
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，保險(xiǎn)壟斷經(jīng)營模式已不適應(yīng)外部環(huán)境的變化，其弊端也愈加明顯，打破這種市場(chǎng)壟斷經(jīng)營模式已具有客觀必然性。1985年，我國頒布了《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》，這一條例從法律上確立了我國保險(xiǎn)市場(chǎng)應(yīng)采取多元化模式，否定了壟斷經(jīng)營模式，從而掀開了我國保險(xiǎn)業(yè)的新篇章。從理論上說，制定這一法規(guī)的基本目的在于確立我國保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，推進(jìn)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；制定這一法規(guī)的理論依據(jù)在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制具有提高經(jīng)濟(jì)活力、有效調(diào)節(jié)社會(huì)資源的功能。
那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)保險(xiǎn)一按照市場(chǎng)機(jī)制要求運(yùn)行和發(fā)展時(shí)，保險(xiǎn)是否應(yīng)被監(jiān)管？保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是什么？目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是在于保險(xiǎn)經(jīng)營的特殊性。其具體表現(xiàn)為：保險(xiǎn)經(jīng)營對(duì)象的特殊性、保險(xiǎn)銷售過程的特殊性、保險(xiǎn)經(jīng)營對(duì)象的負(fù)債性、保險(xiǎn)基金的返還性、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的分散性、保險(xiǎn)影響的廣泛性等。事實(shí)上，上述經(jīng)營特殊性在國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)中并非都是唯一的。也就是說，保險(xiǎn)經(jīng)營的特殊性并不足以說明保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性。保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因在于“市場(chǎng)失靈”。
根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在完全競(jìng)爭(zhēng)的條件下，由于市場(chǎng)“看不見的手”的作用，市場(chǎng)上每一公司的要價(jià)（邊際收入）會(huì)等于邊際費(fèi)用，在這一點(diǎn)上社會(huì)利益達(dá)到最大化，社會(huì)資源達(dá)到最佳配置。但是，市場(chǎng)并非萬能，也有弱點(diǎn)和平共處足。當(dāng)市場(chǎng)信息能夠在完全競(jìng)爭(zhēng)方式下運(yùn)罷，也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的問題。其主要表現(xiàn)有：（1）市場(chǎng)功能有缺陷。例如有些當(dāng)事人就付也代價(jià)便可行到處自外部經(jīng)濟(jì)的女處。（2）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失靈。例如，市場(chǎng)上價(jià)值規(guī)律的作用往導(dǎo)致壟斷，而壟斷的存在會(huì)產(chǎn)生進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，從而破壞市場(chǎng)機(jī)制，排斥競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致效率的損失。（3）市場(chǎng)調(diào)節(jié)本身具有一定的盲目性。因?yàn)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)是一種事后的調(diào)節(jié)，從價(jià)格形成、信號(hào)反饋到產(chǎn)品生產(chǎn)，有一定的時(shí)間差。加之，企業(yè)和個(gè)人掌握的經(jīng)濟(jì)信息不足，微觀決策帶有一定的被動(dòng)性和盲目性。（4）市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性。當(dāng)買者和賣者間出現(xiàn)這種情況時(shí)，產(chǎn)品價(jià)格總是等于所有銷售產(chǎn)品的平均價(jià)值。這樣在同一價(jià)格條件下，銷售更有價(jià)值產(chǎn)品的銷售者將會(huì)退出市場(chǎng)以逃避損失，而那些低價(jià)值產(chǎn)品的銷售者則會(huì)利用這種機(jī)會(huì)占據(jù)市場(chǎng)，結(jié)果出現(xiàn)“劣貨驅(qū)逐良貨”的市場(chǎng)逆選擇，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。此外，競(jìng)爭(zhēng)者會(huì)以另一方的信息減少為代價(jià)取勝，發(fā)生扼止對(duì)方信息來源的道德風(fēng)險(xiǎn)。
從我國保險(xiǎn)實(shí)踐看，同樣存在著上述“市場(chǎng)失靈”的情況。如：有的保險(xiǎn)公司依靠行政手段、采取強(qiáng)制的展業(yè)方式；有的保險(xiǎn)公司違規(guī)經(jīng)營，無序競(jìng)爭(zhēng)，并形成壟斷勢(shì)力；由于保險(xiǎn)經(jīng)營特殊性，保險(xiǎn)公司對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)信號(hào)缺乏敏感性，人個(gè)壽險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展已具有一定的盲目性；與保險(xiǎn)人相比，被保險(xiǎn)人的信息相對(duì)不足，被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)福利不能最大化，有時(shí)還會(huì)由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險(xiǎn)人的利益受到損失。此外，投保人或被保險(xiǎn)人利用信息對(duì)稱進(jìn)行逆選擇。因此，為了彌補(bǔ)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行本身的弱點(diǎn)和缺陷，為了減和或消除這些“市場(chǎng)失靈”的情況及其影響，保險(xiǎn)監(jiān)管無疑具有必要性和合理性。
二、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能和性質(zhì)
“保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)干什么？”，也就是說，保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能是什么？首先，應(yīng)明確保險(xiǎn)監(jiān)管中監(jiān)管的含義與管理和監(jiān)督、管理經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的含義不同。保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能有兩個(gè)，一是規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)行為；二是調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。保險(xiǎn)監(jiān)管的性質(zhì)是國家干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)的行為。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家具有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本職能。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相適應(yīng)，國家既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理得，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)者。具體而方，政府執(zhí)行的主要經(jīng)濟(jì)職能是：（1）確立法律體制；（2）決定宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策（3）影響資源配置以提高經(jīng)濟(jì)效率；（4）建立影響收入分配的方案。就某一行業(yè)而方，國家的干預(yù)職能同樣表現(xiàn)為規(guī)范和調(diào)控。就調(diào)控而言，國家對(duì)行業(yè)的調(diào)控主要表現(xiàn)為制定產(chǎn)業(yè)政策。所謂產(chǎn)業(yè)政策是指國家規(guī)劃、干預(yù)和誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的一種政策，其目的在于引導(dǎo)社會(huì)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化配置，建立高效益的均衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)政府的介入程度，政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的方法：（1）直接干預(yù)。具體手段有直接投資、強(qiáng)制性的行政管制等。（2）經(jīng)濟(jì)手段。采用有差異的財(cái)政政策、金融政策、價(jià)格政策、工資政策等，來改變其產(chǎn)業(yè)所處的環(huán)境條件，影響生產(chǎn)要素的流動(dòng)，扶持或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（3）立法措施。通過立法，干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織的形成。（4）指引和協(xié)調(diào)。主要是按照市場(chǎng)原則和市場(chǎng)信號(hào)提供信息服務(wù)。
保險(xiǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)部門，國家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，同樣在規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)行為，消除“市場(chǎng)失靈”情況的同時(shí)，應(yīng)制定保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展并同樣應(yīng)采用上述實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的方法。需要指出，在我國由于保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)程度較低，市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育程度也較低，更需要政府行使部分配置保險(xiǎn)資源的職能，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。因此，在我國保險(xiǎn)監(jiān)客實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注意把保險(xiǎn)監(jiān)管的這兩部分職能有機(jī)地結(jié)合起來，以保證監(jiān)管達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)然，在保險(xiǎn)監(jiān)管中，也應(yīng)防止出現(xiàn)以下兩種傾向：一是干預(yù)的范圍超越了彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育不足的職能，妨礙了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮。二是過份強(qiáng)調(diào)政府的調(diào)職能，忽視了完善市場(chǎng)機(jī)制的任務(wù)。也就是說，應(yīng)防止國家監(jiān)管變成經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理的情況發(fā)生。
還需指出，在履行調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展這一保險(xiǎn)監(jiān)管職能時(shí)其中重要一點(diǎn)是如何使用權(quán)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展能滿足企業(yè)、家庭和個(gè)人處理風(fēng)險(xiǎn)的要求，對(duì)于這一監(jiān)管任務(wù)，可以視了保險(xiǎn)監(jiān)管的社會(huì)責(zé)任。目前，我國保險(xiǎn)理論和實(shí)踐往往將保險(xiǎn)監(jiān)管的傷
和目的簡單地限定在保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益方面。雖然，這一監(jiān)管任務(wù)并沒有錯(cuò)，但是這種看法和做法往往限制了保險(xiǎn)監(jiān)管者的視野，忽視了社會(huì)上非被保險(xiǎn)人的利益。如果保險(xiǎn)業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，因顧及公司自身利益始終限于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)種類而沒有發(fā)展時(shí)，那么保險(xiǎn)監(jiān)管者與保險(xiǎn)經(jīng)營者事實(shí)上處于同一地位。
三、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)
保險(xiǎn)監(jiān)管運(yùn)行的基本問題：一是有明確的管理主體，即誰來管；二是有明確的目標(biāo)，即管理什么，及通過監(jiān)定活動(dòng)應(yīng)達(dá)到什么預(yù)期的結(jié)果；三是有明確的監(jiān)管手段，即如何管。因此，監(jiān)管目標(biāo)是監(jiān)管活動(dòng)中的重要問題，也是監(jiān)管活動(dòng)的基礎(chǔ)。
監(jiān)管目的可分總目標(biāo)和一定時(shí)期的目標(biāo)。一般來說，總目標(biāo)往往是一種理論概念和一種總體性認(rèn)識(shí)，缺乏實(shí)際操作意義。因?yàn)?，總目?biāo)沒有解決在一定時(shí)期內(nèi)監(jiān)管者具體的監(jiān)管內(nèi)容和任務(wù)的問題。例如，企業(yè)管理的總目標(biāo)是生產(chǎn)、銷售商品或提供勞務(wù)，交并取得最大利潤。然而，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還應(yīng)確定一定時(shí)期更專一的目標(biāo)，以及所必各部門的若輔助目標(biāo)，否則，企業(yè)的總目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，也無任何意義。在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和實(shí)踐中，通常還提出保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)。從內(nèi)涵上看，監(jiān)管目標(biāo)也就是通過監(jiān)管所要達(dá)到的預(yù)期效果。但是，監(jiān)管目的與監(jiān)管目標(biāo)還是有差異的。一般來說，監(jiān)管目的更具有內(nèi)在規(guī)定性。類似于監(jiān)管總目標(biāo)，而監(jiān)管目標(biāo)則具有階段性，可操作性。因此，在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和實(shí)踐中，保險(xiǎn)監(jiān)管目的應(yīng)當(dāng)是明確的，相對(duì)缺乏理論研究意義和價(jià)值，而保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)則因各國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平和環(huán)境不同具有一定差異性，存在理論研究的意義和價(jià)值。
就我國保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管而言，保險(xiǎn)監(jiān)管的總目標(biāo)是比較明確的。一般而言，保險(xiǎn)監(jiān)管總目標(biāo)的確立與保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能有內(nèi)在聯(lián)系，其主要內(nèi)容是保證保險(xiǎn)事業(yè)的健康、有序發(fā)展，發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障作用。對(duì)此，我國《保險(xiǎn)法》在第1條也作了相應(yīng)規(guī)定保險(xiǎn)法律監(jiān)管是“為了規(guī)范保險(xiǎn)活動(dòng)，維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。”保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法僅益，但我們并不能認(rèn)為，保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)是政府監(jiān)管政策的失敗，政府監(jiān)管的責(zé)任。政府監(jiān)管的總目標(biāo)是保障保險(xiǎn)事業(yè)的安全運(yùn)行，而不是保證保險(xiǎn)事業(yè)中的保險(xiǎn)公司不破產(chǎn)。
就保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)而言，問題主要在于在不同的歷史時(shí)期或階段，如何確立一定時(shí)期的具有操作性的保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)，這也是保險(xiǎn)監(jiān)管基本職能的具體要求。此外，保險(xiǎn)監(jiān)管總目標(biāo)身軀也存在過于原則性和缺乏可操作性的特點(diǎn)。例如“保護(hù)保險(xiǎn)當(dāng)事人利益”，這在實(shí)踐中具有一定的矛盾，保險(xiǎn)公司的發(fā)展意味著保險(xiǎn)費(fèi)收入不斷增加，保險(xiǎn)利潤不斷增加，而保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，則表示為保證被保險(xiǎn)人的利益不能喪失，同時(shí)應(yīng)使用權(quán)被保險(xiǎn)人交納盡可能和的保費(fèi)，得到盡可能大的保障。因此，根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)階段的自身特點(diǎn)和環(huán)境的不同，如何在保險(xiǎn)人世間被保險(xiǎn)人發(fā)中作出最適當(dāng)?shù)木駬窈腿∩?，也是保險(xiǎn)監(jiān)管者在某一時(shí)期所面臨的重要問題。從各國保險(xiǎn)實(shí)踐看，在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展初期，監(jiān)管者傾向于重視保險(xiǎn)業(yè)的成長，培育保險(xiǎn)市場(chǎng)，而在保險(xiǎn)業(yè)相應(yīng)成熟時(shí)期，則更多地維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。
根據(jù)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，我國保險(xiǎn)監(jiān)管在未來一段時(shí)間（三到五年內(nèi)）的主要目標(biāo)是：加快培育保險(xiǎn)市場(chǎng)，增加市場(chǎng)經(jīng)營主體，建立一個(gè)市場(chǎng)主體形式多樣、地區(qū)分布鞋合理、市場(chǎng)要素完善的以民族保險(xiǎn)業(yè)為主導(dǎo)的具有開放性的保險(xiǎn)市場(chǎng)體系。其理由是：
目前我國保險(xiǎn)業(yè)總體水平還偏低，與國外保險(xiǎn)業(yè)相比較，無論是絕對(duì)水平，還是相對(duì)水平都有較大差距，還不能適應(yīng)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，保險(xiǎn)業(yè)的作用無論在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)踐上都沒有得到應(yīng)有的重視。
我國保險(xiǎn)業(yè)供需失衡，從總本上看，這種失衡表現(xiàn)為保險(xiǎn)供給小于需求。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活發(fā)展，人們的保險(xiǎn)意識(shí)已明顯提高。但是由于市場(chǎng)經(jīng)營主體不足，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏市場(chǎng)創(chuàng)新，保險(xiǎn)需求并沒有從根本上得到滿足。保險(xiǎn)市場(chǎng)的壟斷性依然非常明顯。此外，各地區(qū)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)分布鞋極不合理，缺乏科學(xué)性，具有明顯的保守性、滯后性。
當(dāng)前我國保險(xiǎn)業(yè)已步入最佳發(fā)展時(shí)期。一方面我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得明顯成效，為保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的的發(fā)展空間；另一方面，我國保險(xiǎn)需求不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的“市場(chǎng)蛋糕理論”已被實(shí)踐證明是不準(zhǔn)確的。此外，經(jīng)過前一段時(shí)期對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的治理整頓，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為已明顯趨于規(guī)范化。經(jīng)過銀行存款利率下調(diào)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的沖擊，保險(xiǎn)公司經(jīng)營者也更加成熟。
我國保險(xiǎn)監(jiān)管體系比以前更加完善。無論在保險(xiǎn)監(jiān)管方法、監(jiān)管手段，還是監(jiān)管的法律依據(jù)都比以前有明顯的加強(qiáng)和完善。加之目前中國保險(xiǎn)監(jiān)和委員會(huì)的成立，不能再以監(jiān)管力量不足為理由而推遲保險(xiǎn)市場(chǎng)主體培育的步伐。
從目前全國保險(xiǎn)市場(chǎng)總體數(shù)量看，民族保險(xiǎn)公司的數(shù)量已不占優(yōu)勢(shì)，盡管目前民族保險(xiǎn)公司所占市場(chǎng)份額依然較大，外資保險(xiǎn)公司相對(duì)集中。但是，從未來發(fā)展看，這咱中資歷和外資公司數(shù)量上的關(guān)系，顯然不利地我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。
我國自1979年開始經(jīng)濟(jì)體制改革，并著手探索有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)在中國的運(yùn)用。1986年12月，我國頒布了《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》。后在1991年修改《民事訴訟法》時(shí)，我國又補(bǔ)充增加了第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”。但由于諸多原因，我國的破產(chǎn)立法在形式上呈現(xiàn)出多樣化、在內(nèi)容上呈現(xiàn)出立法條文簡單化，以致我國破產(chǎn)立法中的程序制度和實(shí)體制度設(shè)計(jì)及其在實(shí)踐中的運(yùn)用存在眾多問題，已經(jīng)遠(yuǎn)不能夠適應(yīng)我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需求。在這樣的歷史背景下，我國重新制定破產(chǎn)法勢(shì)在必行。但新破產(chǎn)法的起草工作自1994年開始至今，尚未頒布施行，筆者自然會(huì)感觸良多。以下僅就我國重新制定破產(chǎn)法時(shí)遇到的幾個(gè)問題談點(diǎn)個(gè)人看法，以期能夠引起有關(guān)方面的重視。
一、關(guān)于破產(chǎn)法的功能
我國理論界和實(shí)務(wù)界長期認(rèn)為，破產(chǎn)法的功能在于促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立和發(fā)展。這樣的認(rèn)識(shí)集中反映在我國《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》第1條中?，F(xiàn)時(shí)在重新起草破產(chǎn)法過程中，仍有不少意見主張破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置為目的。
這種認(rèn)識(shí)實(shí)際上模糊了破產(chǎn)法的功能，對(duì)我國重新起草破產(chǎn)法有害無利。任何法律都必須有利于社會(huì)生產(chǎn)和生活關(guān)系的健全與發(fā)展，否則，就不可能有生命力。在我國現(xiàn)階段，制定破產(chǎn)法在客觀上應(yīng)當(dāng)有利于或者促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和健全，這是不言自明的事情。但是，我們不能把破產(chǎn)法客觀上所能起的作用，歸結(jié)為破產(chǎn)法的功能。否則，我們將模糊對(duì)破產(chǎn)法的認(rèn)識(shí)，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)充破產(chǎn)法的功能，從而對(duì)破產(chǎn)法所能起的作用寄予過高的期望值，以致于因破產(chǎn)法的實(shí)施困難而對(duì)破產(chǎn)法產(chǎn)生懷疑。例如，我國《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》頒布這么多年了，大家有目共睹破產(chǎn)法對(duì)國有企業(yè)的改革并沒有產(chǎn)生多少促進(jìn)。這說明破產(chǎn)法的功能并不在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。
在重新起草破產(chǎn)法時(shí)必須認(rèn)識(shí)到，破產(chǎn)法的功能，如同民事訴訟法，在于通過國家的公權(quán)力來清理不能清償?shù)膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系。破產(chǎn)法只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的組成部分，相對(duì)于民商事基本法只具有補(bǔ)充意義，因此不能負(fù)擔(dān)促進(jìn)改革的過巨重任。事實(shí)上，我們?cè)谥贫ㄆ飘a(chǎn)法時(shí)卻使得破產(chǎn)法負(fù)擔(dān)了本不應(yīng)負(fù)擔(dān)的功能。諸如以下兩個(gè)問題的解決，實(shí)際與破產(chǎn)法的功能無關(guān)，但卻深深地影響著破產(chǎn)法的制定。
因破產(chǎn)法不具有改善國有企業(yè)的經(jīng)營的功能，而國有企業(yè)所具有的時(shí)代特點(diǎn)似乎使得部分國有企業(yè)不能適用破產(chǎn)法。國有企業(yè)破產(chǎn)難，這其中除了企業(yè)破產(chǎn)后的人員安置沒有好辦法以外，其他的原因還有：國有企業(yè)和政府的關(guān)系一直沒有徹底理順、國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬及范圍不清晰、國有企業(yè)的債權(quán)債務(wù)發(fā)生的原因復(fù)雜等?？傊?，凡是沒有按照公司法改組的國有企業(yè)，它們并不能真正成為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立實(shí)體，它們?cè)诜缮弦讶〉玫姆ㄈ说匚痪碗y以完全落實(shí)，如果我們希望處于這樣境地的國有企業(yè)也和其他真正具備法人地位的企業(yè)同樣適用破產(chǎn)法，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。國有企業(yè)的破產(chǎn)不可能普遍推開，這其中的原因相當(dāng)復(fù)雜，涉及到我國國有企業(yè)的的體制改革、勞動(dòng)用工制度的改革、社會(huì)保障制度的建立、以及銀行商業(yè)化進(jìn)程等多個(gè)方面，這恐怕是我國制定破產(chǎn)法時(shí)所不能徹底解決的問題。
眾所周知，破產(chǎn)企業(yè)的職工如何安置，已經(jīng)成為我國推行破產(chǎn)制度的最大難點(diǎn)。由于這一障礙的存在，很多人認(rèn)為制定新破產(chǎn)法時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問題。破產(chǎn)企業(yè)職工的安置，涉及到失業(yè)者的重新就業(yè)和社會(huì)保障。失業(yè)者的重新就業(yè)，不僅取決于社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的需求，而且依賴于勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效運(yùn)作，這恰恰又是我國勞動(dòng)就業(yè)制度的不足之處。我國尚未建立有效的社會(huì)保障制度，破產(chǎn)企業(yè)職工的社會(huì)保障則更為乏力。但這兩個(gè)層面的問題，恰恰是破產(chǎn)法所不能提供解決方案的問題。破產(chǎn)法為債權(quán)債務(wù)關(guān)系的清理法，所要解決的根本問題為人民法院審理破產(chǎn)案件的程序問題，至于勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)利和物質(zhì)幫助的保障問題，并不屬于破產(chǎn)法的規(guī)范內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由其他法律(如勞動(dòng)法、社會(huì)保障法)加以規(guī)范，并通過其他途徑來保障勞動(dòng)者的就業(yè)和物質(zhì)幫助利益。這個(gè)問題，在我國1986年12月制定《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》的過程中就已經(jīng)討論過了?，F(xiàn)在的問題是，我們不能寄希望于破產(chǎn)法來解決勞動(dòng)者的就業(yè)和社會(huì)保障問題，故不能在新破產(chǎn)法中規(guī)定勞動(dòng)者的就業(yè)和社會(huì)保障利益；但并不是說破產(chǎn)程序就不關(guān)注勞動(dòng)者利益的保護(hù)，勞動(dòng)者的工資報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)以及社會(huì)保障費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，在破產(chǎn)程序中受到優(yōu)先的保護(hù)。
二、關(guān)于破產(chǎn)法的適用范圍
如何啟動(dòng)破產(chǎn)程序，首先面臨的問題是什么樣的債務(wù)人可以適用破產(chǎn)程序。依照我國現(xiàn)行破產(chǎn)法的規(guī)定，只有企業(yè)法人可以適用破產(chǎn)程序。[1]破產(chǎn)立法例對(duì)債務(wù)人的適用范圍的規(guī)定，是適用破產(chǎn)程序的條件。什么樣的債務(wù)人可以適用破產(chǎn)程序，更具體地說應(yīng)是，什么樣的債務(wù)人可以適用破產(chǎn)程序中的清算程序、和解程序以及重整程序，恐怕應(yīng)當(dāng)有所考慮。不同類型的債務(wù)人，在破產(chǎn)程序的適用上是否應(yīng)當(dāng)有所不同？有無必要設(shè)計(jì)不同的破產(chǎn)程序以適應(yīng)不同的債務(wù)人？總體上說，并非所有的債務(wù)人均可以適用破產(chǎn)程序。在我國當(dāng)前的法律體系下，這個(gè)問題似乎較為簡單，只有企業(yè)法人能夠適用破產(chǎn)程序。非企業(yè)法人負(fù)債不能清償?shù)模荒苓m用破產(chǎn)程序清理其與債權(quán)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系；自然人更不能依照破產(chǎn)程序清理其債務(wù)。但是，惟有企業(yè)法人可適用破產(chǎn)程序，似乎并不足以解決我國實(shí)踐中大量存在的債務(wù)不能清償?shù)膯栴}，破產(chǎn)程序的適用范圍在實(shí)踐上有擴(kuò)張的必要。[2]
在我國起草新破產(chǎn)法的過程中，破產(chǎn)程序是否應(yīng)當(dāng)適用于企業(yè)法人以外的債務(wù)人，曾經(jīng)引起了廣泛的討論，歸納起來主要有三種意見：第一種意見認(rèn)為，破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)適用于中國境內(nèi)的所有企業(yè)法人和自然人。第二種意見認(rèn)為，破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)適用于在中國境內(nèi)的所有企業(yè)法人，而不能適用于自然人。第三種意見認(rèn)為，破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)適用于中國境內(nèi)的所有的企業(yè)法人和依法核準(zhǔn)登記的非法人企業(yè)。[3]關(guān)于破產(chǎn)法的適用范圍的分歧，主要在于自然人是否可以適用破產(chǎn)程序？若自然人可以適用破產(chǎn)程序，則自然人在多大范圍內(nèi)可以適用破產(chǎn)程序？第一種意見將企業(yè)法人和自然人作為平等的民事主體，而主張適用統(tǒng)一的破產(chǎn)法，破產(chǎn)程序應(yīng)當(dāng)適用于所有的不能清償債務(wù)的自然人。第二種意見否定自然人可以適用破產(chǎn)程序，實(shí)際上否定了自然人的破產(chǎn)能力。第三種意見沒有明確主張自然人的破產(chǎn)能力，但因主張非法人企業(yè)的破產(chǎn)，非法人企業(yè)的破產(chǎn)勢(shì)必涉及非法人企業(yè)的設(shè)立人或出資人的破產(chǎn)，實(shí)際上承認(rèn)部分從事商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的自然人，可以適用破產(chǎn)程序。現(xiàn)在的實(shí)際情況是，新的破產(chǎn)法草案支持第三種意見。例如，《中華人民共和國破產(chǎn)法（草案）》（2002年4月）第3條規(guī)定：“本法適用于下列民事主體：（一）企業(yè)法人；（二）合伙企業(yè)及其合伙人；（三）個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人；（四）其他依法設(shè)立的營利性組織和從事工商經(jīng)營活動(dòng)的自然人。企業(yè)法人已解散但未清算或者未清算完畢的，在本法規(guī)定的程序范圍內(nèi)視為存續(xù)?！?/p>
是否允許自然人破產(chǎn)，在理論上不應(yīng)當(dāng)有任何障礙。考慮破產(chǎn)法對(duì)自然人的適用，必須充分認(rèn)識(shí)破產(chǎn)法的功能。前已言之，我們不能給破產(chǎn)法附加任何額外的功能，諸如促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立和發(fā)展，促進(jìn)我國社會(huì)保障制度的健全等多方面。[4]在考慮破產(chǎn)法適用于自然人這個(gè)問題時(shí)，人們已經(jīng)間接地模糊了破產(chǎn)法的功能，并希望破產(chǎn)法能夠徹底杜絕自然人的惡意逃債行為，如果破產(chǎn)法適用于自然人而不能杜絕因?yàn)樽匀蝗素?cái)產(chǎn)不透明所可能產(chǎn)生的惡意逃債，則不便適用于自然人。當(dāng)我們清楚地認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)法的功能就在于清理債權(quán)債務(wù)關(guān)系時(shí)，自然人的財(cái)產(chǎn)狀態(tài)是否透明、自然人是否會(huì)有逃債行為，不應(yīng)當(dāng)成為阻止破產(chǎn)法適用于自然人的借口。破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)盡其所能來清理債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并建立相應(yīng)的機(jī)制保障破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行。破產(chǎn)法為清理債務(wù)清償不能的程序法，它的運(yùn)作不因?yàn)閭鶆?wù)人為法人還是自然人而有所不同，在破產(chǎn)程序中，自然人和法人的差別，惟在于其受破產(chǎn)程序支配后的財(cái)產(chǎn)范圍和債務(wù)清理方式可能有所不同，但不應(yīng)當(dāng)影響破產(chǎn)法擴(kuò)大范圍適用于自然人，自然也沒有必要專門為自然人設(shè)計(jì)其特有的破產(chǎn)程序。破產(chǎn)法適用于法人，也應(yīng)當(dāng)適用于自然人，可以真正做到自然人與法人在債權(quán)債務(wù)清理程序上的平等。
擴(kuò)大破產(chǎn)法的適用范圍而包括自然人與企業(yè)法人，我們必須設(shè)計(jì)靈活多樣的程序制度。我國的破產(chǎn)程序包括清算、和解以及企業(yè)重整程序。因?yàn)椴煌某绦蚱鋸?fù)雜程度以及耗時(shí)、耗費(fèi)的程度不同，應(yīng)當(dāng)有區(qū)別地適用于負(fù)債狀態(tài)不同的債務(wù)人。總體上說，自然人的負(fù)債狀態(tài)較法人的負(fù)債狀態(tài)簡單，故破產(chǎn)清算與和解程度應(yīng)當(dāng)適用于自然人，若將企業(yè)重整程序適用于自然人，實(shí)益可能并不顯著。靈活多樣的程序制度，可以最大限度地滿足負(fù)債程度不同的債務(wù)人清理債權(quán)債務(wù)的要求，而不論債務(wù)人是法人還是自然人。我國破產(chǎn)法除了設(shè)計(jì)有可供債務(wù)人選擇的破產(chǎn)程序外，在破產(chǎn)程序的開始以及進(jìn)行的諸環(huán)節(jié)，我們都要考慮破產(chǎn)程序進(jìn)行的靈活度，審理破產(chǎn)案件的法官應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定享有足夠的自由裁量權(quán)，以便做到適用破產(chǎn)程序的及時(shí)、公正和有效率。在起草破產(chǎn)法時(shí)，對(duì)于破產(chǎn)案件的審判組織、破產(chǎn)程序的啟動(dòng)、財(cái)產(chǎn)管理人、債權(quán)申報(bào)、債權(quán)人會(huì)議、司法文書的送達(dá)等諸多方面，都考慮到自然人與法人的區(qū)別而增加法官的裁量幅度，即使擴(kuò)大破產(chǎn)法的適用范圍，也不會(huì)有不能克服的程序操作上的問題。目前我國在制定新破產(chǎn)法時(shí)，擴(kuò)大其適用范圍于自然人，更不存在立法技術(shù)和實(shí)務(wù)操作上的極度障礙。[5]因此，新破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)適用于自然人。
若將破產(chǎn)法適用于自然人，則在程序制度上設(shè)計(jì)上必然會(huì)遇到以下兩個(gè)無法回避的問題：
第一，破產(chǎn)免責(zé)問題。破產(chǎn)免責(zé)，指在破產(chǎn)清算程序終結(jié)后，依照破產(chǎn)法的規(guī)定免除破產(chǎn)的自然人未依破產(chǎn)程序清償?shù)膫鶆?wù)的繼續(xù)清償責(zé)任。自然人破產(chǎn)后，是否免除其未清償債務(wù)的清償責(zé)任，立法例上有兩種主張：免責(zé)主義和不免責(zé)主義。以法德傳統(tǒng)破產(chǎn)法為代表的立法例[6]，多傾向于不免責(zé)主義；與此不同的英美法系國家，普遍實(shí)行破產(chǎn)免責(zé)主義。日本、韓國、我國臺(tái)灣地區(qū)的破產(chǎn)立法對(duì)于自然人也實(shí)行破產(chǎn)免責(zé)主義。我國現(xiàn)行破產(chǎn)法適用于企業(yè)法人，不存在破產(chǎn)免責(zé)制度。重新制定破產(chǎn)法而適用于自然人時(shí)，不可避免地會(huì)面臨是否給予自然人破產(chǎn)免責(zé)的問題。如何對(duì)待破產(chǎn)的自然人的免責(zé)問題，尚未在我國引起廣泛的討論，還有待于進(jìn)一步的研究。但從文明國家的發(fā)展這個(gè)角度來考慮問題，我國未來對(duì)自然人的破產(chǎn)采取免責(zé)的立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)選擇。我國重新起草的破產(chǎn)法草案，對(duì)于破產(chǎn)免責(zé)已有相應(yīng)的規(guī)定，所采取的基本立場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是推行有條件的許可免責(zé)主義，即破產(chǎn)的自然人清償債務(wù)達(dá)到法定的比例，可以申請(qǐng)法院許可免除其未清償部分的債務(wù)的清償責(zé)任。[7]但破產(chǎn)免責(zé)不適用于破產(chǎn)的債務(wù)人的保證人或連帶債務(wù)人。
第二，復(fù)權(quán)問題。復(fù)權(quán)制度，是指破產(chǎn)的自然人依據(jù)法律的規(guī)定或者請(qǐng)求法院依照法定的程序，解除其因破產(chǎn)宣告所受破產(chǎn)程序以外的公私法上的權(quán)利限制的一項(xiàng)制度。自然人受破產(chǎn)宣告的，其身份地位受破產(chǎn)程序的約束而受到相應(yīng)的限制，這些限制隨著破產(chǎn)程序的終結(jié)而失去效力。但破產(chǎn)的自然人所受破產(chǎn)程序外的限制，并不會(huì)因破產(chǎn)程序的終結(jié)而解除。在破產(chǎn)程序之外，出于種種原因、特別是公益的考慮，其他法律會(huì)對(duì)破產(chǎn)的自然人附加身份地位的專門限制，以約束破產(chǎn)的自然人為或者不為相應(yīng)的活動(dòng)。我國現(xiàn)行破產(chǎn)法不適用于自然人，故不存在自然人破產(chǎn)而其地位受法律限制的情形，但對(duì)于破產(chǎn)的法人負(fù)有責(zé)任的自然人，其身份地位則依法受到限制。如公司法第57條規(guī)定：擔(dān)任因經(jīng)營不善破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事或者廠長、經(jīng)理，并對(duì)該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾三年，不得擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理。若我國新破產(chǎn)法適用于自然人，則其他法律自然應(yīng)當(dāng)對(duì)破產(chǎn)的自然人的活動(dòng)范圍或方式加以限制，就有必要建立復(fù)權(quán)制度。英美法系各國實(shí)行破產(chǎn)免責(zé)主義，復(fù)權(quán)制度與破產(chǎn)免責(zé)制度相關(guān)聯(lián)，有破產(chǎn)免責(zé)的發(fā)生，就有當(dāng)然的復(fù)權(quán)。我國立法可以予以借鑒。
三、關(guān)于破產(chǎn)原因
破產(chǎn)原因是法院對(duì)債務(wù)人適用破產(chǎn)程序的原因。因我國新破產(chǎn)法規(guī)定有清算、和解與重整程序，故破產(chǎn)原因應(yīng)當(dāng)與這些程序相關(guān)聯(lián)，而不能單純歸結(jié)為破產(chǎn)清算的原因。
關(guān)于破產(chǎn)原因，我國《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》針對(duì)清算與和解程序，以三元結(jié)構(gòu)、民事訴訟法以二元結(jié)構(gòu)加以規(guī)定。[8]這樣的規(guī)定給人民法院審理破產(chǎn)案件、認(rèn)定破產(chǎn)原因造成了一定的障礙。在起草新破產(chǎn)法時(shí)，有關(guān)破產(chǎn)原因的規(guī)定出現(xiàn)了不同的聲音，即：第一種意見認(rèn)為，目前國有企業(yè)虧損面比較大，不能清償債務(wù)的情形復(fù)雜，有必要對(duì)國有企業(yè)“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”附加一些限制性的條件，如虧損的程度、負(fù)債率、不能清償債務(wù)的時(shí)間等量化標(biāo)準(zhǔn)。第二種意見認(rèn)為，破產(chǎn)原因?yàn)榉ㄔ盒鎮(zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)的唯一依據(jù)，在認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)所有類型的債務(wù)人均應(yīng)當(dāng)同一；在立法上，破產(chǎn)原因?yàn)榉ㄔ簩徖砥飘a(chǎn)案件需要認(rèn)定的事實(shí)問題，各種不同類型、行業(yè)、規(guī)模的企業(yè)，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的具體情況各不相同，也不能對(duì)破產(chǎn)原因予以量化。第三種意見認(rèn)為，法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)、并且已經(jīng)“資不抵債”的，才能構(gòu)成破產(chǎn)原因。[9]但破產(chǎn)原因應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)一元化，即“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”，已經(jīng)成為破產(chǎn)立法起草人員和學(xué)界的主流觀點(diǎn)?！安荒芮鍍?shù)狡趥鶆?wù)”是指?jìng)鶆?wù)的履行期限已屆滿，且債務(wù)人明顯缺乏清償債務(wù)的能力。
除債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)以外，尚有以下的債務(wù)人的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為構(gòu)成破產(chǎn)原因：
第一，停止支付。債務(wù)人停止支付債務(wù)的，推定為不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，可以適用清算程序、和解程序或者重整程序。在此情形，債務(wù)人得以其具有清償能力的事實(shí)，“破產(chǎn)原因”的推定，從而避免適用破產(chǎn)程序。最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第31條第2款規(guī)定，債務(wù)人停止清償?shù)狡趥鶆?wù)并呈連續(xù)狀態(tài)，如無相反證據(jù)，可推定為不能清償?shù)狡趥鶆?wù)。
第二，債務(wù)超過。債務(wù)超過為法人的破產(chǎn)原因，在我國實(shí)務(wù)界常被稱為“資不抵債”。企業(yè)法人的負(fù)債額超過其資產(chǎn)額的，為防止其債務(wù)繼續(xù)膨脹而損害債權(quán)人的利益、增加社會(huì)生活的不穩(wěn)定因素，有適用破產(chǎn)程序?qū)鶆?wù)超過的企業(yè)法人加以規(guī)制的必要?！兜聡Ц恫荒芊ā返?9條明確規(guī)定“債務(wù)超過”為法人開始破產(chǎn)程序的原因。我國尚無以債務(wù)超過作為法人的破產(chǎn)原因的立法和實(shí)務(wù)，而且鑒于現(xiàn)實(shí)生活中國有企業(yè)“資不抵債”的現(xiàn)象突出，估計(jì)將債務(wù)超過列為破產(chǎn)原因，立法技術(shù)上有一定的困難。我國新破產(chǎn)法草案對(duì)此尚未做出規(guī)定。合理的選擇應(yīng)當(dāng)是，企業(yè)法人的負(fù)債額超過其資產(chǎn)額的，不論其是否能夠支付到期債務(wù)，均構(gòu)成企業(yè)法人開始破產(chǎn)程序的特殊原因。
第三，有不能清償?shù)狡趥鶆?wù)之虞。債務(wù)人存在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的危險(xiǎn)，即債務(wù)人的財(cái)務(wù)狀況足以使人預(yù)見到其不能清償行將到期的債務(wù)的，構(gòu)成“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)之虞”，應(yīng)當(dāng)給予債務(wù)人適用破產(chǎn)程序的機(jī)會(huì)。此等破產(chǎn)原因?qū)τ诎l(fā)生財(cái)務(wù)困難的企業(yè)法人具有意義。尚未發(fā)生不能清償?shù)狡跔顟B(tài)的企業(yè)法人，若已經(jīng)有財(cái)務(wù)困難，則沒有必要非等到該企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的事實(shí)發(fā)生時(shí)才適用重整程序；否則，該企業(yè)將喪失重整成功的機(jī)會(huì)。德國在修改其破產(chǎn)法時(shí)，專門增加規(guī)定“行將出現(xiàn)支付不能”為債務(wù)人申請(qǐng)開始支付不能程序的原因。[10]故針對(duì)企業(yè)法人的重整，我國有必要在新破產(chǎn)法中將“有不能清償?shù)狡趥鶆?wù)之虞”規(guī)定為企業(yè)法人重整程序開始的原因，以更加方便債務(wù)人啟動(dòng)和運(yùn)用重整程序。
四、關(guān)于破產(chǎn)程序的模式結(jié)構(gòu)
破產(chǎn)法在性質(zhì)上為實(shí)體法和程序法的結(jié)合，但主要還是程序法。我國實(shí)行破產(chǎn)程序受理開始主義。依我國現(xiàn)行破產(chǎn)法的規(guī)定，破產(chǎn)程序分為破產(chǎn)宣告前的程序和破產(chǎn)宣告后的程序兩大部分，具體由破產(chǎn)案件的受理程序、破產(chǎn)案件的審理程序、破產(chǎn)宣告程序、破產(chǎn)清算程序組成；在破產(chǎn)程序進(jìn)行中，還存在避免破產(chǎn)宣告或者破產(chǎn)分配的和解程序。[11]但我國現(xiàn)行破產(chǎn)法所規(guī)定的破產(chǎn)程序存在諸多缺陷，并以清算債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)為主要目的，不符合破產(chǎn)立法改進(jìn)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)。破產(chǎn)觀念自近代產(chǎn)生防止或者避免破產(chǎn)清算的和解制度開始，日益具有了更為豐富的內(nèi)涵，只不過其變革或者現(xiàn)代化的程度在各國并不完全相同，但是，破產(chǎn)制度向破產(chǎn)清算制度、和解制度和重整制度協(xié)調(diào)作用的方向發(fā)展的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)是不容懷疑的。如何設(shè)計(jì)破產(chǎn)程序成為我國破產(chǎn)立法不能回避的問題。
破產(chǎn)程序的開始以申請(qǐng)主義為原則。當(dāng)事人申請(qǐng)破產(chǎn)而非法院以職權(quán)適用破產(chǎn)程序，應(yīng)為我國破產(chǎn)立法的基本價(jià)值取向。在這個(gè)前提下，我國破產(chǎn)程序的模式結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為重整程序、和解程序與破產(chǎn)清算程序的結(jié)合。債務(wù)人有破產(chǎn)原因的，債務(wù)人或者債權(quán)人可以向法院申請(qǐng)重整，或和解，或破產(chǎn)清算，以求法院能夠裁定開始破產(chǎn)程序。不論債務(wù)人申請(qǐng)的程序目的差異，法院受理破產(chǎn)案件的，破產(chǎn)程序?qū)τ趥鶆?wù)人的財(cái)產(chǎn)和債權(quán)的清理均具有約束力[12]，有關(guān)的利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)通過破產(chǎn)程序行使權(quán)利。重整程序、和解程序以及破產(chǎn)清算程序相互間，應(yīng)當(dāng)具有法律規(guī)定的可轉(zhuǎn)換性，破產(chǎn)清算程序開始后至破產(chǎn)分配前，當(dāng)事人可以申請(qǐng)適用和解程序或重整程序；和解程序開始后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)適用破產(chǎn)清算程序或重整程序；重整程序開始后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)適用破產(chǎn)清算程序或和解程序。關(guān)于破產(chǎn)程序應(yīng)當(dāng)包括清算程序，理論和實(shí)務(wù)均沒有異議，引起爭(zhēng)論的問題是破產(chǎn)程序應(yīng)否包括和解程序或重整程序、以及如何設(shè)計(jì)和解程序或重整程序。以下僅就重整程序與和解程序作些說明。
1．重整程序
重整程序?yàn)橐环N新型的破產(chǎn)程序，是在對(duì)傳統(tǒng)破產(chǎn)清算制度進(jìn)行變革的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的企業(yè)再建型的債權(quán)債務(wù)清理程序。起初，重整制度以公司重整制度(CorporateReorganization)為限。股份有限公司因發(fā)生財(cái)務(wù)困難，有停業(yè)的危險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)法院裁定予以整頓而使之復(fù)興的制度。公司重整制度是美國聯(lián)邦破產(chǎn)法最先創(chuàng)立的，現(xiàn)已普及到世界多數(shù)國家。
各國法律規(guī)定的重整制度在適用范圍、條件和強(qiáng)度上有所不同。但是，現(xiàn)代重整制度的適用已經(jīng)呈現(xiàn)出超越股份有限公司范圍的必然趨勢(shì)。美國在制定1898年破產(chǎn)法時(shí)，首次將破產(chǎn)清算制度和企業(yè)再生制度相結(jié)合，開始了美國公司重整制度的創(chuàng)建；其后1933年和1934年對(duì)破產(chǎn)法中的重整規(guī)定予以多次修正，于1938年通過坎特拉法（TheChandlerAct）完成了重整制度的革新，創(chuàng)立了美國的現(xiàn)代企業(yè)重整制度。重整制度自其產(chǎn)生時(shí)起，注意力就不在于如何避免公司被關(guān)閉清算，而在于公司現(xiàn)狀的維持和未來的發(fā)展，從而促使有破產(chǎn)危險(xiǎn)的公司盡快復(fù)蘇以求壯大。經(jīng)過上個(gè)世紀(jì)七十年代改革后的美國破產(chǎn)法規(guī)定的重整制度，可以適用于個(gè)人、法人以及合伙。[13]
重整程序和和解程序具有類似的功能，但它擺脫了和解程序消極避免適用破產(chǎn)清算的不利方面，是一種預(yù)防破產(chǎn)清算的積極制度。和解程序不能代替企業(yè)重整程序，企業(yè)重整程序要比和解程序挽救企業(yè)更為積極，重整的手段和目標(biāo)是多方位的。重整程序?qū)⑸鐣?huì)利益放在第一位，個(gè)人利益和社會(huì)利益的沖突更加突出；[14]實(shí)際上，在重整程序中，當(dāng)事人自治的地位還是相對(duì)較弱的。再者，重整程序的特點(diǎn)還在于，債務(wù)人的重整計(jì)劃是促使企業(yè)積極復(fù)興的必要條件，經(jīng)利害關(guān)系人表決接受和法院裁定認(rèn)可后，具有終結(jié)破產(chǎn)程序的效力；重整計(jì)劃批準(zhǔn)后的債務(wù)人不再受破產(chǎn)程序的約束，但應(yīng)當(dāng)按照重整計(jì)劃經(jīng)營事業(yè)和清償債務(wù)。
我國《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》沒有規(guī)定重整制度，該法第四章規(guī)定有和解與整頓制度，但該法規(guī)定的整頓制度不同于嚴(yán)格意義上的重整制度。一方面，我國國有企業(yè)的虧損面比較大，瀕臨破產(chǎn)清算的企業(yè)比較多，存在的問題各不相同，讓所有符合破產(chǎn)清算條件的企業(yè)都運(yùn)用破產(chǎn)清算程序，不僅不現(xiàn)實(shí)，而且對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力會(huì)造成浪費(fèi)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素，我國需要尋找強(qiáng)有力的方式幫助虧損或者瀕臨破產(chǎn)清算的企業(yè)走上復(fù)興之路；另一方面，企業(yè)再生通過和解制度，當(dāng)然可以解決一些問題，但和解不是企業(yè)再生的唯一途徑，重整制度是對(duì)和解制度價(jià)值的全面發(fā)展。所以，我國重新制定破產(chǎn)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定企業(yè)重整程序。對(duì)此，理論上的呼聲十分高漲，新破產(chǎn)法草案也規(guī)定有重整制度。
我國破產(chǎn)法若采用重整程序，應(yīng)當(dāng)有以下四個(gè)方面的考慮：（1）重整程序適用范圍限定。重整以企業(yè)的再建為直接目的，社會(huì)公益需求為適用該制度所應(yīng)當(dāng)考慮的因素之一，程序的運(yùn)行和效力相對(duì)復(fù)雜，有必要將其適用范圍限定于企業(yè)法人。（2）法院地位至上。重整程序是否應(yīng)當(dāng)開始，完全取決于法院的裁定許可；重整程序開始后直至重整計(jì)劃被批準(zhǔn)生效，債務(wù)人的所有活動(dòng)均在法院的嚴(yán)格監(jiān)督和控制下進(jìn)行，管理人中心主義應(yīng)當(dāng)服從于法院的司法裁量權(quán)。（3）當(dāng)事人自治的相對(duì)性。重整程序中的法院地位至上弱化了當(dāng)事人自治的地位。法院在企業(yè)的債權(quán)人和股東決定企業(yè)重整命運(yùn)的意愿之外，對(duì)重整程序開始與否有最終的自由裁量權(quán)。（4）重整目標(biāo)和手段多樣化。企業(yè)重整的目標(biāo)，不僅要清理債務(wù)人的債務(wù)，以維護(hù)債權(quán)人的利益；而且要實(shí)現(xiàn)企業(yè)的未來發(fā)展，維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)公益。為實(shí)現(xiàn)企業(yè)重整的多重目標(biāo)，在重整過程中可以采取法律允許的多種手段重組有債務(wù)危機(jī)的企業(yè)。（5）重整程序優(yōu)先適用。重整程序開始后，對(duì)企業(yè)已開始的和解程序或破產(chǎn)清算程序等任何民事執(zhí)行或者司法程序，應(yīng)當(dāng)停止；特別是，重整程序?qū)τ谠趥鶆?wù)人的財(cái)產(chǎn)上有別除權(quán)的權(quán)利人，亦有約束力。[15]
2．和解程序
和解程序是有破產(chǎn)原因的債務(wù)人與債權(quán)人協(xié)商達(dá)成清理債權(quán)債務(wù)關(guān)系的協(xié)議而終結(jié)破產(chǎn)程序的一種程序。和解作為一種程序，是與破產(chǎn)清算程序和重整程序并存的具有獨(dú)立意義的制度。[16]破產(chǎn)制度發(fā)展到近代，和解制度應(yīng)運(yùn)而生。在我國的理論和實(shí)務(wù)上，長期以來認(rèn)為和解程序的目的在于避免債務(wù)人受破產(chǎn)宣告而使債務(wù)人擺脫困境，所以和解應(yīng)當(dāng)著眼于債務(wù)人的復(fù)蘇或者繼續(xù)存在。我國現(xiàn)行破產(chǎn)法就是基于這樣的考慮規(guī)定了破產(chǎn)宣告前的和解與整頓制度。
因和解制度是為了克服和避免破產(chǎn)清算制度所不能克服的弊端而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)程序制度，其目的可概括為三項(xiàng)：(1)避免對(duì)債務(wù)人適用破產(chǎn)程序；(2)避免法院宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)；(3)避免通過破產(chǎn)清算分配破產(chǎn)人的財(cái)產(chǎn)。于是，和解制度就被劃分為破產(chǎn)程序開始前的和解、破產(chǎn)程序開始后至破產(chǎn)宣告前的和解、以及破產(chǎn)宣告后的和解。
我國破產(chǎn)程序中的和解制度應(yīng)當(dāng)貫徹兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)，其一為利用和解制度避免法院宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)；其二為利用和解制度避免通過破產(chǎn)清算分配破產(chǎn)人的財(cái)產(chǎn)。[17]破產(chǎn)程序中的和解，只不過是一種不同于破產(chǎn)分配的償債方式，和解的目的只在于通過債務(wù)人和債權(quán)人的諒解讓步而了結(jié)債權(quán)債務(wù)，并不以債務(wù)人的復(fù)蘇為目標(biāo)。所以，在破產(chǎn)程序進(jìn)行中運(yùn)用和解程序，可以避免法院宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)，或者避免對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)實(shí)施破產(chǎn)分配?；谶@樣的考慮，重新起草破產(chǎn)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)靈活設(shè)計(jì)破產(chǎn)程序中的和解程序，允許債務(wù)人在破產(chǎn)程序終結(jié)前的任何期間申請(qǐng)和解，以給予債務(wù)人選擇和解的充分機(jī)會(huì)。
和解程序?yàn)橹卣绦虻幕A(chǔ)。在肯定和解程序的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定拯救瀕于破產(chǎn)或者已經(jīng)陷于破產(chǎn)境地的企業(yè)法人的重整程序。因?yàn)槲覈缕飘a(chǎn)法將規(guī)定重整程序，和解程序在適用上自然會(huì)顯得不那么重要，但若我們將和解程序適用于債務(wù)人不能清償債務(wù)不十分復(fù)雜的破產(chǎn)案件，自有其存在的價(jià)值。和解程序適用于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)過少的破產(chǎn)案件，在處理的程序上較為簡化、節(jié)省費(fèi)用和時(shí)間，有利于債務(wù)人和債權(quán)人的利益。債務(wù)人和債權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議的，經(jīng)人民法院裁定認(rèn)可后，終結(jié)破產(chǎn)程序。
五、關(guān)于管理人中心主義
管理人中心主義，是指破產(chǎn)程序的事務(wù)性工作通過管理人來進(jìn)行，管理人在破產(chǎn)程序開始后依法對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行接管、清理、保管、運(yùn)營以及必要的處分，以更好地保護(hù)債權(quán)人的利益。破產(chǎn)程序開始后，債務(wù)人管領(lǐng)財(cái)產(chǎn)的能力受到限制，諸如不得清償個(gè)別債務(wù)，其目的在于保證破產(chǎn)程序的公正進(jìn)行。既然債務(wù)人的管領(lǐng)財(cái)產(chǎn)的能力受到限制，就要有相應(yīng)的制度來保證債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不受意外的處分，故在破產(chǎn)程序中不能缺少管理人。我國現(xiàn)行法規(guī)定的管理人僅以“破產(chǎn)宣告后”的破產(chǎn)清算組為限。
在破產(chǎn)程序受理開始主義之下，我國現(xiàn)行立法對(duì)債權(quán)人利益的保護(hù)不夠周詳。人民法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)后，破產(chǎn)程序即告開始；即使在債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)的情事下，經(jīng)債務(wù)人和解申請(qǐng)而開始整頓的，破產(chǎn)程序也只是中止，并未終結(jié)。在債務(wù)人被宣告破產(chǎn)前以及和解整頓過程中，債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)由誰監(jiān)督或管理，已經(jīng)成為困繞人民法院處理破產(chǎn)案件的障礙。另外，人民法院宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)后，在成立破產(chǎn)清算組織之前也存在著同樣的問題。雖然在緊急情況下，人民法院對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施，但是這終歸是一種不得已的辦法。在破產(chǎn)程序進(jìn)行中，對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)予以財(cái)產(chǎn)保全，一方面加重了法院保全財(cái)產(chǎn)的負(fù)擔(dān)；另一方面，破產(chǎn)程序具有保全債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的概括效力，民事訴訟程序中的保全措施對(duì)已開始的破產(chǎn)程序本身就是不必要的。在破產(chǎn)程序中，法院并無義務(wù)管理債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)。我國在破產(chǎn)程序制度上應(yīng)當(dāng)建立適合國情的財(cái)產(chǎn)管理人制度。[18]
我國的司法實(shí)務(wù)對(duì)于管理人制度的完善有所推動(dòng)。最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第18條規(guī)定：“人民法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件后，除可以隨即進(jìn)行破產(chǎn)宣告成立清算組的外，在企業(yè)原管理組織不能正常履行管理職責(zé)的情況下，可以成立企業(yè)監(jiān)管組。企業(yè)監(jiān)管組成員從企業(yè)上級(jí)主管部門或者股東會(huì)議代表、企業(yè)原管理人員、主要債權(quán)人中產(chǎn)生，也可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師、律師等中介機(jī)構(gòu)參加。企業(yè)監(jiān)管組主要負(fù)責(zé)處理以下事務(wù)：（一）清點(diǎn)、保管企業(yè)財(cái)產(chǎn)；（二）核查企業(yè)債權(quán)；（三）為企業(yè)利益而進(jìn)行的必要的經(jīng)營活動(dòng)；（四）支付人民法院許可的必要支出；（五）人民法院許可的其他工作。企業(yè)監(jiān)管組向人民法院負(fù)責(zé)，接受人民法院的指導(dǎo)、監(jiān)督?！?/p>
我國新破產(chǎn)法草案建立了自破產(chǎn)程序開始后的管理人制度，基本上完善了我國現(xiàn)行破產(chǎn)程序中的財(cái)產(chǎn)管理制度。[19]在破產(chǎn)程序開始后，管理人自被指定之日起，作為債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的代表，應(yīng)當(dāng)依法行使下列職權(quán)：（1）接管債務(wù)人的全部財(cái)產(chǎn)、帳冊(cè)、文書、資料、印章和其他物品；（2）調(diào)查債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)狀況，包括債務(wù)人所欠勞動(dòng)者工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和納稅情況；（3）制作財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查報(bào)告；（4）決定債務(wù)人的日常開支和其他必要開支；（5）在第一次債權(quán)人會(huì)議召開之前決定債務(wù)人的繼續(xù)營業(yè)；（6）管理、處分債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)，清償債務(wù)；（7）接受第三人對(duì)債務(wù)人的債務(wù)清償或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的交付；（8）決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)；（9）聘用必要的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員及其他工作人員；（10）必要時(shí)，要求召集債權(quán)人會(huì)議；（11）有關(guān)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)的糾紛，代表債務(wù)人參加訴訟或者仲裁；（12）人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由管理人行使的其他職權(quán)。
以管理人中心主義作為我國新破產(chǎn)法的立足點(diǎn)，可以加強(qiáng)破產(chǎn)程序中的債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的管理或保全。管理人中心主義還可以相應(yīng)減輕法院的責(zé)任或負(fù)擔(dān)，法院參與破產(chǎn)程序的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)多集中于程序方面，而非管理人應(yīng)當(dāng)為的事務(wù)性工作上。我國的破產(chǎn)程序應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持管理人中心主義這樣的原則，管理人在破產(chǎn)程序中具有極為特殊的中心地位。管理人中心主義，應(yīng)當(dāng)貫穿于統(tǒng)一的破產(chǎn)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。管理人中心主義不能僅僅在破產(chǎn)清算程序中有意義，而且應(yīng)當(dāng)有效于和解程序與重整程序。管理人中心主義與重整程序中的債務(wù)人的地位并不矛盾，我們確實(shí)可以看到，在破產(chǎn)清算程序和和解程序中，管理人的中心地位十分顯著；在重整程序中，管理人的作用則是有限的。管理人的作用在重整程序中有時(shí)并不十分顯著，這種現(xiàn)象只是管理人中心主義的異化，即管理人的職能向重整程序中的債務(wù)人的有條件的轉(zhuǎn)移，并非對(duì)管理人中心主義的否定。例如，《中華人民共和國破產(chǎn)法（草案）》（2002年4月）第70條規(guī)定：“在重整保護(hù)期，管理人可以聘任債務(wù)人企業(yè)的經(jīng)營管理人員負(fù)責(zé)企業(yè)的營業(yè)事務(wù)?！盵20]關(guān)于管理人中心主義，我國破產(chǎn)立法所要解決的根本問題，并不是要否堅(jiān)持管理人中心主義的問題，而是在這個(gè)中心主義的架構(gòu)下，如何協(xié)調(diào)管理人、債權(quán)人和債務(wù)人之間的權(quán)益分配問題。對(duì)此，我國立法者還要作出更為細(xì)致的努力。
六、關(guān)于破產(chǎn)程序中的意思自治
在破產(chǎn)程序中，意思自治在兩個(gè)層面上展開：個(gè)體意思和團(tuán)體意思。個(gè)體意思使得破產(chǎn)程序具有進(jìn)行的基礎(chǔ)；而團(tuán)體意思則維系著破產(chǎn)程序的公平。
破產(chǎn)程序中的個(gè)體意思，通過破產(chǎn)申請(qǐng)和債權(quán)申報(bào)等制度予以體現(xiàn)。破產(chǎn)程序要貫徹破產(chǎn)申請(qǐng)和債權(quán)申報(bào)的自愿原則，非有利害關(guān)系人的申請(qǐng)，不得開始破產(chǎn)程序；破產(chǎn)程序開始后，非有債權(quán)人申報(bào)債權(quán)的行為，破產(chǎn)程序無法進(jìn)行。故破產(chǎn)申請(qǐng)和債權(quán)申報(bào)構(gòu)成破產(chǎn)程序得以進(jìn)行的基礎(chǔ)。
非有破產(chǎn)申請(qǐng)，不得對(duì)債務(wù)人開始破產(chǎn)程序。但是，破產(chǎn)程序中的個(gè)人意思自治，并不具有絕對(duì)的意義。個(gè)人意思不得濫用；甚至，個(gè)人意思在有些場(chǎng)合為法律所排斥。在理論上，破產(chǎn)程序的開始以破產(chǎn)申請(qǐng)為必要。債務(wù)人可以申請(qǐng)法院宣告自己破產(chǎn)。但若債務(wù)人為法人，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的，法人的信用基礎(chǔ)發(fā)生危機(jī)，這時(shí)，為了防止債務(wù)的進(jìn)一步膨脹，保護(hù)多數(shù)債權(quán)人的利益，法人的代表應(yīng)向法院申請(qǐng)破產(chǎn)。與申請(qǐng)破產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的問題是，若無債務(wù)人或債權(quán)人的破產(chǎn)申請(qǐng)，法院可否依職權(quán)開始破產(chǎn)程序？我國現(xiàn)行法沒有規(guī)定、司法實(shí)務(wù)暫時(shí)不承認(rèn)人民法院可以不根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)而直接依職權(quán)開始破產(chǎn)程序。但是，我們?nèi)绻紤]到，破產(chǎn)并非債務(wù)人與個(gè)別債權(quán)人之間的私事，它涉及到眾多債權(quán)人的公平受償利益，從而涉及到社會(huì)公共利益，作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的法院，有必要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行適度的干預(yù)。所以，這是個(gè)人意思服從法律安排的體現(xiàn)。再者，破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)岢龊?，申?qǐng)人基于其個(gè)人意思請(qǐng)求撤回申請(qǐng)的，因破產(chǎn)程序關(guān)乎多數(shù)債權(quán)人的利益，本非專一保護(hù)申請(qǐng)人的利益，故是否準(zhǔn)許撤回申請(qǐng)，由法院依照破產(chǎn)申請(qǐng)的具體情況，自由裁量。因此，破產(chǎn)程序中的個(gè)人意思，其自治的范圍依從于對(duì)多數(shù)債權(quán)人的利益保護(hù)的需要。
在破產(chǎn)程序中，起到至關(guān)重要的作用的意思自治，為債權(quán)人團(tuán)體意思的自治。破產(chǎn)程序?qū)τ诟鞣N有利害關(guān)系的人都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，甚至影響到社會(huì)公共利益諸如勞動(dòng)者的失業(yè)等方面，特別是直接關(guān)系到參加破產(chǎn)程序的債權(quán)人的利益。法院在破產(chǎn)程序中居于主導(dǎo)地位，對(duì)破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行負(fù)有全面責(zé)任。管理人在法院的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)行使全面的管理權(quán)，并負(fù)具體的責(zé)任。在破產(chǎn)程序中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持管理人中心主義，但必須強(qiáng)調(diào)債權(quán)人的自治，以充分保護(hù)債權(quán)人的團(tuán)體利益。債權(quán)人自治是破產(chǎn)程序的基本制度，包括債權(quán)人會(huì)議和監(jiān)督人[21]兩種基本形式。一般而言，債權(quán)人會(huì)議和監(jiān)督人在破產(chǎn)程序中的作用，相輔相成，債權(quán)人會(huì)議和監(jiān)督人依法履行各自的職責(zé)，目的都在于維護(hù)債權(quán)人全體的利益。但是，監(jiān)督人履行職責(zé)受債權(quán)人會(huì)議的決議約束，債權(quán)人會(huì)議凌駕于監(jiān)督人之上。
我國現(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定了債權(quán)人會(huì)議，肯定了債權(quán)人團(tuán)體的自治地位。但是，在破產(chǎn)程序中，僅有債權(quán)人會(huì)議代表債權(quán)人的利益，似乎還不足以維護(hù)債權(quán)人在破產(chǎn)程序中的公平利益，特別是債權(quán)人會(huì)議閉會(huì)期間，由誰代表債權(quán)人監(jiān)督破產(chǎn)程序的進(jìn)行，在我國法律上仍為空白。債權(quán)人會(huì)議由全體債權(quán)人組成，人數(shù)眾多，對(duì)破產(chǎn)程序難以實(shí)施日常監(jiān)督，若經(jīng)常召集債權(quán)人會(huì)議，也不利于破產(chǎn)程序的節(jié)儉和簡化。況且，債權(quán)人會(huì)議不是債權(quán)人全體的常設(shè)機(jī)關(guān)，特別是債權(quán)人會(huì)議休會(huì)期間，無法對(duì)破產(chǎn)程序進(jìn)行中的具體事務(wù)實(shí)施監(jiān)督。所以，從實(shí)際需要出發(fā)，以使債權(quán)人自治貫串于破產(chǎn)程序進(jìn)行的各階段，我國破產(chǎn)立法有必要設(shè)立監(jiān)督人制度；監(jiān)督人由債權(quán)人會(huì)議選任，代表債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)程序?qū)嵤┤粘１O(jiān)督。我國新破產(chǎn)法草案的創(chuàng)新之一就是規(guī)定債權(quán)人會(huì)議任選的監(jiān)督人制度，這是對(duì)我國破產(chǎn)程序中的債權(quán)人自治形式的補(bǔ)充。[22]
七、關(guān)于破產(chǎn)程序中的利益平衡
破產(chǎn)程序所涉及的利益為多方利益。債務(wù)人和債權(quán)人的利益為基本利益，居于受保護(hù)的平等地位。但破產(chǎn)程序不僅關(guān)乎利害關(guān)系人的利益，而且關(guān)乎社會(huì)公共利益，平衡破產(chǎn)程序中的各方利益，應(yīng)當(dāng)有制度設(shè)計(jì)上的考慮。以下三點(diǎn)，可能是我國破產(chǎn)立法所必須要衡量并作出取舍的地方。
首先，債務(wù)人的重整利益，優(yōu)先于破產(chǎn)程序中的其他利益。債務(wù)人的重整利益與破產(chǎn)程序中的其他利益之間，存在沖突。債務(wù)人有破產(chǎn)原因，其請(qǐng)求重整的，其重整利益應(yīng)當(dāng)受到應(yīng)有的尊重。若重整程序開始，則債權(quán)人自無由重整財(cái)產(chǎn)獲得個(gè)別清償?shù)臋C(jī)會(huì)，即使是有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債權(quán)人，或者對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償?shù)闹錂?quán)的擔(dān)保權(quán)人，亦不能從債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)中獲得個(gè)別清償。這是采用重整制度所必須實(shí)行的制度。所有的債權(quán)人，不論其是否享有擔(dān)保，以及對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)歸屬或支配利益享有權(quán)利的其他人，均受重整程序的支配。在重整程序中，即使個(gè)別表決組的權(quán)利人不同意重整計(jì)劃，法院亦可基于其自由裁量權(quán)順延重整期間或者批準(zhǔn)重整計(jì)劃?？梢姡瑐鶆?wù)人受重整程序的保護(hù)利益是十分優(yōu)厚的。我國破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣的立場(chǎng)。
其次，破產(chǎn)程序中的團(tuán)體利益，優(yōu)先于個(gè)人利益。在破產(chǎn)程序中，債權(quán)人團(tuán)體的利益，與個(gè)別債權(quán)人的利益之間總是存在沖突的，保護(hù)了債權(quán)人的團(tuán)體利益，就不可避免地會(huì)忽視個(gè)別債權(quán)人的利益，這是由破產(chǎn)程序的公平與公正的屬性決定的。在團(tuán)體利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，理性的選擇是團(tuán)體利益優(yōu)先于個(gè)人利益。在破產(chǎn)程序中，之所以團(tuán)體利益優(yōu)先于個(gè)人利益，原因在于參加破產(chǎn)程序的利害關(guān)系人的多面性；若沒有團(tuán)體利益的形成機(jī)制，破產(chǎn)程序就無法進(jìn)行。而且，破產(chǎn)程序中的利害關(guān)系人通過團(tuán)體多數(shù)表決機(jī)制，維系破產(chǎn)程序的公正性（團(tuán)體利益）。即使個(gè)別利害關(guān)系人的意思，與多數(shù)利害關(guān)系人的意思不同，破產(chǎn)程序?qū)⒁勒斩鄶?shù)人的意思照樣進(jìn)行。這是破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)公正的價(jià)值目標(biāo)所在。凡參加破產(chǎn)程序的利害關(guān)系人，均受破產(chǎn)程序的約束，享受破產(chǎn)程序上的利益，并承擔(dān)因破產(chǎn)程序而產(chǎn)生的不利后果。在這個(gè)意義上，債權(quán)人自治的制度較為完整地反映了破產(chǎn)程序的團(tuán)體利益優(yōu)先于個(gè)人利益的價(jià)值目標(biāo)。再者，在破產(chǎn)清算程序和和解程序中，任何普通的債權(quán)人均不能有超越破產(chǎn)程序的利益；在重整程序中，不僅普通債權(quán)人受重整程序的約束，而且對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)有擔(dān)保權(quán)益的利害關(guān)系人，亦受破產(chǎn)程序的約束。這樣的制度設(shè)計(jì)也反映著團(tuán)體利益優(yōu)先于個(gè)人利益的價(jià)值目標(biāo)。
最后，勞動(dòng)權(quán)益，優(yōu)先于破產(chǎn)程序中的其他利益。企業(yè)被適用破產(chǎn)程序，勞動(dòng)者的工資權(quán)益以及社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，在一定程度度上會(huì)受到相應(yīng)的影響，特別是會(huì)引起勞動(dòng)者的失業(yè)而影響勞動(dòng)者的生機(jī)。在這樣的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制下，勞動(dòng)權(quán)益應(yīng)當(dāng)在破產(chǎn)程序中居于優(yōu)先受保護(hù)的狀態(tài)。勞動(dòng)權(quán)益優(yōu)先于國家的稅收請(qǐng)求權(quán)和普通債權(quán)。我國《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》第37條規(guī)定，“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費(fèi)用后，按照下列順序清償：（一）破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用；（二）破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款；（三）破產(chǎn)債權(quán)?！蔽覈乃痉▽?shí)務(wù)對(duì)于受優(yōu)先保護(hù)的勞動(dòng)權(quán)益，作出了內(nèi)容補(bǔ)充。最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第56條規(guī)定：“因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同，勞動(dòng)者依法或者依據(jù)勞動(dòng)合同對(duì)企業(yè)享有的補(bǔ)償金請(qǐng)求權(quán)，參照企業(yè)破產(chǎn)法第三十七條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定的順序清償。”第57條規(guī)定：“債務(wù)人所欠非正式職工（含短期勞動(dòng)工）的勞動(dòng)報(bào)酬，參照企業(yè)破產(chǎn)法第三十七條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定的順序清償?！钡?8條規(guī)定：“債務(wù)人所欠企業(yè)職工集資款，參照企業(yè)破產(chǎn)法第三十七條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定的順序清償?！钡珓趧?dòng)權(quán)益是否優(yōu)先于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)上設(shè)定的擔(dān)保，我國現(xiàn)行法并沒有提供相應(yīng)的一般解決方案。[23]勞動(dòng)權(quán)益為破產(chǎn)程序中的社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于在債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)上存在的擔(dān)保物權(quán)，這應(yīng)當(dāng)是我國破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)明確的問題。
[1]在我國現(xiàn)行法的框架下，可以適用破產(chǎn)程序的企業(yè)法人，包括依照《商業(yè)銀行法》設(shè)立的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)、依照《保險(xiǎn)法》設(shè)立的保險(xiǎn)公司。對(duì)于銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)適用破產(chǎn)程序，在新破產(chǎn)法的起草過程中引起了爭(zhēng)議，但筆者認(rèn)為現(xiàn)行法的模式并無明顯的不妥，故在此不作論述。
[2]見鄒海林：《關(guān)于新破產(chǎn)法的適用范圍的思考》，《政法論壇》2002年第3期。
[3]有關(guān)詳細(xì)內(nèi)容，請(qǐng)參見常敏、鄒海林：《中華人民共和國破產(chǎn)法的重新制定》，《法學(xué)研究》1995年第2期。
[4]見鄒海林：《破產(chǎn)法若干理論與實(shí)務(wù)問題研評(píng)》，《民商法論從》第1卷，法律出版社1994年版，第130頁。
[5]見鄒海林：《關(guān)于新破產(chǎn)法適用范圍的思考》，《政法論壇》2002年第2期；湯維健：《修訂我國破產(chǎn)法律制度的若干問題思考》，《政法論壇》2002年第3期。
[6]在德國，1999年1月1日生效的《德國支付不能法》規(guī)定了破產(chǎn)的自然人有條件的許可免責(zé)主義。見《德國支付不能法》第286條至303條所規(guī)定之“剩余債務(wù)的免除”制度。
[7]但最近完成的破產(chǎn)法草案所持立場(chǎng)為有條件的當(dāng)然免責(zé)主義，即破產(chǎn)的自然人清償債務(wù)達(dá)到法定比例時(shí)就免除其未清償部分的債務(wù)的清償責(zé)任。見《中華人民共和國破產(chǎn)法（草案）》（2002年4月）第148條。
[8]我國《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第3條將破產(chǎn)原因表述為“因經(jīng)營管理不善造成嚴(yán)重虧損，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”；《民事訴訟法》第199條將破產(chǎn)原因表述為“因嚴(yán)重虧損，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”。
[9]見鄒海林：《中國的破產(chǎn)制度及其發(fā)展方向》，《中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治走向》，昆侖出版社2001年版，第150頁。
[10]《德國支付不能法》第18條。見杜景林等譯：《德國支付不能法》，法律出版社2002年版，第10-11頁。
[11]我國《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》所規(guī)定的和解程序，為避免債務(wù)人被宣告破產(chǎn)而設(shè)計(jì)，竟能適用于債務(wù)人被宣告破產(chǎn)前；但《民事訴訟法》所規(guī)定的和解程序，則沒有將之限定于債務(wù)人被宣告破產(chǎn)前。故最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第25條將和解程序概括為避免破產(chǎn)宣告和破產(chǎn)分配的程序，和解可以適用于債務(wù)人被宣告破產(chǎn)前以及債務(wù)人被宣告破產(chǎn)后。
[12]法院受理破產(chǎn)案件后，應(yīng)當(dāng)指定管理人對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)予以必要的接管或監(jiān)管，以確保債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)為破產(chǎn)程序的公正進(jìn)行而存在。關(guān)于債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)受破產(chǎn)程序的支配的相關(guān)問題，可參見本文后述的管理人中心主義。
[13]見王衛(wèi)國：《論重整制度》，《法學(xué)研究》1996年的1期。
[14]見李永軍：《破產(chǎn)重整制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社1996年版，第46頁。
[15]見鄒海林：《中國的破產(chǎn)制度及其發(fā)展方向》，《中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制走向》，昆侖出版社2001年版，第163-164頁。
[16]見李永軍：《破產(chǎn)重整制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社1996年版，第39頁。
[17]見鄒海林：《論我國破產(chǎn)程序中的和解制度及其革新》，《法學(xué)研究》1994年第5期。
[18]見鄒海林：《破產(chǎn)法若干理論與實(shí)務(wù)問題研評(píng)》，《民商法論從》第1卷，法律出版社1994年版，第137頁。
[19]《中華人民共和國破產(chǎn)法（草案）》（2002年4月）第16條規(guī)定：“人民法院決定受理破產(chǎn)申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)指定管理人?！钡?9條規(guī)定有管理人的多項(xiàng)職權(quán)，基本上可以反映破產(chǎn)程序中的管理人中心主義。
[20]但該條的規(guī)定確實(shí)不同于美國破產(chǎn)法第11章重整程序所規(guī)定的“占有中的債務(wù)人(debtorinpossession)”制度。在美國破產(chǎn)法中，占有中的債務(wù)人為重整程序中管理債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的基本態(tài)樣，除非法院基于某種理由任命債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的管理人或受托人(trustee)。但筆者并不贊同在我國的破產(chǎn)程序中實(shí)行與美國破產(chǎn)法相同的“占有中的債務(wù)人”制度。另外，該條的規(guī)定還存在其他的缺陷，需要和草案中的重整程序的其他規(guī)定相配合進(jìn)行修改，故有進(jìn)一步斟酌的巨大空間。
[21]監(jiān)督人為破產(chǎn)程序中的全體債權(quán)人的代表機(jī)構(gòu)。監(jiān)督人依不同的立法例，稱謂有所不同。例如，英國、美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國稱為檢查委員會(huì)；意大利、法國、德國、泰國稱為債權(quán)人委員會(huì)；日本、韓國等國稱為監(jiān)查委員或者監(jiān)查人；我國臺(tái)灣地區(qū)則稱為監(jiān)查人。我國新破產(chǎn)法草案準(zhǔn)備采用“債權(quán)人委員會(huì)”的稱謂。
近日查閱三聯(lián)書店新近出版的《陳寅恪集••書信集》，該書所收錄的《致傅斯年》書信的第“七十六通”信之末尾，于“陳唐篔拜啟（一九四六年二月十九日）”落款之后，付了以下內(nèi)容：
Prof.ChenYinKE（陳寅?。?/p>
c/oProf.H.C.Shao(邵循正)
Oxford,England
