時(shí)間：2023-03-22 17:45:19
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一般來(lái)講，中秋當(dāng)晚，很多食品店和賣場(chǎng)中的月餅通常會(huì)撤柜。大廠家為維護(hù)自身品牌，通常會(huì)采取以極低價(jià)格論斤拋售、作為福利發(fā)放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫(kù)存月餅。而一些不知名月餅、三無(wú)月餅常常就會(huì)流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些批發(fā)市場(chǎng)。通常來(lái)說(shuō)，月餅保質(zhì)期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產(chǎn)的月餅，放到現(xiàn)在已接近或超過(guò)了保質(zhì)期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機(jī)”——“月餅再加工”。
月餅是極為特殊的時(shí)令商品，中秋節(jié)前受人追捧，節(jié)后身價(jià)一落千丈，賣不出去的月餅成了生產(chǎn)企業(yè)、銷售商手中燙手的山芋。從調(diào)查中得知，很多月餅廠采購(gòu)的餡心料質(zhì)量都不錯(cuò)，如每公斤蓮蓉成本通常要達(dá)到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過(guò)了中秋后，一些小商販常常將回收價(jià)格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價(jià)格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點(diǎn)房看準(zhǔn)了這一點(diǎn)，將從市場(chǎng)上回收回來(lái)的月餅進(jìn)行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡(jiǎn)單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進(jìn)行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點(diǎn)有的還成為一些小飯店的點(diǎn)心和早茶糕點(diǎn)。有的甚至將回收回來(lái)的月餅連包裝都不換，通過(guò)篡改生產(chǎn)日期，又重新出現(xiàn)在市場(chǎng)上了。因?yàn)槔麧?rùn)空間大，各路神仙均在“八仙過(guò)海、各顯神通”，但未見有命案發(fā)生因而監(jiān)管不力，造成監(jiān)管漏洞。一些食品專家、學(xué)者通過(guò)研究也表明有些回收食品本身已經(jīng)處于變質(zhì)狀態(tài)，所以對(duì)消費(fèi)者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質(zhì)的食品，從其原料上來(lái)說(shuō)，在經(jīng)過(guò)反復(fù)加工之后，其產(chǎn)品品質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)成分損失都很大，感官也會(huì)受到影響。此外，利用回收食品進(jìn)行再加工的過(guò)程中還可能造成環(huán)境污染，這個(gè)污染同樣會(huì)帶進(jìn)一些有害成分。所以，這樣的食品質(zhì)量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對(duì)人體健康造成不利影響。
二、對(duì)季節(jié)性、假日性食品難以回收的分析
國(guó)家高度重視食品安全問(wèn)題，政府正在逐步加大對(duì)“問(wèn)題食品”的打擊力度，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也在逐步推開。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于食品安全的控制體現(xiàn)在食品生產(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，從源頭到食品生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)和工藝流程都要嚴(yán)格控制，哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費(fèi)。但是我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，人均GDP還不高，現(xiàn)在還做不到這一點(diǎn)，目前推行的市場(chǎng)準(zhǔn)入和召回只能主要集中在中間環(huán)節(jié)。召回應(yīng)該能為消費(fèi)者的安全把關(guān)，因?yàn)槟壳罢倩氐膶?shí)施和監(jiān)管是由各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)行。但是，由于我國(guó)針對(duì)食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還不很高，對(duì)違法企業(yè)的懲罰力度也不夠大。
低價(jià)收購(gòu)月餅、再將其加工成糕點(diǎn)流向市場(chǎng)，這也是不公開的商業(yè)秘密。通過(guò)節(jié)后對(duì)幾家月餅生產(chǎn)企業(yè)的回訪，發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)只有個(gè)別在回收月餅。但是我們不能排除極個(gè)別企業(yè)因回收月餅較多，在一定時(shí)間內(nèi)處理不完可能造成安全隱患。對(duì)這部分尚在保質(zhì)期內(nèi)的合格產(chǎn)品的處理目前是食品生產(chǎn)監(jiān)管的一大問(wèn)題。
1.食品回收缺乏相應(yīng)當(dāng)法律依據(jù)。.食品回收是一個(gè)涉及食品生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者等多個(gè)利益主體，并且涵蓋法規(guī)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)、行業(yè)自律等多個(gè)管理環(huán)節(jié)的龐大系統(tǒng)。在食品回收過(guò)程中，各個(gè)利益主體以及管理部門都應(yīng)當(dāng)有一套非常具體的切實(shí)可行的操作規(guī)范。而目前食品的回收實(shí)際上只是停留在停止銷售某種食品的表層面，政府相關(guān)部門對(duì)此尚未引起足夠重視。
現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)如《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》等缺乏對(duì)食品回收的相關(guān)明確規(guī)定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，其中第十二條規(guī)定“食品生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)加工食品所用的原材料、食品添加劑等應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。不得違反規(guī)定使用過(guò)期的、失效的、變質(zhì)的、污穢不潔的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原輔料生產(chǎn)加工食品?！钡@種部門文件其強(qiáng)制性、適用范圍均受到較大限制，尚不能滿足對(duì)食品安全的要求。當(dāng)前食品的回收純屬生產(chǎn)者、銷售者根據(jù)市場(chǎng)需求采取的應(yīng)對(duì)手段，還不是自覺行為。
2.食品回收成本較高，生產(chǎn)銷售商難以承擔(dān)。中國(guó)的文化背景決定了消費(fèi)者的消費(fèi)觀念，過(guò)了節(jié)氣的時(shí)令食品一般不再購(gòu)買。因此食品回收的成本只能由食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商承擔(dān)?；厥帐称繁厝辉斐缮a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的損失。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者會(huì)在回收產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失和為提高產(chǎn)品質(zhì)量而投入的成本之間進(jìn)行權(quán)衡。在政府強(qiáng)制力的壓力下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了減少因回收造成的損失可能加強(qiáng)食品質(zhì)量管理，嚴(yán)把進(jìn)貨關(guān)。因此食品回收可以督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)食品質(zhì)量管理。由食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者回收時(shí)令食品是把可能由公眾承擔(dān)的損失轉(zhuǎn)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者身上,即將社會(huì)成本內(nèi)部化，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，降低社會(huì)成本。從短期看，食品的回收可能造成企業(yè)負(fù)擔(dān)回收食品的各種開支，包括對(duì)回收食品的處理、物流成本等。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,食品回收降低了可能發(fā)生的更大數(shù)額的賠償，贏得了消費(fèi)者的信賴,維護(hù)了企業(yè)的良好形象。只有把消費(fèi)者權(quán)益放在首位，才能最終贏得消費(fèi)者信任，使企業(yè)得以長(zhǎng)期生存和發(fā)展。政府的相關(guān)要求將給企業(yè)施加壓力,督促他們嚴(yán)把食品質(zhì)量關(guān),讓生產(chǎn)廠家真正重視食品的質(zhì)量問(wèn)題，強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人的意識(shí)。
3.監(jiān)管困難。對(duì)于季節(jié)性、假日性食品的回收，一般做法是停止銷售后，許多經(jīng)營(yíng)者將其退回生產(chǎn)企業(yè)或自行銷毀，經(jīng)營(yíng)者是否確實(shí)將這些食品退回生產(chǎn)企業(yè)或集中銷毀缺乏監(jiān)督、生產(chǎn)企業(yè)是否確實(shí)將回收的食品進(jìn)行合理處理同樣缺乏引導(dǎo)、監(jiān)督。如幾年前發(fā)生的南京冠生園食品廠使用陳年月餅餡加工月餅被新聞媒體曝光后，雖經(jīng)有關(guān)部門檢測(cè)產(chǎn)品質(zhì)量合格，但已在社會(huì)上造成極壞的影響。極個(gè)別企業(yè)使用過(guò)期或即將過(guò)期的食品原料，以化整為零的方式進(jìn)行加工翻新處理然后再出售，這時(shí)如果不是知情人的舉報(bào)，問(wèn)題就不可能被發(fā)現(xiàn)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)這種工藝流程加工出來(lái)的食品，經(jīng)檢測(cè)有可能是合格產(chǎn)品。這說(shuō)明目前我國(guó)對(duì)食品的生產(chǎn)加工過(guò)程的監(jiān)管仍然是很薄弱的，很多食品的質(zhì)量安全把關(guān)只能以終成產(chǎn)品的檢測(cè)結(jié)果來(lái)斷定。但終成品檢測(cè)合格仍然不是絕對(duì)可靠的。
經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者對(duì)回收食品的處理是目前企業(yè)和政府共同面對(duì)的難題?；厥盏氖称纷罱K回到生產(chǎn)企業(yè)后，生產(chǎn)企業(yè)對(duì)回收食品的處理缺乏正確引導(dǎo)和行政執(zhí)法部門的監(jiān)督。
4.食品溯源困難。我市食品企業(yè)規(guī)模小且分散，進(jìn)入市場(chǎng)的食品來(lái)源不一、渠道不同，導(dǎo)致食品難以溯源。食品回收必須要有食品溯源制度作為保障才能順利實(shí)施。但極個(gè)別非正規(guī)的企業(yè)、作坊，生產(chǎn)的食品有的連最起碼的標(biāo)識(shí)都沒有，或者在標(biāo)識(shí)上造假，出事后廠家無(wú)法找到。換句話說(shuō)，問(wèn)題食品難以溯源，這在客觀上限制了食品回收的實(shí)施；同時(shí)，我國(guó)的檢驗(yàn)技術(shù)手段還相對(duì)落后，這也直接關(guān)系到食品缺陷的評(píng)價(jià)問(wèn)題。
三、應(yīng)對(duì)措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重視，應(yīng)由各地食品協(xié)調(diào)委員會(huì)會(huì)同各職能部門制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的相應(yīng)辦法來(lái)作為支持和指導(dǎo)，來(lái)規(guī)定生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口商的權(quán)力和義務(wù)，制定食品回收程序，回收食品的處理；建立定期匯報(bào)制度，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，瞞報(bào)依法嚴(yán)懲制度以及對(duì)食品企業(yè)的經(jīng)常性檢查制度等。政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，填補(bǔ)監(jiān)管的法律空白。
2.監(jiān)管部門切實(shí)履行職責(zé)。相關(guān)部門在特定節(jié)日、季節(jié)過(guò)后要加強(qiáng)對(duì)季節(jié)性、假日性食品的管理，各職能部門應(yīng)各負(fù)其責(zé)。
質(zhì)監(jiān)部門要加大對(duì)時(shí)令食品生產(chǎn)企業(yè)的巡查力度。對(duì)原料庫(kù)存進(jìn)行檢查，能夠在日常生產(chǎn)中使用的要求企業(yè)在保質(zhì)期內(nèi)用完；在日常生產(chǎn)中不能使用的原料去向應(yīng)追蹤、監(jiān)督到底，尚在保質(zhì)期的原料要求退回，過(guò)期的視情況銷毀或作飼料原料?；厥盏氖称纷骱侠硖幚?。全程需記錄在案?jìng)洳椤?/p>
工商部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流通領(lǐng)域的日常監(jiān)督。為了防止回收的食品改頭換面后再次進(jìn)入流通領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者在將錯(cuò)過(guò)了銷售季節(jié)的食品退回生產(chǎn)企業(yè)或自行銷毀后，應(yīng)將相應(yīng)退貨、銷毀相關(guān)信息如退貨食品的名稱、數(shù)量、供應(yīng)商接收單據(jù)、銷毀方式等信息報(bào)有關(guān)政府部門備案，以備隨時(shí)抽查。
衛(wèi)生部門重點(diǎn)防范餐飲、食堂所進(jìn)食品的安全。要求餐飲業(yè)主、食堂嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)貨索證制度，定期不定期到進(jìn)貨單位或生產(chǎn)企業(yè)實(shí)地考察，防止回收食品通過(guò)喬裝打扮混入正常渠道。
包括農(nóng)業(yè)、商務(wù)、畜牧等部門，本文不一一陳述。
各職能部門在監(jiān)管時(shí)發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)定的行為，要責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者立即停止生產(chǎn)、銷售，迅速上報(bào)上級(jí)部門并向相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)，且在相應(yīng)范圍內(nèi)予以公示信息。若生產(chǎn)企業(yè)不在本地區(qū)域，還應(yīng)向生產(chǎn)企業(yè)所在地有關(guān)部門通報(bào)相關(guān)情況，做到不留死角。
3.從源頭避免食品回收的問(wèn)題。企業(yè)不得不采取回收的方式來(lái)處理食品，暴露出企業(yè)在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。企業(yè)不應(yīng)當(dāng)貪大求全，盲目鋪開自己的銷售渠道，而是應(yīng)當(dāng)量力而行，這樣就能控制在保質(zhì)期內(nèi)銷售良好。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)品研發(fā)、工藝本身、市場(chǎng)流程、內(nèi)部管理控制等多方面下工夫，讓內(nèi)控系統(tǒng)發(fā)揮作用，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保證銷售順暢，從源頭避免食品回收的問(wèn)題。
4.加大對(duì)食品生產(chǎn)銷售商的扶持力度，切實(shí)減輕因食品回收帶來(lái)的成本壓力。政府及相關(guān)部門應(yīng)合理應(yīng)用金融、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，積極為生產(chǎn)銷售商出謀劃策。督促企業(yè)認(rèn)真做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)，提高生產(chǎn)的計(jì)劃性，減少盲目性。
5.建立比較完善的食品回收應(yīng)急機(jī)制和處理預(yù)案。針對(duì)回收食品可能存在的不安全隱患，要求執(zhí)法部門通過(guò)食品安全檢測(cè)、消費(fèi)者投訴、舉報(bào)、食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流等渠道獲取大量信息，經(jīng)過(guò)分析研究，針對(duì)可疑點(diǎn)采取相應(yīng)措施，將食品安全隱患降到最低。建立并不斷完善食品回收應(yīng)急機(jī)制和處理預(yù)案，不僅有助于問(wèn)題的解決，還可以加強(qiáng)食品執(zhí)法部門的隊(duì)伍建設(shè)。
6.完備生產(chǎn)、流通、餐飲等行業(yè)企業(yè)的食品質(zhì)量安全承諾書、責(zé)任書制度，積極探索回收食品的處理方法。作食品就是做人、做良心。無(wú)論從質(zhì)量還是安全的角度考慮，食品都是不應(yīng)該回收的。根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，要求企業(yè)承諾回收回來(lái)的食品不得用于食品再生產(chǎn)，也不得將回收回來(lái)的食品處理給明知其購(gòu)買回去要重新加工制作成食品的企業(yè)、個(gè)人。對(duì)于大廠來(lái)說(shuō)，時(shí)令食品一般能夠在節(jié)前售完，即使有剩余也較少，容易處理；而小廠的剩余相對(duì)較多，處理難度也較大，可能在一定時(shí)間內(nèi)處理不完，對(duì)這部分尚在保質(zhì)期的合格產(chǎn)品的處理自然成了問(wèn)題。有關(guān)資料表明，一些地方正在積極探索、研究這方面的問(wèn)題：如很多超市對(duì)保鮮期短、容易過(guò)期的食品，在經(jīng)營(yíng)上都很精心，一旦過(guò)了“最鮮”時(shí)段便打折出售，離保質(zhì)期越近，價(jià)格越低。這樣，既讓消費(fèi)者得到了實(shí)惠，經(jīng)營(yíng)者也減少了損失。更重要的是物盡其用，確保了安全，減少了浪費(fèi)。又如部分地方成立專業(yè)的餐廚廢棄油脂專業(yè)處理公司，公司從全市眾多餐飲企業(yè)取得餐廚垃圾，將廢棄油脂加工成工業(yè)用油，既防止了廢棄油脂重新進(jìn)入食品市場(chǎng)又節(jié)約了社會(huì)資源。如果能夠成立專業(yè)處理公司，將不安全食品、過(guò)期食品分類處理，將能夠重新利用的加工成飼料、工業(yè)原料；將不能再利用的進(jìn)行填埋、焚燒。此外，還可仿效美國(guó)、歐洲一些國(guó)家成立“食品銀行”，收集那些超市中即將過(guò)期，賣不出去的但還能夠食用的食品、餐館和機(jī)場(chǎng)航班未消費(fèi)掉的食品，再免費(fèi)發(fā)放。政府每年可撥出一定經(jīng)費(fèi)予以支持。
7.建立食品監(jiān)管教育宣傳體系。不容否認(rèn)，有些困境僅僅從法律上是無(wú)法找到對(duì)策的，如消費(fèi)者的主觀意識(shí)問(wèn)題、生產(chǎn)銷售商追逐利潤(rùn)最大化等。通過(guò)“3.15”、質(zhì)量月、“12.4法制宣傳日”等不同場(chǎng)合不同角度的長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的宣傳，相信一定能逐漸改變這些思想觀念。
本文作者：王衛(wèi)貝群蔡爽工作單位：十里河保健食品專營(yíng)市場(chǎng)一角
專營(yíng)市場(chǎng)中的商戶大部分規(guī)模較小。被調(diào)查商戶中，30家注冊(cè)資本只有10～20萬(wàn)元，38家員工人數(shù)都在3人以下，只有4家員工在3～5人之間，只有2家員工在10人以上。從商戶經(jīng)營(yíng)狀況來(lái)看，半數(shù)商戶表示基本保本，8家商戶表示持續(xù)盈利，還有6家商戶表示年年虧損。在經(jīng)營(yíng)保健食品品種方面，半數(shù)以上商戶經(jīng)營(yíng)的保健食品不足10種。1.3專營(yíng)市場(chǎng)中的部分商戶員工流動(dòng)較大。有7家商戶的員工流動(dòng)性很大，21家商戶偶有流動(dòng)，16家商戶人員流動(dòng)不大。專營(yíng)市場(chǎng)商戶的經(jīng)營(yíng)品種情況。專營(yíng)市場(chǎng)內(nèi)商戶經(jīng)營(yíng)的保健食品，從劑型來(lái)看，以片劑、膠囊、沖劑和口服液為主，并以片劑和膠囊產(chǎn)品居多。這些企業(yè)經(jīng)營(yíng)的保健食品，功能多以減肥、緩解體力疲勞、改善睡眠、輔助降血糖和提高免疫力為主。多數(shù)產(chǎn)品來(lái)自廣東、上?；蚱渌笾谐鞘?。專營(yíng)市場(chǎng)內(nèi)商戶被投訴者較少。在顧客投訴方面，37家商戶表示從未被投訴過(guò)，7家商戶曾被投訴但次數(shù)不多。遇到投訴，多數(shù)商戶都能按照相關(guān)規(guī)定處理。對(duì)客戶投訴不合格的產(chǎn)品，商戶基本都能在核實(shí)后退款召回。
從十里河保健食品專營(yíng)市場(chǎng)和其他地方的保健食品專營(yíng)市場(chǎng)來(lái)看，當(dāng)前保健食品市場(chǎng)主要存在以下問(wèn)題。保健食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)相關(guān)法律法規(guī)知之甚少。從十里河保健食品專營(yíng)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者來(lái)看，因受教育程度不高和商戶員工隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，大部分商戶經(jīng)營(yíng)者對(duì)保健食品的相關(guān)法律法規(guī)知之甚少，僅通過(guò)商戶自我培訓(xùn)、自我提高很難達(dá)到要求。這是藥品監(jiān)管部門需要加強(qiáng)研究和解決的問(wèn)題。保健食品概念不夠清晰。當(dāng)前的保健食品，大多數(shù)是用傳統(tǒng)中草藥加工而成，且多數(shù)是以藥食同源的中藥飲片為原料。市場(chǎng)上經(jīng)常見到同一類產(chǎn)品，成分相同，卻有的是藥品，有的是保健食品，這就容易使商家炒作保健食品概念，打藥品的球。保健食品批準(zhǔn)文號(hào)名目繁多政出多門。按照《保健食品注冊(cè)管理辦法》要求，2005年7月1日以后，保健食品的注冊(cè)審批移交到國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，其批準(zhǔn)文號(hào)應(yīng)為“國(guó)食健字”和“國(guó)進(jìn)食健字”。但從我們對(duì)保健食品的日常監(jiān)管情況來(lái)看，一些保健食品卻還有其他批準(zhǔn)文號(hào)，審批部門有衛(wèi)生部、各省市食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局等。保健食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)存在諸多安全隱患一是保健食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)保健食品質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。
調(diào)查顯示，40%的保健食品經(jīng)營(yíng)者是通過(guò)廠家或商的網(wǎng)站聯(lián)系采購(gòu)產(chǎn)品，30%的經(jīng)營(yíng)者是直接與保健食品生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)系等候送貨上門，只有30%的人員是通過(guò)電話、產(chǎn)品訂貨會(huì)等渠道采購(gòu)產(chǎn)品。在索證索票方面，只有80%的保健食品經(jīng)營(yíng)者向供貨人索取產(chǎn)品及生產(chǎn)廠商資質(zhì)證件，但是能夠認(rèn)真核對(duì)資質(zhì)材料并對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行驗(yàn)收把關(guān)的卻只有30%的經(jīng)營(yíng)者。多數(shù)保健食品經(jīng)營(yíng)者的購(gòu)銷臺(tái)賬登記不夠準(zhǔn)確，在銷售時(shí)又不開具正規(guī)票據(jù)。二是保健食品經(jīng)營(yíng)人員大都沒有經(jīng)過(guò)任何專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。他們對(duì)于保健食品的了解，主要通過(guò)廠家的推薦和產(chǎn)品廣告，而了解保健食品風(fēng)險(xiǎn)的主要渠道應(yīng)該是藥品監(jiān)管部門網(wǎng)站以及媒體報(bào)道。三是保健食品經(jīng)營(yíng)者的設(shè)施設(shè)備難以保證保健食品質(zhì)量。由于大多數(shù)保健食品經(jīng)營(yíng)者同時(shí)經(jīng)營(yíng)其他各類商品，往往都將保健食品與其他商品混存混放，往往達(dá)不到保健食品所需要的保存條件。保健食品包裝標(biāo)簽混亂。保健食品的標(biāo)簽和說(shuō)明書是消費(fèi)者選擇使用保健食品的主要信息來(lái)源，但許多保健食品標(biāo)簽和說(shuō)明書并不規(guī)范，已經(jīng)成為保健食品的安全隱患。非法經(jīng)營(yíng)保健食品或假劣保健食品屢禁不止。包括：盜用保健食品批準(zhǔn)文號(hào)、冒用保健食品標(biāo)志、將普通食品當(dāng)成保健食品進(jìn)行宣傳、銷售；利用“專家咨詢”、“免費(fèi)體檢”等手段誘導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買保健食品等等。虛假?gòu)V告降低了保健食品的可信度。有的把保健食品功效說(shuō)得神乎其神，有的廣告宣傳對(duì)專家的評(píng)審意見斷章取義，有的保健食品廣告夸大功效宣傳。更嚴(yán)重的是，有的廣告故意把保健食品當(dāng)成藥品宣傳，誤導(dǎo)消費(fèi)者?；颊呤褂昧吮＝∈称罚鴽]有及時(shí)采取其他的治療手段，延誤病情，耽誤治療。保健食品經(jīng)營(yíng)多部門監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管體制不順、監(jiān)管乏力。以十里河保健食品專營(yíng)市場(chǎng)為例，工商部門是市場(chǎng)的主管部門，藥監(jiān)部門是保健食品質(zhì)量的監(jiān)管部門，此外還涉及其他一些部門，容易形成人人都在管、人人管不到位的情況。
關(guān)鍵詞：節(jié)后假日；食品監(jiān)管；月餅市場(chǎng)
峨眉山質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局粟勝欣
“春節(jié)”、“端午”、“中秋”……中華大地傳承了五千年的民風(fēng)民俗，給千家萬(wàn)戶帶來(lái)了歡樂(lè)、祥和。此時(shí)季節(jié)性、假日性熱銷食品如元宵、粽子、月餅……在大量上市。人們?cè)陲嬍澄幕钠穱L中領(lǐng)略和寄托了中華民族的遠(yuǎn)古文明。
一、節(jié)后月餅市場(chǎng)現(xiàn)狀
一般來(lái)講，中秋當(dāng)晚，很多食品店和賣場(chǎng)中的月餅通常會(huì)撤柜。大廠家為維護(hù)自身品牌，通常會(huì)采取以極低價(jià)格論斤拋售、作為福利發(fā)放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫(kù)存月餅。而一些不知名月餅、三無(wú)月餅常常就會(huì)流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些批發(fā)市場(chǎng)。通常來(lái)說(shuō)，月餅保質(zhì)期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產(chǎn)的月餅，放到現(xiàn)在已接近或超過(guò)了保質(zhì)期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機(jī)”——“月餅再加工”。
月餅是極為特殊的時(shí)令商品，中秋節(jié)前受人追捧，節(jié)后身價(jià)一落千丈，賣不出去的月餅成了生產(chǎn)企業(yè)、銷售商手中燙手的山芋。從調(diào)查中得知，很多月餅廠采購(gòu)的餡心料質(zhì)量都不錯(cuò)，如每公斤蓮蓉成本通常要達(dá)到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過(guò)了中秋后，一些小商販常常將回收價(jià)格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價(jià)格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點(diǎn)房看準(zhǔn)了這一點(diǎn)，將從市場(chǎng)上回收回來(lái)的月餅進(jìn)行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡(jiǎn)單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進(jìn)行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點(diǎn)有的還成為一些小飯店的點(diǎn)心和早茶糕點(diǎn)。有的甚至將回收回來(lái)的月餅連包裝都不換，通過(guò)篡改生產(chǎn)日期，又重新出現(xiàn)在市場(chǎng)上了。因?yàn)槔麧?rùn)空間大，各路神仙均在“八仙過(guò)海、各顯神通”，但未見有命案發(fā)生因而監(jiān)管不力，造成監(jiān)管漏洞。一些食品專家、學(xué)者通過(guò)研究也表明有些回收食品本身已經(jīng)處于變質(zhì)狀態(tài)，所以對(duì)消費(fèi)者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質(zhì)的食品，從其原料上來(lái)說(shuō)，在經(jīng)過(guò)反復(fù)加工之后，其產(chǎn)品品質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)成分損失都很大，感官也會(huì)受到影響。此外，利用回收食品進(jìn)行再加工的過(guò)程中還可能造成環(huán)境污染，這個(gè)污染同樣會(huì)帶進(jìn)一些有害成分。所以，這樣的食品質(zhì)量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對(duì)人體健康造成不利影響。
二、對(duì)季節(jié)性、假日性食品難以回收的分析
國(guó)家高度重視食品安全問(wèn)題，政府正在逐步加大對(duì)“問(wèn)題食品”的打擊力度，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也在逐步推開。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于食品安全的控制體現(xiàn)在食品生產(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，從源頭到食品生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)和工藝流程都要嚴(yán)格控制，哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費(fèi)。但是我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，人均GDP還不高，現(xiàn)在還做不到這一點(diǎn)，目前推行的市場(chǎng)準(zhǔn)入和召回只能主要集中在中間環(huán)節(jié)。召回應(yīng)該能為消費(fèi)者的安全把關(guān)，因?yàn)槟壳罢倩氐膶?shí)施和監(jiān)管是由各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)行。但是，由于我國(guó)針對(duì)食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還不很高，對(duì)違法企業(yè)的懲罰力度也不夠大。
低價(jià)收購(gòu)月餅、再將其加工成糕點(diǎn)流向市場(chǎng)，這也是不公開的商業(yè)秘密。通過(guò)節(jié)后對(duì)幾家月餅生產(chǎn)企業(yè)的回訪，發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)只有個(gè)別在回收月餅。但是我們不能排除極個(gè)別企業(yè)因回收月餅較多，在一定時(shí)間內(nèi)處理不完可能造成安全隱患。對(duì)這部分尚在保質(zhì)期內(nèi)的合格產(chǎn)品的處理目前是食品生產(chǎn)監(jiān)管的一大問(wèn)題。
1.食品回收缺乏相應(yīng)當(dāng)法律依據(jù)。.食品回收是一個(gè)涉及食品生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者等多個(gè)利益主體，并且涵蓋法規(guī)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)、行業(yè)自律等多個(gè)管理環(huán)節(jié)的龐大系統(tǒng)。在食品回收過(guò)程中，各個(gè)利益主體以及管理部門都應(yīng)當(dāng)有一套非常具體的切實(shí)可行的操作規(guī)范。而目前食品的回收實(shí)際上只是停留在停止銷售某種食品的表層面，政府相關(guān)部門對(duì)此尚未引起足夠重視。
現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)如《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》等缺乏對(duì)食品回收的相關(guān)明確規(guī)定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，其中第十二條規(guī)定“食品生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)加工食品所用的原材料、食品添加劑等應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。不得違反規(guī)定使用過(guò)期的、失效的、變質(zhì)的、污穢不潔的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原輔料生產(chǎn)加工食品?！钡@種部門文件其強(qiáng)制性、適用范圍均受到較大限制，尚不能滿足對(duì)食品安全的要求。當(dāng)前食品的回收純屬生產(chǎn)者、銷售者根據(jù)市場(chǎng)需求采取的應(yīng)對(duì)手段，還不是自覺行為。
2.食品回收成本較高，生產(chǎn)銷售商難以承擔(dān)。中國(guó)的文化背景決定了消費(fèi)者的消費(fèi)觀念，過(guò)了節(jié)氣的時(shí)令食品一般不再購(gòu)買。因此食品回收的成本只能由食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商承擔(dān)?；厥帐称繁厝辉斐缮a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的損失。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者會(huì)在回收產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失和為提高產(chǎn)品質(zhì)量而投入的成本之間進(jìn)行權(quán)衡。在政府強(qiáng)制力的壓力下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了減少因回收造成的損失可能加強(qiáng)食品質(zhì)量管理，嚴(yán)把進(jìn)貨關(guān)。因此食品回收可以督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)食品質(zhì)量管理。由食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者回收時(shí)令食品是把可能由公眾承擔(dān)的損失轉(zhuǎn)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者身上,即將社會(huì)成本內(nèi)部化，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，降低社會(huì)成本。從短期看，食品的回收可能造成企業(yè)負(fù)擔(dān)回收食品的各種開支，包括對(duì)回收食品的處理、物流成本等。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,食品回收降低了可能發(fā)生的更大數(shù)額的賠償，贏得了消費(fèi)者的信賴,維護(hù)了企業(yè)的良好形象。只有把消費(fèi)者權(quán)益放在首位，才能最終贏得消費(fèi)者信任，使企業(yè)得以長(zhǎng)期生存和發(fā)展。政府的相關(guān)要求將給企業(yè)施加壓力,督促他們嚴(yán)把食品質(zhì)量關(guān),讓生產(chǎn)廠家真正重視食品的質(zhì)量問(wèn)題，強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人的意識(shí)。
3.監(jiān)管困難。對(duì)于季節(jié)性、假日性食品的回收，一般做法是停止銷售后，許多經(jīng)營(yíng)者將其退回生產(chǎn)企業(yè)或自行銷毀，經(jīng)營(yíng)者是否確實(shí)將這些食品退回生產(chǎn)企業(yè)或集中銷毀缺乏監(jiān)督、生產(chǎn)企業(yè)是否確實(shí)將回收的食品進(jìn)行合理處理同樣缺乏引導(dǎo)、監(jiān)督。如幾年前發(fā)生的南京冠生園食品廠使用陳年月餅餡加工月餅被新聞媒體曝光后，雖經(jīng)有關(guān)部門檢測(cè)產(chǎn)品質(zhì)量合格，但已在社會(huì)上造成極壞的影響。極個(gè)別企業(yè)使用過(guò)期或即將過(guò)期的食品原料，以化整為零的方式進(jìn)行加工翻新處理然后再出售，這時(shí)如果不是知情人的舉報(bào)，問(wèn)題就不可能被發(fā)現(xiàn)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)這種工藝流程加工出來(lái)的食品，經(jīng)檢測(cè)有可能是合格產(chǎn)品。這說(shuō)明目前我國(guó)對(duì)食品的生產(chǎn)加工過(guò)程的監(jiān)管仍然是很薄弱的，很多食品的質(zhì)量安全把關(guān)只能以終成產(chǎn)品的檢測(cè)結(jié)果來(lái)斷定。但終成品檢測(cè)合格仍然不是絕對(duì)可靠的。
經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者對(duì)回收食品的處理是目前企業(yè)和政府共同面對(duì)的難題?；厥盏氖称纷罱K回到生產(chǎn)企業(yè)后，生產(chǎn)企業(yè)對(duì)回收食品的處理缺乏正確引導(dǎo)和行政執(zhí)法部門的監(jiān)督。
4.食品溯源困難。我市食品企業(yè)規(guī)模小且分散，進(jìn)入市場(chǎng)的食品來(lái)源不一、渠道不同，導(dǎo)致食品難以溯源。食品回收必須要有食品溯源制度作為保障才能順利實(shí)施。但極個(gè)別非正規(guī)的企業(yè)、作坊，生產(chǎn)的食品有的連最起碼的標(biāo)識(shí)都沒有，或者在標(biāo)識(shí)上造假，出事后廠家無(wú)法找到。換句話說(shuō)，問(wèn)題食品難以溯源，這在客觀上限制了食品回收的實(shí)施；同時(shí)，我國(guó)的檢驗(yàn)技術(shù)手段還相對(duì)落后，這也直接關(guān)系到食品缺陷的評(píng)價(jià)問(wèn)題。
三、應(yīng)對(duì)措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重視，應(yīng)由各地食品協(xié)調(diào)委員會(huì)會(huì)同各職能部門制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的相應(yīng)辦法來(lái)作為支持和指導(dǎo)，來(lái)規(guī)定生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口商的權(quán)力和義務(wù)，制定食品回收程序，回收食品的處理；建立定期匯報(bào)制度，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，瞞報(bào)依法嚴(yán)懲制度以及對(duì)食品企業(yè)的經(jīng)常性檢查制度等。政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，填補(bǔ)監(jiān)管的法律空白。
2.監(jiān)管部門切實(shí)履行職責(zé)。相關(guān)部門在特定節(jié)日、季節(jié)過(guò)后要加強(qiáng)對(duì)季節(jié)性、假日性食品的管理，各職能部門應(yīng)各負(fù)其責(zé)。
質(zhì)監(jiān)部門要加大對(duì)時(shí)令食品生產(chǎn)企業(yè)的巡查力度。對(duì)原料庫(kù)存進(jìn)行檢查，能夠在日常生產(chǎn)中使用的要求企業(yè)在保質(zhì)期內(nèi)用完；在日常生產(chǎn)中不能使用的原料去向應(yīng)追蹤、監(jiān)督到底，尚在保質(zhì)期的原料要求退回，過(guò)期的視情況銷毀或作飼料原料?；厥盏氖称纷骱侠硖幚?。全程需記錄在案?jìng)洳椤?/p>
工商部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流通領(lǐng)域的日常監(jiān)督。為了防止回收的食品改頭換面后再次進(jìn)入流通領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者在將錯(cuò)過(guò)了銷售季節(jié)的食品退回生產(chǎn)企業(yè)或自行銷毀后，應(yīng)將相應(yīng)退貨、銷毀相關(guān)信息如退貨食品的名稱、數(shù)量、供應(yīng)商接收單據(jù)、銷毀方式等信息報(bào)有關(guān)政府部門備案，以備隨時(shí)抽查。
衛(wèi)生部門重點(diǎn)防范餐飲、食堂所進(jìn)食品的安全。要求餐飲業(yè)主、食堂嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)貨索證制度，定期不定期到進(jìn)貨單位或生產(chǎn)企業(yè)實(shí)地考察，防止回收食品通過(guò)喬裝打扮混入正常渠道。
包括農(nóng)業(yè)、商務(wù)、畜牧等部門，本文不一一陳述。
各職能部門在監(jiān)管時(shí)發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)定的行為，要責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者立即停止生產(chǎn)、銷售，迅速上報(bào)上級(jí)部門并向相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)，且在相應(yīng)范圍內(nèi)予以公示信息。若生產(chǎn)企業(yè)不在本地區(qū)域，還應(yīng)向生產(chǎn)企業(yè)所在地有關(guān)部門通報(bào)相關(guān)情況，做到不留死角。
3.從源頭避免食品回收的問(wèn)題。企業(yè)不得不采取回收的方式來(lái)處理食品，暴露出企業(yè)在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。企業(yè)不應(yīng)當(dāng)貪大求全，盲目鋪開自己的銷售渠道，而是應(yīng)當(dāng)量力而行，這樣就能控制在保質(zhì)期內(nèi)銷售良好。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)品研發(fā)、工藝本身、市場(chǎng)流程、內(nèi)部管理控制等多方面下工夫，讓內(nèi)控系統(tǒng)發(fā)揮作用，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保證銷售順暢，從源頭避免食品回收的問(wèn)題。
4.加大對(duì)食品生產(chǎn)銷售商的扶持力度，切實(shí)減輕因食品回收帶來(lái)的成本壓力。政府及相關(guān)部門應(yīng)合理應(yīng)用金融、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，積極為生產(chǎn)銷售商出謀劃策。督促企業(yè)認(rèn)真做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)，提高生產(chǎn)的計(jì)劃性，減少盲目性。
5.建立比較完善的食品回收應(yīng)急機(jī)制和處理預(yù)案。針對(duì)回收食品可能存在的不安全隱患，要求執(zhí)法部門通過(guò)食品安全檢測(cè)、消費(fèi)者投訴、舉報(bào)、食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流等渠道獲取大量信息，經(jīng)過(guò)分析研究，針對(duì)可疑點(diǎn)采取相應(yīng)措施，將食品安全隱患降到最低。建立并不斷完善食品回收應(yīng)急機(jī)制和處理預(yù)案，不僅有助于問(wèn)題的解決，還可以加強(qiáng)食品執(zhí)法部門的隊(duì)伍建設(shè)。
6.完備生產(chǎn)、流通、餐飲等行業(yè)企業(yè)的食品質(zhì)量安全承諾書、責(zé)任書制度，積極探索回收食品的處理方法。作食品就是做人、做良心。無(wú)論從質(zhì)量還是安全的角度考慮，食品都是不應(yīng)該回收的。根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，要求企業(yè)承諾回收回來(lái)的食品不得用于食品再生產(chǎn)，也不得將回收回來(lái)的食品處理給明知其購(gòu)買回去要重新加工制作成食品的企業(yè)、個(gè)人。對(duì)于大廠來(lái)說(shuō)，時(shí)令食品一般能夠在節(jié)前售完，即使有剩余也較少，容易處理；而小廠的剩余相對(duì)較多，處理難度也較大，可能在一定時(shí)間內(nèi)處理不完，對(duì)這部分尚在保質(zhì)期的合格產(chǎn)品的處理自然成了問(wèn)題。有關(guān)資料表明，一些地方正在積極探索、研究這方面的問(wèn)題：如很多超市對(duì)保鮮期短、容易過(guò)期的食品，在經(jīng)營(yíng)上都很精心，一旦過(guò)了“最鮮”時(shí)段便打折出售，離保質(zhì)期越近，價(jià)格越低。這樣，既讓消費(fèi)者得到了實(shí)惠，經(jīng)營(yíng)者也減少了損失。更重要的是物盡其用，確保了安全，減少了浪費(fèi)。又如部分地方成立專業(yè)的餐廚廢棄油脂專業(yè)處理公司，公司從全市眾多餐飲企業(yè)取得餐廚垃圾，將廢棄油脂加工成工業(yè)用油，既防止了廢棄油脂重新進(jìn)入食品市場(chǎng)又節(jié)約了社會(huì)資源。如果能夠成立專業(yè)處理公司，將不安全食品、過(guò)期食品分類處理，將能夠重新利用的加工成飼料、工業(yè)原料；將不能再利用的進(jìn)行填埋、焚燒。此外，還可仿效美國(guó)、歐洲一些國(guó)家成立“食品銀行”，收集那些超市中即將過(guò)期，賣不出去的但還能夠食用的食品、餐館和機(jī)場(chǎng)航班未消費(fèi)掉的食品，再免費(fèi)發(fā)放。政府每年可撥出一定經(jīng)費(fèi)予以支持。
近年來(lái)接二連三爆出社會(huì)食品安全問(wèn)題，盡管監(jiān)管部門針對(duì)問(wèn)題迅速采取行動(dòng)，但一波未平，一波又起，問(wèn)題層出不窮。有人戲稱廠家關(guān)于毒食品的創(chuàng)意“沒有最好，只有更好”。我國(guó)正處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和問(wèn)題多發(fā)期。我們有必要對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究采取相應(yīng)措施，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，切實(shí)保障人民群眾的身體健康和生命安全。
二、食品監(jiān)管中存在的問(wèn)題
目前監(jiān)管體制雖然在我國(guó)已經(jīng)形成，但在監(jiān)管的執(zhí)行中仍然存在著一些問(wèn)題：
1.食品安全監(jiān)管法律標(biāo)準(zhǔn)體系有待健全
當(dāng)前，我國(guó)食品安全法制建設(shè)問(wèn)題開始凸顯，一是有些急需制定或修訂的配套法規(guī)規(guī)章尚未出臺(tái)，而且某些領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管制度過(guò)于原則、粗放，疏于精雕細(xì)琢，缺乏可操作性，急需進(jìn)一步細(xì)化充實(shí)。二是食品安全法律責(zé)任與食品安全形勢(shì)不適應(yīng)。有效遏制重大食品安全事件，必須堅(jiān)持重點(diǎn)治亂。
2.食品安全監(jiān)管體制有待完善
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，食品產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，食品安全事件屢見不鮮。為了保障人名群眾的切身利益，我國(guó)圍繞食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐。目前，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)成員單位有20多個(gè)。從表面看，這種體制似乎可以強(qiáng)化多重協(xié)同保障。但實(shí)際操作中往往因職責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或空白，效率低下。
3.食品安全科學(xué)監(jiān)管能力有待強(qiáng)化
我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估處于起步探索階段?！氨O(jiān)管部門總是慢一拍”的印象在公眾心目中尚未根本改變。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作仍處于起步探索階段，許多領(lǐng)域亟待拓展和加強(qiáng)。由于違法成本過(guò)低、代價(jià)較小，法律的震懾作用還沒有得到充分發(fā)揮。
4.食品違法犯罪行為懲處力度有待加大
雖然對(duì)食品違法犯罪行為的懲處力度較之前加大了。但總體上看，食品安全違法犯罪的處罰力度還是偏輕。法律關(guān)于食品安全的規(guī)定有很多，比如有違法所得的沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等。法律雖有上述規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)法中，由于地方保護(hù)、行政執(zhí)法人員失職、瀆職等原因，有些案件往往是以罰款等處罰力度較小的形式結(jié)案。
三、強(qiáng)化我國(guó)食品安全監(jiān)管對(duì)策
1.強(qiáng)化法制建設(shè)
食品安全法制建設(shè)應(yīng)立足于長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，完善我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系建設(shè)，推動(dòng)食品安全監(jiān)管步入制度化、法治化軌道。隨時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)《食品安全法》進(jìn)行適時(shí)修訂和完善。為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)國(guó)家和人民的利益，對(duì)需要在全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
2.加快構(gòu)建相對(duì)集中的食品安全監(jiān)管體制
全面快速提升食品安全水平，必須加快建立科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的食品安全監(jiān)管體制，對(duì)食品安全實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。探索建立扁平化監(jiān)管體制，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主、重在基層”的監(jiān)管體制；進(jìn)一步理順中央和地方關(guān)系，合理劃分事權(quán)。建立健全“各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、相關(guān)部門負(fù)專責(zé)、企業(yè)負(fù)首責(zé)”的監(jiān)管責(zé)任體系。
3.加強(qiáng)能力建設(shè)
政府應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，包括頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)能力，政府權(quán)力資源整合能力，技術(shù)支撐、保障能力，應(yīng)急處置能力、社會(huì)穩(wěn)定能力，基層監(jiān)督能力等。一是頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)能力。政府應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)，分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作。二是政府權(quán)力資源的整合。合理劃分事權(quán)，明確政府各部門的職責(zé)。三是加強(qiáng)基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。加大對(duì)基層監(jiān)管的人、財(cái)、物的投入，使基層食品安全監(jiān)管全覆蓋。四是技術(shù)支撐能力建設(shè)。加快建立獨(dú)立的食品安全檢驗(yàn)體系，食品檢驗(yàn)檢測(cè)是食品安全監(jiān)管的重要技術(shù)支撐。
4.建設(shè)行業(yè)自理機(jī)制
鑒于行業(yè)自律機(jī)制是政府對(duì)行業(yè)、對(duì)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)延伸管理的重要途徑，所以，強(qiáng)化行業(yè)自律機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)從以下方面入手。一是“去行政化”。政府應(yīng)真正從不該管的事情中退出，積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)和發(fā)展，并給予財(cái)政、政策等方面的支持和幫助。二是“小型化”。堅(jiān)持就近就便、社區(qū)化、微觀化原則，形成分治性組織布局。三是“全覆蓋化”。不論哪個(gè)行業(yè)、不論誰(shuí)從業(yè)，只要進(jìn)入市場(chǎng)，都要就近納入一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)中，接受行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，遵守行業(yè)協(xié)會(huì)制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章。四是“權(quán)責(zé)化”。政府應(yīng)實(shí)行權(quán)力轉(zhuǎn)移，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)體化的責(zé)、權(quán)、利。使其在管理中更有權(quán)威，管理更有效。
5.提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)
一、節(jié)后月餅市場(chǎng)現(xiàn)狀
一般來(lái)講，中秋當(dāng)晚，很多食品店和賣場(chǎng)中的月餅通常會(huì)撤柜。大廠家為維護(hù)自身品牌，通常會(huì)采取以極低價(jià)格論斤拋售、作為福利發(fā)放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫(kù)存月餅。而一些不知名月餅、三無(wú)月餅常常就會(huì)流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些批發(fā)市場(chǎng)。通常來(lái)說(shuō)，月餅保質(zhì)期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產(chǎn)的月餅，放到現(xiàn)在已接近或超過(guò)了保質(zhì)期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機(jī)”——“月餅再加工”。
月餅是極為特殊的時(shí)令商品，中秋節(jié)前受人追捧，節(jié)后身價(jià)一落千丈，賣不出去的月餅成了生產(chǎn)企業(yè)、銷售商手中燙手的山芋。從調(diào)查中得知，很多月餅廠采購(gòu)的餡心料質(zhì)量都不錯(cuò)，如每公斤蓮蓉成本通常要達(dá)到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過(guò)了中秋后，一些小商販常常將回收價(jià)格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價(jià)格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點(diǎn)房看準(zhǔn)了這一點(diǎn)，將從市場(chǎng)上回收回來(lái)的月餅進(jìn)行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡(jiǎn)單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進(jìn)行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點(diǎn)有的還成為一些小飯店的點(diǎn)心和早茶糕點(diǎn)。有的甚至將回收回來(lái)的月餅連包裝都不換，通過(guò)篡改生產(chǎn)日期，又重新出現(xiàn)在市場(chǎng)上了。因?yàn)槔麧?rùn)空間大，各路神仙均在“八仙過(guò)海、各顯神通”，但未見有命案發(fā)生因而監(jiān)管不力，造成監(jiān)管漏洞。一些食品專家、學(xué)者通過(guò)研究也表明有些回收食品本身已經(jīng)處于變質(zhì)狀態(tài)，所以對(duì)消費(fèi)者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質(zhì)的食品，從其原料上來(lái)說(shuō)，在經(jīng)過(guò)反復(fù)加工之后，其產(chǎn)品品質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)成分損失都很大，感官也會(huì)受到影響。此外，利用回收食品進(jìn)行再加工的過(guò)程中還可能造成環(huán)境污染，這個(gè)污染同樣會(huì)帶進(jìn)一些有害成分。所以，這樣的食品質(zhì)量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對(duì)人體健康造成不利影響。
二、對(duì)季節(jié)性、假日性食品難以回收的分析
國(guó)家高度重視食品安全問(wèn)題，政府正在逐步加大對(duì)“問(wèn)題食品”的打擊力度，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也在逐步推開。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于食品安全的控制體現(xiàn)在食品生產(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，從源頭到食品生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)和工藝流程都要嚴(yán)格控制，哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費(fèi)。但是我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，人均GDP還不高，現(xiàn)在還做不到這一點(diǎn)，目前推行的市場(chǎng)準(zhǔn)入和召回只能主要集中在中間環(huán)節(jié)。召回應(yīng)該能為消費(fèi)者的安全把關(guān)，因?yàn)槟壳罢倩氐膶?shí)施和監(jiān)管是由各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)行。但是，由于我國(guó)針對(duì)食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還不很高，對(duì)違法企業(yè)的懲罰力度也不夠大。
低價(jià)收購(gòu)月餅、再將其加工成糕點(diǎn)流向市場(chǎng)，這也是不公開的商業(yè)秘密。通過(guò)節(jié)后對(duì)幾家月餅生產(chǎn)企業(yè)的回訪，發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)只有個(gè)別在回收月餅。但是我們不能排除極個(gè)別企業(yè)因回收月餅較多，在一定時(shí)間內(nèi)處理不完可能造成安全隱患。對(duì)這部分尚在保質(zhì)期內(nèi)的合格產(chǎn)品的處理目前是食品生產(chǎn)監(jiān)管的一大問(wèn)題。
1.食品回收缺乏相應(yīng)當(dāng)法律依據(jù)。.食品回收是一個(gè)涉及食品生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者等多個(gè)利益主體，并且涵蓋法規(guī)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)、行業(yè)自律等多個(gè)管理環(huán)節(jié)的龐大系統(tǒng)。在食品回收過(guò)程中，各個(gè)利益主體以及管理部門都應(yīng)當(dāng)有一套非常具體的切實(shí)可行的操作規(guī)范。而目前食品的回收實(shí)際上只是停留在停止銷售某種食品的表層面，政府相關(guān)部門對(duì)此尚未引起足夠重視。
現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)如《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》等缺乏對(duì)食品回收的相關(guān)明確規(guī)定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，其中第十二條規(guī)定“食品生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)加工食品所用的原材料、食品添加劑等應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。不得違反規(guī)定使用過(guò)期的、失效的、變質(zhì)的、污穢不潔的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原輔料生產(chǎn)加工食品?！钡@種部門文件其強(qiáng)制性、適用范圍均受到較大限制，尚不能滿足對(duì)食品安全的要求。當(dāng)前食品的回收純屬生產(chǎn)者、銷售者根據(jù)市場(chǎng)需求采取的應(yīng)對(duì)手段，還不是自覺行為。
2.食品回收成本較高，生產(chǎn)銷售商難以承擔(dān)。中國(guó)的文化背景決定了消費(fèi)者的消費(fèi)觀念，過(guò)了節(jié)氣的時(shí)令食品一般不再購(gòu)買。因此食品回收的成本只能由食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商承擔(dān)?；厥帐称繁厝辉斐缮a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的損失。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者會(huì)在回收產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失和為提高產(chǎn)品質(zhì)量而投入的成本之間進(jìn)行權(quán)衡。在政府強(qiáng)制力的壓力下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了減少因回收造成的損失可能加強(qiáng)食品質(zhì)量管理，嚴(yán)把進(jìn)貨關(guān)。因此食品回收可以督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)食品質(zhì)量管理。由食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者回收時(shí)令食品是把可能由公眾承擔(dān)的損失轉(zhuǎn)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者身上,即將社會(huì)成本內(nèi)部化，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，降低社會(huì)成本。從短期看，食品的回收可能造成企業(yè)負(fù)擔(dān)回收食品的各種開支，包括對(duì)回收食品的處理、物流成本等。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,食品回收降低了可能發(fā)生的更大數(shù)額的賠償，贏得了消費(fèi)者的信賴,維護(hù)了企業(yè)的良好形象。只有把消費(fèi)者權(quán)益放在首位，才能最終贏得消費(fèi)者信任，使企業(yè)得以長(zhǎng)期生存和發(fā)展。政府的相關(guān)要求將給企業(yè)施加壓力,督促他們嚴(yán)把食品質(zhì)量關(guān),讓生產(chǎn)廠家真正重視食品的質(zhì)量問(wèn)題，強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人的意識(shí)。
3.監(jiān)管困難。對(duì)于季節(jié)性、假日性食品的回收，一般做法是停止銷售后，許多經(jīng)營(yíng)者將其退回生產(chǎn)企業(yè)或自行銷毀，經(jīng)營(yíng)者是否確實(shí)將這些食品退回生產(chǎn)企業(yè)或集中銷毀缺乏監(jiān)督、生產(chǎn)企業(yè)是否確實(shí)將回收的食品進(jìn)行合理處理同樣缺乏引導(dǎo)、監(jiān)督。如幾年前發(fā)生的南京冠生園食品廠使用陳年月餅餡加工月餅被新聞媒體曝光后，雖經(jīng)有關(guān)部門檢測(cè)產(chǎn)品質(zhì)量合格，但已在社會(huì)上造成極壞的影響。極個(gè)別企業(yè)使用過(guò)期或即將過(guò)期的食品原料，以化整為零的方式進(jìn)行加工翻新處理然后再出售，這時(shí)如果不是知情人的舉報(bào)，問(wèn)題就不可能被發(fā)現(xiàn)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)這種工藝流程加工出來(lái)的食品，經(jīng)檢測(cè)有可能是合格產(chǎn)品。這說(shuō)明目前我國(guó)對(duì)食品的生產(chǎn)加工過(guò)程的監(jiān)管仍然是很薄弱的，很多食品的質(zhì)量安全把關(guān)只能以終成產(chǎn)品的檢測(cè)結(jié)果來(lái)斷定。但終成品檢測(cè)合格仍然不是絕對(duì)可靠的。
經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者對(duì)回收食品的處理是目前企業(yè)和政府共同面對(duì)的難題?；厥盏氖称纷罱K回到生產(chǎn)企業(yè)后，生產(chǎn)企業(yè)對(duì)回收食品的處理缺乏正確引導(dǎo)和行政執(zhí)法部門的監(jiān)督。
4.食品溯源困難。我市食品企業(yè)規(guī)模小且分散，進(jìn)入市場(chǎng)的食品來(lái)源不一、渠道不同，導(dǎo)致食品難以溯源。食品回收必須要有食品溯源制度作為保障才能順利實(shí)施。但極個(gè)別非正規(guī)的企業(yè)、作坊，生產(chǎn)的食品有的連最起碼的標(biāo)識(shí)都沒有，或者在標(biāo)識(shí)上造假，出事后廠家無(wú)法找到。換句話說(shuō)，問(wèn)題食品難以溯源，這在客觀上限制了食品回收的實(shí)施；同時(shí)，我國(guó)的檢驗(yàn)技術(shù)手段還相對(duì)落后，這也直接關(guān)系到食品缺陷的評(píng)價(jià)問(wèn)題。
三、應(yīng)對(duì)措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重視，應(yīng)由各地食品協(xié)調(diào)委員會(huì)會(huì)同各職能部門制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的相應(yīng)辦法來(lái)作為支持和指導(dǎo)，來(lái)規(guī)定生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口商的權(quán)力和義務(wù)，制定食品回收程序，回收食品的處理；建立定期匯報(bào)制度，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，瞞報(bào)依法嚴(yán)懲制度以及對(duì)食品企業(yè)的經(jīng)常性檢查制度等。政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，填補(bǔ)監(jiān)管的法律空白。
2.監(jiān)管部門切實(shí)履行職責(zé)。相關(guān)部門在特定節(jié)日、季節(jié)過(guò)后要加強(qiáng)對(duì)季節(jié)性、假日性食品的管理，各職能部門應(yīng)各負(fù)其責(zé)。
質(zhì)監(jiān)部門要加大對(duì)時(shí)令食品生產(chǎn)企業(yè)的巡查力度。對(duì)原料庫(kù)存進(jìn)行檢查，能夠在日常生產(chǎn)中使用的要求企業(yè)在保質(zhì)期內(nèi)用完；在日常生產(chǎn)中不能使用的原料去向應(yīng)追蹤、監(jiān)督到底，尚在保質(zhì)期的原料要求退回，過(guò)期的視情況銷毀或作飼料原料?；厥盏氖称纷骱侠硖幚?。全程需記錄在案?jìng)洳椤?/p>
工商部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流通領(lǐng)域的日常監(jiān)督。為了防止回收的食品改頭換面后再次進(jìn)入流通領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者在將錯(cuò)過(guò)了銷售季節(jié)的食品退回生產(chǎn)企業(yè)或自行銷毀后，應(yīng)將相應(yīng)退貨、銷毀相關(guān)信息如退貨食品的名稱、數(shù)量、供應(yīng)商接收單據(jù)、銷毀方式等信息報(bào)有關(guān)政府部門備案，以備隨時(shí)抽查。
衛(wèi)生部門重點(diǎn)防范餐飲、食堂所進(jìn)食品的安全。要求餐飲業(yè)主、食堂嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)貨索證制度，定期不定期到進(jìn)貨單位或生產(chǎn)企業(yè)實(shí)地考察，防止回收食品通過(guò)喬裝打扮混入正常渠道。
包括農(nóng)業(yè)、商務(wù)、畜牧等部門，本文不一一陳述。
各職能部門在監(jiān)管時(shí)發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)定的行為，要責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者立即停止生產(chǎn)、銷售，迅速上報(bào)上級(jí)部門并向相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)，且在相應(yīng)范圍內(nèi)予以公示信息。若生產(chǎn)企業(yè)不在本地區(qū)域，還應(yīng)向生產(chǎn)企業(yè)所在地有關(guān)部門通報(bào)相關(guān)情況，做到不留死角。
3.從源頭避免食品回收的問(wèn)題。企業(yè)不得不采取回收的方式來(lái)處理食品，暴露出企業(yè)在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。企業(yè)不應(yīng)當(dāng)貪大求全，盲目鋪開自己的銷售渠道，而是應(yīng)當(dāng)量力而行，這樣就能控制在保質(zhì)期內(nèi)銷售良好。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)品研發(fā)、工藝本身、市場(chǎng)流程、內(nèi)部管理控制等多方面下工夫，讓內(nèi)控系統(tǒng)發(fā)揮作用，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保證銷售順暢，從源頭避免食品回收的問(wèn)題。
4.加大對(duì)食品生產(chǎn)銷售商的扶持力度，切實(shí)減輕因食品回收帶來(lái)的成本壓力。政府及相關(guān)部門應(yīng)合理應(yīng)用金融、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，積極為生產(chǎn)銷售商出謀劃策。督促企業(yè)認(rèn)真做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)，提高生產(chǎn)的計(jì)劃性，減少盲目性。
5.建立比較完善的食品回收應(yīng)急機(jī)制和處理預(yù)案。針對(duì)回收食品可能存在的不安全隱患，要求執(zhí)法部門通過(guò)食品安全檢測(cè)、消費(fèi)者投訴、舉報(bào)、食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流等渠道獲取大量信息，經(jīng)過(guò)分析研究，針對(duì)可疑點(diǎn)采取相應(yīng)措施，將食品安全隱患降到最低。建立并不斷完善食品回收應(yīng)急機(jī)制和處理預(yù)案，不僅有助于問(wèn)題的解決，還可以加強(qiáng)食品執(zhí)法部門的隊(duì)伍建設(shè)。
6.完備生產(chǎn)、流通、餐飲等行業(yè)企業(yè)的食品質(zhì)量安全承諾書、責(zé)任書制度，積極探索回收食品的處理方法。作食品就是做人、做良心。無(wú)論從質(zhì)量還是安全的角度考慮，食品都是不應(yīng)該回收的。根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，要求企業(yè)承諾回收回來(lái)的食品不得用于食品再生產(chǎn)，也不得將回收回來(lái)的食品處理給明知其購(gòu)買回去要重新加工制作成食品的企業(yè)、個(gè)人。對(duì)于大廠來(lái)說(shuō)，時(shí)令食品一般能夠在節(jié)前售完，即使有剩余也較少，容易處理；而小廠的剩余相對(duì)較多，處理難度也較大，可能在一定時(shí)間內(nèi)處理不完，對(duì)這部分尚在保質(zhì)期的合格產(chǎn)品的處理自然成了問(wèn)題。有關(guān)資料表明，一些地方正在積極探索、研究這方面的問(wèn)題：如很多超市對(duì)保鮮期短、容易過(guò)期的食品，在經(jīng)營(yíng)上都很精心，一旦過(guò)了“最鮮”時(shí)段便打折出售，離保質(zhì)期越近，價(jià)格越低。這樣，既讓消費(fèi)者得到了實(shí)惠，經(jīng)營(yíng)者也減少了損失。更重要的是物盡其用，確保了安全，減少了浪費(fèi)。又如部分地方成立專業(yè)的餐廚廢棄油脂專業(yè)處理公司，公司從全市眾多餐飲企業(yè)取得餐廚垃圾，將廢棄油脂加工成工業(yè)用油，既防止了廢棄油脂重新進(jìn)入食品市場(chǎng)又節(jié)約了社會(huì)資源。如果能夠成立專業(yè)處理公司，將不安全食品、過(guò)期食品分類處理，將能夠重新利用的加工成飼料、工業(yè)原料；將不能再利用的進(jìn)行填埋、焚燒。此外，還可仿效美國(guó)、歐洲一些國(guó)家成立“食品銀行”，收集那些超市中即將過(guò)期，賣不出去的但還能夠食用的食品、餐館和機(jī)場(chǎng)航班未消費(fèi)掉的食品，再免費(fèi)發(fā)放。政府每年可撥出一定經(jīng)費(fèi)予以支持。
一、地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀———對(duì)貴州省的調(diào)查
1．監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門設(shè)置
首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立方面。目前，我國(guó)各地區(qū)在食品監(jiān)管中基本建立起省級(jí)到縣級(jí)的“三級(jí)機(jī)構(gòu)體系”，各級(jí)政府也設(shè)立了食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方食品安全監(jiān)管工作。從地方大部制改革涉及的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀看，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門均設(shè)立了食品專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有較強(qiáng)的監(jiān)管實(shí)力，并體現(xiàn)出一定的組織分工及專業(yè)化特點(diǎn)。主要體現(xiàn)在:縱向上，省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專職程度高，設(shè)置了專門的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如食品安全監(jiān)管部門，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)、流通監(jiān)管部門等;縣級(jí)及以下監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為綜合性部門(如主要由政策法規(guī)部門、綜合部門、業(yè)務(wù)部門等負(fù)責(zé));橫向上，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置相對(duì)完善，但只有農(nóng)業(yè)、工商與衛(wèi)生等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))設(shè)有相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)。這些特點(diǎn)必然影響到地方食品監(jiān)管大部制改革對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與統(tǒng)一的進(jìn)程。其次，職能部門設(shè)置方面。職能部門的設(shè)置體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職責(zé)的貫徹與實(shí)施。大部制改革前，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部根據(jù)職能分工情況設(shè)立了監(jiān)管、技術(shù)與執(zhí)法等職能部門。其中，食品監(jiān)管部門比較獨(dú)立和統(tǒng)一;技術(shù)部門主要集中在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)與質(zhì)監(jiān)等機(jī)構(gòu)，如衛(wèi)生部門的疾控中心，農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)中心，質(zhì)監(jiān)部門的質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)院(所)等;工商等機(jī)構(gòu)擁有完善的執(zhí)法部門。從職能部門分工來(lái)看，縱向上，各機(jī)構(gòu)職能部門的專業(yè)化程度從省級(jí)至縣級(jí)逐步降低，綜合性逐漸增強(qiáng)?？h級(jí)機(jī)構(gòu)多數(shù)職能部門均為綜合性部門;橫向上，監(jiān)管部門的專職程度最高，其次為技術(shù)部門，執(zhí)法部門的綜合性最強(qiáng)。職能部門的分工特點(diǎn)對(duì)地方大部制改革中各機(jī)構(gòu)整合以及資源剝離產(chǎn)生著直接影響。
2．組織職責(zé)界定與職能劃分
首先，職責(zé)界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關(guān)實(shí)施細(xì)則對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)給予了明確界定。對(duì)監(jiān)管職責(zé)的界定以食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的專業(yè)分工為主要指導(dǎo)原則，并以此確定具體監(jiān)管對(duì)象(表1)。具體而言，農(nóng)業(yè)等部門負(fù)責(zé)對(duì)供應(yīng)鏈前端(食用農(nóng)產(chǎn)品)，質(zhì)監(jiān)等部門負(fù)責(zé)中端(加工食品)，工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門負(fù)責(zé)供應(yīng)鏈末端(食品銷售、餐飲等)的食品安全監(jiān)管。大部制改革后，商務(wù)部門的食品監(jiān)管職能歸農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，質(zhì)監(jiān)、工商等部門食品監(jiān)管職能統(tǒng)一歸食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)。對(duì)監(jiān)管職責(zé)的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應(yīng)鏈整個(gè)過(guò)程及每個(gè)環(huán)節(jié)的同時(shí)，消除職責(zé)交叉，更好體現(xiàn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在食品供應(yīng)鏈上的組織分工特點(diǎn)，以有效發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)。其次，職能分工狀況。根據(jù)職責(zé)界定，各職能部門具體履行行政監(jiān)督、檢驗(yàn)檢測(cè)以及行政執(zhí)法等職能。其中，監(jiān)督職能對(duì)技術(shù)與執(zhí)法職能的履行起到組織與協(xié)調(diào)作用;技術(shù)與執(zhí)法職能為監(jiān)督職能的履行提供了必要的技術(shù)與執(zhí)法支撐(圖1)。比較地方監(jiān)管組織職能劃分情況，縱向上，各級(jí)機(jī)構(gòu)都需履行監(jiān)督職能，技術(shù)職能的履行主要集中在省級(jí)與市級(jí)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法職能的執(zhí)行主要集中在市級(jí)與縣級(jí)機(jī)構(gòu);橫向上，大部制改革前，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生與質(zhì)監(jiān)等部門承擔(dān)重要的技術(shù)職能，工商與農(nóng)業(yè)等部門承擔(dān)主要執(zhí)法職能。此外，由于基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為綜合性部門，職能劃分也呈現(xiàn)出綜合性、多功能特點(diǎn)。如基層工商所同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)督、快檢以及執(zhí)法等綜合職能。大部制改革后，對(duì)部門綜合職能的梳理與整合，成為新機(jī)構(gòu)面臨的巨大挑戰(zhàn)。
3．組織協(xié)調(diào)機(jī)制及方式
分工與協(xié)調(diào)是組織的兩項(xiàng)基本職能。美國(guó)管理學(xué)大師明茨伯格研究指出，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)機(jī)制(包括工作流程及技能標(biāo)準(zhǔn)化)，是組織規(guī)模得以擴(kuò)張的基本要求［4］。課題組對(duì)地方食品監(jiān)管組織協(xié)調(diào)機(jī)制的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各級(jí)地方食品監(jiān)管組織內(nèi)部協(xié)調(diào)水平較高，組織之間協(xié)調(diào)水平其次，而組織與外部的協(xié)調(diào)能力較弱，協(xié)調(diào)水平亟待提高。首先，地方監(jiān)管組織內(nèi)部主要通過(guò)統(tǒng)一的內(nèi)部規(guī)章、監(jiān)管制度，以及監(jiān)管技術(shù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。通過(guò)采取規(guī)范化行政許可證制度，分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)化管理方式，建設(shè)食品追溯體系及風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)警體系，以及建立獨(dú)立的信息化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管平臺(tái)，使各監(jiān)管組織內(nèi)部活動(dòng)的協(xié)調(diào)性逐步實(shí)現(xiàn)有法可依、有章可循，推動(dòng)了地方各級(jí)監(jiān)管部門內(nèi)部監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)化，協(xié)調(diào)手段與內(nèi)容現(xiàn)代化(表2)。其次，監(jiān)管組織之間的協(xié)調(diào)主要根據(jù)國(guó)家《食品安全法》以及地方食品安全條例關(guān)于各監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與合作規(guī)定實(shí)現(xiàn)。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83條，以及各地方食品安全條例等①＊，對(duì)各級(jí)政府(省、市、縣、區(qū))監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作與溝通等進(jìn)行了具體規(guī)定。各級(jí)政府食安辦作為主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)工作例會(huì)、定期督查和檢查等方式，增進(jìn)了地域間、機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管工作的協(xié)商性，提高了信息溝通效率以及協(xié)調(diào)的針對(duì)性及有效性。第三，組織與外部的協(xié)調(diào)是目前食品監(jiān)管組織協(xié)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是比較薄弱的環(huán)節(jié)。由于食品安全的外部性特征與公共品特點(diǎn)［9］，政府食品監(jiān)管組織的協(xié)調(diào)(無(wú)論是組織內(nèi)部還是組織之間)必須建立在保障公眾基本權(quán)益、與公眾利益協(xié)調(diào)一致基礎(chǔ)之上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各地方政府食品監(jiān)管組織通過(guò)開展了各類食品安全及其相關(guān)知識(shí)的宣傳活動(dòng)，逐步提高了公眾對(duì)食品安全的識(shí)別能力及法律意識(shí);此外，引入合作機(jī)制，通過(guò)各種激勵(lì)手段調(diào)動(dòng)民間組織及公眾參與食品安全監(jiān)督活動(dòng)，發(fā)掘食品安全監(jiān)管中的社會(huì)正能量。如設(shè)立消費(fèi)者食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)發(fā)現(xiàn)重大線索的新聞媒體設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)和表彰機(jī)制等。不僅如此，監(jiān)管組織還通過(guò)協(xié)助食品行業(yè)協(xié)會(huì)制定各種激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)、督促行業(yè)自律，一定程度上改善了食品行業(yè)誠(chéng)信環(huán)境。
4．人員與經(jīng)費(fèi)等組織保障能力現(xiàn)狀
首先，人員配置狀況。一支數(shù)量有保證，行政經(jīng)驗(yàn)豐富、法律法規(guī)熟悉、業(yè)務(wù)技術(shù)精通的優(yōu)秀人才及專家隊(duì)伍，對(duì)確保地方食品監(jiān)管工作正常有效開展至關(guān)重要。通過(guò)對(duì)貴州省省、市、縣三級(jí)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制及結(jié)構(gòu)情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人員編制上，調(diào)查地區(qū)2013年按所監(jiān)管對(duì)象計(jì)算的監(jiān)管部門人員配置比率，質(zhì)監(jiān)部門為7%(不包括小作坊)，食藥監(jiān)部門不到1%;按全省人口計(jì)算的監(jiān)管人員配置比率不足萬(wàn)分之一。職能結(jié)構(gòu)上，職能部門人員配置呈現(xiàn)明顯的技術(shù)力量重心上移(集中在省級(jí)部門)，監(jiān)管與執(zhí)法力量下移(集中在縣級(jí)部門)的特點(diǎn)。在監(jiān)管人員的年齡、學(xué)歷與職稱結(jié)構(gòu)上，省級(jí)部門情況明顯優(yōu)于市級(jí)與縣級(jí)部門。如46歲以上人員比重，省級(jí)部門為20%，縣級(jí)為30%以上;本科及以上學(xué)歷人員比重，省級(jí)為80%，縣級(jí)僅為39%;中級(jí)及以上職稱人員比重，省級(jí)為44%，縣級(jí)僅為17%。其次，經(jīng)費(fèi)保障能力。食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作，包括行政監(jiān)督、檢驗(yàn)檢測(cè)，以及行政執(zhí)法等，都需要穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持與保障。目前，調(diào)查地區(qū)90%的地方政府已將食品安全工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為日常監(jiān)管工作提供了必要經(jīng)費(fèi)支持?？v向比較來(lái)看，省級(jí)、市州級(jí)監(jiān)管部門的經(jīng)費(fèi)保障能力強(qiáng)于縣級(jí)監(jiān)管部門。2013年縣級(jí)監(jiān)管部門人均預(yù)算經(jīng)費(fèi)僅為市州級(jí)部門人均預(yù)算經(jīng)費(fèi)的1/3。職能部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)上，技術(shù)部門的預(yù)算經(jīng)費(fèi)比重達(dá)到65%以上，顯著高于監(jiān)管部門與執(zhí)法部門(見圖2)。
二、推進(jìn)地方食品監(jiān)管大部制改革面臨的主要組織問(wèn)題
1．監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向配置不足與橫向設(shè)置低效
首先，地方食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置不足，特別是缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))級(jí)監(jiān)管部門。同時(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置欠缺對(duì)監(jiān)管區(qū)域人口規(guī)模及食品行業(yè)特征及復(fù)雜性的全局統(tǒng)籌，使基層食品安全問(wèn)題得不到及時(shí)、有效處理，加重了上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)壓力和負(fù)擔(dān);其次，職能部門橫向設(shè)置低效，監(jiān)管及協(xié)調(diào)部門設(shè)置不穩(wěn)定，專職與綜合管理部門并存，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與整合難度大等。在職能部門設(shè)置中，存在技術(shù)部門重復(fù)建設(shè)，執(zhí)法部門嚴(yán)重不足，技術(shù)與執(zhí)法缺乏專職部門等問(wèn)題。大部制改革后，盡管機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)問(wèn)題有望在一定程度上得以解決，但由于大部分縣級(jí)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)與執(zhí)法部門均為綜合性部門，同時(shí)執(zhí)行多重監(jiān)管任務(wù)，給大部制改革提出的剝離、集中與整合相關(guān)監(jiān)管資源帶來(lái)相當(dāng)大的難度。
2．大部制改革后監(jiān)管職責(zé)劃分不清，職能分工缺乏整體性的問(wèn)題仍然存在
首先，食品多樣化經(jīng)營(yíng)日益普遍，使責(zé)任邊界劃分與識(shí)別難度不斷加大。如一些大型超市等食品銷售部門同時(shí)提供加工食品;賓館、酒店等提供餐飲服務(wù);分散、隱蔽的小餐飲、小作坊等游離于市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管范圍邊緣，更加大了責(zé)任識(shí)別難度及成本。其次，目前我國(guó)食品安全法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管責(zé)任的認(rèn)定存在交叉，導(dǎo)致職責(zé)劃分不清。如我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第52條、《貴州省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第38條等關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的規(guī)定，既按供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)又按技術(shù)規(guī)范劃分農(nóng)業(yè)與工商部門監(jiān)管責(zé)任，無(wú)形中造成責(zé)任交叉，使職責(zé)劃分模糊。大部制改革后，地方食藥監(jiān)部門承接工商部門相關(guān)食品監(jiān)管職能后，與農(nóng)業(yè)部門職責(zé)劃分模糊的問(wèn)題仍沒得到根本解決。此外，由于商務(wù)部門仍承擔(dān)賓館、連鎖店、特許經(jīng)營(yíng)店、物流配送等食品監(jiān)管，與食藥監(jiān)部門職責(zé)交叉仍然存在。再次，職能分工缺乏科學(xué)性與整體性考量，使資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。如一些擁有優(yōu)勢(shì)資源的基層監(jiān)管部門(如基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等)卻沒有被賦予相應(yīng)職能及權(quán)利(如執(zhí)法權(quán))等問(wèn)題仍然存在，削弱了監(jiān)管效力。
3．組織協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，協(xié)調(diào)能力弱、協(xié)調(diào)方式單一
首先，地方食品監(jiān)管組織之間，特別是監(jiān)管組織與外部公眾之間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍很不完善，協(xié)調(diào)能力弱。如目前各縣級(jí)政府食安辦多為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，缺乏穩(wěn)定的行政資源保障，權(quán)威性不足，導(dǎo)致協(xié)調(diào)能力弱。其次，協(xié)調(diào)方式單一。當(dāng)前，各級(jí)地方監(jiān)管組織之間主要通過(guò)會(huì)議紀(jì)要、報(bào)告、函告、告知等傳統(tǒng)方式進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，缺乏資源共享與信息互通平臺(tái)。與外部公眾的溝通也主要采取告知等方式，對(duì)話機(jī)制與合作機(jī)制尚不完善，公眾參與度不高。例如，調(diào)查地區(qū)2012年由公眾舉報(bào)立案查處的食品安全違法違規(guī)案件，僅占當(dāng)年全省立案查處經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量的不足2%。由于現(xiàn)代食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性及關(guān)聯(lián)性，傳統(tǒng)協(xié)調(diào)方式已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足現(xiàn)代監(jiān)管要求，對(duì)大部制改革中監(jiān)管組織協(xié)調(diào)能力提出了新挑戰(zhàn)。
4．人員與經(jīng)費(fèi)保障能力低，缺乏穩(wěn)定保障機(jī)制
首先，監(jiān)管人員不足是目前地方食品監(jiān)管組織普遍存在的突出問(wèn)題，特別是基層監(jiān)管部門。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年貴州省食品監(jiān)管部門人員缺編率①＊，省級(jí)機(jī)構(gòu)為12%，市州與縣級(jí)機(jī)構(gòu)均超過(guò)23%。比較各機(jī)構(gòu)職能部門缺編情況，縣級(jí)執(zhí)法與技術(shù)部門缺編情況尤為嚴(yán)重，如縣級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門缺編率達(dá)到35%，縣級(jí)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)技術(shù)部門缺編率高達(dá)50%。結(jié)構(gòu)上，監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理，特別是基層監(jiān)管部門，由于對(duì)青年人才引進(jìn)與培養(yǎng)的動(dòng)力不足、激勵(lì)不足(即“引不來(lái)、留不住”人才)，導(dǎo)致人員年齡老化、學(xué)歷與職稱偏低。其次，監(jiān)管組織缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。一些地區(qū)過(guò)度依賴中央和省級(jí)財(cái)政，或部門領(lǐng)導(dǎo)的“公關(guān)能力”，對(duì)食品監(jiān)管經(jīng)費(fèi)未單獨(dú)預(yù)算，預(yù)算經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，導(dǎo)致地方缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。此外，地方監(jiān)管經(jīng)費(fèi)分配不平衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重。通過(guò)比較調(diào)查地區(qū)市級(jí)與縣級(jí)監(jiān)管部門單列經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異水平②＊＊，2013年市級(jí)為85%，縣級(jí)則達(dá)到116%，縣級(jí)地區(qū)差異表現(xiàn)得尤為突出，個(gè)別地區(qū)甚至存在有編制無(wú)經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象。這些問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙地方食品監(jiān)管大部制改革順利推進(jìn)的主要制約因素。
三、推進(jìn)地方食品監(jiān)管大部制改革的組織完善對(duì)策
1．加快推進(jìn)地方食品安全立法工作，為大部制改革中監(jiān)管組織再造保駕護(hù)航
加快推進(jìn)地方食品安全基本法規(guī)、條例的建設(shè)工作，促進(jìn)部門內(nèi)部針對(duì)各項(xiàng)食品監(jiān)管舉措的實(shí)施辦法、方案、規(guī)范、指南等的協(xié)調(diào)與整合，以便為機(jī)構(gòu)及職能部門的整合提供完善的法律依據(jù)及指導(dǎo)。通過(guò)立法賦予各級(jí)地方政府確定食品監(jiān)管組織職責(zé)的權(quán)利，以增強(qiáng)地方政府做好食品監(jiān)管工作的責(zé)任感與使命感。此外，在地方立法中進(jìn)一步深入貫徹企業(yè)作為食品安全“第一責(zé)任人”的監(jiān)管理念，從法律上完善獎(jiǎng)勵(lì)與舉報(bào)制度，明確企業(yè)、媒體、協(xié)會(huì)及公眾等社會(huì)監(jiān)督力量的法律地位。
2．推進(jìn)地方食品監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)漸進(jìn)式改革及職能部門整合
采取分層次、分階段漸進(jìn)式改革步驟:省級(jí)機(jī)構(gòu)按照國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)局以及衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革方案，確保與上級(jí)主管部門有效對(duì)接，加強(qiáng)對(duì)大部制改革協(xié)調(diào)性與整體性把握;市、縣級(jí)根據(jù)具體情況，采取從機(jī)構(gòu)整合到內(nèi)部職能部門整合的分階段漸進(jìn)式改革，以及一般推廣與典型地區(qū)實(shí)驗(yàn)探索雙層推進(jìn)的模式。加快監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)職能的剝離，建立食品安全社會(huì)公益或經(jīng)營(yíng)性檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以及覆蓋全體食品經(jīng)營(yíng)者(包括加工、銷售、餐飲)的證照受理與審核的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)。
3．科學(xué)界定與劃分食品安全監(jiān)管職責(zé)范圍，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變
首先，根據(jù)地方監(jiān)管組織分工及專業(yè)化特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)加快推進(jìn)地方農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地標(biāo)識(shí)、安全標(biāo)識(shí)等食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)出制度建設(shè)工作［10］;食藥監(jiān)部門在整合質(zhì)監(jiān)及工商等部門相關(guān)監(jiān)管職責(zé)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與商務(wù)部門在餐飲以及食品銷售、物流等領(lǐng)域的溝通與合作，全面深化食品市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管;食安辦領(lǐng)導(dǎo)兩家單位成立綜合協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通、信息傳遞工作。其次，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能部門資源及任務(wù)的整合。根據(jù)大部制改革，探索將行政監(jiān)督、行政執(zhí)法等職能進(jìn)行整合，使食品監(jiān)管部門內(nèi)部職能及任務(wù)分工更加明確。再次，加快推進(jìn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，由直接監(jiān)督或干預(yù)，向提供專業(yè)化服務(wù)、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)、信息及網(wǎng)絡(luò)化管理宣傳培訓(xùn)等服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，使政府監(jiān)管與企業(yè)自我管制形成合力，提高監(jiān)管績(jī)效。
4．完善食品監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)協(xié)調(diào)方式創(chuàng)新
整合各種管理制度與管理方式，不斷提高組織內(nèi)部工作流程、監(jiān)管人員技能以及計(jì)劃和控制系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，從而有效降低食品安全監(jiān)管工作的復(fù)雜性與不確定性。實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入許可證管理制度以及分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)化管理制度。強(qiáng)化各級(jí)政府食安辦直接監(jiān)督的協(xié)調(diào)方式，加快建立部門之間資源共享與信息互通平臺(tái)。對(duì)處于市場(chǎng)準(zhǔn)入邊界的大量小規(guī)模食品經(jīng)營(yíng)者(如自產(chǎn)自銷小農(nóng)戶、小餐飲、小作坊等)的監(jiān)管，應(yīng)加強(qiáng)食安辦、農(nóng)業(yè)與食藥監(jiān)部門三方的溝通與協(xié)作，成立聯(lián)合監(jiān)督協(xié)調(diào)部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)管。加快建立并完善對(duì)話機(jī)制與合作機(jī)制，采取更加實(shí)惠、便捷方式鼓勵(lì)公眾積極參與地方政府食品安全各項(xiàng)監(jiān)督和管理工作。
5．加強(qiáng)地方食品監(jiān)管組織保障能力建設(shè)與保障機(jī)制的改革
創(chuàng)新食品檢測(cè)管理體制先進(jìn)的食品安全檢測(cè)和預(yù)警體系，是為順利完成食品安全定期檢驗(yàn)、專項(xiàng)監(jiān)督性檢驗(yàn)、食品安全事故應(yīng)急檢驗(yàn)和重大食品安全問(wèn)題專項(xiàng)調(diào)查性檢驗(yàn)任務(wù)而建立的一套先進(jìn)的，完整的和符合河北實(shí)際的食品檢測(cè)的法規(guī)制度、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和人才保障體系。河北省應(yīng)著力建設(shè)適應(yīng)“質(zhì)量是基礎(chǔ)，安全是底線”和食品安全監(jiān)管所需要的現(xiàn)代化食品安全檢測(cè)和預(yù)警體系，必須創(chuàng)新和理順食品檢測(cè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的食品檢測(cè)管理體系。（1）理順河北省食品檢測(cè)的統(tǒng)一監(jiān)督管理關(guān)系，加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部的食品檢測(cè)管理。研究制定食品檢測(cè)事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，擬訂食品檢測(cè)管理法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計(jì)劃，理順省局和地方、質(zhì)監(jiān)與其他部門之間的檢測(cè)關(guān)系，研究解決食品檢測(cè)事業(yè)發(fā)展人、財(cái)、物保障問(wèn)題等。（2）省局授權(quán)省食品檢驗(yàn)院履行食品檢測(cè)技術(shù)管理職能，提高檢測(cè)技術(shù)支撐和技術(shù)抓“總”的能力和水平，加強(qiáng)對(duì)市、縣食品重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和相關(guān)省級(jí)站食品檢測(cè)工作的技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)食品安全預(yù)警和食品安全應(yīng)急檢測(cè)能力，科學(xué)評(píng)價(jià)全省的食品安全質(zhì)量狀況，真正成為全省食品檢測(cè)的技術(shù)中心、數(shù)據(jù)中心、全省檢測(cè)網(wǎng)中心和培訓(xùn)中心，成為全省頂尖的食品檢測(cè)權(quán)威機(jī)構(gòu)。（3）為了強(qiáng)化食品檢測(cè)工作上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和管理，保障食品檢測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、代表性和及時(shí)性，可以實(shí)行食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的垂直管理，如省食品檢驗(yàn)院對(duì)市、縣食品重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和相關(guān)省級(jí)站實(shí)行以省食品院管理為主的雙重管理體制，甚至可以實(shí)行食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)省以下垂直管理的模式。建設(shè)和完善食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐證明，食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)是實(shí)施食品檢測(cè)的有效組織形式和載體。目前，河北省的食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)的三級(jí)構(gòu)架已經(jīng)初步形成，但還存在一些明顯不足。（1）食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)還不健全。①現(xiàn)有的縣級(jí)食品檢測(cè)中心還需要認(rèn)真優(yōu)化梳理，更新調(diào)整，明確檢測(cè)項(xiàng)目和覆蓋區(qū)域；②重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和重點(diǎn)大型企業(yè)的食品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室尚未納入食品檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行；③我們建設(shè)的三級(jí)食品檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)只局限于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部，尚未建立各有關(guān)部門所屬食品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室參加的真正意義上的河北省食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)。（2）食品安全檢測(cè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足?！妒称钒踩ā芬?guī)定，縣級(jí)以上質(zhì)監(jiān)等部門在執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)購(gòu)買抽取的樣品，不收取檢驗(yàn)費(fèi)和其他任何費(fèi)用。為落實(shí)《食品安全法》這一規(guī)定，各地質(zhì)監(jiān)部門一方面采取有效措施解決檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，一方面爭(zhēng)取地方政府的大力支持。但是目前食品檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)的保障基本都沒有納入各級(jí)政府的常態(tài)化年度財(cái)政預(yù)算支出范圍。（3）為了建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測(cè)預(yù)警體系，食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)應(yīng)著力于優(yōu)化調(diào)整和補(bǔ)充完善省內(nèi)各級(jí)各類食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)，滿足食品安全監(jiān)管的需要，同時(shí)為掌握我省的食品質(zhì)量安全狀況及其變化、了解潛在性風(fēng)險(xiǎn)因子、對(duì)突發(fā)食品安全事件進(jìn)行有效預(yù)警與應(yīng)急檢測(cè)作準(zhǔn)備。大力加強(qiáng)食品安全檢測(cè)能力建設(shè)加強(qiáng)食品安全檢測(cè)技術(shù)裝備能力建設(shè)，是建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測(cè)預(yù)警體系的重要基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管目標(biāo)的重要手段。本著“強(qiáng)化省級(jí)、配強(qiáng)市級(jí)、加強(qiáng)縣級(jí)”的原則，通過(guò)加快實(shí)施食品安全檢測(cè)能力建設(shè)規(guī)劃，盡快啟動(dòng)“十二五”食品安全檢測(cè)能力建設(shè)規(guī)劃，全面加強(qiáng)和完善河北省食品安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)保障性檢測(cè)和超前預(yù)警性檢測(cè)能力，需要重點(diǎn)形成以下與體系建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的技術(shù)裝備能力：①加強(qiáng)我省43個(gè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室食品安全檢測(cè)技術(shù)裝備的保障性能力建設(shè)，提升說(shuō)清我省食品安全狀況的能力；②對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和重點(diǎn)大型企業(yè)的食品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室提出確實(shí)能實(shí)現(xiàn)“出廠檢驗(yàn)”的技術(shù)裝備要求，提升企業(yè)自身的檢測(cè)能力；③全面提升與食品相關(guān)的省級(jí)站的能力建設(shè)要求；④加強(qiáng)食品安全預(yù)警和食品突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)裝備能力，提升食品安全預(yù)警和應(yīng)急檢測(cè)響應(yīng)能力；⑤加強(qiáng)快速檢測(cè)技術(shù)裝備能力建設(shè)，提升快速檢測(cè)在食品安全檢測(cè)和監(jiān)管中的應(yīng)用；⑥加強(qiáng)食品安全檢測(cè)與統(tǒng)計(jì)信息技術(shù)裝備能力建設(shè)，提升食品安全檢測(cè)的信息化能力水平等。強(qiáng)化人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)食品安全檢測(cè)人才與隊(duì)伍是決定能否建成先進(jìn)的食品安全檢測(cè)及預(yù)警體系，真正發(fā)揮食品安全檢測(cè)及預(yù)警體系作用的關(guān)鍵所在。建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測(cè)及預(yù)警體系，必須率先大力加強(qiáng)食品安全檢測(cè)人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)，以準(zhǔn)確定位、合理投入為基礎(chǔ)，改革創(chuàng)新檢測(cè)人才管理體制和用人機(jī)制，調(diào)整和優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)培養(yǎng)骨干人才，形成一支人員數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)精湛、精神奮發(fā)的專業(yè)化食品安全檢測(cè)隊(duì)伍。全面加強(qiáng)食品安全檢測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督與管理食品安全檢測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量是食品檢測(cè)工作的生命線。數(shù)據(jù)可靠是先進(jìn)的食品安全檢測(cè)及預(yù)警體系的基本要求，為了實(shí)現(xiàn)先進(jìn)的食品安全檢測(cè)及預(yù)警體系建設(shè)目標(biāo)，必須全面加強(qiáng)檢測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量監(jiān)督與管理。
信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)食品安全科學(xué)監(jiān)管的有效手段
食品企業(yè)多，監(jiān)管人員少是河北省的現(xiàn)狀，這一現(xiàn)狀在短期內(nèi)無(wú)法改變。目前，國(guó)家和省政府不會(huì)給予質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)更多的資源和政策上的傾斜，但社會(huì)與公眾對(duì)食品安全的要求越來(lái)越高，對(duì)食品安全問(wèn)題高度敏感，基本上是處于“零容忍”的狀態(tài)。這些使得質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)只能迎難而上，努力探索利用先進(jìn)的科技手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)食品企業(yè)的“強(qiáng)制性”監(jiān)管，讓企業(yè)的生產(chǎn)狀態(tài)真正處于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的“全程監(jiān)控”之下，同時(shí)讓食品安全監(jiān)管人員和檢測(cè)人員在網(wǎng)格內(nèi)也真正做到“盡職盡責(zé)”，只有這樣才能把發(fā)生食品安全風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)降到最低。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，為在全省構(gòu)建科學(xué)的食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)，有效提升食品安全監(jiān)管水平和長(zhǎng)效工作機(jī)制提供了可能。食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的建設(shè)基礎(chǔ)和功能食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)基于利用國(guó)內(nèi)先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、視頻技術(shù)、通訊技術(shù)和信息管理技術(shù)等集成的軟硬件產(chǎn)品而開發(fā)設(shè)計(jì)，借助數(shù)據(jù)和視頻的遠(yuǎn)程傳輸實(shí)現(xiàn)對(duì)食品企業(yè)、食品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室、基層監(jiān)管工作的實(shí)時(shí)監(jiān)控，同時(shí)能對(duì)采集的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)匯總和分析，真正實(shí)現(xiàn)既能說(shuō)清我省的食品安全（生產(chǎn)、檢測(cè)、監(jiān)管）狀況，又能實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)超前預(yù)警的功能。具體地說(shuō)食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下功能：（1）在局食品安全“數(shù)字監(jiān)管”中心或任意一間辦公室，都可隨時(shí)隨地對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控和指揮。（2）運(yùn)用河北省地理信息系統(tǒng)（GIS）平臺(tái)和GPS全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，全面掌控我?。ㄊ?、縣）食品企業(yè)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管局等的布局和其他信息。（3）可對(duì)食品企業(yè)的生產(chǎn)線、原料庫(kù)、成品庫(kù)、實(shí)驗(yàn)室等關(guān)鍵部位實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控功能。（4）可對(duì)食品企業(yè)的基本信息、生產(chǎn)設(shè)備、檢測(cè)儀器、質(zhì)管人員、原材料、包裝材料、添加劑、生產(chǎn)報(bào)表、產(chǎn)品（成品）信息、日常巡查、監(jiān)督抽查、不合格品、委托檢測(cè)、行政處罰和生產(chǎn)許可等企業(yè)的信息實(shí)時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)查詢的功能。（5）可對(duì)食品企業(yè)實(shí)驗(yàn)室重點(diǎn)儀器的使用情況和進(jìn)出廠檢驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行專項(xiàng)查詢功能。（6）可對(duì)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室設(shè)備和數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)查詢的功能。（7）可對(duì)基層食品安全監(jiān)管人員對(duì)食品企業(yè)的日常監(jiān)管狀況進(jìn)行查詢和指導(dǎo)的功能。（8）可對(duì)采集的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)并能按照各種條件要求進(jìn)行匯總、報(bào)表、分析和預(yù)警的功能。（9）可對(duì)突發(fā)性食品安全事件進(jìn)行應(yīng)急指揮和決策處理的功能。食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的組成食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)一般由兩部分組成：設(shè)在在各級(jí)質(zhì)監(jiān)局的食品安全“數(shù)字監(jiān)管”中心主要是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)服務(wù)器，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品企業(yè)、食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管局的實(shí)時(shí)監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集，可對(duì)被監(jiān)控服務(wù)器上自動(dòng)保存的數(shù)據(jù)資料、視頻資料等數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)用、查詢、匯總、預(yù)警和指揮。監(jiān)管中心一般設(shè)有獨(dú)立辦公室和人員，并配備安裝監(jiān)控系統(tǒng)專用軟件的計(jì)算機(jī)組、服務(wù)器、監(jiān)控液晶大屏幕等組成。監(jiān)管中心必要時(shí)可配備機(jī)動(dòng)的食品安全快速檢測(cè)車和專用筆記本電腦，使食品安全監(jiān)管人員隨時(shí)隨地通過(guò)密鑰無(wú)線上網(wǎng)以掌控食品安全的動(dòng)態(tài)和隨時(shí)處置食品安全突發(fā)事件。“數(shù)字監(jiān)管”中心專用軟件基于河北省的電子地圖（GIS）綜合平臺(tái)，配合使用GPS全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，開發(fā)為質(zhì)監(jiān)局（省、市、縣）三級(jí)版本和企業(yè)使用版本，設(shè)置不同的使用權(quán)限，實(shí)現(xiàn)自上而下的逐級(jí)監(jiān)督，中心監(jiān)控軟件應(yīng)開發(fā)出以下子系統(tǒng)。（1）食品企業(yè)基本信息管理系統(tǒng)（2）食品安全生產(chǎn)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)（3）食品企業(yè)實(shí)驗(yàn)室監(jiān)督管理系統(tǒng)（4）食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室監(jiān)督管理系統(tǒng)（5）食品企業(yè)日常監(jiān)管信息動(dòng)態(tài)查詢和指揮系統(tǒng)（6）食品安全數(shù)據(jù)分析和預(yù)警系統(tǒng)（7）食品安全事故應(yīng)急指揮和決策系統(tǒng)（8）食品安全事故信息舉報(bào)系統(tǒng)（9）食品安全風(fēng)險(xiǎn)因子數(shù)據(jù)庫(kù)安裝在終端的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控等硬件設(shè)備主要實(shí)現(xiàn)對(duì)食品企業(yè)關(guān)鍵部位（生產(chǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)室、原料庫(kù)、成品庫(kù)）、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)等進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和視頻圖像的采集。一般有視頻攝像頭、實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)采集終端、數(shù)據(jù)和視頻服務(wù)器等。2．3食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)符合國(guó)家質(zhì)檢總局實(shí)施的“科技興檢”戰(zhàn)略，是省局提出的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)和信息化同步提升強(qiáng)有力的抓手。該系統(tǒng)的建設(shè)是省局實(shí)現(xiàn)食品安全網(wǎng)格化監(jiān)管長(zhǎng)效工作機(jī)制的深入探索和必要補(bǔ)充。食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的建成勢(shì)必對(duì)某些企業(yè)的生產(chǎn)行為起到明顯的警戒作用，有利于企業(yè)自律和更加自覺地落實(shí)食品安全主體責(zé)任，同時(shí)對(duì)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和基層食品安全監(jiān)管人員的“勤政盡責(zé)”起到督促作用。系統(tǒng)的應(yīng)用將為食品安全突發(fā)事件和重大事故應(yīng)急預(yù)警、處置和分析提供強(qiáng)有力的支撐。食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)是一項(xiàng)“惠企”工程，也是一項(xiàng)“惠民”工程，更是一項(xiàng)“看得見、摸得著”的政府工程，該系統(tǒng)的建成和應(yīng)用將開創(chuàng)并引領(lǐng)全省食品安全監(jiān)管工作走上一個(gè)新臺(tái)階。
