時間：2022-05-23 04:55:24
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摘要：從 1995 年《中華人民共和國仲裁法》實施到今天已經是第十八個年頭，但時至今日，不僅仲裁的行政化、訴訟化傾向嚴重，而且至今都沒有能夠真正確立仲裁機構的身份定位。因此，我國仲裁制度的改革已經迫在眉睫。而仲裁機構性質改革則是最為重要和敏感的一個環(huán)節(jié)，在理論和實踐中也越來越受到各方人士的關注。本文旨在通過對仲裁的相關基本原理、仲裁機構民間性的內涵、必然性以及可行性做初步研究的基礎上，闡釋出在我國仲裁制度改革的進程中，必須實現(xiàn)仲裁機構的民間化與去行政化。
關鍵字：仲裁機構；民間性；去行政化
一、仲裁和仲裁機構的民間性質
仲裁是指爭議雙方當事人通過協(xié)議自愿將爭議提交民間第三者（雙方選擇的專業(yè)人士或者仲裁機構）進行審理和裁斷，并可由法院強制執(zhí)行其裁決的一種爭議解決機制。民間性是仲裁的本質屬性。仲裁作為一種司法訴訟外解決商事糾紛的方式、途徑或者機制，原本產生于民間，用之于民間，并隨著全球經濟的發(fā)展而為世界各國普遍采用。
我國自上世紀50年代后期建立了涉外仲裁制度，國內仲裁制度直至改革開放之后于上世紀80年代才開始建立，但是國內仲裁卻是模仿前蘇聯(lián)行政仲裁的模式建立的，這種行政仲裁體制，是學習仿照蘇聯(lián)行政仲裁模式的結果，其弊端已十分明顯：其一，仲裁機構不僅數(shù)量過多，隊伍龐大，有不斷擴張之趨勢，而且基本都靠財政支撐，不符合精簡效益原則，長此以往，財政不堪重負。其二，仲裁機構行政色彩太濃，許多仲裁機構都是以行政機關為主，設置在機關內部，機構組成人員絕大多數(shù)是有關行政管理部門的負責人，且數(shù)量過多；仲裁庭的組成人員多是由相關的行政機關工作人員即所謂“專職仲裁員”擔任。仲裁機構與行政機關交織在一起，仲裁職能來源于行政職權，仲裁權以管理權作后盾，權威性以行政權力為依托，在仲裁活動中也往往避免不了用行政權取代仲裁權。這樣的仲裁，排除不了長官意志和行政干預，缺乏獨立和公正。其三，仲裁程序不能真正體現(xiàn)當事人自愿原則和簡便、靈活這一仲裁制度的本質特征。而且這三方面的弊端相互交織，互為因果。
為了從根本上解決上述弊端，在1995年，全國人大下了極大決心在制定我國仲裁法時否定了行政仲裁體制。仲裁法明確規(guī)定，仲裁機構建立起來之后“獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系”，促使仲裁機構與行政機關脫鉤，擺脫行政干預；為限制仲裁委員會組成員中官員的數(shù)量，仲裁法規(guī)定“仲裁委員會的組成人員中，法律、經濟貿易專家不得少于三分之二”――即官員不得超過三分之一。國務院組建仲裁機構的文件規(guī)定，仲裁委員會設立初期，所在地政府應當“參照有關事業(yè)單位的規(guī)定，解決其人員編制、經費”，仲裁機構“應當逐步做到自收自支”。這些都是從立法上確定仲裁機構不是行政機構或者代行政府行政職能的半官方機構。遺憾的是，仲裁法實施十多年來，我國的仲裁事業(yè)出現(xiàn)了背離仲裁法立法宗旨的種種現(xiàn)象，仲裁的民間性沒有得到實際確立，而仲裁的行政化卻日益發(fā)展。
二、我國仲裁機構目前的“行政化”現(xiàn)狀
首先，在我國現(xiàn)階段，當?shù)匦姓賳T兼任了絕大部分的仲裁委員會的辦事機構領導，這種體制從根本上對仲裁委員會的獨立工作帶來障礙。其次，在為數(shù)不少的仲裁機構中，黨政機關領導干部的人數(shù)占了很大的比例。根據(jù)我國仲裁法規(guī)定“仲裁委員會的組成人員數(shù)在 11 到 17 人，法律、經濟貿易專家不得少于三分之二”，也即，黨政官員不能大于三分之一。但目前很多的仲裁委員會中“黨政機關領導”占 50%以上。再次，在國務院的相關檔中明確規(guī)定：仲裁委員會成立以后應當“逐步做到自收自支”。但是，相當多的仲裁機構長期以來是依靠政府的財政撥款維持生存的。這種“吃皇糧”的模式，使得仲裁機構對政府的依賴性日益加深，另一方面也使得行政部門對仲裁機構的控制更顯得名正言順，這在極大程度上泯滅了仲裁的固有性質。最后，在仲裁收費的性質界定上含糊不清。我國政府在加入 WTO 談判中，曾明確“承諾”：仲裁收費“屬于中介服務收費”，并為國際社會所公認。但是在財政部下發(fā)的通知中將“仲裁收費”定性為“代行政府職能、強制實施具有壟斷性質”的“行政事業(yè)性收費”，并作為“國有資產”直接納入“收支兩條線”財務管理。這不僅與仲裁法關于仲裁機構性質的規(guī)定相矛盾，而且對中國政府人世談判所作的“承諾”構成了反悔，在實踐中也更使人們對仲裁的性質產生懷疑。
三、仲裁機構民間性的現(xiàn)實可行性
有一種觀點認為，現(xiàn)在強調仲裁機構民間性的條件不成熟，為了保證事業(yè)發(fā)展和隊伍的穩(wěn)定，作為過渡，應先將仲裁機構定為行政支持類事業(yè)單位，其人員參照《公務員法》管理。 其實，手段為目的服務，改革路徑的選擇不能脫離發(fā)展方向。路徑錯誤，方向必然錯誤。至于事業(yè)發(fā)展，也有朝什么方向發(fā)展及如何發(fā)展問題。如果認為發(fā)展就是案件的增長，甚至不惜通過行政手段、行政權力推動案件增長，以犧牲仲裁機構獨立性為代價來爭取行政部門的支持，實際是偏離了仲裁法立法精神，與仲裁法立法目的南轅北轍。我們永遠不可能通過強化仲裁機構行政性的做法，達到仲裁機構民間化的目的。
現(xiàn)今，有些人認為，政府比民間組織更有權威，強調仲裁機構民間性，當事人難以認同仲裁；目前一些仲裁機構存在的仲裁不公正、服務差、長期發(fā)展緩慢等問題，就是不適當?shù)貜娬{仲裁機構民間性質造成的。這一論點不僅沒有實證支持，相反，事實表明，這些問題恰恰因為配套改革措施未跟上，仲裁機構民間化不徹底造成的。按照仲裁法規(guī)定，仲裁市場是開放的，不是封閉和壟斷的，當事人可以自愿在全國乃至世界范圍內選擇自己信賴的仲裁機構、仲裁員仲裁。仲裁機構想要獲得權威和公信力，只能靠高素質的仲裁員隊伍，公正、高效的仲裁和高質量的服務。這也是仲裁的客觀要求。機構不獨立，這一要求就無法得到滿足。而仲裁不公，服務差，機構就會被當事人拋棄，被社會淘汰。仲裁機構民間性是其獨立的前提，是克服長官意志、行政干預、地方保護主義，提高仲裁公信力的制度保障。隨著仲裁法的實施，律師、當事人在判斷、選擇仲裁機構上已有相對成熟的認識。
實踐中，仲裁機構民間化程度越高，獨立性越強，業(yè)務發(fā)展越好，越能實現(xiàn)當事人、仲裁員、仲裁機構和社會受益的多贏局面。
四、我國仲裁機構去行政化的建議
落實我國仲裁機構去行政化就是要貫徹我國仲裁機構的民間化性質，就是要以民間化為仲裁工作的出發(fā)點和歸宿來開展仲裁工作，以仲裁民間化程度作為衡量仲裁發(fā)展的尺度。
首先，仲裁機構的組建及運作，要認真落實仲裁法的各項規(guī)定，不能穿新鞋走老路，利用法律賦予的權力，搞仲裁行政化的做法。其次，要按著仲裁民間化原則，清理、修改不符合仲裁法的規(guī)章制度，仲裁法實施初期，為保證新舊體制“平穩(wěn)過渡”而采取的階段性、權宜性措施，已不適應形勢需要的，也要進行修改。不能以維護穩(wěn)定、時機不成熟為由，拖延或拒絕清理和修改。其三，按照仲裁民間化原則，制定落實仲裁法的配套措施，大膽吸收借鑒國際商事仲裁的成功經驗和通行做法，努力縮短中國仲裁與國際商事仲裁的差距，跟上國際仲裁制度發(fā)展潮流，不能以國情特殊為由，盲目排斥，自我封閉。
從各個角度來看，我國都有充分理由在仲裁法修改中堅持仲裁及仲裁機構民間化的方向。在此就如何促進仲裁機構的民間化和去行政化提出一些建議：
首先，在社會中，尤其是行政領導階層，積極開展有關法律和仲裁知識的普及宣傳工作，在思想上為仲裁民間化奠定堅實的基礎。這是個長期的過程，見效也許很慢，但卻是最基礎性的工作。有很多人正是由于不了解仲裁的真實含義，更不能認識到其作為一種制度所具有的強大生命力和獨特的特色優(yōu)勢，所有在實踐中往往忽視它。仲裁事業(yè)在我國剛剛起步，其強大的制度優(yōu)越性還沒有得到充分體現(xiàn)，現(xiàn)階段應該讓這個還不太為大眾所了解的體制推廣開來，這樣才能為其長遠發(fā)展打下堅實的基礎。
其次，在立法層面，應當對仲裁委員會的法律地位及其性質做出明確的規(guī)定。如上文所述，1995 年我國仲裁法對仲裁機構的規(guī)定是受當時的各種條件所限所產生的一個折中說法。近幾年，仲裁機構的性質問題已經成為制約我國仲裁事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，所以，完全有必要在立法層面為仲裁機構的改革提供一個強有力的支持，起到正本清源的作用。應該將國內仲裁委員會界定為非政府性的民間組織，其本質是私法人。此外，應當明確規(guī)定行政人員不得在辦事機構中兼任任何職務，明確仲裁委員會成員中專家、學者人數(shù)，切實減少黨政領導干部在仲裁委員會中的比例。建議由全國人大出面組織一次仲裁法執(zhí)法檢查，根據(jù)調查情況，組織由全國人大、國務院法制辦、部分參與仲裁法立法工作的同志和專家、學者、組成共同的仲裁法修改領導小組，組織起草仲裁法修訂草案。該草案應廣泛征求意見，充分討論，以使這個草案真正反映社會各方利益，提高仲裁法修改質量?；蛘呖赏瑫r委托有關學術團體、仲裁機構提出不同的修改文本，由全國人大常委會從中集中正確的意見和建議。
【摘 要】《醫(yī)療機構管理條例》作為現(xiàn)行醫(yī)療機構最高層次法規(guī)，對規(guī)范醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)行為，維護醫(yī)療市場秩序，保障人民生命健康有著重大意義。但是，由于相關罰則缺失，處罰金額偏低，法規(guī)條款陳舊等因素，造成衛(wèi)生監(jiān)督機構法律適用困難，執(zhí)法力度偏弱，監(jiān)督范圍和權限界定不明確等諸多問題。因此，必須進一步完善《醫(yī)療機構管理條例》，確保醫(yī)療監(jiān)督執(zhí)法與行政處罰工作的順利開展。
【關鍵詞】醫(yī)療機構管理條例；問題；解釋制度
1994年9月1日《醫(yī)療機構管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，《條例》的實施在很大程度上規(guī)范了醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)行為，維護了醫(yī)療市場秩序，醫(yī)療安全得到相應保障。但該條例實施至今已有19個年頭，受制于當時的醫(yī)療體制和社會經濟水平，一些條款設計不夠合理，可操作性不強?，F(xiàn)結合實際工作，就執(zhí)法監(jiān)督和行政處罰過程中該條例的法律適用困難做進一步探討。
1 問題的主要表現(xiàn)
1.1 概念界定不嚴謹
《條例》第二條規(guī)定，“本條例適用從事疾病診斷、治療活動的醫(yī)院、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、門診部、療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所（室）以及急救站等醫(yī)療機構?！痹摋l例實施細則中的第二條進一步規(guī)定，“條例及本細則所稱醫(yī)療機構，是指依據(jù)條例和本細則的規(guī)定，經登記取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的機構。”可以理解為，適用于本條例規(guī)定的醫(yī)療機構必須以取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》為前提條件[1]。那么打擊涉及無證行醫(yī)的“黑診所”便無法套用本條例第二十四條與四十四條的相關規(guī)定[2]?！稐l例》第二十四條規(guī)定，“任何單位或個人，未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動?！薄稐l例》第四十四條規(guī)定，“違反本條例第二十四條規(guī)定，未取得《醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令其停止執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款?！?
1.2 罰則缺失
在民營醫(yī)療機構，有一種現(xiàn)象較為常見。某醫(yī)務人員的胸牌上標注職稱為“主任醫(yī)師”或“副主任醫(yī)師”，進一步調查核實，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)生僅為醫(yī)師職稱。這種虛假標注胸牌內容的行為明顯違反了《條例》第三十條的規(guī)定，“醫(yī)療機構工作人員上崗工作，必須佩戴載有本人姓名、職務或者職稱的標牌”，但是該條款并無對應罰則，所以衛(wèi)生監(jiān)督部門只能在《監(jiān)督意見書》中責令立即改正，無法做出行政處罰。在檢查中還常出現(xiàn)一種情況，即發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機構在其大門處私自懸掛未經認證的牌匾招牌，比如，發(fā)現(xiàn)一所肝病專科醫(yī)院大門外擅自懸掛有一塊“某某肝病研究中心”牌匾。違反了《條例》細則第五十一條，“醫(yī)療機構的印章、銀行賬戶、牌匾以及醫(yī)療機構名稱應當與核準登記的醫(yī)療機構名稱相同；使用兩個以上的名稱的，應當與第一名稱相同”。細則并無與之對應的處罰性條款，所以也只能責令改正。
1.3 處罰金額不適應經濟發(fā)展
實施《條例》的時間是1994年，距今已經近20年，《條例》及其實施細則所規(guī)定的行政處罰金額普遍在3000元以下，明顯不適應今天的經濟水平[1]。除了由于時間跨度大造成的罰款數(shù)額偏低，法律威懾力差等問題，我們必須留意一個更為嚴重的問題，《條例》細則第八十條第二款規(guī)定，有下列情形之一的，處以3000元罰款，并吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》：（一）超出登記的診療科目范圍的診療活動累計收入在3000元以上；（二）給患者造成傷害；（三）省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他情形。根據(jù)第一項規(guī)定，只要機構超范圍執(zhí)業(yè)的違法收入累計超過3000元就必須吊銷執(zhí)照?？梢?000元的界限成為吊證與否的關鍵，但是，隨著醫(yī)療技術不斷發(fā)展，醫(yī)療服務價格不斷上漲，很多外科手術一例的項目收費就已經超過3000元。由于3000元標準的易達性和吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的嚴苛性，造成法律上限與下限之間缺乏有效過度，不僅從法理上違背法律設置原則，更給衛(wèi)生監(jiān)督員在實際行政處罰過程中造成壓力。
2 建議與對策
2.1 完善立法
一部運行良好的法律，立法是關鍵?！稐l例》及其細則從1994年實施至今，只在2006年由衛(wèi)生部對《條例》細則的第三條進行了相關修訂。所以，由于時間跨度久，法條相對滯后，有必要對《條例》進行一次全面修訂，甚至是使其法律化，提高法律效力。從立法層面進一步豐富《條例》的內容設置，完善處罰金額的設定，處理好同《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《母嬰保健法》等相關法律法規(guī)的協(xié)調性，增強該項法規(guī)的適用性[3]。
2.2 強化法律解釋制度
時效性是法律的典型特性之一，近幾來，我國醫(yī)療體制改革深入進行，呈現(xiàn)出投資主體多元化，辦醫(yī)模式多樣化的特點，《條例》在實施過程中必然會帶來新問題新困惑，許多新醫(yī)療模式無法套用原規(guī)定，或者與其他法律法規(guī)相互矛盾，此時法律解釋無疑成為一種有效手段。涉及衛(wèi)生領域的法律解釋主要分為司法解釋和行政解釋。對此國家應該做好“兩個嚴格”，一方面，應當嚴格司法解釋的主體，保障司法權獨立。另一方面，嚴格控制行政解釋權限，避免行政解釋成為新法創(chuàng)立。
2.3 出臺《醫(yī)療機構服務監(jiān)督管理規(guī)范》
2013年10月14日，國務院印發(fā)《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》[4]，此舉將放寬市場準入，加大醫(yī)療服務領域開放力度。由于《條例》所涉及的罰則多針對醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)資質條件不達標，并沒有將關注重點放在醫(yī)療服務質量上，所以，現(xiàn)階段有必要形成一部《醫(yī)療機構服務監(jiān)督管理規(guī)范》[2]，就醫(yī)院亂收費，收取病人紅包，病歷處方管理混亂引起醫(yī)療糾紛等相關問題進行進一步法律約束，配合《條例》，充分保障公民合法權益。
摘 要：仲裁機構是雙方當事人自主選擇，通過仲裁方式解決他們之間的合同爭議或其他財產權益爭議的民間性機構。仲裁機構應該是民間性組織，但是在中國，由于各種原因，仲裁機構所呈現(xiàn)的形態(tài)仍然是行政化的。這不僅不符合國際上對仲裁機構的要求，同時也漸漸不能適應中國現(xiàn)今的仲裁事業(yè)發(fā)展。由此，中國的仲裁機構必須走上一條去行政化即民間化的道路。
關鍵詞：仲裁機構 仲裁協(xié)會 民間化
一、仲裁機構概述
仲裁機構是民商事關系中的"雙方當事人自主選擇，通過仲裁方式解決他們之間的合同爭議或其他財產權益爭議的民間性機構"。[1]這種說法，把臨時仲裁機組建的臨時仲裁組織也認為是仲裁機構。有學者認為：" 仲裁的原始形式是臨時仲裁，隨著社會和經濟的發(fā)展，組織機構參與其中，協(xié)助或服務于仲裁活動，制定并向爭議當事人推薦使用仲裁規(guī)則，從而發(fā)展成為機構仲裁形式，這些組織機構就是仲裁機構。"[2]
本文所探討的"仲裁機構"被限定于，以1995年全國大規(guī)模重組仲裁機構為時代標志，以《仲裁法》以及國務院辦公廳的相關文件為立法基礎，由市級政府牽頭組建的以仲裁方式解決民商事爭議的仲裁委員會。對照前文可知，仲裁委員會屬于常設仲裁機構。
《仲裁法》第10條規(guī)定："仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設立，也可以根據(jù)需要在其他設區(qū)的市設立，不按行政區(qū)劃層層設立。仲裁委員會由前款規(guī)定的市的人民政府組織有關部門和商會統(tǒng)一組建。"第15條規(guī)定："中國仲裁協(xié)會是社會團體法人。仲裁委員會是中國仲裁協(xié)會的會員。中國仲裁協(xié)會的章程由全國會員大會制定。中國仲裁協(xié)會是仲裁委員會的自律性組織，根據(jù)章程對仲裁委員會及其組成人員、仲裁員的違紀行為進行監(jiān)督。"可見，仲裁委員會的設立機關是市級政府，仲裁委員會的主管機關是中國仲裁協(xié)會。
二、仲裁機構的行政化現(xiàn)象[3]
在仲裁委員會的地位上，《仲裁法》第14條是這樣規(guī)定的："仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關系。"仲裁機構獨立于行政機關，是法律明文規(guī)定的，可是在現(xiàn)實中，往往不是如此。中國的仲裁機構--仲裁委員會，未曾從行政機關中獨立出來。
（一）仲裁機構管理模式行政化
在許多地方，當?shù)卣畬χ俨脵C構適用行政機關管理模式加以管理，仲裁機構的組織機構在許多方面套用行政機關的模式定級定編，確定主管部門，由政府為其提供辦公用房、辦公經費及補貼，甚至于行政部門與仲裁機構合署辦公，仲裁機構異化為"二政府"、"小金庫"、"權力尋租的新渠道"，替政府行政，替部門斂財，仲裁機構自身特點反而被弱化。
相當多的仲裁機構的負責人由法制部門的官員兼任或由負責組建的其他行政機關領導兼任，行政機關甚至于控制仲裁機構人員、經費、物資和對仲裁案件仲裁員的指定權、大案承辦人的指定權，而仲裁機構則毫無自主權，仲裁工作人員的積極性難以調動。在專業(yè)機構中，行政人員管理專業(yè)人員，往往會使專業(yè)人員的水平難以發(fā)揮。
（二）仲裁機構運作依賴政府財政
仲裁機構的財政權基本上由行政權掌控，很多仲裁機構對其財務收支均沒有獨立的權力。仲裁機構收取仲裁費不是按照國際慣例劃分為仲裁員報酬和仲裁機構管理費，仲裁收費的標準由仲裁機構上報省級物價部門核定；與行政機關相同，仲裁機構每逢換屆要進行換屆審計，負責人離任要進行領導干部離任審計。國內許多仲裁機構從開辦到日常運作經費來源多為財政撥款，尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)仲裁機構案源不能保證，完全靠財政，對政府財政的過度依賴使其失去獨立性，從設立之初就被視為行政事業(yè)單位。"拿人手短，吃人嘴軟。"仲裁機構靠政府"養(yǎng)著"，自然就無心發(fā)展自身業(yè)務，沒有了市場經濟環(huán)境下應有的服務意識。
（三）仲裁制度推行依靠行政手段
仲裁機構創(chuàng)立之初，在我國仲裁工作整體水平不高，市場開拓力度不夠，仲裁員隊伍素質普遍不高，辦案質量亟待加強的背景下，在整個社會的仲裁法律意識非常落后而仲裁的管轄又依賴于當事人選擇的情形下，仲裁機構的案源短缺成為制約仲裁工作開展的一大問題，如何開拓案源、擺脫無案可辦、經濟緊張的困境，就成了仲裁機構負責人面臨的現(xiàn)實問題。運用行政化手段推行仲裁制度對增加案源有立竿見影的效果，且仲裁機構的負責人多為政府官員，面對案源的壓力他們的內心普遍有著在短期內追求顯著政績的沖動，于是，為拓展業(yè)務量，運用行政化手段推行仲裁制度自然會成為首選。他們往往借助行政力量來落實仲裁條款，用行政命令、規(guī)范性文件、借助行政職能搭車在合同文本中預制仲裁條款。此種做法往往剝奪了當事人對爭議解決方式的選擇權，不能充分體現(xiàn)出當事人選擇仲裁的真實意愿。
（四）仲裁機構負責人慣用行政思維
仲裁機構的負責人不僅是行政人員兼任，而且在思想上，慣用行政思維，其原因如下：一是官本位思想在作怪，認為民間機構腰桿不硬辦事不力；二是認為政府在仲裁機構組建時給予了巨大支持，提民間化怕被扣上意識形態(tài)自由化的帽子；三是擔心仲裁委員會與行政機關剝離后，仲裁機構切斷了經費來源無法生存。由此，仲裁機構無法從領導層面上擺脫行政束縛。
（五）仲裁辦事機構受控行政機關
仲裁秘書處權力膨脹，借監(jiān)督操控仲裁庭，對仲裁庭進行行政化管理，用上下級隸屬的方式管理仲裁庭，仲裁庭沒有獨立地位。仲裁秘書處受行政機關牢牢控制架空仲裁委員會，委員會制的優(yōu)越性無法實現(xiàn)。仲裁委員會本是決策監(jiān)督機構，秘書處是執(zhí)行機構，我國的仲裁機構運作中的實際情況卻是：仲裁秘書處與仲裁委員會權力劃分不清，秘書處凌駕于委員會之上，委員會不能科學決策和實施有效監(jiān)督，出現(xiàn)委員會虛無化現(xiàn)象，形成仲裁機構畸形的運行機制。仲裁委員會的辦事機構操控和干預仲裁庭，對仲裁公正性和獨立性造成負面影響。
三、仲裁機構的民間化依據(jù)
在這里，仲裁機構的民間化指的是一個過程，即仲裁機構實現(xiàn)民間性的過程。民間化是與行政化相對的一個概念，也稱"去行政化"。
（一）仲裁權的來源決定仲裁機構的民間性
仲裁本是一種"私力救濟"方式，只是由于這種"私力救濟"方式發(fā)展到了一定規(guī)模，才被國家立法予以確認，從而上升為一種法律制度。仲裁是以當事人意思自治為核心的爭議解決制度，從仲裁權的授予到仲裁員的選擇，從仲裁程序、仲裁規(guī)則到仲裁適用的法律都可以由當事人合意決定。仲裁機構管轄權來源于并僅限于當事人意思自治，"仲裁機構的出現(xiàn)，不但賦予了仲裁現(xiàn)象新的生命，更使得仲裁這一社會機制定型化、機構化、成熟化和制度化，使它成為現(xiàn)代社會訴訟外最重要的一種替代性糾紛解決機制。[4]
（二）《仲裁法》確立了仲裁機構民間化原則
《仲裁法》立法目的是改變原有的行政仲裁體制，建立民間仲裁體制，從立法機關編輯書中可見立法的初衷 "為了保證仲裁機構能夠獨立性、公正地解決糾紛，應當體現(xiàn)仲裁機構的民間性、中介性，避免外界干預……"[5]
《仲裁法》頒布時，我國民間商會尚未強大到能獨立組建仲裁機構，因此由政府組建仲裁機構，改變原來各行政部門多頭仲裁的局面是必要的，這也是中國仲裁發(fā)展中不同于歐美國家的地方，但在具體運作過程中參與組建的政府部門的越位，不正當?shù)母深A，導致仲裁機構的行政化程度很嚴重。而在仲裁制度有所發(fā)展的現(xiàn)今，是時候讓仲裁機構重歸民間化的初衷。
（三）仲裁機構應是非營利性民間組織
從世界范圍來看，仲裁機構大多為非營利性組織。仲裁機構作為市民社會實現(xiàn)自我治理的一種社會組織，其民間性是國外仲裁機構的一個根本特征。把仲裁機構作為非營利機構來認識，對我國仲裁事業(yè)的發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。
非營利組織是以服務大眾為宗旨，不以營利為目的，具有志愿性和自治性的正式組織。非營利組織具有非政府性、非營利性和志愿性等重要特征。我國的非營利組織的形式有：社會團體，民辦非企業(yè)單位，事業(yè)單位、單位內部的社會固體、特殊社團法人以及以企業(yè)法人形式存在的非營利組織。實踐中把仲裁機構定為事業(yè)單位，這樣的分類與實際情況不符。
首先，仲裁機構運營不以營利為目的。仲裁機構是從事社會服務的單位，向服務的對象收取仲裁費用維持自身發(fā)展。但作為法律服務機構，"片面的追求盈利可能會導致仲裁機構在公正性和案件審理質量的減損，并且，仲裁機構注重利潤也會和仲裁員在利益上產生沖突。必須保證仲裁機構把精力放在提高案件管理質量和公正審理上而不是追求利潤上。
其次，仲裁機構奉行非營利法人的"禁止分配規(guī)則"。非營利法人奉行"禁止分配原則"，這是與營利組織（比如公司）的本質區(qū)別，即非營利法人可以從事經營性業(yè)務并收取費用，只要該商事活動符合法律規(guī)定以及本組織章程所確定的宗旨，只是對于所獲得的利益，非營利法人的所有成員、內部人員都不得予以分配。仲裁機構是獨立的公益的社團法人，應同樣適用"禁止分配原則"。
最后，仲裁機構不能成為某些特定個人牟取私利的載體和工具。防止不當?shù)馁Y產管理行為，防止私人將仲裁機構的財產轉化為個人利益是仲裁機構資產管理制度設計的重點。這一點，與非營利性組織的特征"不能將非營利法人的資產以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a"是契合的。
（四）政治體制改革要求加快仲裁機構民間化進程
1.政社分開是政府職能轉變的要求
市場經濟體制改革要求轉變政府職能。市場經濟下發(fā)生的民事糾紛，政府不適宜進行行政干涉，應該通過其它的渠道解決。因為民事權益糾紛涉及到市場主體的生存權、發(fā)展權，搞市場經濟必須擴大市場主體的自主權，市場主體有了糾紛，可以自主選擇訴訟以外的方式解決，這是對私權的處分，只要仲裁程序嚴格政府就可放手不管。根據(jù)市場經濟的要求，一是仲裁必須脫離行政，二是當事人可以自愿仲裁。行政仲裁過渡到民間仲裁就是市場經濟體制的要求。政府不是萬能的，應借助民間力量構建多元化解決糾紛機制。
2.多元化糾紛解決機制建設要求仲裁機構發(fā)揮作用
著政治體制改革的逐步推進，中國社會從結構層面、從觀念層面必然要面臨一系列深層次的調整，社會糾紛大量發(fā)生，各級法院面臨"訴訟爆炸"的局面，我國司法改革的趨勢之一即是建立多元化糾紛解決機制。
從整個糾紛解決體系的大視野出發(fā)，我們沒有必要建立一個與法院相似靠國家財政支持的的公權力機關去分流法院的案件，民間化解決糾紛組織既可減輕財政負擔，又能達到我們建立多元化糾紛解決機制的最終追求。國家通過立法或政策導向把應由私法調整的民商事案件分流到其他途徑解決，可以減輕財政負擔沉重和司法案件過多的壓力。
四、仲裁機構民間化的前景
在仲裁機構民間化建設座談會上，肖峋老師曾對仲裁機構的民間性做了如下三方面的概括，由此可知仲裁機構民間化的前景和發(fā)展趨勢。[6]
（一）裁決權的私權性
仲裁委員會的裁決權來自于爭議雙方當事人對各自私權的處分，體現(xiàn)在現(xiàn)實中即仲裁協(xié)議。這就要求仲裁協(xié)議或仲裁條款是唯一的裁判權來源，行政機關無權干涉仲裁行為，法院也只能在仲裁程序出問題的時候才能介入。
（二）組織上的獨立性
仲裁機構既不隸屬于行政機關和司法機關，也不是事業(yè)單位。所以其在組織上是具有獨立性的。這里也涉及到仲裁協(xié)會的問題，仲裁協(xié)會是屬于行業(yè)自律型組織，仲裁協(xié)會不能任命仲裁委員會成員，也不承擔仲裁委員會的經費，更不能干預仲裁廳裁決案件，所以仲裁委員會與仲裁協(xié)會在組織上也是獨立的。
（三）財政上的自主性
在這里，我國涉及仲裁機構的財政問題共有三部法律條文：第一個是在國際條約中，明確仲裁屬于中介服務，即財政上是自收自支。第二個是國務院辦公廳95年44號文，明確規(guī)定自收自支。第三個就是財政部的規(guī)定，收支兩條線。財政部的規(guī)定與前兩者不符，而效力顯然低于前兩者，因此仲裁機構在財政上應是自收自支。仲裁機構在財政上應該獨立自主，擺脫行政機關的控制。
五、結語
綜上所述，無論在仲裁的本質屬性層面還是當今我國的社會生活的實踐中，只有旗幟鮮明地倡導和貫徹仲裁的民間性原則，堅定不移地推進仲裁機構的民間化改革，才能更好地彰顯仲裁機制的生命力，使其更充分地發(fā)揮在社會解紛系統(tǒng)中不可替代的作用。
摘 要：獎勵與懲罰制度對醫(yī)療機構的工作運行的制度化、規(guī)范化和經?；哂忻黠@的促進作用?？墒窃诂F(xiàn)實生活中，獎懲制度在各個醫(yī)療機構的行政管理工作的運行卻存在很大的差異。如，不按標準評發(fā)獎金，不采用績效評發(fā)獎金，不合道理地扣留醫(yī)務人員的獎金等等。這些不恰當?shù)莫剳托问讲坏珖乐赜绊懞椭萍s了醫(yī)務人員的工作熱忱，而且還造成獎懲機制中摻和了大量的“水分”和“潛規(guī)則”。正確落實獎懲制度應堅持原則；制定標準化和措施。
關鍵詞：醫(yī)療機構；醫(yī)務人員；獎懲制度
獎勵與懲罰都是思想政治教育的一種有效手段，同時也是現(xiàn)代行政管理工作中最為常見的一種激勵手段。通過獎勵與懲罰，有助于激發(fā)醫(yī)護人員的榮譽感或羞恥心，有助于醫(yī)護人員明確工作目標，也有助于維護醫(yī)療機構的勞動紀律和規(guī)章制度。然而，據(jù)有關調查顯示，近幾年來，由于不按標準評發(fā)獎金，不采用績效評發(fā)獎金，不合道理地扣留醫(yī)務人員的獎金等不當獎懲，不但嚴重影響和制約了醫(yī)務人員的工作熱忱，而且還造成獎懲機制中摻和了大量的“水分”和“潛規(guī)則”，使得本該是光榮和驕傲的獎賞成為人們心中的疑惑和不滿。這樣的獎懲制度實在是違背了社會主義精神文明建設。針對這一問題，筆者論述了自己的幾點粗淺看法。
一、獎懲不當?shù)闹饕憩F(xiàn)形式
（一）獎懲制度不健全、不完善
根據(jù)筆者對幾家醫(yī)療單位的調查結果顯示。沒有一個單位具有健全完善的職工獎懲機制，僅僅有幾家單位在一些管理制度標有“是部門績效和個人工作表現(xiàn)予以獎勵”的寬泛性闡述，這樣的獎懲機制顯然不能也根本不能適應現(xiàn)代企事業(yè)的行政科學管理。比如在獎金的分配方案上，還有一些單位采用以考勤為主要標準的平均分配方案，導致出現(xiàn)醫(yī)護人員出工而不出力和尸位素餐的現(xiàn)象；還有些單位的獎懲機制杜絕了各個科室吃單位“大鍋飯”的現(xiàn)象；此外，諸如考核辦法不合理不科學等也將致使同一單位付出相同勞動的醫(yī)務人員獲得不同等的獎勵。
（二）獎懲標準不明確
獎懲不明主要表現(xiàn)在該獎的不獎或少獎，不該獎的得獎，該罰的不罰。在筆者的調查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分醫(yī)療機構的現(xiàn)有文件對獎懲的規(guī)定大都為：“對工作出色、成績突出的醫(yī)務人員或科室班組給予通報表揚；對不稱職的，將及時向有關單位建議予以更換?！睂Υ?，我們不禁疑惑：“工作做到什么程度視為優(yōu)秀，什么程度又應該視為不稱職呢？”獎罰不明會造成一個單位人心渙散，會影響單位執(zhí)行力，不利于單位的長遠發(fā)展。
（三）獎懲實施過程不夠嚴格、嚴肅
嚴格的獎懲制度是在復雜環(huán)境和危急時刻幫助人們端正前進方向、確立正確價值取向的風向標。如果醫(yī)療機構對忠于職守、醫(yī)德高尚、醫(yī)術精湛、表現(xiàn)突出、給醫(yī)院帶來了良好社會效益和經濟效益不及時予以鼓勵和支持，就會挫傷醫(yī)護人員的積極性，就會起不到示范帶動作用。反之，如果醫(yī)療機構對玩忽職守、明知故犯或者造成誤診、誤治、誤護的科室或個人不及時進行懲處，就會影響醫(yī)療工作的繼續(xù)開展、損害單位的榮譽，使群眾對醫(yī)療機構喪失信任。
（四）領導干部變相獲獎，頻頻獲獎
據(jù)統(tǒng)計，無論在哪項獎勵中，各個階層的領導所獲得獎勵占整個項目獎勵的85%以上。這就說明，基本上所有的獎勵都給了領導。很多單位在評獎時，首先把領導作為優(yōu)選人選。這里，筆者并不是認為領導干部就不能獲獎，只是為了說明很多單位存在這樣的“潛規(guī)則”而已。
二、獎懲不當?shù)闹饕?
（一）領導干部考慮片面，主觀思想干擾嚴重
這種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在醫(yī)療機構的有些領導認為獎勵是衡量工作成績的指標而懲罰是衡量單位行政管理工作嚴格程度的標準，認為獲獎多則工作優(yōu)秀，罰得越多則管理越嚴格到位。在醫(yī)療機構獎懲機制運行中，有些決策領導不從德、能、績、勤等方面綜合考慮，而是根據(jù)他們的主觀臆想來評定，甚至有些領導特權思想嚴重，常常個人說了算，不按原則和程序辦事，不經職工集體討論研究便決定獎懲職工科室。
（二）管理過程虎頭蛇尾，政治工作敷衍了事
這種情況往往體現(xiàn)于醫(yī)療機構的某些領導管理人員借故稱忙，在會議上鄭重其事地把任務布置得有條有理，會議結束便放任自流，疏忽日常的監(jiān)督管理和思想政治工作，遇到困難后便偃旗息鼓，不認真組織醫(yī)護人員研究對策，一拖再拖，結果還是沒有解決問題，最后獎罰了事。
（三）工作落實不到位、流于形式
據(jù)了解，在眾多醫(yī)療機構的日常經營管理中，工作任務的落實只是流于“開會”的形式大為普遍。這樣浮光掠影的“開會”，看起來真的把工作落實下去了，實際上卻是“光說不做”并沒有深入展開。比如，在很多醫(yī)療機構的個人年度考核大會上，絕大多數(shù)人都是本著過過形式的思想，不按規(guī)定的要求和標準在調查卷上給職工評優(yōu)，僅僅憑關系疏遠和個人主觀臆想來選評，甚至出現(xiàn)多份所有職工都是優(yōu)秀滿分的調查卷。
三、獎懲不當造成的不利影響
（一）不利于提高醫(yī)務人員的工作熱忱和主動積極性
如何調動職工的工作積極性？這是個老生常談的問題，然而，在醫(yī)療機構的現(xiàn)實經營管理活動中，卻是一個需要重新思考的新問題。任何人都有獲得更多、更好、更廣泛的獎勵期望。想要把醫(yī)務人員的積極性調動起來，首先應了解職工積極性的來源，獎勵制度便是刺激職工積極性的因素之一。一般情況下，醫(yī)療機構管理人員為了刺激員工的積極性，就發(fā)獎金。但是，如果醫(yī)療機構獎懲不當，干活的不干活的都能拿獎金，就會給醫(yī)務人員帶來不良情緒，進而嚴重影響職工的工作積極性。
（二）不便于醫(yī)療工作的貫徹實施和深入開展
在醫(yī)療工作的貫徹實施和深入開展中，獎懲機制發(fā)揮著現(xiàn)代管理中的激勵和制約的作用。針對醫(yī)療工作者實施獎懲，通過獎勵誘使醫(yī)務人員嚴格遵循按時間、地點和過程、方式的計劃要求行事，通過懲罰以迫使醫(yī)務人員規(guī)范自己的行為活動。獎懲不當，讓醫(yī)護人員心中不服，致使當事人的人際關系緊張和惡化，同時又會降低獎懲制度的嚴肅性和權威性，使醫(yī)療機構單位的執(zhí)行力也失去了穩(wěn)定性。
（三）難以樹立“典范、先進”的示范作用
表彰先進，激勵后進，可以推動醫(yī)療工作的向前發(fā)展。如果醫(yī)療機構在實施獎勵工作時搞暗箱操作，不堅持實事求是的原則，或者在評選和獎勵勞?；颉跋冗M”時寧濫勿缺，就會使人們失去對勞?；蛳冗M集體的敬仰，取而代之的是不屑和質疑。反之，如果醫(yī)療機構管理人員在處罰應受罰人員時，講情面，怕報復，避重就輕，就會降低獎懲制度的示范作用。
（四）難以弘揚正氣，遏制不正之風
清正廉潔，自古以來便是一種高尚的節(jié)操。發(fā)揚清正廉潔的精神是當前深化醫(yī)改過程中的熱點問題之一。醫(yī)療機構弘揚清風正氣，糾正不正之風，才能構建和諧的醫(yī)患關系，營造全心全意為人民健康服務的良好氛圍。獎懲不當，會滋長醫(yī)療機構醫(yī)護人員“收紅包”、“開單提成”、“私自外出行醫(yī)”、“以醫(yī)謀私”等等不正之風。只有健全合理科學的獎懲機制，才能嚴厲打擊非法行醫(yī)行為，嚴格規(guī)范醫(yī)務人員的行為，推動醫(yī)療機構的服務意識、服務態(tài)度、服務水平，確保醫(yī)療機構糾風工作取得成就。
四、如何正確落實獎懲制度
全面貫徹落實獎懲制度，可以充分調動醫(yī)療機構醫(yī)務人員的工作積極性和創(chuàng)造性，增強醫(yī)務人員的凝聚力和主人翁責任感，在維護單位正常工作秩序和醫(yī)患合法權利的同時，也不斷提高醫(yī)療機構的醫(yī)療技術和服務水平。
（一）堅持原則
1.公正公平的原則
公平，無論在何時何地都是一個非常重要的原則，醫(yī)療機構也如此。如果醫(yī)療機構制定的獎懲措施只對部分職工起作用，那么這樣的獎懲制度必然不會激發(fā)醫(yī)務人員的工作積極性。甚至還會增加醫(yī)務人員的敵對情緒，從而產生很多負效應。
2.公開的原則
這里的“公開”主要是這獎懲程序公開和結果公開。為了使獎懲公正公平，并達到應有的效果，獎懲的程序公開和結果必須公開，以便讓人民群眾參與對醫(yī)療機構行政管理的監(jiān)督，防止和杜絕不良行為的發(fā)生。
3.及時性的原則
筆者個人認為：獎懲必須要及時，否則會讓獎懲的功效大打折扣。醫(yī)療機構應按制度對理應獎懲的醫(yī)護人員不僅僅要當場宣布給予他們的獎勵或處罰，并必須在規(guī)定的時間（一個月或月末）予以兌現(xiàn)。時差的獎懲會讓人產生舉棋不定和模棱兩可的聯(lián)想，阻礙單位整體工作的向前發(fā)展。
4.科學合理的原則
科學合理的獎懲機制，有利于發(fā)揮醫(yī)療機構醫(yī)護人員的創(chuàng)造力，有利于培養(yǎng)醫(yī)務人員對醫(yī)療機構的經營發(fā)展的責任感和使命感。醫(yī)療機構管理人員必須深入研究醫(yī)務人員的需求，建立科學合理的獎懲制度，才能使醫(yī)療機構充滿活力，才能為醫(yī)療機構的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的管理制度保障。
（二）制定標準和措施
醫(yī)療機構管理人員必須深入研究本單位的實際情況，根據(jù)單位的具體情況制定適合本單位可持續(xù)發(fā)展的獎懲標準，以及“以人為本”的獎懲標準。醫(yī)療機構領導層應高度重視獎懲制度的貫徹落實，狠抓績效考核，按績給獎，獎懲分明。在構建科學合理的獎懲制度的同時，醫(yī)療機構要做好責任制度的建設，將獎懲制度與責任制度緊密聯(lián)系起來，二者齊頭并進。
此外，由于思想政治工作是做好各項工作的基礎和保障，醫(yī)療機構全體醫(yī)務人員特別是領導干部要提高認識，加強學習，正確對待獎勵和懲罰，遵紀守法，廉潔自律。
摘要：本文通過對公共服務供給與主體職能之間關系的闡述，解析了我國公共服務供給模式中行政機構的角色定位，進而引出了我國行政機構在公共服務供給職能上既是承擔者又是監(jiān)督者，如何提高公共服務供給質量，加快行政機構的職能轉變，提高公共服務效率是當務之急。
關鍵詞：公共服務供給；行政機構職能；公共服務改革
1 公共服務與公共服務供給
1.1 公共服務
學者們對于公共服務常常居于不同的角度去理解。如：無形和有形的角度；提供者和被提供者的角度；從行政職能的角度等等，眾說紛紜。不過，公共服務的概念最初源于人們對于公共物品的理解。
時至今日，學者們廣泛認同的是上個世紀五十年代經濟學家薩繆爾森對于公共產品的概念的闡述。1954年他在他的《公共支出純理論》一文中提到：“每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”①。在文章中薩繆爾森將公共物品與私人物品這兩個概念明確區(qū)分開來。首先，公共物品具有兩個基本屬性:非排他性和非競爭性，消費的非競爭性與受益的非排他性。消費的非競爭性是指經濟主體間的消費行為相互不影響對方，某一公共物品的提供，不會因消費文體的增加，而增加了消費成本。據(jù)此，繁衍出眾多關于公共服務概念的定義，更加精準，并具有時代意義。本文對公共服務的理解更傾向于廣義上公共服務的概念，即公共服務包括公共產品，同時還包括其他內容，如行政機構行使社會管理、市場監(jiān)管和經濟調節(jié)的職能。
1.2 公共服務供給
在公共服務領域，提供公共服務屬于行政機構的職能范圍，但行政機構并非是提供公共產品的唯一主體。某些公共服務，也就是被稱為純公共產品的公共服務，必須由行政機構提供，但有些公共服務，由其本身的市場特質決定，由市場參與管理。多主體提供公共服務的方式取代了僅由行政機構單一主體提供的方式。由奧斯特羅姆提出多中心治理理論②，正符合這一情況，多中心治理理論打破了產品供給的單一集權格局，形成了多元主體相互競爭的局面，這就構建了由公共部門、私營部門與第三部門所組成的多中心供給模式，改善了由行政機構這一單一供給主體提供公共產品導致的不足。
2 公共服務供給的三種模式
根據(jù)公共服務供給三種主體的不同，相應形成了三種不同的供給模式：
第一種是權威型供給模式以行政機構作為供給主體，以其權力運作為特征。在這一供給模式中，行政機構處于供給的權力中心，為社會公眾生產產品、供應產品和提供消費者消費產品時所需的服務。
第二種市場型供給模式以私營組織作為供給主體，以其商業(yè)交易為特征。在這一供給模式中，資源配置采用市場化標準進行，公共服務的生產者是私人企業(yè)，其目的以營利為準，提供收費的公共服務；相對的消費者也可以在不同的服務供應者間自由選擇，并對其提供的公共服務擁有選擇權與決定權。
第三種是志愿型供給模式以第三部門作為供給主體，以其志愿慈善捐贈為特征。在這一供給模式中，為社會公眾生產產品、供應產品和提供消費者消費產品時所需的服務的生產者和安排者都是些非營利性組織。行政機構在其中扮演的是維持秩序的角色。
3 行政職能在公共服務供給中的體現(xiàn)
經過三十年的改革開放，我國人民的生活發(fā)生了巨大的變化，這不僅僅表現(xiàn)在生活的水平上，尤為突出的是人們的消費結構發(fā)生了深刻變化。隨著我國經濟的迅猛發(fā)展，消費性公共需求已經得到滿足，追求發(fā)展性公共需求日漸成為人們生活的下一個目標。人們對幾種基礎性的公共服務需求不斷上升，比如教育、醫(yī)療、交通等，這些都是人們日常生活中不可或缺的公共服務需求。
我國的行政機構，代表的是社會公眾的利益，并發(fā)揮著最大能量以滿足人民大眾對公共利益的需求，更有責任督導公共部門改善公共物品和服務的質量與分配中的公平、公證，這是行政機構作為職能部門的重要責任。利用“有形的手”調控社會政治經濟生活，滿足公眾最基本也是最重要的需求，也就是公共服務，這就使行政職能的體現(xiàn)，不緊是在提供這一環(huán)節(jié)，更重要的是在調控這一環(huán)節(jié)上。它是一個社會賴以存在的基礎，是社會公眾生活水平和質量全面提高的保證。在享有公共服務的所有社會公眾當中，關注占人口絕大多數(shù)的中下層勞動人民的生存和發(fā)展，成為重中之重，這就要求行政機構以公平正義的原則為先，逐步完善行政職能，充分發(fā)揮社會責任感，肩負起改善全社會公共服務環(huán)境的重要使命。
隨著社會的發(fā)展，公共服務供給主體的多元化，公共服務供給方式的多樣化，各國都在改革中不約而同的引進外部力量，但無論如何，行政機構都被作為公共服務供給模式當中的核心力量。
4 我國公共服務改革進程中的行政機構職能轉變
建國至今，我國經歷數(shù)次行政體制改革，每次改革無一不把如何完善行政職能作為重要目標，并把人民利益最大化、一切為了人民作為重要執(zhí)行標準。2007 年10 月, 黨的“十七大”提出“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”③ , 并把建設和完善公共服務體系作為建設中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，最終確立了新時期中國公共服務模式發(fā)展的新方向。但是，達到這一目標并非毫無阻礙，一帆風順，而需要一個循序漸進的過程，在社會政治、經濟、法律等各方條件都不完全成熟的當下，加快行政職能轉變的步伐就顯得尤為關鍵。
首先，應進一步強化公共服務職能，加強行政機構的決策職責，為做好下一步管理職責作好準備。行政機構的基本職能就是提供公共服務，是公共服務供給中的核心力量，一定要把握好發(fā)展的脈搏，把自己從相對處于劣勢的領域中脫離出來，并在公共服供給中引入競爭機制，提高供給效率。
其次，深化行政機構的服務管理職責，加快行政機構的職能轉變，健全相關的法律制度，發(fā)部相關公共服務信息，做到信息公開、透明，加大力量培養(yǎng)第三部門在公共服務供給領域的發(fā)展壯大。完善健全的法律制度是改革過程中最有效的制度保障，公開、透明的信息公開制度是公平、公證的原則性保障，培養(yǎng)第三部門在公共服務供給領域中發(fā)揮作用，形成公共服務供給多主體的競爭局面，有利于提高公共服務供給的效率。
再次，要加強行政機構的監(jiān)督職責，最大化公共服務的監(jiān)管機制，切實提高我國公共服務的供給水平。有效的監(jiān)管，能夠防止腐敗，保護消費者與投資者的利益不被侵害。行政機構不僅要負擔起監(jiān)管的責任，還要負責引導行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等社會力量進行聯(lián)合監(jiān)管，形成一股牢固的監(jiān)督力量，鼓勵多方監(jiān)管，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督和群眾自發(fā)監(jiān)督的積極作用。
最后，培養(yǎng)服務型行政的先進理念。在我國，行政機構是以全心全意為人民服務為宗旨的服務型行政機構，去除行政人員官本位和行政本位的有害思想，端正態(tài)度，增強公仆意識和服務意識的培養(yǎng)，建造一個良好的服務環(huán)境，使社會公眾都能夠享有社會主義國家完善的公共服務。
摘 要：在中國的行政實踐中，模糊不清的行政副職認識導致了大量值得詬病的行政現(xiàn)象，成為中國政府機構深化改革的主要阻力之一。要解決這一嚴峻的現(xiàn)實問題，首先就得明確行政副職制存在的合理性，以及中國政府當前進行減副的必然性，并在此基礎上從行政副職的設置、人員的產生與任免、行政副職的管理等方面來為中國政府機構規(guī)劃一個全新的行政副職制度。
關鍵詞：行政副職；政府；機構改革
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？
（一）從管理幅度看副職
國內外管理研究成果和管理實踐經驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學原理，確定管理幅度應了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構或人員的素質。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經過系統(tǒng)的學習和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質來看，中國的公務員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經過嚴格科學的考試選拔出的具備先進科學知識技能的公務員在整個公務員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質還有待提高。
在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設機構（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機構，在不改變管理幅度的條件下，通過設置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質與管理幅度相矛盾的問題。
（二）從同西方國家的比較中看副職
在西方發(fā)達國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設副總統(tǒng)、副總理，英國不設副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個，且只起助手作用沒多少實權，法國政府各部一般不設副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經濟轉型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設副職是不可想象的。
再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結構形式來看，美國實行聯(lián)邦制，州政府自主權很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？
談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實：為了適應現(xiàn)實及發(fā)展的需要，我們設置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：
（一）削弱了正職應有的權責
按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負責制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負責制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權力并對組織的行為負實際的責任。而在設置了副職特別是設置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權力和責任，這樣也就勢必導致正職的應有權力和責任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細，事權分散，行動遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。
（二）削弱了職能部門的權責
在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務的。自從設置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。
（三）使下級對上級的程序復雜化
一個職能部門的負責人，既要服從分管的副職領導，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調整關系，協(xié)調矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機構趨于臃腫。中國的政府機構多少次的精簡之所以無法達到預期的目標，其原因當然是多方面的，但是副職的設置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導致的人員和機構的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經費開支、人員配備、設備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設置的無序狀態(tài)。
三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃
正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應有的效用。
（一）行政副職的設置
行政副職的設置涉及兩方面的內容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設置行政副職；其二是設置行政副職的程序以及設置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當一般行政管理人員在能力、經驗上足以應付該職位上所有事務時，則無須再設副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產生和存在的，對于它的設置程序，應首先由正職管理者提出方案，包括其設置的理由，設想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應由上級人事部門進行審查和批準，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負責實施，上級行政機關進行監(jiān)督，從而使整個行政副職的設置合法化。
（二）行政副職人員的產生
在完成行政副職的設置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務相關問題作深入分析，認清這一職務的工作性質、地位、作用和內容，才能據(jù)此對擔任這一職務的人員提出要求，確定擔任這一職務的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內容：首先是職務分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質上是一種職務而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標準，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據(jù)行政職務等級的特殊性而相應地確定為若干層次，各個層次應針對不同級別的行政副職設定。
（三）行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機關進行資格審查及相關認定，最后再由正職從合格的人員中進行授權任命。對于任命的結果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。
（四）行政副職的管理
按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：
1.任期。行政副職的產生與任免主要取決于其正職，這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應與其正職相一致，這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。
3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設置其實是一種成本與收益的關系。副職的設置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結合點呢？由于副職的設置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質能力水平，并結合管理幅度的相關原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機構改革的真正深入。
摘要：我國知識產權行政管理機構在設置與職能上存在的問題較多，不利于加強知識產權管理與保護。依據(jù)知識產權行政管理機構設置的原則以及借鑒其他國家的先進經驗，我國有必要對知識產權行政管理機構的設置與職能進行重構。設立統(tǒng)一的知識產權行政管理機構，將管理職能與執(zhí)法職能相分離，以提供高質量的行政服務為基本理念，弱化乃至取消行政裁決職能，為我國知識產權事業(yè)發(fā)展提供制度保障。
關鍵詞：知識產權；機構設置；行政管理；行政執(zhí)法；重構
2008年6月，國務院正式頒布實施《國家知識產權戰(zhàn)略綱要》，標志著我國知識產權發(fā)展進入國家級戰(zhàn)略高度。其中“健全知識產權執(zhí)法和管理體制”是《綱要》確立的五大戰(zhàn)略重點之首。眾所周知，知識產權戰(zhàn)略的有效實施離不開知識產權管理，而知識產權行政管理又是知識產權管理中的重要方面。對此，《綱要》特別提出要“深化知識產權行政管理體制改革，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的知識產權行政管理體制。”這表明，改革、健全我國知識產權行政管理體制已具有切實必要性和重要的理論與現(xiàn)實意義。
一
從我國目前知識產權行政管理機構的權力分配情況來看，涉及知識產權行政管理的機關眾多。這是由于中國的知識產權立法一直采取單行立法模式，基本上每個單行法規(guī)只調整知識產權的某項特定客體，然后再根據(jù)國家機關的職能劃分和任務平衡的原則規(guī)定一個主管機關。這樣針對不同的知識產權客體在我國就設置了不同的行政管理部門。其中，國家知識產權局負責管理全國的專利、集成電路布圖設計工作；國家工商行政管理總局對商標權和類似權利給予保護，并負責制止不正當競爭行為；國家版權局主管全國的版權管理工作；國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局統(tǒng)一管理全國的原產地名稱保護工作；農業(yè)部和國家林業(yè)局對植物新品種權給予保護；國務院信息化工作領導小組辦公室是互聯(lián)網絡域名系統(tǒng)的管理機構，而中國互聯(lián)網絡信息中心工作委員會則協(xié)助國務院信息辦管理我國的互聯(lián)網絡域名系統(tǒng)；海關總署則負責知識產權的邊境保護。為進一步加強對知識產權保護工作的領導，2004年，中國政府還建立了由這十多個部門組成的國家保護知識產權工作組，負責各部門的協(xié)調，并推動加快知識產權保護方面的法律法規(guī)建設，指導各地知識產權保護工作。
上述各知識產權行政管理機關自成體系，除中央機構外，在各省、自治區(qū)、直轄市也設立了相應的工作機構，并且行政職能涵蓋知識產權的多個方面，包括行政管理、行政服務以及行政執(zhí)法功能。因此，我國知識產權保護目前實行的是“雙軌制”，即對知識產權既提供司法保護又提供行政保護。相較而言，知識產權行政管理機構在對知識產權予以確權、行使和保護等管理方面以及向公眾提供行政服務方面的職能與其他各國相比差異不大，但是由知識產權行政管理機構直接行使著根據(jù)權利人的請求對知識產權糾紛進行調解、查處和裁決的行政執(zhí)法功能確是我國知識產權制度的一大特色。
因此，有學者認為我國知識產權行政管理機關在設置與職能方面具有多元化、多層級和一體化的特點。所謂“多元化”是指知識產權由不同的行政機構來保護；而“多層級”則是指各行政管理機構從中央到地方又分為若干個管理層次；“一體化”則是指行政立法、授權和保護職能集于一身。
這種多元化、多層級和一體化的知識產權行政管理與執(zhí)法體制在知識產權普及、推廣和保護等方面曾經取得了顯著的成績，但是它也很容易形成管理機關設置的分散、執(zhí)法主體過多及相互職能交叉和權力沖突的局面，從而成為我國知識產權行政保護的制度性障礙。具體而言，現(xiàn)階段我國知識產權行政管理機構在設置與職能方面主要存在以下幾方面問題：
第一，機構設置過于分散，職能部門太多，行政管理成本過高。由于知識產權行政管理機關達十數(shù)家，每家又下設地方機構，結果人員、機構臃腫，造成大量的設備與資金的浪費，行政管理硬性成本過高。而且各機構之間職能雖有交叉，信息卻不能互通和共享，容易出現(xiàn)審查標準不統(tǒng)一、重復授權、無效授權等結果，無形中又增加了軟性的行政成本。比如商標權和商號權分別由商標局和地方工商局兩個部門管理，當權利主體不同時，極易導致權利沖突，難以協(xié)調?？梢?，知識產權行政管理機構設置過多也是一些知識產權權利沖突的原因之一。
第二，行政效率低下，給公眾造成困擾。由于各部門職能劃分不夠清晰，各機關往往各自為政，不斷設法擴張自己的權力范圍，部門利益化現(xiàn)象日益嚴重，整體效能不斷下降，阻礙了政府綜合協(xié)調職能的發(fā)揮，給接受服務的社會公眾造成不必要的困擾。社會公眾在遇到知識產權問題需求助于行政管理部門時，將其形象地比喻為“鉆行政迷宮”。雖然中央成立了國家保護知識產權工作組來協(xié)調各部門的工作，但其本身也難以形成協(xié)調統(tǒng)一的保護措施和執(zhí)法合力，這種現(xiàn)象顯然不利于我國服務型政府形象的樹立。
第三，知識產權行政管理部門集行政立法、管理、執(zhí)法職能于一身，負擔和壓力過重，且不符合法治制衡的原則。我國現(xiàn)行知識產權行政執(zhí)法權的配置是根據(jù)知識產權的種類不同，與該類型知識產權的行政管理權劃歸同一政府機關，各執(zhí)法部門之間沒有從屬關系。而現(xiàn)實中各種類型的知識產權侵權或違法行為往往是相互交織在一起的，多頭管理、條塊分割的知識產權行政執(zhí)法模式必定會產生行政執(zhí)法的效率降低、力度削弱、資源浪費以及保護范圍限縮等問題，并使知識產權行政管理部門承擔過重的行政負擔。再者，知識產權行政管理部門既擁有知識產權立法權限，又肩負著執(zhí)法功能，將本身屬于不同階層的行為合并在一起不符合法治原則，不利于有效監(jiān)督，因而近年來飽受詬病。
第四，知識產權行政管理機關的多元化、復雜化不利于TRIPS協(xié)議的執(zhí)行及開展國際交流。TRIPS協(xié)議將透明度原則作為一項基本原則，它要求“一成員做出的司法裁定和行政決定涉及知識產權的有效性、范圍、取得、實施和防止濫用，都應以官方語言加以公布?！蔽覈鳛門RIPS協(xié)議的成員國，應這一原則的要求，行政管理機關理應盡量提高行政透明度。但實際上，我國知識產權行政管理機關各部門政令繁多、數(shù)量巨大，甚至有時相互沖突，難以貫徹執(zhí)行透明度原則。而且由于知識產權行政機構的分散設置，且各自又享有外事權，其他國家或國際知識產權組織在與我國進行知識產權交流合作時不得不分別同我國的知識產權各管理部門一一進行洽談、磋商。這種知識產權行政機構分散的狀況，嚴重地影響了我國知識產權事業(yè)的國際交流。
因此，改革與健全我國知識產權行政管理機關的設置與職能已經勢在必行。
二
(一)知識產權行政管理機構設置之一般原則
有效的行政管理活動有賴于有效的行政機構
設置，科學、合理的行政機構設置是提高行政效率和實現(xiàn)行政職能的開端和基礎。改革、完善我國知識產權行政管理體制是一項龐大而系統(tǒng)的工程，無論是機構設置方面還是職能方面的改革，都必然涉及相關機構的分、合、并、轉，甚至是國家行政機關的改革。對此，我們應謹慎行事，堅持以下原則：
首先，要適應知識產權發(fā)展的需要。一個國家行政機構的設置是否科學，是否合理，首先要看它是否合乎本國的政治、經濟、文化發(fā)展的客觀需要。我國知識產權行政管理機構設置的現(xiàn)有模式選擇很大程度上是歷史原因造成的。我國的知識產權制度起步較晚，很多地方還有待完善。過去的單行立法模式造成知識產權行政管理機構的多元化。然而，知識產權畢竟共性大于個性，知識產權的基本原理是一致的。隨著民法典的編纂，知識產權立法不論是納入民法典中單獨成編，還是在民法典之外獨立編撰法典，其邏輯化和體系化已是必然的歷史選擇。與此相應，知識產權行政管理與行政執(zhí)法也需要統(tǒng)一的機構。而且，隨著現(xiàn)代科學技術發(fā)展的日新月異，知識產權涉及的領域會越來越廣，新的知識產權客體會相繼出現(xiàn)，如果還是根據(jù)領域的相關程度將其歸口分配給各個部門管理，勢必出現(xiàn)每個部門都要設立自己的知識產權子部門，因而又重蹈目前重復建設的問題。因此，無論是從知識產權的性質還是從發(fā)展規(guī)律來看，由一個統(tǒng)一的國家行政管理機構對知識產權進行保護會是最便捷、最有效的途徑。
其次，要遵循精簡、高效的原則。我國憲法規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義”。2003年，我國政府也明確提出深化行政管理體制改革，通過優(yōu)化政府內部組織結構，促使同類管理職能的集中化和一體化，打破部門分割狀態(tài)，構建新的職能體系和協(xié)調運轉機制。而我國目前的知識產權多元化、多層級的行政管理體制顯然有悖于精簡行政機構的方針和公共管理學的基本要求，很難體現(xiàn)“精簡”和“效率”。因此，政府應根據(jù)實際工作需要以行政資源的節(jié)約和效率的提高為出發(fā)點來設置行政機構，該設的設，該并的并，只有行政權限集中化，將同類事務劃歸一個機關管理，在統(tǒng)一領導下，才能避免工作重復、權責沖突，實現(xiàn)以最小的輸入求得最大的產出。也只有在這樣體系完整嚴密的組織領導下，才能促進行政機關依法行政和協(xié)調高效運轉，實現(xiàn)對縱向系統(tǒng)的有效監(jiān)督和橫向系統(tǒng)間的密切協(xié)作。
第三，優(yōu)化職能，堅持服務行政原則。所謂“服務行政”，是一種以公共利益和公共責任為導向，強調社會治理方式以服務為主的行政管理模式。知識產權本身作為私權，國家知識產權行政管理機關應以提供公共服務為主，不宜過多地進行行政干預，若動輒以簡單粗暴的行政命令代替市場自身的調節(jié)，勢必泯滅知識產權的私權屬性，這又無異于退化到知識產權萌芽期的“皇室特權”時代。因此，國家知識產權行政管理機關要逐步實現(xiàn)由控制者、管理者向組織者和服務者的身份轉變。
(二)國外有關知識產權行政管理機構設置與職能的一般做法
在知識產權行政管理機構的設置上，從世界范圍看，絕大多數(shù)國家采取的是相對統(tǒng)一的知識產權行政機構設置。據(jù)統(tǒng)計，全世界實行知識產權制度的196個國家和地區(qū)中，有180多個國家和地區(qū)實行二合一體制，即將專利和商標的行政管理機構統(tǒng)一設置，稱之為工業(yè)產權局或專利商標局。這其中，又有74個國家和地區(qū)實行三合一體制，將專利、商標和版權的行政管理機構統(tǒng)一在一起。而采取將專利、商標和版權分散管理的只有阿拉伯聯(lián)合酋長國、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亞、希臘、埃塞俄比亞、埃及、文萊和中國不到10個國家。
由此可見，國外知識產權行政管理機構的設置總體上還是比較統(tǒng)一的。因為知識產權種類雖多，但各類權利之間存在同質性，尤其是作為授權性知識產權的專利和商標在行政管理上存在許多共同點。為此，許多國家都將授權性工業(yè)產權的行政管理歸到同一個行政機關名下。而版權由于具有非授權性和意識形態(tài)管理的特點，因而有的國家將其單獨設置管理機關。如美國商務部下屬的專利商標局負責美國國內專利和商標的行政管理，版權辦公室則隸屬于國會圖書館；日本通產省下屬的特許廳負責專利、實用新型、外觀設計以及商標的行政管理，版權由版權局管理。而德國，專利商標局負責專利、實用新型、外觀設計和商標事務，版權由聯(lián)邦司法部下面的貿易與商法部管理。
將工業(yè)產權管理和版權管理分開來的二合一模式有其一定的優(yōu)勢。由于專利、商標都需要資格審查和在先檢索，具有同質性，專利糾紛和商標糾紛也常常聯(lián)系在一起，需要聯(lián)合執(zhí)法，因此，將所有的工業(yè)產權活動集中在一個工業(yè)產權局管理之下，有助于管理者更有效地使用管理技能，更大限度地提高管理效率，并能緩解專業(yè)人員不足的現(xiàn)狀。
除二合一體制外，有些國家的知識產權管理機構進一步統(tǒng)一化，將傳統(tǒng)的知識產權類型專利、商標、外觀設計和版權幾個領域都歸到統(tǒng)一的部門之下。如英國貿易工業(yè)部下屬的知識產權局，負責全國的包括專利、商標、外觀設計和版權在內的所有知識產權的受理、審批工作，并執(zhí)行知識產權相關立法，遵照歐盟相關法令協(xié)調英國的知識產權保護政策，促進及支持知識產權保護活動。與英國的知識產權管理模式十分相似的還有加拿大。加拿大的知識產權局主管專利、外觀設計、商標、版權、集成電路，而植物品種權由食品監(jiān)督局負責。
總的來看，將知識產權管理集中在一個權威機構之下，已為越來越多的國家和地區(qū)所采納。反觀我國的知識產權行政管理，有著一個龐大而復雜的管理系統(tǒng)，行政管理成本高企，行政效率卻很低下。
從知識產權行政管理機關的職能考察，國外知識產權行政管理機關的職能主要可概括為如下四方面：知識產權的登記、注冊與評審；知識產權的信息傳播與管理；提供立法建議與制定行政規(guī)章；對外談判和國際交流等。
由此可見，國外的知識產權行政管理機關與我國的知識產權行政管理機關在管理職能上基本類似，但很重要的一點區(qū)別是它們并不承擔行政執(zhí)法任務，只是在力所能及的范圍內參與解決法律問題或沖突。即使有的管理機構具有執(zhí)法職能但并不涉及對侵權的查處，而在我國侵權查處是行政機關的一項重要任務。
三
由于我國現(xiàn)有的知識產權管理機關在設置與職能上存在明顯不足，為切實提高知識產權行政管理績效，提升知識產權行政保護水平，應在借鑒國外先進經驗的基礎上，本著行政管理機關的設置原則，適當精簡管理機構，整合行政職能，合理配置行政資源，以進一步完善我國的知識產權行政管理體制。
首先，應設立統(tǒng)一的知識產權行政管理機構。這里有兩種方案可供選擇：一是將所有的知識產權行政管理歸于一個部門統(tǒng)一領導下的三合一模式，在該部門之下再按各種不同的知識產權類型設分支機構；另一種方案是采用二合一模式，將專
利(包括發(fā)明、實用新型和外觀設計)、商標、地理標記、集成電路布圖設計、植物新品種等授權性權利集中在一個行政管理部門負責，而將版權歸到另一行政管理部門，在這兩者之上再設立一個協(xié)調機構。從確保我國知識產權戰(zhàn)略高效實施和知識產權行政管理機構協(xié)調高效運轉的角度出發(fā)，采取三合一模式在國務院直屬機構中設立一個統(tǒng)一的知識產權領導機構――國家知識產權總局，在國家知識產權總局之下再分設兩個司――著作權司(或稱版權司)和工業(yè)產權司的方法較為可取。設立國家知識產權總局，將絕大部分知識產權置于同一屋檐下，有助于協(xié)調對各類知識產權客體的管理，整合行政職能，提高行政效率，降低行政成本，優(yōu)化人力、物力、財力等方面的資源配置，同時也有助于貫徹執(zhí)行TRIPs協(xié)議，開展國際交流，一旦發(fā)生與貿易有關的知識產權國際爭端，能對敏感問題做出迅速反應，妥善解決問題。在統(tǒng)一的領導下，行政機構內部還應進一步進行科學合理的橫向分工，以適應不同職能的需要。但是在劃分橫向部門的時候，應避免分工過細，以免造成部門林立、效率低下。
其次，優(yōu)化知識產權行政管理機關的職能，將行政管理與行政執(zhí)法相分離。雖然各國都有知識產權的行政保護，但是各國通行的是由專門的行政機關保護，比如海關。而我國是由行政管理機關直接去執(zhí)法，這在世界上是獨一無二的。
隨著科學技術的不斷發(fā)展，知識產權客體種類的增多，知識產權行政管理機關的登記、審核等行政管理工作將日益加重，知識產權行政管理部門應將其職能主要立足于知識產權的審核登記、政策制定、宣傳教育、人才培養(yǎng)、信息咨詢、公共服務等知識產權行政管理和行政服務工作中。將行政執(zhí)法的職能剝離出去，減少執(zhí)法耗散，使其職能專業(yè)化，有利于知識產權行政管理機關加強行政管理、提高工作效率，集中精力更好地服務企業(yè)、服務社會。特別是在網絡技術廣泛應用的當代，知識產權行政管理機關更應大力加強公共服務職能，優(yōu)化知識產權管理與服務環(huán)境。譬如，可以構建知識產權網絡信息服務平臺，把一些常規(guī)性、程序性、同質化程度較高的服務項目在網上開展實施，實行網絡申請與網絡繳費，建立信息數(shù)據(jù)庫，定期各類知識產權網絡公報，逐步實現(xiàn)電子化管理，為申請人進行權利申請、文獻檢索、利用知識產權情報信息提供便利條件。這些服務性措施對于節(jié)約資源，提高知識產權公共服務水平十分有利。
第三，成立專門的知識產權行政執(zhí)法隊伍，并適時調整行政執(zhí)法內容。由于知識產權特別是工業(yè)產權的專業(yè)性極強，沒有相關的專業(yè)知識基本上難以妥善解決糾紛。而現(xiàn)有的知識產權執(zhí)法隊伍中專業(yè)人士缺口較大，反饋到執(zhí)法上，各地區(qū)的執(zhí)法標準與認識差別很大，這要求我們必須建立一支專業(yè)過硬的、對知識產權制度設置與內涵把握精準的知識產權執(zhí)法隊伍。只有成立這樣一支隊伍，才能做到相同案件相同的處理，避免由于行政執(zhí)法的錯誤而造成不公平競爭狀況。因此，將知識產權行政管理機關的行政管理與行政執(zhí)法職能相分離，并非是要取消行政執(zhí)法，而是要成立專門的知識產權行政執(zhí)法隊伍，實行執(zhí)法權的集中化配置。正如有的學者所言，“不但不會削弱已有的行政執(zhí)法，而且可以大大強化行政專業(yè)執(zhí)法?！?
關于知識產權行政執(zhí)法隊伍的組建，我們不妨將原來分散在不同知識產權行政管理系統(tǒng)的執(zhí)法人員和裝備整合起來，成立統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊伍，劃歸到知識產權局的框架下，由其統(tǒng)一領導，主要查處那些影響社會公眾利益和市場正常秩序的，具有明顯違法特征的行為。但是作為例外情況，針對進出口貨物的知識產權行政執(zhí)法，應當繼續(xù)由海關負責。
關于知識產權行政執(zhí)法的內容，過去主要有行政處理(包括行政調解，行政裁決，行政復議，行政仲裁等)、行政查處(包括行政處罰，行政強制等)、行政救濟、行政處分、行政法制監(jiān)督等形式。其中，行政查處構成了知識產權行政執(zhí)法最為核心的內容。而對于行政處理特別是行政裁決，學界一直存在“存與廢”的探討。行政裁決是行政主體對當事人之間發(fā)生的與行政管理活動相關的民事糾紛進行裁決的一種行為，如果當事人對行政裁決不服，傳統(tǒng)理論認為應當提起行政訴訟。然而知識產權本質上是私權，在知識產權的保護問題上，更多的應是由權利人作為民事主體自行啟動民事程序從而得到民事救濟。只有少數(shù)對公共利益造成危害的情況下，才啟動行政執(zhí)法。有鑒于此，一些學者認為行政裁決制度混淆了國家行政機關和司法機關之間的分工，認為應逐漸弱化行政執(zhí)法在裁決知識產權侵權糾紛(維護私權)方面的作用，直至完全取消。按照TRIPS協(xié)議的規(guī)定，知識產權行政保護也應整體被弱化，知識產權行政保護不再具有終局性，所有行政保護均須接受司法審查。這是因為知識產權是民事權利，將司法機構設置為民事爭議的最終處理機構更符合法治原則。但是知識產權畢竟也具有公益內容的一面，有些侵犯知識產權的行為也給國家和社會公眾利益造成損害，因此有必要對知識產權給予行政保護，可以說知識產權私權的公權化因素為知識產權行政執(zhí)法提供了客觀基礎和內在條件。而且由于知識產權行政保護相對司法救濟而言具有程序簡易、成本低、周期短等優(yōu)勢，特別是從我國解決糾紛的歷史傳統(tǒng)和文化機制角度看，民眾對行政機制解決糾紛的權威性和認可度還較高，因此，知識產權行政執(zhí)法在未來仍將發(fā)揮知識產權保護的重要作用。有鑒于此，《綱要》提出加強司法保護體系和行政執(zhí)法體系建設，發(fā)揮司法保護知識產權的主導作用。言下之意，知識產權行政保護還將繼續(xù)存在一定時期。
因此，我國未來知識產權行政執(zhí)法制度的發(fā)展模式可以定位為：以提供專業(yè)的行政執(zhí)法水平作為基本理念，加強知識產權行政執(zhí)法體系的建設，在不減損已有的知識產權保護水平的前提下取消對知識產權民事糾紛的行政裁決，適時調整行政查處力度，最終由知識產權司法保護與行政保護的雙軌制向司法保護的單軌制過渡。
公共行政的發(fā)展以及多元社會管理主體的出現(xiàn)，需要我們對傳統(tǒng)的行政組織結構進行重新認知，依法推進行政組織結構的變革，破解行政體制改革中一些深層次的矛盾，實現(xiàn)行政組織結構的整體優(yōu)化。建立在傳統(tǒng)行政組織理論基礎上的行政組織結構已經不能適應公共行政發(fā)展與社會管理創(chuàng)新的要求，需要我們以發(fā)展的眼光重新審視傳統(tǒng)的行政組織理論，以及以該理論為基礎的行政組織結構，深入了解行政組織理論以及行政組織結構存在的問題，深刻剖析問題的原因所在，以審慎的態(tài)度，提出科學合理的構想，有效回應行政體制改革與公共行政發(fā)展的現(xiàn)實需求。
一、對行政組織與行政組織結構的新認知
(一)行政組織的概念與構成。傳統(tǒng)認為，行政組織是由國家設立的管理行政管理的組織，是行政機關與行政機構的綜合體。伴隨現(xiàn)代行政的發(fā)展，公共行政不再被簡單理解為國家行政，在國家行政之外，還存在社會公行政，雖然目前對如何界定社會公行政，以及如何劃定國家行政與社會公行政的界限等問題仍存有疑義，但無論在理論上還是實踐中，人們逐步承認政府以外的其他組織也承擔一定公共行政職能?；诖?，有學者提出行政組織包括政府組織、其他公共機構與非政府的社會組織等，進而將行政組織界定為“是指行使行政職權、管理公共行政事務的行政機關，以及行政機關以外的承擔行政任務的其他組織的總稱?！保?］3－4筆者贊同這種對行政組織概念的拓展性界定。首先，“行政組織”中的“行政”指公共行政，它不等同于傳統(tǒng)意義上的國家行政，在國家行政之外，還包括由非國家組織承擔的社會公行政;其次，“行政組織”中的“組織”指按照一定的宗旨和原則建立起來的有序組織體，它具有科學嚴謹?shù)慕M織結構形式。據(jù)此，筆者認為，行政組織是指由依法行使行政權，管理國家及社會公共行政事務的國家行政組織與非政府公共組織構成的具有一定組織結構體系的統(tǒng)一體。該概念首先揭示行政組織是承擔公共行政事務管理職能、行使行政職權的組織。凡是不承擔行政職能的組織均不能稱為行政組織，因權能性質的不同，行政組織不同于行使立法權的立法機關，以及行使司法權的司法機關，更有別于不承擔公共行政事務管理職能的其他組織;其次，該概念明確了行政組織的構成，行政組織是由國家行政組織與承擔公共行政職能的非政府公共組織共同構成的有機統(tǒng)一體，該有機統(tǒng)一體組織結構嚴謹，職責權限分明，以公共行政職能的承擔與履行為其存在的目的和價值。
(二)行政組織結構的概念與構成。行政組織結構是指構成行政組織的各要素按照一定規(guī)律和方式組合而成的完整體系，包括國家行政組織結構、非政府公共組織的結構以及國家行政組織與非政府公共組織的關系結構三個不可缺少的部分。其中，國家行政組織結構在行政組織結構中的地位最為重要，其結構是否合理直接影響行政組織結構的科學性，因而優(yōu)化行政組織結構最為重要的部分是對國家行政組織結構進行優(yōu)化。
1．國家行政組織的結構。國家行政組織結構包含國家行政組織的橫向結構(管理幅度)和縱向結構(管理層次)，同時，國家行政組織所構成的規(guī)模體系對組織結構的合理性具有重要影響作用。橫向結構、縱向結構及規(guī)模結構共同構成了國家行政組織結構的有機體，三者之間是相互作用、相互影響的關系。在國家行政組織規(guī)模一定的情況下，橫向的管理幅度大，縱向的管理層次少，這種“扁平狀”的組織結構形式分權優(yōu)勢比較明顯，有利于各組織成員積極性的發(fā)揮;反之，橫向的管理幅度小，縱向的管理層次多，這種“金字塔狀”的組織結構形式集權優(yōu)勢比較突出，有利于命令的服從與執(zhí)行，傳統(tǒng)的國家行政組織結構往往呈現(xiàn)出這樣一種多層級的集權性組織形式。同樣，國家行政組織的規(guī)模結構與其橫向及縱向結構也是相互影響的，嚴格控制行政組織的規(guī)模結構，有利于實現(xiàn)行政組織結構整體上的科學性和合理性。
2．非政府公共組織的結構。與政府機構相比，“非政府公共組織是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是扎根于社區(qū)的、權力流動雙向或多向的、獨立運作的組織?！保?］作為一種獨立存在與運行的組織形式，非政府公共組織彼此之間并不具備行政隸屬關系，它們在各自的職能領域內獨立發(fā)揮作用。而在非政府公共組織的內部，為有效實現(xiàn)該組織的職能，也存在縱向上的三個管理層級，即決策層級、管理層級以及具體的操作層級。同時，為了對社會公共行政事務實施有效管理，非政府公共組織同樣應當具備一定的組織規(guī)模和人員數(shù)量。因此，非政府公共組織的結構應當包含各組織之間的平行結構形式、組織內部的縱向管理層級以及非政府公共組織的規(guī)模結構三項內容。［3］
3．國家行政組織與非政府公共組織的關系結構。國家行政組織與非政府公共組織在組織體系內的關系結構也是影響行政組織結構科學性和合理性的重要因素，國家行政組織結構、非政府公共組織結構以及兩者的關系結構共同構成了行政組織結構的完整狀態(tài)，只有三者都是合理的，行政組織結構才能實現(xiàn)合理性。關于國家行政組織與非政府公共組織的關系結構，我們認為主要涉及到兩者是否具有隸屬關系、各自的活動界限以及兩種的規(guī)模比例三個方面的內容。
(1)兩者之間是否存在行政隸屬關系。非政府公共組織的獨立性意味著非政府公共組織不是政府的附屬機構，與政府之間并無行政隸屬關系，非政府公共組織應當在自己的職能范圍內獨立履行職責，并獨立承擔其行為引起的法律后果。當然，這并不意味著其行為不受任何制約，對非政府公共組織及其行為的法律監(jiān)督是法治社會的題中應有之義，政府對非政府公共組織的監(jiān)督是監(jiān)督體系中的一個重要方面，但監(jiān)督關系不等于隸屬關系。
(2)兩者的活動界限。一是與政府的職能類型有關。如果是全能型政府，則非政府公共組織的存在與作用空間將非常有限;如果是有限型政府，則非政府公共組織將獲得相應的履行公共行政職能的空間。對有限與有為政府的模式選擇意味著政府的職能與權力是有限的，要求公共行政職能在政府和非政府公共組織之間進行合理分配。二是與公共行政的社會化程度有關。如果公共行政的社會化程度越高，社會管理創(chuàng)新越深入推進，則非政府公共組織的活動范圍就會越寬，反之則越窄。從公共行政發(fā)展的進程來看，公共行政的社會化是一個必然的發(fā)展趨勢。三是與非政府公共組織的發(fā)達程度相聯(lián)。如果非政府公共組織越發(fā)達，自主能力越強，則能夠承擔的社會公共管理職能就越多，反之則越少。當然，應當明確的是，國家行政組織與非政府公共組織的活動范圍不是一成不變、一勞永逸的，而是隨著社會的變遷，兩者處于不斷的變化和發(fā)展之中，需要進行動態(tài)調整，這也對政府能力與行政組織理論提出了更高的要求。
(3)兩者的規(guī)模比例。二者的規(guī)模比例應當是科學合理的。對國家行政組織的規(guī)模要求是，國家行政組織的機構和人員規(guī)模應當以滿足能有效履行公共行政管理職能為限，過大會導致機構重疊、人浮于事、權力尋租、財政壓力巨大等弊端，過小則難以承擔其應當履行的公共行政職能。對非政府公共組織的要求是，非政府公共組織的組織規(guī)模和人員規(guī)模應當以滿足能夠對社會公共行政事務實施有效管理為限，能夠有效提供只能由國家行政組織提供的純粹公共產品以外準公共產品和其他公共服務，構成對國家行政有益的補充。
二、我國行政組織結構存在的問題及原因分析
(一)國家行政組織結構存在的問題及原因分析。
1．橫向組織結構不合理。在橫向組織結構上，宏觀與微觀結構均不合理。就宏觀管理幅度而言，顯得較為狹窄。①就微觀管理幅度而言，縣級以上各級人民政府均下轄相當數(shù)量的下屬機構，機構設置名目繁雜，數(shù)量眾多，如辦公廳(室)、職能機構、直屬機構、直屬事業(yè)單位、辦事機構等，以及各種各樣為處理臨時性問題設立的臨時機構，以及為協(xié)調、處理、解決機構間的問題和矛盾而設立各種各樣議事協(xié)調機構等單位或機構。這在一定程度導致了國家行政管理宏觀協(xié)調不夠、職能分割、合作不足的弊端。
2．縱向組織結構不合理。實踐中，我國政府組織的宏觀縱向層級已經突破憲法規(guī)定的層級要求，形成實際上的中央———省———市———縣———鄉(xiāng)五級。微觀上各政府部門內部亦再細分為若干層級，宏觀和微觀的縱向層級設立過多。再加之上下級政府之間在機構設置上講究對應的原則，地方政府除國防、外交外，設立的機構與中央政府相差無幾，形成上下級政府之間機構設置同構現(xiàn)象。這就導致無論行政管理的幅度有多大，上下級機構規(guī)模均呈現(xiàn)出“一般粗”的不合理狀態(tài)，機構重疊、多頭管理、人浮于事、效率低下等弊端在所難免。
3．規(guī)模結構不合理。國家行政組織在橫向、縱向結構上存在的問題，以及黨政兩套班子機構設立重疊的客觀現(xiàn)實，必然會影響其規(guī)模結構的合理性。目前，機構規(guī)模過大、人員眾多、國家財政不堪重負等問題非常突出，影響了政府職能的有效發(fā)揮。
(二)非政府公共組織結構及與國家行政組織關系結構存在的問題及原因分析。
1．非政府公共組織的規(guī)模、能力和活動范圍不能滿足社會發(fā)展的需求。首先，非政府公共組織的數(shù)量與規(guī)模尚不能滿足社會發(fā)展的需要。一是我國尚未形成關于非政府公共組織整體發(fā)展的法律規(guī)范體系，非政府公共組織的法治化建設與實際需求還存在一定的距離;二是非政府公共組織在社會生活中被公眾認知度還比較低，欠缺社會自治意識基礎的客觀狀態(tài)一定程度上限制和制約了非政府公共組織的發(fā)展。其次，非政府公共組織的活動能力和活動范圍未能滿足社會發(fā)展的需求。一是從活動能力上來說，非政府公共組織的內部管理、外部活動、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展、籌資、社會治理、政治參與、組織協(xié)調等能力仍然有待進一步加強;二是從活動范圍上來說，非政府公共組織的活動范圍還較為有限，尚不能滿足政府職能轉變的需求，需要擴大組織規(guī)模，拓寬活動范圍，與政府的公共職能形成有效的銜接。
2．非政府公共組織與國家行政組織的良性關系尚未建立。首先，從非政府公共組織的角度而言，受政府支配的非政府公共組織在非政府公共組織的構成中仍占主導地位，這些組織的獨立性很差，與政府之間存在嚴重的依附關系，受政府控制和支配，而非平等協(xié)商、合作互動。獨立的非政府公共組織的數(shù)量和規(guī)模仍較為有限，活動能力和空間尚未能與政府職能范圍形成有效銜接。其次，從政府的角度而言，政府對非政府公共組織尚未能形成信任和放權的意識，政府對非政府公共組織更傾向于管理、控制、支配而非培育、引導和監(jiān)督，從政府的角度而言，其與非政府公共組織的良性互動關系尚未建立起來。
三、優(yōu)化行政組織結構的標準
以行政組織結構的整體優(yōu)化為視角系統(tǒng)考量優(yōu)化行政組織結構的標準包含以下三方面。
(一)國家行政組織結構是否能夠保障政府職能的有效實現(xiàn)。設立國家行政組織的根本目的是實現(xiàn)國家的行政管理職能，優(yōu)化國家行政組織結構最根本的標準就是該組織結構是否有助于政府職能的有效實現(xiàn)。
1．外在標準:是否能有效滿足政府職能轉變后的履責需要。經濟社會的發(fā)展要求政府在職能范圍、職能重心以及履責手段和方式上予以轉變，決定了政府組織結構必須作相應的調整和變動，以滿足職能轉變后政府履責的需要，這是國家行政組織結構優(yōu)化的外在標準。一是政府職能范圍的轉變要求政府職能從其他領域退出，集中于法定的職能范疇，需要政府的規(guī)模結構作必要的調整，相應的機構和人員該調整的調整，該撤裁的撤裁，該加強的加強，政府的宏觀規(guī)模和微觀規(guī)模都會因此而變動。二是政府職能重心的轉變意味著政府組成機構及其構成比例的相應調整。政府的職能重心由經濟管理向社會管理和公共服務轉變，相應地需要減少經濟管理部門，適當調整或增加社會管理和公共服務機構。三是政府履責手段和方式的轉變意味著政府的橫向結構和縱向結構都要作相應的調整和變動。一方面，政府的履責方式由微觀、直接向宏觀、間接轉變，應當加強對政府組織結構的整體整合，突破“條塊”之間，特別是“塊塊”之間的限制。另一方面，政府的履責手段由主要依賴行政手段轉向綜合運用法律的、經濟的和行政的手段，需要適當縮減行政管理的層級而擴大行政管理的幅度。
2．內在標準:是否符合精簡、統(tǒng)一、效能原則。要克服國家行政組織結構已經存在的弊端，保障政府運行的有序和高效，需要國家行政組織結構的設置符合其內在的規(guī)律性和科學性———組織結構所要求的精簡、統(tǒng)一和高效，這是優(yōu)化國家行政組織結構的內在標準。所謂“精簡”，就是要求國家行政組織的機構、人員、層級、工作程序等克服現(xiàn)存的機構臃腫、人員龐大，組織層級過多，工作程序過于繁雜等弊端，形成經濟社會發(fā)展所需要的機構精減、人員精干、辦事程序精煉的有限有為政府。所謂“統(tǒng)一”，是指國家行政組織結構的設置應當能夠保證其運轉的協(xié)調統(tǒng)一，保證各組織結構之間權責關系的協(xié)調統(tǒng)一，最終保證政府職能履行的協(xié)調統(tǒng)一。按照統(tǒng)一的原則，優(yōu)化行政組織結構，應當有利于克服實踐中存在的機構之間分工有余而協(xié)作不足，強調部門利益、地區(qū)利益而忽視甚至漠視全局利益，中央與地方關系不順，垂直部門與所在地方政府關系不順等各種弊端，實現(xiàn)機構運轉、職能履行的協(xié)調統(tǒng)一。所謂“效能”，是指國家行政組織實際的履責效果。精簡和統(tǒng)一原則最終的指向都是政府的履責效果，要求政府以較高的行政效率完成職能的履行。精簡和統(tǒng)一是高效得以實現(xiàn)的前提和路徑，而高效是精簡和統(tǒng)一的目的和價值所在，只有在機構精簡、職能統(tǒng)一后，政府高效地履行了其行政管理職能，國家行政組織結構才真正實現(xiàn)了優(yōu)化。
(二)非政府公共組織結構是否能夠滿足對社會公共行政事務管理的需要。要保證政府職能轉變的真正實現(xiàn)，非政府公共組織在職能上的承擔和結構上的合理就成為必須要求，能否滿足對社會公共行政事務管理的需要，是優(yōu)化非政府公共組織結構最為基礎可行的標準。一是非政府公共組織的規(guī)模結構能否滿足公共行政的履責要求。政府職能范圍的轉變意味著非政府公共組織行政管理范圍和管理事項的擴張，也必然帶來其組織規(guī)模、人員規(guī)模結構等的改變。因職能履行的需要，非政府公共組織的整體規(guī)模和個體規(guī)模都將發(fā)生相應改變。二是非政府公共組織的獨立性能否滿足其履責需要。如果具有獨立性的非政府公共組織所占比例較少，顯然不能滿足獨立履責的要求，則要求非政府公共組織的構成比例作相應的調整和變動。三是非政府公共組織之間的職能分配是否合理。非政府公共組織結構在職能范圍擴大，規(guī)模結構擴大的同時，同樣會出現(xiàn)類似國家行政組織結構曾出現(xiàn)的機構重疊、人浮于事、效率低下等弊端，因而優(yōu)化其組織結構，必須保證各組織之間職能分配合理，獨立、高效地處理社會公共行政管理事務。
(三)國家行政組織與非政府公共組織的關系結構是否合理。行政組織結構的優(yōu)化應當是一個整體性的優(yōu)化，各構成要素的優(yōu)化為整體性的優(yōu)化奠定了基礎，但是，如果各構成要素之間的關系結構不合理的話，其整體的優(yōu)化難以得到有效的實現(xiàn)。國家行政組織與非政府公共組織之間的關系結構是否合理，是判斷行政組織結構是否優(yōu)化的重要標準。一是國家行政組織與非政府公共組織是否在公共行政事務的管理上做到了各司其職，特別是國家行政組織的職能范圍是否嚴格限定在了法定的“應該管、管得了和管得好”的領域。二是非政府公共組織是否剝離了政府附屬機構的地位。剝離附屬地位，實現(xiàn)組織和地位的獨立性，是非政府公共組織結構優(yōu)化的必要要求。三是國家行政組織與非政府公共組織之間的法律監(jiān)督關系是否確立。保持彼此的獨立性，政府在其職權范圍內實行對非政府公共組織的監(jiān)督，保證非政府公共組織履責的合法性和有效性。如此，行政組織結構的優(yōu)化具備了監(jiān)督的保障。
四、優(yōu)化行政組織結構的構想
(一)優(yōu)化國家行政組織結構。
1．橫向組織結構的優(yōu)化。
(1)宏觀橫向組織結構的優(yōu)化———擴大政府橫向管理幅度。一是增加省級政府的建制，擴大中央政府的橫向管理幅度。有學者指出，中國的省級行政單位應當增加至50個為宜，［4］也有學者指出，我國一級行政區(qū)劃應當增設到50個到60個。［5］筆者認為，增加省級政府的建制，縮小其管理規(guī)模，擴大中央政府行政管理幅度，增強其宏觀調控的能力，實現(xiàn)行政管理的統(tǒng)一性和協(xié)調性，是未來發(fā)展的總體趨勢，應當在全面考慮影響行政區(qū)劃改革所涉及的政治、經濟、文化、歷史、傳統(tǒng)等各種因素的基礎上，平衡改革與穩(wěn)定的關系，合理確定省級政府的具體建制，循序漸進的推進改革。二是省直管縣(市)改革?，F(xiàn)行的市級政府的設置增加了地方政府組織結構的縱向層級，也降低了省級政府的橫向管理幅度，是導致政府規(guī)模膨脹以及管理低效等弊端的重要原因之一。正在進行的省直管縣(市)改革對擴大省級政府的管理幅度，縮減政府縱向管理層級作了有益嘗試，有利于政府組織結構的合理化。
(2)微觀橫向組織結構的優(yōu)化———大部制改革。以職能整合、同類項合并為標準設立職能有機統(tǒng)一的大部門，具有“寬職能、少機構”的顯著特征，對于克服計劃經濟時代按照行業(yè)和專業(yè)職能設置“小部門”所導致的職能狹窄、機構林立、扯皮推諉、效率低下等弊端具有非常重要的意義。大部制改革要實現(xiàn)預期的改革目標，應當注意以下幾個問題。一是不能將大部制改革等同于簡單的機構合并和行政權力的再分配。正如學者所言:“大部制改革的關鍵在于行政組織的設置與其內在職能的吻合，真正實現(xiàn)政府職能的轉變?！保?］
寬口徑、寬職能的大部門設置只是大部制改革的外在表現(xiàn)形式，其根本的價值取向和目標應當在于促進政府職能的轉變以及有限有為的服務型政府的建構。在進行大部制改革的過程中，對改革的目標和價值取向應當有明確的認識和嚴格的遵從，否則容易使改革流于形式，達不到預期的目的。二是決策、執(zhí)行、監(jiān)督權由不同的行政組織行使，即通常所稱行政三分制在大部制改革中的必要性。大部門的設置對于解決現(xiàn)存的組織結構缺陷所帶來的問題無疑具有重要作用，但是必須保證這些大部門能夠規(guī)范履責，否則可能導致更為嚴重的組織結構缺陷:一方面是對外整合職能建立大部門，克服職能狹窄，行政低效的弊端，提供優(yōu)質公共服務;另一方面是在內部實行權力相互制約、相互協(xié)調的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三分，防止專權和濫權。兩者有機結合，大部制改革的目標方能有效實現(xiàn)。三是強調法治對大部制改革的意義。我國正在推行的大部制改革目前主要依據(jù)的是黨的政策和政府的文件，尚缺乏完善的法律、法規(guī)的規(guī)范和保障。比較而言，政策和文件更傾向于綱領性、臨時性和指導性，法律則更具規(guī)范性、穩(wěn)定性和操作性。從我國以往的改革經驗來看，欠缺立法的剛性規(guī)范和約束，不利于改革成果的鞏固和保障。應加強立法，將大部制改革納入法治的軌道，以法治保障大部制改革的成果。
2．縱向組織結構的優(yōu)化。
(1)宏觀縱向組織結構的優(yōu)化———減少地方政府層級。一是逐步取消市級政府建制，實行省直管縣(市)。市級政府的建制客觀上增加了地方政府的縱向層級，縮減了省級政府的橫向管理幅度，擴大了國家行政組織的規(guī)模結構，降低了行政效率，且違反了憲法關于省、縣、鄉(xiāng)三級地方政府建制的原則規(guī)定。二是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，條件成熟時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革已歷經多次，但仍然存在以下問題:一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能或由縣級政府設立的派出機構代行，或者由于社會自治的發(fā)展放權于村民委員會等自治組織，或者因為需要上級政府的協(xié)調而無法獨立行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效行使的職能已經極為有限;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構因上下對口設置的原則而規(guī)模龐大，與職能履行的有限性形成強烈沖突。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行的現(xiàn)狀客觀分析，可以考慮在適當?shù)臅r候取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，進一步縮減政府管理的縱向層級，縮小機構規(guī)模，精簡機構人員。
(2)微觀縱向組織結構的優(yōu)化———減少政府部門層級和內設機構層級。區(qū)別于宏觀縱向層級，我國現(xiàn)有的組織立法并沒有對政府的微觀縱向層級作出明確的立法規(guī)定，但政府部門層級和內設機構的層級同樣不宜過多。借鑒廣東省佛山市順德區(qū)的改革經驗:政府部門層級應當盡可能的控制在二級以內，對于能夠壓縮的機構、職位應當盡量壓縮，從而實現(xiàn)部門層級、內設機構層級和行政職位層級的最優(yōu)化。
3．規(guī)模結構的優(yōu)化。在橫向、縱向組織結構合理的前提下，國家行政組織結構的合理化最終取決于組織規(guī)模結構的合理性，規(guī)模結構合理是國家行政組織結構實現(xiàn)優(yōu)化的重要保障。一是國家行政組織的機構設置應當嚴格遵守因事設崗的原則，保證機構規(guī)模和職能機構比例的合理性。這就要求根據(jù)政府所承擔的職能設置相應的機構，并根據(jù)政府的職能重心合理確定各職能機構在機構體系中的比例，從根本上克服實踐中存在的政府職能過多、機構膨脹，社會管理和公共服務提供不足、以及始終走不出“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”怪圈等弊端，在機構設置、機構規(guī)模和職能機構比例上實現(xiàn)優(yōu)化。二是切實推進黨政聯(lián)動的機構改革，促進機構規(guī)模的合理化。合理調整兩套班子的設置，明確黨政各自的職責，撤并職能相同或相近的部門，整合相關的職能，對確需共同履行的職能盡可能采取合署辦公的形式，實現(xiàn)機構的精簡和行政的高效。三是要求并保障常設職能機構充分履責，清理、撤銷現(xiàn)存大量的臨時機構，合理設置議事協(xié)調機構?？梢杂伞撚沙ＴO機構完成的職能，不再設臨時機構。對確需設立的臨時機構和議事協(xié)調機構，要依照法定的程序設立，避免機構之外再設機構所造成的機構、人員不斷增加，政府組織規(guī)模不斷擴大，但效力卻更為低下的現(xiàn)實矛盾。四是盡快進行編制立法，以立法的形式實現(xiàn)人員規(guī)模的合理性，避免人員膨脹和人浮于事。因欠缺編制立法而導致人員編制的膨脹和失控，不利于對機構和人員的規(guī)范和約束，故應積極推動編制立法的出臺。
(二)優(yōu)化非政府公共組織結構及與國家行政組織的關系結構的構想。
1．合理界定非政府公共組織的職能。在有限政府的職能要求下，非政府公共組織應當承擔政府職能以外的公共行政事務管理職能，但必須遵循兩者對公共行政管理職能的承擔既不能包辦代替，也不能重復交叉的原則。合理界定非政府公共組織職能的范圍，既是保證非政府公共組織結構及于與政府關系結構合理的前提，也是推動政府職能轉變的要求。
2．擴大非政府公共組織的規(guī)模。目前，我國非政府公共組織的規(guī)模尚不能滿足對公共行政事務管理的需要，擴大非政府公共組織的規(guī)模，需要做好下列工作。一是注重觀念培育。在社會層面形成對非政府公共組織職能、作用的正確認識，在政府層面克服對非政府公共組織的懷疑和不放心，以客觀和信任的態(tài)度認可非政府公共組織的存在并引導和推動其發(fā)展，奠定非政府公共組織發(fā)展和壯大的思想觀念基礎。二是加強規(guī)范非政府公共組織的法制建設。應當克服現(xiàn)行制度缺失和法律保障不足的困境，形成對非政府公共組織的性質、法律地位、職能、作用以及職責和法律責任等的完整規(guī)定，依法推動非政府公共組織的健康、有序發(fā)展。三是克服實踐中存在的約束和限制非政府公共組織發(fā)展的障礙性因素。如對成立社會團體和民辦非企業(yè)單位設置的必須獲得主管單位同意的前置性條件規(guī)定②、對非政府公共組織實行的登記單位與主管單位雙重管理的體制、對民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員的制度歧視等制約和限制了非政府公共組織的發(fā)展，需要克服這些障礙性因素，為非政府公共組織提供生存與發(fā)展的平等空間，保證非政府公共組織的機構和人員能夠滿足履責的需要。四是非政府公共組織彼此之間并無隸屬關系，對外以組織形式獨立履責，組織的個體履責是非政府公共組織職能履行的基礎，因而要特別注重其個體規(guī)模和組織間職能分配的合理性，既要保證組織自身的機構、人員規(guī)模的合理性，滿足自身履責需要;也要保持組織之間職能分配和規(guī)模結構的合理性，滿足整體履責需要。
3．增強非政府公共組織的獨立性，建構與政府之間監(jiān)督與合作的關系結構。一是從政府的角度而言，政府應當合理界定與非政府公共組織的關系，承認并保證非政府公共組織的獨立性，不去指揮和干涉非政府公共組織的活動，避免把非政府公共組織變成政府的附屬機構或派出機構，保證非政府公共組織在機構上、職能上的獨立性。二是從非政府公共組織的角度而言，非政府公共組織應當克服在體制和觀念上延續(xù)著政府行政部門的管理模式和思維定勢，避免出現(xiàn)效仿政府機構的行為方式及運作規(guī)范等“官本位”留下的痕跡，［7］339－340保持機構、人員、內部管理的獨立性，保證對外履責的獨立性。三是完善減免稅制度等相關法律制度，擴寬非政府公共組織資金、經費來源的渠道，幫助非政府公共組織擺脫在資金、經費上對政府的依賴，實現(xiàn)獨立履責.
一、行政事業(yè)單位部門預算
編制和執(zhí)行財務預算是行政事業(yè)單位的常規(guī)性工作。預算的編制和執(zhí)行不僅體現(xiàn)了財政資金的收支變化，還反映了作為資金物化形式而存在的國有資產的增減變動情況。因此，一套科學、完整的財務預算體系不僅應當包括資金收支安排，還應包括資產的構建、配置以及處置的相關計劃或安排，即資產預算。資產預算，作為行政事業(yè)單位財務預算的重要組成部分，集中反映了預算年度內各級行政事業(yè)單位有關國有資產配置方面的收支計劃，從一定程度上體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的資金收支規(guī)模、業(yè)務活動范圍和方向。因此，資產預算的編制應與財政資金預算相輔相成，共同構成完整的財政預算。但是，資產預算又不等同于財政資金預算，其側重點在于它是政府資產管理部門根據(jù)實際需要做出的有關行政事業(yè)單位資產購置、配置和處置的決策方案，因此，主要體現(xiàn)的是作為資金物化形式而存在的國有資產的增減變動計劃。
編制資產預算時，要盡可能的細化預算內容，以提高預算的透明度和約束力。預算編制部門應對資產配置的必要性和有效性進行綜合評價，提出各單位資產預算的具體內容和計劃。資產預算應包括資產項目的具體技術參數(shù)，如各項資產規(guī)模、類型、構建或處置方式、資金來源等。以資產購置方案為例，預算內容主要包括資產購置項目提出的具體依據(jù)，資產購置數(shù)量、規(guī)模及型號，資產購置項目的支出規(guī)模和資金來源等具體項目。同時，行政事業(yè)單位國有資產如有其他配置或處置方式，如租用或部門調劑等，資產預算內容還應包括欲購置或租用資產的性能、價格及其運轉、維護費用等因素分析，部門間資產調配的可能性分析等。
預算編制僅是預算管理工作的開始，更重要的是預算的執(zhí)行和落實。為了確保預算編制的嚴肅性和有效性，資產預算一經審核批準，預算單位就必須嚴格執(zhí)行，這是深化預算管理的關鍵環(huán)節(jié)。預算執(zhí)行必須嚴格遵照預算內容和項目進度計劃，預算單位要接受財務部門和相關職能部門的監(jiān)督，及時對預算項目執(zhí)行情況進行審核。預算執(zhí)行過程中，如發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位擅自改變資產用途，或者挪用資產購置資金的，應立即減少或停止財政撥款，并按有關規(guī)定予以處罰。同時，必須強調的是，預算執(zhí)行內容一般不得隨意調整，但在預算執(zhí)行過程中，由于國家政策、單位職能或其他環(huán)境因素發(fā)生變化，有時也需要對預算進行適當?shù)恼{整以確保預算的科學性。預算調整必須遵循嚴格的審批程序。一般而言，預算單位需要調整或追加國有資產預算的，應提前報經國有資產管理部門審核同意后，方可按程序調整或追加預算。資產預算執(zhí)行結束后，主管部門應對單位的預算執(zhí)行情況進行全面分析和考核。
二、行政事業(yè)單位會計核算存在的問題
（一）配套制度的相對落后，在一定程度上增加了操作難度由于現(xiàn)行的財務制度中費用報銷的標準，大多數(shù)制定于20世紀八九十年代，有的開支規(guī)定不夠具體，有的標準偏低，同當前的經濟水平和實際情況有著差距。例如差旅費標準、住宿費報銷等等。這是會計集中核算實踐中，最為突出的矛盾之一。如何把握好既堅持規(guī)章制度，以達到節(jié)約經費，提高資金使用效益的目的，又實事求是地處理好實際開支的報銷問題，以保證行政事業(yè)單位正常業(yè)務活動的開展，這是對中心工作人員業(yè)務素質和職業(yè)判定能力的嚴峻考驗。
（二）內控制度不足，造成單位內部牽制與監(jiān)督機制的弱化單位財務納入會計核算中心后，其原有的會計出納相互牽制及內審制度被不同程度地弱化，財務會計知情面縮小，雖然核算中心在記賬時，也履行了牽制和監(jiān)督職能，但由于其置身單位外部，對單位經濟業(yè)務只知其表，不知其里，表現(xiàn)在支出的合理性、發(fā)票的真實性難以把握，造成了財務治理與會計核算分離，失去了實地實時監(jiān)督的優(yōu)勢，單位報賬時，會計中心只能根據(jù)經驗來判定，一是看報賬發(fā)票的手續(xù)是否完備;二是看票據(jù)是否規(guī)范合法。只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，不管反映的經濟內容是否真實，都必須報銷。這就使得一些單位假借住宿、會議、印刷、修理、運輸、勞務費、代辦費開支等合規(guī)票據(jù)列支送禮、超標準吃喝招待、濫發(fā)獎金，補貼、公款旅游等不合規(guī)支出，造成了新的監(jiān)管隱患。
（三）財政監(jiān)督管理不力行政事業(yè)單位主要資金來源于財政撥款，這種性質對其財務行為產生了一些不良影響，主要表現(xiàn)為：①看銀行存款花錢“有錢不花，過期作廢”的錯誤觀念比較嚴重；②較少關注資金使用的合理性。
（四）會計人員素質不高目前行政事業(yè)單位的會計人員直接來源于財經專業(yè)的很少，大多數(shù)會計人員是從其他崗位轉崗而來或直接由其他崗位人員兼職。
三、行政事業(yè)單位部門預算改革與會計核算的協(xié)調
（一）繼續(xù)加強部門預算管理，加快部門科學預算推行的進度部門預算是一個涵蓋各部門所有公共資金的完整預算，其預算編制以部門為單位，將各類不同性質的財政資金均統(tǒng)一反映在該部門的年度預算之中。因此，要進一步推行預算管理改革，改進和完善預算支出科目體系，早編細編預算，提高預算的科學性、合理性。預算單位所有的財政支出都要嚴格按規(guī)定標準和相應的科目列入預算，一經審核批準，財政部門和預算單位都要嚴格按預算執(zhí)行；財政部門要對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并追蹤問效。
（二）完善會計集中核算體制，減少財務日常監(jiān)管盲區(qū)，促進各項會計制度的執(zhí)行，更好地維護國家財經法紀首先要擴大會計集中核算的覆蓋面，將核算單位所有下屬單位的賬務也逐步納入進來，不留尾巴。其次，完善各項配套的操作辦法，讓單位和核算中心的職責定位和情況溝通有章可循、易于操作，實現(xiàn)二者之間的良性互動和密切配合。再次，定期組織對單位的資產盤點，加強實物管理。財政部門要嚴格界定固定資產范圍，使會計中心能夠統(tǒng)一固定資產入賬口徑；要進一步完善固定資產報廢處置審批制度，健全固定資產賬務審核機制，嚴格規(guī)范預算單位固定資產核算。
（三）發(fā)揮財政日常監(jiān)督與審計綜合監(jiān)督的合力作用，及時糾正會計集中核算中存在的問題，促進單位財務管理規(guī)范化水平的提高首先，財政部門應做好對核算中心的業(yè)務指導，提升基層財務人員的業(yè)務水平，不斷改進會計集中核算工作。其次，財政部門應加強對單位的財務監(jiān)督和管理，通過定期或專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，并不斷研究對策進行整治。再次，審計部門對由于核算中心方面原因而形成的問題，應在審計報告中一并反映，并要從宏觀角度提出改進建議。
（四）積極創(chuàng)造條件，搞好會計集中核算與國庫集中收付的融合一是將所有預算單位的資金全部集中在國庫?？梢员苊鈳焱赓Y金的無效、低效運作，使政府在宏觀調控方面更加得心應手。二是能夠減少國庫、會計中心與專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥、結算和對賬的麻煩。三是將大大提高會計信息質量，尤其是會計中心所提供的月、季、年終決算報表數(shù)據(jù)的真實性、囊括資料的全面性及會計信息的可利用性。因此，我們應搞好會計集中核算與國庫集中收付的謀合，努力實現(xiàn)收入稅收化、支出預算化、賬戶國庫化、了解全面化、核算完整化。
（五）在科目體系中增加行政單位“上級補助收入”及“上繳上級支出”等科目目前行政單位會計制度無法核算上級單位對下級單位的經費補助收入和下級單位上繳上級單位的支出。解決的辦法有兩種方法可以考慮：一是將這類收入和支出融入目前的會計科目體系當中，收入可以列入“其他收入”中核算，支出列入“日常公用支出”中核算，但這種方法很牽強；二是在行政單位會計科目體系中，增加上級補助收入和下級補助支出兩個科目，與事業(yè)單位會計制度相對應，這種方法可以清楚地核算和反映行政單位的這類收入和支出。
（六）加強會計基礎工作，提高會計人員素質以貫徹實施《會計法》為契機，切實加強會計隊伍的后續(xù)教育，不斷提高會計人員的思想素質和業(yè)務素質，嚴格執(zhí)行修改后的新《會計法》及一系列相關配套制度，提高財會信息質量。
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？
（一）從管理幅度看副職
國內外管理研究成果和管理實踐經驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學原理，確定管理幅度應了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構或人員的素質。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經過系統(tǒng)的學習和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質來看，中國的公務員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經過嚴格科學的考試選拔出的具備先進科學知識技能的公務員在整個公務員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質還有待提高。
在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設機構（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機構，在不改變管理幅度的條件下，通過設置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質與管理幅度相矛盾的問題。
（二）從同西方國家的比較中看副職
在西方發(fā)達國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設副總統(tǒng)、副總理，英國不設副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個，且只起助手作用沒多少實權，法國政府各部一般不設副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經濟轉型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設副職是不可想象的。
再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結構形式來看，美國實行聯(lián)邦制，州政府自主權很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？
談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實：為了適應現(xiàn)實及發(fā)展的需要，我們設置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：
（一）削弱了正職應有的權責
按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負責制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負責制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權力并對組織的行為負實際的責任。而在設置了副職特別是設置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權力和責任，這樣也就勢必導致正職的應有權力和責任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細，事權分散，行動遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。
（二）削弱了職能部門的權責
在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務的。自從設置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。
（三）使下級對上級的程序復雜化
一個職能部門的負責人，既要服從分管的副職領導，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調整關系，協(xié)調矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機構趨于臃腫。中國的政府機構多少次的精簡之所以無法達到預期的目標，其原因當然是多方面的，但是副職的設置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導致的人員和機構的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經費開支、人員配備、設備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設置的無序狀態(tài)。
三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃
正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應有的效用。
（一）行政副職的設置
行政副職的設置涉及兩方面的內容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設置行政副職；其二是設置行政副職的程序以及設置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當一般行政管理人員在能力、經驗上足以應付該職位上所有事務時，則無須再設副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產生和存在的，對于它的設置程序，應首先由正職管理者提出方案，包括其設置的理由，設想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應由上級人事部門進行審查和批準，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負責實施，上級行政機關進行監(jiān)督，從而使整個行政副職的設置合法化。
（二）行政副職人員的產生
在完成行政副職的設置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務相關問題作深入分析，認清這一職務的工作性質、地位、作用和內容，才能據(jù)此對擔任這一職務的人員提出要求，確定擔任這一職務的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內容：首先是職務分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質上是一種職務而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標準，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據(jù)行政職務等級的特殊性而相應地確定為若干層次，各個層次應針對不同級別的行政副職設定。
（三）行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機關進行資格審查及相關認定，最后再由正職從合格的人員中進行授權任命。對于任命的結果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。
（四）行政副職的管理
按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：
1.任期。行政副職的產生與任免主要取決于其正職，這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應與其正職相一致，這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。
3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設置其實是一種成本與收益的關系。副職的設置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結合點呢？由于副職的設置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質能力水平，并結合管理幅度的相關原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機構改革的真正深入。
【摘要】隨著互聯(lián)網的高度發(fā)展，行政機構辦公越來越離不開信息網絡，如何保證行政機構的信息安全將成為我們研究的一個重大的課題。行政機構的信息安全涉及到多個方面，從信息的采集、存儲到傳輸、訪問整個過程，每一個過程中都存在信息安全風險。本文著重對行政機構信息安全風險進行了分析并提出了有效的控制措施。
【關鍵詞】信息安全;風險;應對
隨著計算機應用范圍日益廣泛，社會發(fā)展和人們生活已經離不開信息網絡。信息技術成為行政機構中重要的資源之一，很多行政機構都大量引入了信息化辦公手段，運行于系統(tǒng)、網絡和電腦的數(shù)據(jù)安全成為了行政機構信息安全面臨的重大問題。盡管很多行政機構都認識到信息安全風險管理的重要性，也紛紛從人員配置、資金投入、技術更新等多方面加強對信息安全風險的管理，但是行政機構信息安全風險并沒有隨之消失，相反卻在不斷地增長。現(xiàn)在，機構在越來越多的威脅面前顯得更為脆弱。網絡攻擊日益頻繁、攻擊手段日益多樣化，從病毒到垃圾郵件，這些方式都被用來竊取機構信息，如不提前防范，一旦被襲，網絡阻塞、系統(tǒng)癱瘓、信息傳輸中斷、數(shù)據(jù)丟失等等，無疑將給行政機構業(yè)務帶來極大的負面影響和經濟損失。因此，行政機構信息安全風險控制勢在必行，它不僅是行政機構需要關注的問題，也是涉及到國家安全的重要課題。
1.行政機構信息安全的風險分析
1.1 黑客的入侵和攻擊
行政機構面臨著一系列的信息安全威脅，其中最普遍的一種信息安全威脅就是病毒入侵。黑客技術的網絡資源隨處可見，很多年輕人處于好奇或者出于牟利目的，從網上購得黑客技術，對行政機構網站進行攻擊。
1.2 行政機構不重視信息安全的風險問題
目前，很多行政機構都加強了信息化建設，通過資金投入、技術改造等多方面來加強行政機構信息安全。但是信息風險不僅僅是技術層面的東西，更重要是人的意識層面對安全風險的認識。在行政機構中，很多部門和個人依然對信息安全風險問題不重視，有的認為信息風險安全是網絡部門的事情，與其他部門或者員工沒有關系，而且也幫不上忙;有的人認為對信息安全的宣傳有夸張的嫌疑，真正遭受過網絡攻擊的行政機構屈指可數(shù)，肯定不會發(fā)生在自己身上;有的行政機構缺乏信息安全風險管理的制度建設，沒有出臺具體的故障制度，造成員工無章可循，不知道怎么應對網絡信息風險，出現(xiàn)問題也不知道如何化解和處理。有的行政機構盡管已經制定了規(guī)章制度，但很多都是流于形式，沒有針對性，也沒有操作性，長年累月不進行更新和修改，滯后于信息化時展的要求。
1.3 行政機構信息安全權限的規(guī)定不嚴謹
很多行政機構在實際工作制定了大量的安全管理規(guī)定，但是在實際操作中，對行政機構員工以及信息服務人員的口令卡、數(shù)據(jù)加密等要求很難得到落實。部分員工長期使用初始口令、加密強度較弱的口令，有的員工登陸系統(tǒng)時使用別人的賬號，使用完畢后也沒有及時關閉賬號，也不關電腦，外來人員很容易登陸電腦竊取行政機構機密文件，機構內部也缺乏信息安全風險管理的意識，員工可以任意下載行政機構資料，可以隨意將行政機構資料設置成共享狀態(tài)，在拷貝行政機構文件或者數(shù)據(jù)時，也沒有經過殺毒過程，直接下載或者用郵件發(fā)送。甚至很多行政機構員工在上班時間看電影、玩游戲、下載文件比較普遍，員工隨意打開一些不安全的網站，隨意接受一些來源可疑的郵件，成病毒傳播、木馬下載、賬號及密碼被盜，自己還渾然不知。這些不良行為都嚴重威脅行政機構的信息安全，加上現(xiàn)代行政機構人員流動比較頻繁，員工跳槽很普遍，很多員工離職后也沒有上交機構賬號和口令卡，依然可以登錄原機構系統(tǒng)，給行政機構網絡風險帶來隱患。行政機構廢棄不用的一些安全設備也沒有及時進行加密和保護處理，里面的數(shù)據(jù)沒有及時進行刪除，安全設備隨意放置，外人很容易從這些設備中還原和復制原有的信息資源。
1.4 行政機構缺乏對信息技術裝備和設施的監(jiān)控與維護
很多行政機構為了加強信息安全風險管理，都有針對性的部署了一些信息安全設備，然后這些從安裝上就很少有人問津，設備的運行狀況和參數(shù)設置都不合理，都是根據(jù)系統(tǒng)提示采用默認設置，由于行政機構與行政機構之間有很大的不同，行政機構之間的信息安全風險也相差迥異，采用默認狀態(tài)無法照顧行政機構的真實情況，不能從源頭上有針對性的加強信息安全風險管理。很多行政機構缺乏對安全設備以及運行日志的監(jiān)控，不能有效的根據(jù)設備運行狀況進行細致分析，從而采取適當措施加強信息風險管理?？傊?，在行政機構信息安全風險管理中被動保護的情況比較普遍，缺乏主動防御的意識，而且對于大多數(shù)中小行政機構而言，行政機構資金和規(guī)模都比較小，面臨激烈的市場競爭，行政機構將主要精力用于市場開拓和產品的影響，以期在短時間內獲得可觀的利潤，行政機構在信息安全風險上的投人比較少，很多設備都老化了，線路都磨損嚴重，卻沒有得到及時更新和維護，為行政機構安全風險管理埋下了隱患。
2.行政機構信息安全風險的應對
2.1 機構人員須提高個人信息安全意識
維護行政機構計算機網絡信息安全是行政機構每一位員工都應該關注的課題，行政機構要加強信息安全風險防范的宣傳，讓每一位員工都對基本得到網絡安全信息技術有所了解，對計算機風險的重要性有清楚的認識，每位員工尤其是網絡技術服務人員要把口令卡和賬號管理好，不能泄露或者遺失，使用者的網絡操作行為和權限都要進行一定的控制，防止行政機構員工越權瀏覽機構信息，對于一些涉及行政機構機密的文件要及時進行加密，對文件是否可以公開訪問進行限制，減少不合法的訪問。還要及時清理文件，一些廢棄的或者沒有價值的文件要及時進行刪除，要徹底刪除不能僅僅放到回收站，保證其他人無法通過復制或者還原電腦設備中的信息。對于行政機構電腦設備要注意防磁、防雷擊等保護措施，行政機構職工要對電腦設備的基本保養(yǎng)和維護措施有了解，不要在過于潮濕、氣溫過高的地方使用電腦，要懂得如何對電腦系統(tǒng)繼續(xù)軟件更新和漏洞的修補，從而保證計算機處在最優(yōu)的防護狀態(tài)，減少病毒入侵。
2.2 加強信息安全基礎設施建設資金投入
行政機構要加強信息安全風險防范的資金投入，資金投入主要用于行政機構日常安全信息管理、技術人員的培訓以及安全設備的購置等等，每年行政機構從行政機構利潤中拿出一定比例的資金來加強信息安全的投入，投入的資金與行政機構規(guī)模、行政機構對信息安全的要求息息相關。針對很多機構信息化設備老化，線路損耗嚴重的現(xiàn)實情況，行政機構要加強線路的維護和改造，購買新的防火墻和殺毒軟件等等，在采購和使用信息安全產品時，行政機構一定要重視產品的管理功能是否強大、解決方案是否全面，以及行政機構安全管理人員的技術水平。例如行政機構可以購入UPS電源，突然停電時可以利用該電源用來應急，以保證機構信息化建設中系統(tǒng)的正常運行和設備技術的及時更新。
2.3 加強行政機構網絡的防火墻設計
由員工網絡操作不當造成的黑客入侵、商業(yè)機密泄露也威脅著行政機構的生存和發(fā)展。一直以來，行政機構信息安全解決方案都需要來自多個制造商的不同產品，需要多個工具和基礎結構來進行管理、報告和分析。不同品牌、不同功能的信息安全設備被雜亂無章地堆疊在行政機構網絡中，不但兼容性差，還容易造成行政機構網絡擁堵。正確地部署和配置這些復雜的解決方案十分困難，而且需要大量時間。另外，大量安全產品互操作性不足，無法與已有的安全和IT基礎結構很好的集成。這樣組成的解決方案難以管理，增加了擁有者總成本，并可能在網絡上留下安全漏洞。行政機構可以引入終端安全管理系統(tǒng)進行信息安全風險的防范，例如瑞星終端安全管理系統(tǒng)采用了統(tǒng)一系統(tǒng)平臺獨立功能模塊的設計理念，集病毒查殺雙引擎、專業(yè)防火墻和信息安全審計等于一身，具有網絡安全管理、客戶端行為審計、即時通訊管理和審計、客戶端漏洞掃描和補丁管理等功能;行政機構信息安全新品還采用了模塊化的新形式，行政機構可以根據(jù)自己的需求定制相應的功能組合;通過瑞星在線商店，行政機構也可以隨著信息安全需求的變化添加所需模塊，減輕首次購買的支付成本及后續(xù)的升級成本。
總之，隨著網絡應用的日益普及，行政機構信息安全風險問題日益復雜。要切實加強對信息安全風險的認識，從規(guī)章制度、技術手段以及宣傳教育等多方面加強行政機構信息安全風險防范，確保網絡信息的保密性、完整性和可用性。
摘 要：在改革開發(fā)的三十多年以來，我國的社會經濟政治得到全面的發(fā)展。而道路運輸行業(yè)在這過程起到非常重要的作用，是支撐社會經濟政治的發(fā)展的一個重要組成部分。但是，作為一個行業(yè)的管理部門，各個地區(qū)的道路運輸管理機構方面還是存在不少的問題，各項制度也亟需進行改革，各省市的道路運輸管理機構在管理機制和行政效能建設以及人員機構的設置和配給上都存在漏洞。為了能夠盡快促進道路運輸行業(yè)的健康發(fā)展，就有必須對道路運輸管理機構的行政效能建設做出統(tǒng)一的部署和安全，從而能夠形成科學有效的道路運輸管理機制。
關鍵詞：道路運輸管理 行政效能建設 經濟發(fā)展
引言
開展道路運輸管理機制行政效能建設和經濟發(fā)展這已經成為當前急需要解決的問題，通過對道路運輸管理韓各樣的行政效能建設，不斷促進我國的大陸運輸行業(yè)經濟的健康發(fā)展。同時，這也是建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調和公正透明以及廉潔高效的行政管理體制的必然要求。這些都是關系到改革開放穩(wěn)定、發(fā)展的大局。本文從對道路運輸管理機構的行政效能建設為出發(fā)點，逐步分析當前我國道路運輸方面的存在的問題分析，并提出了相應的解決措施，希望能夠對我國道路運輸行業(yè)的產生積極影響。
1、行政效能建設的具體含義
行政效能是對行政機關以及工作人員的辦事效率而言提出的一種新型的行政管理體制。行政效能是能夠衡量行政機關和工作人員的工作結果的尺度，總的來說，行政效能建設是一種高效能、高層次的管理形式和載體，是以行政效能為基本的目標進行的，為了能夠實高質量的管理目的，將行政管理的諸多因素有效地融合在一起，從而能夠最大限度地發(fā)揮行政功能的母的。能夠依法有效地實行行政管理方面的職責，而社會各界群眾是行政效能建設的客體，主體行為是一種通過管理為手段，服務人民群眾為宗旨、以滿意為目的的行政行為。所以，行政管理建設就要能夠以人民群眾的現(xiàn)實利益為基本準則，不斷強化相關對于行政主體的行為約束，從而能夠更好地服務于行政管理的客體。為了能夠實現(xiàn)這個目的，就必須要能夠充分調動行政管理人員的積極性和主動性以及創(chuàng)造性，能夠不斷增強行政機關人員的“群眾”意識，能夠充分利用好行政管理機制不斷提高行政管理效率，確保各項政策能夠有效地落實到位。
2、我國道路運輸管理機制的現(xiàn)狀分析
2.1、道路運輸管理機制經費管理機制亟需完善
目前，我國很多地區(qū)的道路運輸管理機構還有很多是事業(yè)單位，只有很少部分是已經將道路運輸管理機構變?yōu)樾姓C關，在之前的行政管理方面，道路運輸管理機構的各種費用開支都是來自與運管費的征收，在某種程度上說，運管費是道路運輸管理機制的大部分經濟來源。為了能夠維持相關管理部門正常的運行，有的道路運輸管理機構出現(xiàn)了收取部分費用，有的甚至是出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”在國家實行稅費改革后，有的運輸管理機構可能由于經費的因素影響了行業(yè)管理工作的開展。
2.2、道路運輸管理機構的管理模式還有待加強
在我國，各個地區(qū)省份的道路運輸管理機制是不一樣的，有些是采用“條塊管理”，而有些省份是采用“垂直管理”對于“條塊管理”模式地方的道路運輸管理機制很容易出現(xiàn)政策落實不到位的情況，而對于“垂直管理”的地方運輸管理機構，但是由于在道路運輸管理方面還是存在方面的不足之處，需要公安和城建部門之間的相互配合，但是由于管理模式之間的不同，從而也使得統(tǒng)一的行業(yè)管理政策法規(guī)方面難以出臺和貫徹執(zhí)行。
2.3、全國統(tǒng)一的道路運輸管理規(guī)章制度未能健全
在對于2013年出臺的《道路運輸管理條例》的出臺，對于道路運輸管理行業(yè)做出新的規(guī)定，對過去的一些不合理的情況進行修改，但是，長期以來形成的道路運輸管理體制還在運行當中，各個地方的道路運輸管理工作的開展難以取得實質性的進展，還是有很多的地方依靠部門規(guī)章和地方性的法規(guī)，難以在全國形成統(tǒng)一的行業(yè)標準，從而使得各個區(qū)域行政法規(guī)的不統(tǒng)一，例如，一些道路運輸方面的超載和重疊執(zhí)法的現(xiàn)象，給市場運行造成了一定的困擾，同樣的也給相關的執(zhí)法工作帶來一定的難度。
2.4、對于各個道路運輸管理機制規(guī)模和人員配置上有待統(tǒng)一規(guī)范
目前，我國很多各地的運輸管理機制規(guī)模大小不一，對于各個運輸管理機構的名稱也不盡相同，這就給全國道路運輸管理機構的統(tǒng)一管理帶來一定的麻煩。
2.5、道路運輸管理隊伍建設水平有待加強
在我國很多的道路運輸管理機構是屬于事業(yè)單位，不屬于政府財政行政預算之內，但是由于管理模式和從屬關系不一樣，讓一部分的地方道路運輸管理機構的隊伍建設存在一些問題，而對于一些基層運輸管理部門的人員也相對較多，有的單位人員的專業(yè)知識水平和實踐經驗不足，職業(yè)素質不高，以及單位人員構成不合理等等一些問題都始終困擾著很多的政府管理部門人員。
3、道路運輸管理機構行政效能建設的措施探討
3.1、持續(xù)深化我國道路運輸管理機構體制改革辦法
對于道路運輸管理機制改革，首先，就需要將事業(yè)單位改變?yōu)檎姓块T，這是當前解決道路運輸管理方面的存在問題的解決方法之一，從而能夠使得更加全面規(guī)范行政管理職責，規(guī)范地實施行政執(zhí)法，從而確保道路運輸性行業(yè)管理的嚴謹以及規(guī)范性的進行。
3.2、進一步深化道路運輸管理機制改革
要能全面理順道路運輸機構的管理體制，就必須要能夠加強“條塊管理”和“垂直管理”兩個方面的管理格局，將下級道路運輸管理機制的財政投入到上級的管理過程中去，能夠將人員配置方面及時與地方政府進行協(xié)調和商議，并溝通地方其他相關的執(zhí)法部門的機構，從而能夠確保政策的落實到位，確保道路運輸管理行業(yè)管理工作的正常有序開展。
3.3、全面提高道路運輸行業(yè)的整體專業(yè)水平
首先，我們就必須要能夠建立合理的人員考核制度，并采用公開考試錄用制度，可以由國家統(tǒng)一進行考核、錄用和分配。在對于錄用的人員要能夠進行相關的專業(yè)培訓，從而能夠使得錄用人員具備一定的專業(yè)知識和水平，進一步提升我國道路運輸管理機構的水平，并能夠對道路運輸管理機構實施統(tǒng)一的管理奠定基礎，另外一方面，我們要能夠建立統(tǒng)一、合理的激勵獎賞制度，定期對道路運輸管理人員進行培訓和考核監(jiān)督，此外，還要能夠注重對錄用人員進行職業(yè)道德教育，從而能夠保持道路運輸管理機制的活力性和公平性。
3.4、注重協(xié)調好相關執(zhí)法部門的關系
首先，我們要能夠清晰地認識到道路運輸管理機構的行業(yè)管理職能，這就不僅僅要在《道路運輸管理條例》中有明確規(guī)定，還要能夠不斷調整相關的道路運輸設計的相關法律法規(guī)，能夠清晰地認識到各自的職權所在，不斷促進我國道路運輸行業(yè)管理上的重疊執(zhí)法問題，在對于道路運輸管理機構中要能夠專門設立相關的機構來負責和政府部門之間的溝通工作，尤其是在綜合執(zhí)法的過程中要能夠協(xié)調好兩者之間的關系。能夠合理高效低分配好人員工作，從而能夠形成好道路運輸管理方面的合力，不斷加強和政府各部門之間的交流與合作，有效地破除地方管理的限制，從而能夠共同促進我國的道路運輸管理工作水平的不斷提升。
4、結語
一方面，努力提升道路運輸管理機制上的創(chuàng)新和改革，就必須要持續(xù)深化我國道路運輸管理機構體制改革辦法，并進一步深化道路運輸管理機制改革。在另外一方面，還要能夠全面提高道路運輸行業(yè)的整體專業(yè)水平，加強對道路運輸管理人員的綜合素質和職業(yè)道德水準，注重協(xié)調好相關執(zhí)法部門的關系，只有這樣才能不斷促進我國道路運輸管理機制方面的創(chuàng)新發(fā)展，更好地促進我國道路運輸管理水平。
摘要：國家人權機構的產生和發(fā)展對于促進和保護一國國內人權具有重要作用，其與國家行政機關的關系是研究國家人權機構價值的重要視角。在實踐中，部分國家人權機構由行政機關發(fā)起設立或成為其內設部門，對國家行政機關的行政行為發(fā)揮作用。該文從國家人權機構的設立入手，進而闡述其職能，從而分析國家人權機構對行政機關人權保護工作起著調查、建議、監(jiān)督等補充作用，同時，對國家人權機構相對于國家行政機關的具有獨立性這一重要特征進行論述。
關鍵詞：國家人權機構；行政機關；職能；獨立性
1993年聯(lián)合國大會通過《關于促進和保護人權的國家機構的地位的原則》即《巴黎原則》，為各成員國設立國家人權機構提供了國際標準。已經有116個國家和地區(qū)依據(jù)《巴黎原則》設立了119個國家人權機構，其中，美洲國家建立的較早，而亞太地區(qū)到90年代后期才有所發(fā)展，目前為止，已經有19個亞太地區(qū)的國家建立了國家人權機構。但對于何為“國家人權機構”，聯(lián)合國系統(tǒng)內尚沒有一個統(tǒng)一和公認的定義。聯(lián)合國人權事務中心1995年了《關于設立和加強促進和保護人權的國家機構的手冊》，根據(jù)《聯(lián)合國手冊》，從聯(lián)合國保護人權的活動來看，國家人權機構是指“由某一政府按照憲法、法律或法令建立的機構，其職責是從促進和保護人權的角度而予以特別規(guī)定?！?
自國家人權機構產生以來，其與傳統(tǒng)三權機關特別是行政機關的關系就一直是研究的焦點，理清二者之間關系對于促進和保障人權有著重要意義。《維也納宣言和行動綱領》也提出：“每個國家有權選擇最適于自己國家一級特殊需要的框架，鼓勵設立和加強國家機構?！笨梢?，相關的國際文件和宣言對國家人權機構與行政機關的關系采取開放的態(tài)度，因此，研究國家人權機構與行政機關的關系，不僅要有理論架構，還需要在實踐中不斷歸納和總結。
一、國家人權機構的設立與行政機關的關系
《巴黎原則》的通過，為國家人權機構的設立提供了最低標準，國家人權機構的概念在聯(lián)合國范圍內逐漸被具體化，其第2條明確指出，“應賦予國家機構盡可能廣泛的授權，對這種授權在憲法和立法案文中應有明確規(guī)定，并具體規(guī)定其組成和權限范圍?！眹胰藱鄼C構是在《巴黎原則》通過之后得到真正的發(fā)展，它并不是非政府性組織，而是一個法定的國家機構，具有官方性質。
由其性質決定了國家人權機構與國家行政機關有著密切聯(lián)系。實際上，從三權的角度來講，所有的國家人權機構均屬于行政機構，而非立法或司法機構。因此，國家人權機構最好是由憲法授權產生，這樣才可以與政府、立法和司法機關處于平行。在亞太地區(qū)現(xiàn)存的19個國家人權機構中，斐濟、菲律賓、泰國和尼泊爾四個國家人權委員會采用了此種設立方式。
部分國家人權機構由行政機關主導設立，例如東帝汶，阿爾及利亞的人權機構均是由該國行政機關組建，部分國家人權機構設立為行政機關的下屬部門，例如乍得國家人權委員會隸屬于總理府。
再者，一些國家人權機構的成員也是由國家行政機關提名或委派的。例如斐濟群島共和國憲法第42條規(guī)定，斐濟人權委員會的成員由首相提名，總統(tǒng)任命。除此之外，部分國家人權機構的主要成員由國家行政機關指定，尼泊爾人權委員會由主席和4名其他成員組成，均有總理根據(jù)憲法委員會的建議指定。
除此，國家人權機構成員的構成也體現(xiàn)與行政機關的緊密聯(lián)系?！栋屠柙瓌t》中規(guī)定了國家人權機構的組成，人權機構的組成成員應當具有多元性，法官、律師、大學老師、人權學者等都可以成為人權機構的成員，這也包括了政府部門官員。例如阿爾及利亞人權委員會成員就來自各個不同的行業(yè)和部門，既有政府部門代表，也有民間組織代表，既有保護人權的專業(yè)人員，也有少數(shù)民族代表，這樣的構成對促進和保護人權具有積極意義，也使民眾更容易對其產生信任和尊重。
雖然根據(jù)《關于促進和保護人權的國家機構的地位的原則》，理想的或者具有充分獨立性的國家人權機構應該設立在國家行政機關之外，但也有例外情況，有的國家人權機構與國家行政機關并非保持平行的關系，而是從屬關系，因此在實踐中，通過對其職能權限等進行具體規(guī)定，恰當?shù)奶幚砗门c行政機關的關系，也可以在一定程度上起到促進國內人權保障的作用。
二、國家人權機構的職能與行政機關的關系
《巴黎原則》對國家人權機構的職責進行了規(guī)定，與行政機關相關的主要可歸納為以下三類：①對侵犯人權行為進行調查；②向政府機構就人權事項提供建議；③監(jiān)督政府遵守其人權義務。
（一）調查職能與行政機關的關系
國家人權機構主動發(fā)起調查，是了解本國人權真實狀況的有效手段。國家人權機構開展調查可以采用法律授權等多種手段。一些國家授權國家人權機構可以發(fā)起公眾調查，進入其他國家機關的工作場所，包括限制人身自由的場所，如監(jiān)獄、拘留所；走訪檢查，檢閱任何與人權事項有關的文件；詢問證人等。妨礙國家人權機構進行調查將受到法律的制裁。再者，國家人權機構有調查侵犯人權，受理個人或團體申訴的職能。雖然不是所有的國家人權機構都有受理個人申訴的職權，但有效的調查機制對于人權保護具有直接作用。根據(jù)《聯(lián)合國手冊》，一個有效的調查機制必須具備充足的法律能力、相關的組織能力、確定和適當?shù)膬?yōu)先考慮問題以及履行其職責的政治意愿。對于后一點，如沒有政府的某種程度的支持，一個調查機構是無法正當工作的。經驗一再表明，盡管有法律權力，得不到政府支持的機構是無法有效開展工作的。
概括來講，主要有以下幾點：其一，國家人權機構在受理對國家行政機關的申訴后，一般會對國家行政機關的行為是否侵害了申訴人的權利展開調查。國家人權機構調查對象主要為涉案的國家行政機關或有關官員，部分國家人權機構也可對涉案的國家行政機關的上級機關或官員展開調查。例如，在新西蘭，該國的人權委員會可以對行政機關任何涉及或者可能涉及人權侵犯的事宜進行調查。其二，國家人權機構對行政機關展開調查的內容主要涉及有關行政行為的合法性、適當性和公開性。部分委員會可以調查任何人在行使政府行政職能的過程中實施的行為過程、行為的結果以及未履行的行為。其三，國家人權機構在對行政機關進行調查中享有廣泛的權力：傳訊；從任何的國家或者地區(qū)的政府機構、企業(yè)以及其他組織搜集和獲得必要信息及資料；要求懲罰任何侵犯人權的官員；要求專家給予必要專業(yè)協(xié)助等等。再者，對于行政機關阻礙國家人權機構的調查行為，部分國家人權機構可以追究有關行政機關及其官員的責任，進行懲處。但如果行政機關及其工作人員為國家人權機構的調查提供了服務，應視情況給予一定的報酬?！栋屠柙瓌t》提倡賦予國家人權機構以調查權，調查侵犯人權行為并向受害者提供幫助對侵犯人權行為起到有效的抑制作用，因此在實踐中，國家人權機構是否有對行政機關的調查權對國家人權機構有效履行其職能有重要意義。
（二）建議職能與行政機關的關系
《巴黎原則》賦予了國家機構盡可能廣泛的職權，這包括“就有關促進和保護人權的任何事項，向政府、議會和其他任何主管機構提出意見、建議、提議和報告”，“促進并確保國家的立法和慣例與該國所加入的國際人權文書協(xié)調，及其有效執(zhí)行”，“鼓勵批準上述文書或加入這些文書并確保其執(zhí)行”，“受理和審判有關個別情況的申訴和請愿”，與其他國際組織、國家機構進行合作，進行人權與反歧視的宣傳教育等。
國家人權機構的建議職能大致可以概括為以下幾個方面：其一，可以就總體政策和行政事務向政府機構提出建議并就現(xiàn)有的行政安排發(fā)表意見。國家人權機構作為專職機構具有較高的人權知識和實踐經驗，因此能夠分析有關政策是否侵犯了人權，在發(fā)現(xiàn)政府的政策或做法對個人或團體的人權造成有害影響時，可以正確的分析政府的不足之處，在此基礎上提供建議，以更好的保障人權。加之，在政府部門或機構的行政行為影響到人們的權利時，權益受到侵犯的人們可能更傾向于尋求國家人權機構的幫助，而非行政機關，這樣國家人權機構在經過分析之后就問題的解決提出建議，這不僅有利于處理侵權糾紛，而且也為行政機關分擔了工作量，有助于改善一國的國內人權狀況。其二，在執(zhí)行國際人權標準方面提供建議和協(xié)助。各種國際人權標準的建立及各項國際條約的締結為各國的人權發(fā)展指引了方向，根據(jù)本國國情，將國際人權標準與國家人權標準結合起來，是保障人權的關鍵所在。因此，國家人權機構具有的建議職能可以將某一個國際文書對締約國要求的義務的確切性質告知政府，并提出是否批準或加入該國際文書的建議，還可以審議現(xiàn)有的國內法是否已經符合這些文書要求的各項人權標準。例如國家機構可以建議，政府為了履行國家的國際義務可以或者應該采取何種其他措施。這類措施可能涉及：改變財政或貨幣政策、調整在提供社會服務方面的重點和做法、在政府各部內以及在部與部之間建立報告機制以及執(zhí)行積極行動方案和開展公共教育活動。通過國家人權機構的相關建議，政府部門能夠較充分的了解本國所應當履行的國際人權義務有哪些，以便更好的保護人權。其三，協(xié)助政府提交報告。一些國際人權文書如《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》等需要締約國向相關機構如人權事務委員會，經濟、社會、文化權利委員會，消除種族歧視委員會等提交報告。報告內容主要關于該國如何努力履行國際義務以及落實文書所保障的某項權利的情況等。國家機構憑其具有的特別專業(yè)知識以及獨特的地位幫助本國草擬準確、詳盡、得當?shù)膱蟾?。在許多情況下，國家機構能向負責編寫報告的政府部門直接提供情況、資料或統(tǒng)計數(shù)字。一些機構可以審查報告草稿，以確保其準確性和完整性。還可以利用一些機構作為協(xié)調點來匯集政府各部門和各類組織提供的資料。
（三）監(jiān)督職能與行政機關的關系
雖然《巴黎原則》對國家人權機構有關建議職能的描述中并未使用“監(jiān)督”的字樣，但有效監(jiān)督是提出合理建議的前提。一方面，國家人權機構只有通過對法律法規(guī)政策以及國家機關行為進行監(jiān)督才能發(fā)現(xiàn)問題，進而解決問題，將“監(jiān)督”從建議中提煉出來，有助于體現(xiàn)國家人權機構的主動性；另一方面，根據(jù)各國實踐情況，許多國家人權機構的確被賦予了對其他國家機關進行監(jiān)督的職權?！栋屠柙瓌t》中規(guī)定，國家人權機構“就有關促進和保護人權的任何事項，向政府、議會和其他任何主管機構提出意見、建議、提議和報告”。根據(jù)這一表述，國家人權機構應當有權對有關促進和保護人權的任何事項進行監(jiān)督，即對任何參與上述事項的主體進行監(jiān)督。
國家人權機構對行政機關的人權監(jiān)督體現(xiàn)在兩個方面：其一，對行政機關制定的行政法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為進行監(jiān)督；其二，對行政機關的具體行政行為進行監(jiān)督。其主要形式包括到行政機關進行走訪、調閱行政機關文件、詢問行政機關工作人員等。人權監(jiān)督職能是國家人權機構促進和保護人權的重要武器，從權限上來說，國家人權機構有權監(jiān)督國內各個領域的人權狀況，包括監(jiān)督國家相關法律的制定與遵守、本國己加入的國際人權條約的實施、人權政策的落實等，并就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的任何與人權有關的問題向有關機關提出建議。從方法上來說，國家人權機構可以采取談話、走訪、公共調查等多種有效手段了解國內人權狀況和各個國家機關保護、促進人權的情況，并通過后續(xù)措施敦促有關機關執(zhí)行建議；從對象上來說，國家人權機構有權對幾乎任何國家機構進行監(jiān)督。因此，國家人權機構行使其人權監(jiān)督職能，必會對國內人權狀況產生影響。該項職能行使得當，對實現(xiàn)促進和保護人權的最高目標具有積極意義。
綜上，國家人權機構具有特殊的法律地位，它不隸屬于立法機關、司法機關或行政機關，它的存在是對傳統(tǒng)體制的補充，以彌補傳統(tǒng)調查建議監(jiān)督機制的不足。國家人權機構的特色在于從人權的專業(yè)視角審視國家人權狀況，發(fā)現(xiàn)其他國家機關人權工作的缺陷，并以國內法律和國際人權標準為基準，向有關部門或機構提出建議，敦促其彌補缺陷、解決問題。這種補充作用需要與其他國家機關合作，經其他國家機關認可和執(zhí)行才能產生應有的效果。
三、國家人權機構相對于行政機關的獨立性
獨立性是指國家人權機構必須具備獨立的法律地位，能夠在人權保障領域獨立進行活動，不受來自政府、政黨和所有其他可能影響其工作的實體的干涉和影響。在國家人權機構的獨立性特點中，尤其強調獨立于政府等國家機構。國家人權機構的獨立性能夠保障其在不受干涉的情況下解決人權問題，是機構進行有效運作的重要要素。
《巴黎原則》特別注重國家人權機構的獨立性，設有以“組成和獨立性與多元化的保障”為題的專門章節(jié)，對國家人權機構保持其獨立性做了規(guī)定，大致包括以下幾點：①國家人權機構的組成及其成員的任命必須按照一定的程序予以確定；②國家人權機構應具備使其能順利開展活動的基礎結構，特別是充足的經費；③國家人權機構成員的任期要有一定的穩(wěn)定性。此外，國家人權機構成員的多元化也是確保國家人權機構獨立性的一個重要因素。但是，強調國家人權機構的獨立性并不意味著它要同其他政府機構特別是行政機構處于對抗狀態(tài)。如何處理好國家人權機構與其他國家機構的合作并保持其獨立性，需要由每個國家人權機構根據(jù)其自身的運行環(huán)境來決定。
（一）能夠獨立行使職權
國家人權機構對行政機關應享有獨立性，這樣才能對國家行政機關實行有效的監(jiān)督。這意味著，國家人權機構依法行使其職權時不受國家行政機關的干預。從實踐上看，部分國家人權機構由國家行政機關設立或發(fā)起設立，國家行政機關的工作人員參與國家人權機構的工作。因此，若國家人權機構為國家立法機關的內設機構或對國家立法機關負責或報告工作，它相對于國家行政機關的獨立性較強，對國家行政機關的監(jiān)督較有力。反之，若國家人權機構為國家行政機關的內設機構或向國家行政機關負責或報告工作，它將受制于國家行政機關。
為了維護國家人權機構相對于國家行政機關的獨立性，部分國家還通過立法保護國家人權機構成員的豁免權，使其在行使職權時獨立于其他國家機關。因此，是否能夠獨立行使職權或者有獨立的授權是國家人權機構取得獨立性的關鍵。
（二）有獨立的經費
國家人權機構應有獨立的經費預算和國家財政撥款。以便它們在一定的財政控制范圍內認為合適時可以使用。這種預算至少應足以使它們擁有自己的工作人員和辦公室，因而它們不必在這方面依靠國家?！栋屠柙瓌t》解釋為國家人權機構配備充足的經費的目的時，特別強調此舉“是使它不受可能影響其獨立性的財政控制”。實踐中，大部分國家人權機構的經費來自國家財政部門的撥款，這些經費包括維持機構日常運作的所需費用以及行使職權所必須的所有工作費用。還有少數(shù)的國家人權機構經費來自政府不同部門的撥款，例如，德國人權協(xié)會的經費主要來自德國聯(lián)邦政府下設的三個部門，分別是外交事務部、司法部與經濟合作部，這三個部門每年給予德國人權協(xié)會的撥款列入本部年度財政預算。還有部分國家人權機構的經費來自政府財政部門以外的部門，像新西蘭人權委員會和荷蘭平等待遇委員會的經費主要來源于司法部。
若國家人權機構能獨立作出經費預算并經國家立法機關審查通過后由國家財政部門撥款，它便具有獨立和穩(wěn)定的財政來源，這不但可以保障國家人權機構履行職責所需要的資金，而且可以在很大程度上使其工作免受行政機關的不當干預。反之，若國家人權機構沒有獨立的財政預算權，其經費不是國家通過財政部門直接撥付，而是需要國家其他部門批準其財政預算或通過其他部門撥付經費，其履行職責所需的經費保障可能不充分，其工作可能受到批準其預算或向其撥付經費的國家機關的不當干預?？梢姡瑖胰藱鄼C構的經費來源與國家人權機構的獨立性息息相關。
（三）成員組成具有獨立性
國家人權機構的各項職能都是通過其成員執(zhí)行，因此成員的獨立性對國家人權機構的獨立性具有很重要的影響。《巴黎原則》從保障國家人權機構的獨立性角度出發(fā)，規(guī)定機構的成員必須具備組成的多元代表性、一定的人權資歷以及品行和政治素質等其他條件。再者，保障國家人權機構獨立行使人事任免權而不受任意的干涉。例如，在丹麥，主席的任命發(fā)生在相關機構內部，丹麥采用的是在已經任命的委員中選出主席。丹麥人權委員會確保領導成員獨立的一個通常的措施是他們的工資不應受制于行政部門或受行政部門的影響。
國家人權機構的成員來自社會各階層，有助于國家行政機關保持一定的獨立性，在一定程度上對國家行政機關的工作實行監(jiān)督。實踐中也有所不同，有的國家的人權委員會由政府官員構成，與政府關系密切，例如英國、加拿大、新西蘭；有的國家則禁止國家行政機關的工作人員擔任國家人權機構的成員，例如菲律賓。但筆者認為不論政府官員在國家人權機構的成員構成中是否占有一定地位，關鍵是國家人權機構必須免于被其他機構和任何個人或因素控制和影響，由此，國家人權機構才能具有獨立性，避免因批評政府遭受威脅，從而更好的促進和保護人權。
四、結束語
目前世界上已有許多國家建立了國家人權機構，盡管各國因其法律、政治狀況的差異，呈現(xiàn)出不同類型的國家人權機構模式，但通過對國家人權機構與行政機關關系的探討可總結出如下結論：
其一，國家人權機構與行政機關的關系是一種補充的關系。國家人權機構的設立并不會改變國家行政權力由國家行政機關享有和行使的局面，其存在的意義在于對行政機關保護人權方面的工作進行補充，發(fā)揮聯(lián)系國家與公民之間的紐帶作用。其二，傳統(tǒng)人權調查建議與監(jiān)督機制逐漸顯現(xiàn)出一系列弊端，越來越難以適應現(xiàn)代人權事業(yè)發(fā)展的需要，賦予國家人權機構調查建議與監(jiān)督職能及時有效地彌補這些不足。其三，國家人權機構相對于行政機關的獨立性是保障人權的關鍵。獨立的行使職權而不受行政機關的干涉，通過在一定程度上與行政機關的合作來促進工作的開展，達到促進本國人權保護的目的。
隨著人權的不斷深入發(fā)展，國家人權機構相繼建立，各國國家人權機構在保護人權，促進建立法治政府等方面都取得了顯著成就，但國家人權機構的發(fā)展還面臨諸多不足和挑戰(zhàn)，其與其他國家機關關系的探討也成為人權領域研究的重點之一。因此，在未來國家人權機構發(fā)展的道路上，各國要從各自的實際情況出發(fā)，與本國的政治體制、人權文化背景和公民素質等方面相結合，不斷探索出適合本國國情的機構運行模式，為人權事業(yè)的蓬勃發(fā)展開創(chuàng)出新的道路。
摘要:在中國的行政實踐中,模糊不清的行政副職認識導致了大量值得詬病的行政現(xiàn)象,成為中國政府機構深化改革的主要阻力之一。要解決這一嚴峻的現(xiàn)實問題,首先就得明確行政副職制存在的合理性,以及中國政府當前進行減副的必然性,并在此基礎上從行政副職的設置、人員的產生與任免、行政副職的管理等方面來為中國政府機構規(guī)劃一個全新的行政副職制度。
關鍵詞:行政副職;政府;機構改革
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有,但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設置行政副職嗎?行政副職存在的意義是什么呢?
(一)從管理幅度看副職
國內外管理研究成果和管理實踐經驗表明,各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學原理,確定管理幅度應了解如下變量:(1)管理層次;(2)管理事務難易程度;(3)管理者的水平和管理手段先進程度;(4)被管理的機構或人員的素質。參照以上幾點,我們可以看到:1)中國政府的現(xiàn)有管理體制,加上世界第一的人口數(shù),我們的一級政府或一個管理者,其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的;2)在這個世界經濟一體化,全球競爭白熱化的形勢下,中國政府所面臨的任務是艱巨的;3)從管理者的水平和管理手段來看,中國的行政管理者并未經過系統(tǒng)的學習和培養(yǎng),很多都是在實踐中摸索成才,可見還遠未達到先進的程度;4)從被管理者的素質來看,中國的公務員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始,經過嚴格科學的考試選拔出的具備先進科學知識技能的公務員在整個公務員系統(tǒng)中所占比重還很小,其整體素質還有待提高。
在這樣的現(xiàn)實狀況下,中國從國務院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設機構(或下級行政單位),行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下,一級政府多設幾名行政副職,有可能縮小管理幅度,解決管理者對被管理機構和人員的失控問題;另一方面,對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機構,在不改變管理幅度的條件下,通過設置行政副職來協(xié)助管理,也有利于解決行政管理者素質與管理幅度相矛盾的問題。
(二)從同西方國家的比較中看副職
在西方發(fā)達國家,行政副職現(xiàn)象也有存在,但數(shù)量不多、范圍不廣,比如,德國、法國不設副總統(tǒng)、副總理,英國不設副首相,美國副總統(tǒng)也只有一個,且只起助手作用沒多少實權,法國政府各部一般不設副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看,與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡,其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個,而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見,在經濟轉型期間,在這樣寬的管理幅度下,不設副職是不可想象的。
再看省一級的政府,中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家,中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級,從國家結構形式來看,美國實行聯(lián)邦制,州政府自主權很大,同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關系,中國是單一制國家,中央與地方間存在行政隸屬關系,因而,中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多,在不能增加新的管理層次的情況下,設置行政副職就成為了一種必要的選擇,有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的,那么政府為何又要實行減副呢?
談及副職,我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實:為了適應現(xiàn)實及發(fā)展的需要,我們設置了大量的行政副職,但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明:
(一)削弱了正職應有的權責
按照行政組織的一般規(guī)則,行政首長負責制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負責制,在一個行政組織中,必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權力并對組織的行為負實際的責任。而在設置了副職特別是設置了較多的副職的情況下,副職必然要從正職那里分解一部分權力和責任,這樣也就勢必導致正職的應有權力和責任受到削弱。尤其是,副職一多,分工必細,事權分散,行動遲鈍,對統(tǒng)一指揮必有妨礙。
(二)削弱了職能部門的權責
在本來的意義上,職能部門就是為行政首長具體處理行政事務的。自從設置了副職之后,各個副職實際上分管了某些方面的工作,并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下,原來的職能部門的功能就相對削弱了。
(三)使下級對上級的程序復雜化
一個職能部門的負責人,既要服從分管的副職領導,更要聽從正職的指揮和命令,于是,為了使其能夠在正副職間尋求平衡,通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多,無論是正職還是副職抑或下屬,都需要花更多的時間和精力來調整關系,協(xié)調矛盾。
(四)增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多,使得官職趨于龐大,機構趨于臃腫。中國的政府機構多少次的精簡之所以無法達到預期的目標,其原因當然是多方面的,但是副職的設置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導致的人員和機構的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費,使得管理上的經費開支、人員配備、設備安排以及其他待遇等等都得增加,從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設置的無序狀態(tài)。
三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃
正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾,所以必須要對行政副職制進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃,以使其能發(fā)揮出應有的效用。
(一)行政副職的設置
行政副職的設置涉及兩方面的內容,其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設置行政副職;其二是設置行政副職的程序以及設置后其地位如何。原則上,一般行政管理者可設行政副職,但是對于層級較低的行政管理者,當一般行政管理人員在能力、經驗上足以應付該職位上所有事務時,則無須再設副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產生和存在的,對于它的設置程序,應首先由正職管理者提出方案,包括其設置的理由,設想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應由上級人事部門進行審查和批準,必要時報同級人大常委會備案,最后再由行政正職管理者負責實施,上級行政機關進行監(jiān)督,從而使整個行政副職的設置合法化。
(二)行政副職人員的產生
在完成行政副職的設置之后,我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題:一是副職人員的主體資格,二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職,他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務相關問題作深入分析,認清這一職務的工作性質、地位、作用和內容,才能據(jù)此對擔任這一職務的人員提出要求,確定擔任這一職務的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內容:首先是職務分析,系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關的各種信息。第二是資格考試,通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質上是一種職務而不是一種一般行政職位,這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設想,將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標準,再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據(jù)行政職務等級的特殊性而相應地確定為若干層次,各個層次應針對不同級別的行政副職設定。
(三)行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后,對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言,首先應由正職提出行政副職的候選人員,然后由上級行政機關進行資格審查及相關認定,最后再由正職從合格的人員中進行授權任命。對于任命的結果,報上級人事部門備案。而對于罷免程序,可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定,然后報上級人事部門備案即可。
(四)行政副職的管理
按照行政副職職業(yè)化的要求,行政副職的管理主要涉及以下幾個方面:
1.任期。行政副職的產生與任免主要取決于其正職,這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應與其正職相一致,這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制,利用現(xiàn)代的高科技手段,建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫,以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。
3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設置其實是一種成本與收益的關系。副職的設置其目的在于滿足行政的工作需要,提高行政效率,這是收益;而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用,這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結合點呢?由于副職的設置來自于正職的實際需要,在編制上有其特殊性,故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時,首先要從最基本的職位分析入手,通過對正職工作的總體考評,估算出具體的工作量,然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下,以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質能力水平,并結合管理幅度的相關原理,從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立,才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑,也才能保證政府機構改革的真正深入。
