時(shí)間：2022-05-23 04:51:16
序論：在您撰寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，特別是免除農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革被相應(yīng)提上議事日程。但與以往許多體制改革一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在相當(dāng)程度上也屬于財(cái)政壓力下不得已的行為，并具有實(shí)踐先行，理論研討和制度構(gòu)造嚴(yán)重滯后的特點(diǎn)。這一方面反映了中國(guó)改革沒有一攬子預(yù)案的一般性特點(diǎn)，另一方面也會(huì)出現(xiàn)這一特點(diǎn)帶來(lái)的固有問題，即因?yàn)槿狈φw構(gòu)造和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)想而陷于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期行為。本文試圖結(jié)合近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的背景與實(shí)踐，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的總體方向和制度構(gòu)造進(jìn)行一些探討。
一、基于財(cái)政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
農(nóng)村稅費(fèi)改革是中國(guó)農(nóng)村改革的一件具有劃時(shí)代意義的大事。它標(biāo)志著以來(lái)自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為源泉的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”的終結(jié)，歷史上被視為天經(jīng)地義的“皇糧國(guó)稅”得以廢止。這只有在經(jīng)過現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)入到以工商業(yè)為財(cái)政支撐的時(shí)代才有可能。
改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)利益和權(quán)力的再配置過程。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅在于為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，更在于它直接沖擊并要求改變傳統(tǒng)的治理體制。因?yàn)?，中?guó)農(nóng)村基層治理體制基本上是依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)維持的。正是以農(nóng)業(yè)稅為核心的各種稅費(fèi)造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)有增無(wú)減，推進(jìn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革。而農(nóng)村稅費(fèi)改革，特別是免除農(nóng)業(yè)稅以后，受沖擊和影響最大的亦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。
財(cái)政，財(cái)是政的基礎(chǔ)。財(cái)政來(lái)源與能力決定著政權(quán)的特性與能力。從國(guó)家特性看，國(guó)家稅賦主要來(lái)自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的國(guó)家屬于傳統(tǒng)國(guó)家。傳統(tǒng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理有兩個(gè)特征：一是實(shí)行以皇權(quán)－官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國(guó)家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村，即所謂“皇權(quán)止于縣政”。政府的功能也非常少，主要是政治統(tǒng)治，相應(yīng)的地方政府機(jī)構(gòu)和人員也非常少。其重要原因就是有限的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。沒有財(cái)政支撐的行政是無(wú)能力而又成本太高的行政。這是制約傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村滲透的基本原因。二是國(guó)家與農(nóng)民的聯(lián)系主要是納稅的關(guān)系。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，成為一個(gè)國(guó)家的政治國(guó)民，主要取決于向誰(shuí)提交稅賦。正如孫中山所說(shuō)的：“人民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)原故，中國(guó)人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰(shuí)來(lái)做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽人民自生自滅?！雹儆捎谕恋兀ńK極意義上的）國(guó)有制，決定了“皇糧國(guó)稅”天經(jīng)地義的合理性，換言之，農(nóng)民向國(guó)家提交稅賦是單向的義務(wù)。這為行政不斷擴(kuò)張，以不受制約的行政權(quán)力汲取財(cái)政提供了方便。而這又會(huì)破壞國(guó)家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。由此使傳統(tǒng)中國(guó)只能依靠數(shù)百年一次的大動(dòng)蕩來(lái)緩解行政擴(kuò)張與財(cái)政壓力的矛盾。
這種歷史循環(huán)于近代被打破。近代以來(lái)，隨著傳統(tǒng)國(guó)家的解體，中國(guó)進(jìn)入到一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過程之中?，F(xiàn)代國(guó)家的基本特征是民族－國(guó)家，它要求統(tǒng)一的中央集權(quán)體制向全社會(huì)滲透，對(duì)分散孤立的鄉(xiāng)村進(jìn)行國(guó)家整合。由此就有了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。從20世紀(jì)初開始，國(guó)家政權(quán)從縣到鄉(xiāng)村，甚至一直延伸到農(nóng)戶。體制達(dá)到極致，每個(gè)農(nóng)民都被整合到“政社合一“的國(guó)家體系中，鄉(xiāng)村社會(huì)為國(guó)家體系所遮蓋。這一“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程對(duì)于建構(gòu)一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代國(guó)家，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村加以改造，發(fā)揮了重要作用。但是，這一表面上具有“現(xiàn)代性”的鄉(xiāng)村治理體制卻具有不屬于現(xiàn)代國(guó)家本性的傳統(tǒng)特點(diǎn)：
一是國(guó)家基層政權(quán)的制度安排仍然服從和服務(wù)于向農(nóng)村汲取資源，為行政主控型。體制是最便于向農(nóng)村汲取資源的體制，即“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”。在這一體制下，自上而下的行政權(quán)力主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會(huì)，來(lái)自于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府的“任務(wù)”成為支配基層和農(nóng)民行動(dòng)的主要依據(jù)。在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是與上級(jí)政府對(duì)等對(duì)口，由此造成縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)是一個(gè)由中央、省、市（地級(jí)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級(jí)機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會(huì)逐步增多，到最低一級(jí)的鄉(xiāng)級(jí)時(shí)，政府任務(wù)和目標(biāo)會(huì)呈幾何級(jí)的增加。如我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標(biāo)責(zé)任書的上級(jí)任務(wù)就多達(dá)200多項(xiàng)。這就使得鄉(xiāng)一級(jí)政府成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)，主要完成上級(jí)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)體系的一級(jí)組織，對(duì)一定區(qū)域的事務(wù)負(fù)責(zé)，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)級(jí)還要從事許多能夠顯示出其地方政績(jī)的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級(jí)精神，往往與本地實(shí)際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)村工作不堪重負(fù)，政府功能急劇擴(kuò)張。
二是行政與財(cái)政的嚴(yán)重不對(duì)稱。盡管上世紀(jì)建構(gòu)起一個(gè)現(xiàn)代科層制的基層政權(quán)體制，但支撐這一體系的則是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政。改革開放以前是以“公余糧制”方式出現(xiàn)，農(nóng)村改革后是以“農(nóng)業(yè)稅”為核心的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政的重要特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)剩余十分有限，農(nóng)民交納稅費(fèi)是行政義務(wù)。隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”，政府機(jī)構(gòu)和人員日益增多，以國(guó)家和公共名義出現(xiàn)的政府任務(wù)也愈益增多，這都需要由農(nóng)民提供財(cái)政支持。我國(guó)目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級(jí)需要財(cái)政供養(yǎng)的人員約1316.2萬(wàn)人（不包括不在編人員），因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。②這就是總理說(shuō)的“生之者寡，食之者眾”的問題。由各種行政任務(wù)并搭“農(nóng)業(yè)稅”便車而產(chǎn)生的大量的“亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)”更是難以統(tǒng)計(jì)。由此就出現(xiàn)了“小財(cái)政、大政府”的格局，其結(jié)果是：一方面，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)家的財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，另一方面，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也迅速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)貧富差距擴(kuò)大，農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感下降，甚至出現(xiàn)以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要內(nèi)容的有組織的抗?fàn)帯２唤鉀Q這一問題，中國(guó)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。
正是基于政治壓力，中國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，其最終目的是免除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然結(jié)果是改變著農(nóng)村基層政權(quán)體系的財(cái)政基礎(chǔ)，原來(lái)依靠農(nóng)業(yè)財(cái)政維持和運(yùn)行的基層政權(quán)體系及政府任務(wù)頓時(shí)因?yàn)樨?cái)源枯竭而面臨困境。基于財(cái)政壓力，我國(guó)開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理治理體制改革。
就全國(guó)而言，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中普遍進(jìn)行了以合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組為主要內(nèi)容的調(diào)整和變動(dòng)。其主要目的是減少財(cái)政供養(yǎng)人員，緩解財(cái)政壓力。如1985年，我國(guó)撤消恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)，共有91138個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到2003年減少到38028個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2004年有進(jìn)一步減少的趨勢(shì)。③如果說(shuō)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大而財(cái)政供養(yǎng)人員未見減少的話，那么村組合并的直接后果就是村組干部人數(shù)的減少。一般來(lái)講，村組干部被限制在3－5人以內(nèi)。為了減少村組干部，采取村黨組織和村委會(huì)干部交叉任職。這是因?yàn)?，以往的村組干部主要是由農(nóng)村稅費(fèi)直接供養(yǎng)的。稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)地區(qū)的村組干部補(bǔ)貼由地方政府支付，而地方財(cái)政本來(lái)就緊張，當(dāng)然不可能也不愿意支付更多村組干部的報(bào)酬。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組只是規(guī)模的擴(kuò)大和人員的減少，不涉及體制性改革，所以我將其歸納為調(diào)整和變動(dòng)而不是改革。但這種調(diào)整并不是毫無(wú)意義的。它標(biāo)志著，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，必然要求改革鄉(xiāng)村治理體制。
正是因?yàn)楹喜⑧l(xiāng)鎮(zhèn)村組的局限性，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，一些地方開始了以改革鄉(xiāng)村治理體制為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。其代表者是湖北咸安的改革。早在2002年全國(guó)還在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)之時(shí)，咸安區(qū)（縣級(jí)區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主）就啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。其主要內(nèi)容是實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職；撤消原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立三辦一所（黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)事務(wù)辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和財(cái)政所）；改變?cè)械摹捌哒景怂钡墓俎k性質(zhì)，將市場(chǎng)化和社會(huì)化機(jī)制引入鄉(xiāng)村公共服務(wù)；將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入干部任務(wù)和錄用過程。這一改革的核心內(nèi)容是“減人、減事、減支”。通過交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)，通過改設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和站所改革，減少一般干部職數(shù)。在減人的過程中，也要減事，即減少那些政府管不了也管不好，或者不該管的事。通過減人減事，最后達(dá)到減支，緩解財(cái)政壓力。咸安改革很快引起中共湖北省委的重視。2003年，湖北省委和省政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的文件（17號(hào)文件地），其基礎(chǔ)就來(lái)自于咸安。湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革得以走在全國(guó)前列，被譽(yù)為“湖北新政”。
二、超越財(cái)政壓力的制度構(gòu)造
從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐看，基本上來(lái)自于財(cái)政壓力。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論，也處于各說(shuō)各話的狀態(tài)，難以形成基本的共識(shí)，也無(wú)法給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供相應(yīng)的理論支持。其重要原因就是人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的認(rèn)識(shí)仍然停留在傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”，只是就鄉(xiāng)村自身的財(cái)政能力設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。本人認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)該超越財(cái)政壓力，從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)造的角度設(shè)計(jì)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，以此作為改革的依據(jù)。
首先，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)全新的階段，由現(xiàn)代化初期進(jìn)入現(xiàn)代化中期，工業(yè)化不再需要從農(nóng)村汲取資源進(jìn)行原始積累，國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)自于工商業(yè)。中國(guó)已由“農(nóng)業(yè)立國(guó)”進(jìn)入到“工業(yè)立國(guó)“的階段。而且，統(tǒng)一的民族－國(guó)家的整合已基本完成，高度分散和孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)日益深入地卷進(jìn)國(guó)家體系中，被國(guó)家結(jié)構(gòu)化。這是最終得以免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，并有可能走出所謂“黃宗羲定律”的客觀條件。
更重要的是，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)要求超越傳統(tǒng)的財(cái)政壓力，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度?，F(xiàn)代國(guó)家有兩個(gè)特征，一是以主權(quán)為核心的現(xiàn)代民族－國(guó)家，一是以主權(quán)在民為核心的現(xiàn)代民主－國(guó)家。主權(quán)在民要求每個(gè)國(guó)民成為平等的國(guó)民。但由于民族－國(guó)家建設(shè)的緊迫性和民主－國(guó)家建設(shè)意識(shí)的薄弱，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，廣大農(nóng)民作為平等的國(guó)民，沒有能夠享受相應(yīng)的“國(guó)民待遇”。如長(zhǎng)期存在的“農(nóng)業(yè)稅”，以產(chǎn)業(yè)納稅就是一種不利于農(nóng)民的制度安排。印度也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占國(guó)民的大多數(shù)。但印度以個(gè)人所得作為征稅依據(jù)，農(nóng)民基本上不繳稅。④特別是中國(guó)的“農(nóng)業(yè)稅”帶有很強(qiáng)的國(guó)家義務(wù)的特性，日益擴(kuò)張的行政會(huì)不斷突破義務(wù)的邊界。但是，在現(xiàn)代意識(shí)隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)達(dá)日益廣泛地向鄉(xiāng)村滲透的過程中，義務(wù)本位的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的繳納逐步失去合法性基礎(chǔ)。1990年代，無(wú)論是農(nóng)民通過拋棄土地，消極逃避稅費(fèi)，還是上訪上告，為減輕負(fù)擔(dān)的依法抗?fàn)帲挤从沉宿r(nóng)民日益增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí)。事實(shí)上，與時(shí)代相比，1990年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能更輕，而農(nóng)民的抗拒卻更激烈，其重要原因就是農(nóng)民的個(gè)體利益及相應(yīng)的權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)。如果治理體制不能適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，就會(huì)造成農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感下降，甚至抵抗政府行為。如此，民族－國(guó)家的治理也會(huì)失去牢固的根基。
正是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代的義務(wù)稅費(fèi)愈益失去合法性的背景下，中央政府啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工哺農(nóng)，以城支鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略為超越財(cái)政壓力，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度提供了基本的依據(jù)和方向。
其一，從資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度都是圍繞從農(nóng)村汲取資源構(gòu)造的，這是由農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代所決定。在現(xiàn)階段，中國(guó)已進(jìn)入由工商提供財(cái)政支持的公共財(cái)政時(shí)代。以工哺農(nóng)，以城支鄉(xiāng)，首先就體現(xiàn)在國(guó)家如何支持農(nóng)村發(fā)展。為此，中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的任務(wù)。這就需要從根本上改革傳統(tǒng)的資源汲取型的鄉(xiāng)村治理體制，從支持農(nóng)村，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的角度設(shè)計(jì)和構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度。資源支持型是現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的基本要求。
其二，從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為了從農(nóng)村汲取資源，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的功能主要是管治型，主要依靠行政壓力保障國(guó)家從農(nóng)村獲得資源，通過行政能力強(qiáng)制納稅保持國(guó)家與農(nóng)民的聯(lián)系。這種聯(lián)系是以農(nóng)民義務(wù)為本位的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民愈來(lái)愈深地卷入到社會(huì)化過程中，要求政府提供更多更好的服務(wù)。作為現(xiàn)代民主－國(guó)家一部分的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，其基本功能就是為農(nóng)民提供服務(wù)，通過良好的服務(wù)而不是收稅強(qiáng)化農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以農(nóng)民權(quán)利為本位的現(xiàn)代國(guó)家觀所決定的。
根據(jù)以上方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不僅僅是“減人、減事、減支”，做“減法”，更是超越財(cái)政壓力、上下聯(lián)動(dòng)的綜合配套改革，是一項(xiàng)需要進(jìn)行“加減乘除”四則混合運(yùn)算的系統(tǒng)工程。
1、“加”，就是增加國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支持，促使行政與財(cái)政的統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成本由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代政府體系的重要特征是標(biāo)準(zhǔn)化、一致化。如不管什么地方，都設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，都有所謂“幾大班子”。但是，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的財(cái)政能力卻差距甚大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。那么，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來(lái)源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。僅僅是依靠“減人減事”來(lái)減支是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，任何行政都需要必要的?cái)政支撐。農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬于國(guó)家政權(quán)體系，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，其開支應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)。應(yīng)該徹底改變變相的地方財(cái)政包干主義。如果行政統(tǒng)一集權(quán)，財(cái)政也需要統(tǒng)一集權(quán)。這樣既可解決農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政支出困難問題，同時(shí)也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現(xiàn)象。由此可根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地區(qū)差別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分不同類型，分類劃撥財(cái)政經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之初，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類是基本前提。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該恢復(fù)為鄉(xiāng)的建制，可以接受國(guó)家財(cái)政支持，鎮(zhèn)的建制主要以工商業(yè)為支撐，不可接受國(guó)家財(cái)政支持。由此實(shí)行產(chǎn)業(yè)分化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治體制。
2、“減”，就是精官簡(jiǎn)政，減少行政層級(jí)、機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。任何國(guó)家的財(cái)政能力總是有限的，有限的國(guó)家財(cái)政不可能承擔(dān)更多官員的財(cái)政支出，必然要求減人。我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)不是簡(jiǎn)單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。從縱向看，直接面向民眾為民眾提供服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人員并不多，多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的層級(jí)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上有中央、省、地級(jí)市、縣（市）四個(gè)層級(jí)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部看，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有10多名領(lǐng)導(dǎo)，而直接辦事的人員又太少。這不利于支持農(nóng)村，為農(nóng)民提供服務(wù)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)部是國(guó)家公務(wù)員最多的部，達(dá)30萬(wàn)之多。但其組成人員主要是為農(nóng)民提供服務(wù)并直接接受農(nóng)民監(jiān)督的公務(wù)人員。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該超越現(xiàn)有的局限，進(jìn)行整個(gè)行政系統(tǒng)的改革。從縱向看，需要減少行政層級(jí)，變五級(jí)政府為“三級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)管理”（中央、省和縣為完整意義上的政府體系，地級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為非完整意義上的政府體系，人員更為精干）。只有這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部才能盡量減少“管官”的職數(shù)。目前許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革首先減少的是辦事人員，這不利于為農(nóng)民提供服務(wù)。
3、“乘”，就是改善治理方式，實(shí)行市場(chǎng)、自治與政府的共同治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是簡(jiǎn)單的減人減事，而是要以精干的政府提供更良好的服務(wù)。為此需要改善傳統(tǒng)的單一的行政治理方式，實(shí)行市場(chǎng)、自治組織和政府多元一體的共同治理。服務(wù)型政府并不是將農(nóng)村的公共服務(wù)都由政府包攬下來(lái)，這又會(huì)回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府的軌道上去，并會(huì)增加行政成本?，F(xiàn)代國(guó)家的治理體制首先要求培育市場(chǎng)。能夠用市場(chǎng)力量解決的問題盡可能由市場(chǎng)解決。因?yàn)槭袌?chǎng)不僅能優(yōu)化資源配置，同時(shí)它還是一種整合機(jī)制。市場(chǎng)有一套健全的規(guī)則，人們進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制后會(huì)自覺不自覺地根據(jù)規(guī)則辦事，更多的是尋求政府的保護(hù)而不是與政府對(duì)立。凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府與農(nóng)民的對(duì)立和對(duì)抗度越低。其次是培育社會(huì)，通過社會(huì)自治的力量解決社會(huì)自身的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)，社會(huì)成員的需求愈來(lái)愈多樣化。在相對(duì)分散居住的情況下，政府很難及時(shí)有效地為農(nóng)民提供公共服務(wù)。而自組織的農(nóng)村社區(qū)自治力量卻能達(dá)到這一點(diǎn)。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該盡可能利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量。只有市場(chǎng)“失靈”和社會(huì)“失效”的情況下，政府才發(fā)揮其直接治理的作用。由此形成市場(chǎng)、社會(huì)、政府共生、互補(bǔ)、合作的現(xiàn)代治理體制。從這個(gè)角度看，咸安改革中“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的取向是合適的。
4、“除”，就是要消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中各種不適宜建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的的思想和體制性障礙。由于長(zhǎng)期歷史的影響，在稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，相當(dāng)部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏方向感，甚至無(wú)所適從和無(wú)所用心。因?yàn)檫^去最為熟悉的“任務(wù)”型工作減少了，過去最為便當(dāng)?shù)男姓灾卫硎侄尾环奖懔?，過去一呼百應(yīng)的工作方式不見效了?，F(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度所需要的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)未能確立。其深刻的原因就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度中自上而下的授權(quán)機(jī)制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部習(xí)慣于對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中，變單一的對(duì)上負(fù)責(zé)為上下雙向負(fù)責(zé)十分必要。湖北、四川等地實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“兩推一選”和“公推公選”制，起到了良好的示范效應(yīng)。
摘要：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前，需要在強(qiáng)化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動(dòng)機(jī)制。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動(dòng)
黨的十七大報(bào)告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。2008年5月，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點(diǎn)。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)相關(guān)問題。
一、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性
十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利，村民自治順時(shí)而生。1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。它對(duì)“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定?！八膫€(gè)民主”的提出及完善，對(duì)指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。
實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會(huì)逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進(jìn)人新世紀(jì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)制度方面的改革、加強(qiáng)基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來(lái)推進(jìn)兩個(gè)目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)。但從總體上看，這兩個(gè)方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想狀態(tài)。
首先，從村民自治的發(fā)展來(lái)看，村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來(lái)。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯?huì)自治”，甚至演變?yōu)榇妩h支部書記或村委會(huì)主任一個(gè)人說(shuō)了算。(2)農(nóng)村社會(huì)治理難度加大，對(duì)村民自治能力提出更高的要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)分化和心理意識(shí)多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會(huì)階層，如村干部、農(nóng)民勞動(dòng)者、農(nóng)民工、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識(shí)逐漸淡化和薄弱，自我中心意識(shí)明顯上升，家族中心主義凸顯，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來(lái)看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對(duì)上負(fù)責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強(qiáng)制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會(huì)成為準(zhǔn)政府組織，淪為實(shí)現(xiàn)行政命令的一種工具。
綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強(qiáng)自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯(cuò)位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對(duì)村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動(dòng)。
二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的著力點(diǎn)
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，重點(diǎn)需要從以下兩個(gè)方面入手：
(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會(huì)的能力和水平；同時(shí)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)群眾參與行政管理的積極性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強(qiáng)化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，推進(jìn)治安防控體系建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾的安全感。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對(duì)需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績(jī)效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績(jī)自我評(píng)估體系，建立群眾評(píng)估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實(shí)集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。
(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進(jìn)一步完善村民自治制度，以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。
村民自治必須按照《村民委員會(huì)組織法》的要求，把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處。要強(qiáng)化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，增強(qiáng)村民自治組織的生機(jī)和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要事項(xiàng)，尤其是重大村務(wù)和財(cái)務(wù)。都要依法召開村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會(huì)尤其要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展活動(dòng)的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強(qiáng)村民自治功能，擴(kuò)大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。
村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)駐村的文體教育、休閑娛樂場(chǎng)所向村民開放，鼓勵(lì)和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實(shí)體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費(fèi)和條件，并對(duì)工作實(shí)績(jī)好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強(qiáng)化其法治觀念和民主意識(shí)，增強(qiáng)村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。
一、改革動(dòng)因
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行自設(shè)賬戶、自收自支、自行核算的"分戶分管"辦法。這種財(cái)務(wù)管理方式的主要問題是：
會(huì)計(jì)核算單位多。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工農(nóng)商、財(cái)稅銀、公檢法等應(yīng)有盡有。宜昌縣小蜂鄉(xiāng)一級(jí)行政事業(yè)單位就有23個(gè)，其中一人一站的有3個(gè)，兩人一站的有4個(gè)，即使這種情況也要作為一個(gè)會(huì)計(jì)核算單位，而且會(huì)計(jì)崗位多是兼職，有的甚至站長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、出納一肩挑，自行審批、自行用錢、自行做賬，財(cái)務(wù)管理缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。
銀行賬戶多。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位有支票賬戶、存折戶、定期存單戶等形式的銀行賬戶，平均在兩個(gè)以；有的單位一人管一個(gè)存折或幾個(gè)存折。
違規(guī)賬目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位一般滑經(jīng)過專門訓(xùn)練的會(huì)計(jì)且變動(dòng)頻繁，普遍使用"流水賬"、"包包賬"；有的單位甚至設(shè)多套總賬，自設(shè)亂用會(huì)計(jì)科目；賬賬、賬實(shí)、賬證不符；長(zhǎng)期不記賬、不報(bào)賬、不結(jié)賬；會(huì)計(jì)檔案長(zhǎng)期不整理或不按規(guī)定整理，隨意堆放，甚至人走賬無(wú)，或僅有"封存賬"、"斷頭賬"。
違紀(jì)問題多。由于單位銀行賬戶過多，賬目管理過濫等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支違紀(jì)問題較為突出。如挪用專項(xiàng)撥款，收入不入賬，貪污公款，非正規(guī)票據(jù)甚至無(wú)據(jù)收款，白條列支出，私借私分公款，盲目投資造成公款損失，亂發(fā)資金補(bǔ)貼實(shí)物，報(bào)銷應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，違規(guī)超限額使用現(xiàn)金結(jié)算，違規(guī)購(gòu)置?？厣唐返?。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金、自籌資金以及上級(jí)主管部門撥款大多游離開財(cái)政監(jiān)管之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能統(tǒng)籌安排、使用和調(diào)控，導(dǎo)致政府分配效率低下，社會(huì)財(cái)力運(yùn)營(yíng)低效，相當(dāng)一部分建設(shè)發(fā)展性專項(xiàng)資金被用于消費(fèi)，有的資金使用浪費(fèi)甚至流入少數(shù)人的腰包，成為滋生腐敗的"溫床"。宜昌縣盡管縣財(cái)政以前每年要開展"三查"，每2年至3年要開展重點(diǎn)財(cái)務(wù)檢查，每次歷時(shí)半年多，檢查費(fèi)用開支不小，但由于是一種事后糾偏、"馬后炮"式的檢查，往往監(jiān)管成本較大，效果不佳，問題查得出來(lái)，處理不下去，違紀(jì)違規(guī)的損失收不回來(lái)，治標(biāo)不治本。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的這種情況迫切需要從其財(cái)務(wù)管理體制上堵漏防弊，變多有開戶為一家開戶，變分散財(cái)務(wù)為統(tǒng)一財(cái)務(wù)，變各家分管為獨(dú)家統(tǒng)管。在調(diào)查分析基礎(chǔ)上，宜昌探索出"零戶統(tǒng)管"辦法。
二、"零戶統(tǒng)管"主要內(nèi)容和特點(diǎn)
"零戶統(tǒng)管"是在保持單位資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自權(quán)不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財(cái)政統(tǒng)一管理各單位會(huì)計(jì)人員、資金結(jié)算和會(huì)計(jì)核算，融會(huì)計(jì)服務(wù)和監(jiān)督管理為一體的一種財(cái)務(wù)管理辦法。"零戶統(tǒng)管"的具體運(yùn)作方法可概括為"一取消，二直達(dá)，三集中，四設(shè)立，五建制"：
一取消。即取消單位所有的銀行賬戶，包括過去經(jīng)過財(cái)政審批后開設(shè)和未經(jīng)財(cái)政審批開設(shè)的銀行賬戶，也包括支票戶、存折戶、定期存單戶，存款余額全部轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶。
二直達(dá)。一是收入直達(dá)，即單位所取得的各項(xiàng)資金收入直達(dá)財(cái)政專戶，上級(jí)主管部門的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動(dòng)記入財(cái)政所賬戶，單位上解的資金由財(cái)政所專戶劃解直達(dá)到縣財(cái)政局。二是支出直達(dá)，單位財(cái)務(wù)支出從財(cái)政專戶直達(dá)收款單位，不再經(jīng)過單位銀行賬戶中轉(zhuǎn)。
三集中。一是集中辦理資金結(jié)算，單位現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算由出納集中到財(cái)政所辦理。二是集中會(huì)計(jì)核算，由財(cái)政所從各單位財(cái)會(huì)人員中，擇優(yōu)聘用3至5名水平較高者擔(dān)任統(tǒng)管會(huì)計(jì)，單位會(huì)計(jì)核算。統(tǒng)管會(huì)計(jì)由財(cái)政所統(tǒng)一管理，統(tǒng)一高度，編制、行政人事關(guān)系不變，但工資和福利待遇與原單位脫鉤，由財(cái)政所統(tǒng)一考核后發(fā)放?？己瞬缓细裾?，予以解聘。三是集中會(huì)計(jì)檔案，單位會(huì)計(jì)檔案全部集中交財(cái)政所統(tǒng)一保管，以便于查賬、審核和管理。
四設(shè)立。一是設(shè)立"總會(huì)計(jì)"，負(fù)責(zé)綜合預(yù)算指標(biāo)分配、考核和調(diào)整；負(fù)責(zé)預(yù)算內(nèi)外資金審核撥款和總核算；負(fù)責(zé)單位財(cái)會(huì)收支原始憑證審核蓋章。其職能相當(dāng)于管理監(jiān)督中心。二是沒立"資金會(huì)計(jì)"，負(fù)責(zé)在單位存款余額內(nèi)辦理現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)從總會(huì)計(jì)領(lǐng)發(fā)票據(jù)；負(fù)責(zé)單位收入資金的審核和劃解；負(fù)責(zé)核算單位存款包括財(cái)政預(yù)算存款的變動(dòng)情況，按月與單位和銀行核對(duì)賬目。其職能相當(dāng)于資金結(jié)算中心。三是設(shè)立"統(tǒng)管會(huì)計(jì)"，負(fù)責(zé)定期與單位出納結(jié)算收支原始憑證；負(fù)責(zé)單位會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)、按月向單位、財(cái)政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)表；負(fù)責(zé)定期與總會(huì)計(jì)、單位出納、資金會(huì)計(jì)對(duì)賬。其職能相當(dāng)于會(huì)計(jì)服務(wù)中心。四是設(shè)立"單位出納"，負(fù)責(zé)向總會(huì)計(jì)申請(qǐng)撥款，經(jīng)辦單位財(cái)務(wù)收支具體業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)預(yù)算外收入直達(dá)財(cái)政專戶；負(fù)責(zé)按月將會(huì)計(jì)原始憑證交總會(huì)計(jì)審核蓋章，與統(tǒng)管會(huì)計(jì)結(jié)算收支憑證。其職能相當(dāng)于單位財(cái)務(wù)收支中心。
五建制。一是建立綜合財(cái)政預(yù)算管理制度。年初按統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)給各單位下達(dá)綜合財(cái)政預(yù)算收支指標(biāo)，各單位按指標(biāo)組織執(zhí)行，支出由財(cái)政所按進(jìn)度核撥。年度執(zhí)行中如有超收，按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后財(cái)政指標(biāo)并撥款，如有短收，則自動(dòng)減少支出指標(biāo)。年終財(cái)政指標(biāo)審批復(fù)決算，如有結(jié)余，結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。二是建立收支審批制度。各單位要按年度綜合預(yù)算收支指標(biāo)協(xié)調(diào)會(huì)組織收入，預(yù)算外收入減免需報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)審批。單位財(cái)務(wù)氖支出都必須由單位負(fù)責(zé)人簽字，達(dá)到一定額度的支出需報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審批。三是建立會(huì)計(jì)憑證審核制度。單位所有會(huì)計(jì)原始憑證都必須經(jīng)過財(cái)政所進(jìn)行合法性和合規(guī)性審核后，會(huì)計(jì)才能作賬務(wù)處理。通過財(cái)政審核。使會(huì)計(jì)憑證符合"一統(tǒng)"兩線四有"的要求。"一統(tǒng)，即收入統(tǒng)一使用財(cái)政部門負(fù)責(zé)制的收費(fèi)收款票據(jù)；"兩線"，即實(shí)行收支兩條線，嚴(yán)禁坐收坐支；"四有"，即所有支出憑證都要有合法票據(jù)(財(cái)政或稅務(wù)票據(jù))，有具體用作，有經(jīng)辦人及單位負(fù)責(zé)人簽字，數(shù)額較大的有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)簽字。四是建立現(xiàn)金"雙限"制度，即限額限范圍管理。限額1000元以下的開支使用現(xiàn)金結(jié)算，1000元以上的嚴(yán)禁現(xiàn)金開支。嚴(yán)禁坐收坐支和超范圍使用現(xiàn)金。五是建立"四定"票據(jù)管理制度。定管理人員，由總會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)、單位出納分工負(fù)責(zé)共同做好票據(jù)管理工作；定控制制度，票據(jù)購(gòu)入、發(fā)出、核銷、回收等工作都建立票據(jù)臺(tái)賬和結(jié)報(bào)手冊(cè)，互相簽字制約；定數(shù)量，即根據(jù)各單位業(yè)務(wù)需要核定供票數(shù)量；定期繳銷，每月定期交舊領(lǐng)新，審驗(yàn)后核銷舊票。
三、"零戶統(tǒng)管"的優(yōu)點(diǎn)
實(shí)施"零戶統(tǒng)管"后，宜昌縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精減會(huì)計(jì)崗位480多個(gè)，注銷單位銀行賬戶728個(gè)，一次性劃轉(zhuǎn)財(cái)政專戶資金1500多萬(wàn)元，同比節(jié)約支出160萬(wàn)元。其中：通過對(duì)支出憑證的嚴(yán)格審核，注銷不合規(guī)證173份，換回?fù)p失21萬(wàn)元。通過"零戶統(tǒng)管"，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了由無(wú)人管理到有人監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由難控到可控轉(zhuǎn)變，由無(wú)序管理到有序管理轉(zhuǎn)變，由事后管理到事前管理轉(zhuǎn)變。與原來(lái)的"分戶分管"辦法相比，優(yōu)越性集中體現(xiàn)在：
(一)有利于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金。取消單位銀行賬戶后，各單位不論是哪個(gè)渠道來(lái)的資金都必須進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶的"籠子"。同時(shí)，各單位暫時(shí)閑置或分期支出的資金都要集中于鎮(zhèn)財(cái)政專戶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理運(yùn)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)力創(chuàng)造了有利條件，便于資金"捆綁"使用，基本克服了資金分散造成的損失。
(二)有利于強(qiáng)化對(duì)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督。在"分戶分管"模式下，單位銀行戶頭多，收入來(lái)源渠道多，支出用途項(xiàng)目多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由于無(wú)法掌握各單位的收入來(lái)源，特別是縣級(jí)主管部門下?lián)艿膶？睿y以對(duì)其支出實(shí)施監(jiān)管。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"后，取消了單位的銀行戶頭，各單位的所有獎(jiǎng)金都被"一網(wǎng)要盡"、歸入財(cái)政專戶的"籠子"，其支出獎(jiǎng)金結(jié)算都通過財(cái)政專戶集中辦理，支出憑證都經(jīng)過審批和財(cái)政審核，從而使財(cái)政對(duì)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)管真正落到實(shí)處。
(三)有利于提高資金使用效益。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，通過綜合財(cái)政預(yù)算的編制核定、預(yù)算執(zhí)行過程中的資金結(jié)算、支出審批、憑證審核等監(jiān)管工作，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)算內(nèi)外資金集中使用、統(tǒng)一核算、綜合平衡成為可能，有利于從源頭上堵住亂支亂用的口子，防止資金流失與挪用，為提高財(cái)政性資金的使用效益，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(四)有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)工作秩序。"多戶分管"辦法由于受資金分散、分配主體多元、單位財(cái)會(huì)人員素質(zhì)偏低、單位人員少等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的財(cái)會(huì)核算工作很難達(dá)到《會(huì)計(jì)法》、新財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求。推行"零戶統(tǒng)管"后，單位只設(shè)出納，專門負(fù)責(zé)辦理日常資金收支結(jié)算事務(wù)。填制憑證、登記賬簿、編制報(bào)表等專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的會(huì)計(jì)核算工作則專職"統(tǒng)管會(huì)計(jì)"完成，使單位財(cái)會(huì)管理基本符合《會(huì)計(jì)法》的要求，單位會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量得到了保證。即使"統(tǒng)管會(huì)計(jì)"業(yè)務(wù)不夠熟練，經(jīng)財(cái)政培訓(xùn)輔導(dǎo)一段時(shí)間也可基本達(dá)到要求，比過去培訓(xùn)輔導(dǎo)20多個(gè)未經(jīng)訓(xùn)練的單位兼職會(huì)計(jì)人員要容易一些。
(五)有利于促進(jìn)廉政勤政建設(shè)。"多戶分管"辦法，由于缺少必要的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，給財(cái)政違規(guī)違紀(jì)甚至依法浪費(fèi)提供了可乘之機(jī)。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，首先從制度上和財(cái)務(wù)收支的運(yùn)作程序上作出了明確的規(guī)定，尤其是在容易出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)的環(huán)節(jié)設(shè)置了必要的控管措施，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理體制具有前瞻性和預(yù)防性功能，鏟除了產(chǎn)生"三亂"、損失浪費(fèi)和違規(guī)違紀(jì)的土壤，有利于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切黨群、干群關(guān)系。其次，實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，節(jié)省了單位會(huì)計(jì)核算的人力，有利于各單位集中力量，更好地完成本職工作任務(wù)。第三，為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位之間的職工個(gè)人利益分配不公創(chuàng)造了條件，從而有利于提高各單位職工的積極性，樹立黨政部門高效勤政的良好形象。
中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了*種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時(shí)期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無(wú)法支撐一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國(guó)家機(jī)器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。從*年*月*日起，中國(guó)農(nóng)民徹底告別延續(xù)了*多年的“皇糧國(guó)稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”已經(jīng)到來(lái)。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。
總的看來(lái)，傳統(tǒng)中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時(shí)期，但其政權(quán)與社會(huì)秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國(guó)傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁(yè)?！边M(jìn)入*世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。這就是仿照西方國(guó)家實(shí)行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式。”這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的原始起點(diǎn)。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會(huì)尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會(huì)被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來(lái)，由此引發(fā)的政治制度變革勢(shì)必影響社會(huì)結(jié)構(gòu)、家族制度、等級(jí)結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個(gè)國(guó)家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會(huì)秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會(huì)政治秩序正在確立的時(shí)期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的*種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進(jìn)一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。
一、目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”
中國(guó)現(xiàn)階段正處在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會(huì)日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過程。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國(guó)歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。迄今為止，世界上還沒有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動(dòng)、混亂無(wú)序。尤其是*世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大基層民主政治的需要，且在實(shí)踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國(guó)自改革開放以來(lái)已對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進(jìn)行過*次較大的改革：即*年至*年，進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；*年至*年，進(jìn)行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；*年至*年，進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；*年至今，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財(cái)政壓力的考慮，實(shí)際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮財(cái)政支出等所謂的“倒逼機(jī)制”。針對(duì)目前我國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無(wú)財(cái)”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議。這既表明人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的功能和地位認(rèn)識(shí)不清，也顯示出目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動(dòng)局面。
追根溯源，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論與分歧，主要是來(lái)自于西方政治社會(huì)學(xué)中關(guān)于“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立的認(rèn)識(shí)范式。其實(shí)，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在*世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為，“事實(shí)上，中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。……出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失?！泵绹?guó)著名的家族史專家W·古德也認(rèn)為，“在中華帝國(guó)統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族特有的勢(shì)力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！闭鏕·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能?！庇谑牵覈?guó)著名的社會(huì)人類學(xué)家費(fèi)孝通先生提出了，“中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局?！蕶?quán)政治在人民實(shí)際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的?！边@種所謂的“二元社會(huì)理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了‘皇帝無(wú)為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式。”其實(shí)質(zhì)和核心都在于，無(wú)限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國(guó)家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。然而近幾年，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費(fèi)苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無(wú)非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為*個(gè)字，即“國(guó)權(quán)不下縣”。秦暉教授則將其完整的概括為：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。”徐勇教授不僅提出了“國(guó)家政治——社會(huì)政治”二分法的理論觀點(diǎn)，而且還提出了建議實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張?？梢哉f(shuō)，這些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。
正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的*封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！駝t把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡(jiǎn)單的一次方程式更容易了?！笔聦?shí)上，在中國(guó)歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會(huì)直接的或間接的影響到國(guó)家政權(quán)的鞏固與社會(huì)穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國(guó)著名的中國(guó)問題研究專家費(fèi)正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國(guó)“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國(guó)一直盛行不衰。……當(dāng)天下太平、五谷豐登之時(shí)，朝廷、官府和百姓之間還可相安無(wú)事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時(shí)，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚(yáng)鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會(huì)使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去‘天命’走向滅亡。官方呈報(bào)朝廷的表面文書實(shí)際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭(zhēng)?！笨梢姡谥袊?guó)歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時(shí)并存的兩種趨勢(shì)，不能強(qiáng)調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是‘民治’領(lǐng)域的擴(kuò)展與‘官治’領(lǐng)域的退縮?！笔聦?shí)上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)自主性日增的長(zhǎng)期趨向。”總之，“地方精英既是國(guó)家權(quán)力的向心力量，又是國(guó)家權(quán)力的離心力量，而國(guó)家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會(huì)的保護(hù)者，也是地方社會(huì)的掠奪者，而地方社會(huì)既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約。”換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權(quán)——紳?rùn)?quán)”之間的互動(dòng)關(guān)系，卻忽視了“國(guó)家/皇權(quán)－地方精英/士紳－鄉(xiāng)村社會(huì)/農(nóng)民”這三者之間的“制度場(chǎng)域”。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系問題，歷來(lái)看法不一，爭(zhēng)論不休。
歸根結(jié)底，所謂“社會(huì)”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會(huì)形態(tài)”。而“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國(guó)家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實(shí)’，‘理性的形象和現(xiàn)實(shí)’。確切說(shuō)，國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量。”可見，“國(guó)家——社會(huì)”決不是二元對(duì)立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動(dòng)合作過程。在中國(guó)歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級(jí)；但事實(shí)上，“專制主義中央集權(quán)的國(guó)家政權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)族社會(huì)仍具有潛在的無(wú)限的控制力。”(p*)也就是說(shuō)，“無(wú)論在哪一個(gè)階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來(lái)中國(guó)文明的一大特色。”因此，中國(guó)農(nóng)民自古以來(lái)并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外?！鼻∏∠喾矗皬那爻年悇?、吳廣、項(xiàng)羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國(guó)，總計(jì)大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動(dòng)，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭(zhēng)。中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國(guó)封建社會(huì)里，只有這種農(nóng)民的階級(jí)斗爭(zhēng)、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭(zhēng)，才是歷史發(fā)展的真正動(dòng)力?！保╬*）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會(huì)學(xué)關(guān)于“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立理論中的“工具論”國(guó)家觀，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來(lái)分析近代中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實(shí)內(nèi)容，以便為建構(gòu)*世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價(jià)值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，不同的歷史時(shí)期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)價(jià)。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時(shí)期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’的特點(diǎn)和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國(guó)的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻(xiàn)。”
但是，“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并非一個(gè)自上而下的過程，而是一個(gè)國(guó)家與地方社會(huì)相互作用的過程，其結(jié)果通常為長(zhǎng)期的社會(huì)演變過程所預(yù)先決定?！币虼耍覀?cè)谶\(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來(lái)分析整個(gè)*世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過程中，也應(yīng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)。所謂“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營(yíng)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源等基本職能。”按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點(diǎn)，成功的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的含義，即“政府權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；在現(xiàn)代化的民族國(guó)家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在發(fā)展中國(guó)家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國(guó)家權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張?！保╬*）這一理論分析框架，基本符合中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點(diǎn)與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國(guó)家——社會(huì)”非均質(zhì)性的特點(diǎn)，但其整體論與實(shí)體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點(diǎn)，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化——工業(yè)化、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和貨幣經(jīng)濟(jì)、高額的群眾消費(fèi)、嚴(yán)密的勞動(dòng)分工；政治上的民主化——以民族國(guó)家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機(jī)關(guān)；社會(huì)上的整合化——眾多的社團(tuán)和利益集團(tuán)、社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大、都市化、以國(guó)家利益為重的社會(huì)精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴(kuò)大、活躍的知識(shí)界、文化的世俗化?！憋@然，進(jìn)入*世紀(jì)之初的中國(guó)并不具備這些基本條件，而且中國(guó)現(xiàn)代化的原始起點(diǎn)首先是通過暴力革命以取得民族獨(dú)立，其后又把“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進(jìn)行，由此形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。因此，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)建構(gòu)起來(lái)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長(zhǎng)的艱苦斗爭(zhēng)過程和激烈戰(zhàn)爭(zhēng)的血與火的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又經(jīng)歷了社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國(guó)家政權(quán)組織一樣，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，是我國(guó)人民前仆后繼用鮮血和生命換來(lái)的偉大成果之一?！比绻涣私膺@一點(diǎn)，那么很可能會(huì)對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。
二、晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國(guó)家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級(jí)早期取得的一項(xiàng)“政治成就”（參見《共產(chǎn)黨宣言》）。但晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“地方自治”，基本是一場(chǎng)“政治鬧劇”。清朝末年，中國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢(shì)力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國(guó)家政權(quán)的反面。尤其是到*年，中國(guó)人口已由清朝入關(guān)時(shí)的*億人陡增至*.*億人，這對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，逐漸使國(guó)家的政治權(quán)力下移，以加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時(shí)所面臨的一項(xiàng)重大政治課題?！熬彤?dāng)時(shí)的政治情勢(shì)來(lái)看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治的重組與整合。對(duì)清朝封建統(tǒng)治階級(jí)而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實(shí)現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢(shì)?！彼?，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。”
事實(shí)上，清末倡導(dǎo)推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。*年*月*日，晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》中規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在*萬(wàn)人以上者設(shè)為“區(qū)”；城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊人口*萬(wàn)人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，*萬(wàn)人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“自治公所”，成立“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。但清末推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發(fā)了不少地方強(qiáng)烈抵制的風(fēng)潮?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，僅江蘇省就發(fā)生了抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的惡性事件*起，或搗毀自治公所，或破壞學(xué)堂，或毆打自治職員等?！笨偟膩?lái)看，自晚清政府倡導(dǎo)推行地方自治以后，“政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣?！庇谑牵绖P執(zhí)政后，立即宣布取消省、縣兩級(jí)的地方自治，且在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行區(qū)、村二級(jí)制。此時(shí)的“區(qū)”是縣以下的最低一級(jí)行政單位，區(qū)下設(shè)為“村”，主要職責(zé)是協(xié)助區(qū)政權(quán)處理行政、司法、監(jiān)察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化，并以此來(lái)鞏固縣級(jí)政權(quán)。”可見，清末推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”實(shí)質(zhì)是統(tǒng)治者進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，并由此造成了國(guó)家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸延伸。
執(zhí)政以后，首次提出了“以黨治國(guó)、以黨建國(guó)”的現(xiàn)代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨(dú)裁統(tǒng)治。國(guó)民黨在中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分部，與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，從而形成了從中央至地方與國(guó)家行政區(qū)劃體制并行運(yùn)作的“雙重官僚衙門體制”。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，國(guó)民黨“實(shí)行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制?！贝送?，還規(guī)定：“保甲長(zhǎng)都是本黨的忠實(shí)的黨員?！薄懊恳槐＜组L(zhǎng)均能兼政治警察之任務(wù)，并能域?qū)鶎偃嗣?，一致防制異黨之活動(dòng)?！贝藭r(shí)的保甲長(zhǎng)完全被警察化和特務(wù)化?？偟目磥?lái)，“*年后，國(guó)民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系。……而實(shí)際上自治團(tuán)體并無(wú)權(quán)力?！保┱缬械膶W(xué)者提出，民國(guó)時(shí)期的“鄉(xiāng)是一個(gè)曖昧的單位——百戶以上村者為鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者為鎮(zhèn)。年之前，鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)沒有列入縣政府的預(yù)算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區(qū)和村?！钡纱硕鴣?lái)卻造成了極其深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，“一是，政權(quán)的‘組織成本’成倍增長(zhǎng)，官僚機(jī)構(gòu)和官僚隊(duì)伍急劇膨脹；二是，政治系統(tǒng)的運(yùn)作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動(dòng)格局有別于傳統(tǒng)單一官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，其政治控制力度比以往任何時(shí)候都更加嚴(yán)密。這是近百年來(lái)中國(guó)政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國(guó)體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個(gè)重要表征，亦可謂是中國(guó)政治制度史上‘千年未有之變局’。”“據(jù)統(tǒng)計(jì)，*世紀(jì)末期，清朝中央政府官員為*人，地方官為*人，武官為*人，共計(jì)約為*人。而當(dāng)時(shí)全國(guó)人口已突破*億人，平均每名正式官員需治理*余人?！袊?guó)傳統(tǒng)社會(huì)就是一個(gè)由數(shù)萬(wàn)名官員，數(shù)十萬(wàn)名吏役和百萬(wàn)名鄉(xiāng)紳共同組成的上中下有機(jī)銜接的整合體。這樣一種獨(dú)特的組織方式，在漫長(zhǎng)的歷史歲月中成功地維系了一個(gè)地域遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)社會(huì)的整合?！钡牵皳?jù)*年的粗略估計(jì)，國(guó)民黨僅區(qū)一級(jí)干部約需*人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部約需*人，保甲干部約需*人，共計(jì)*人?！彼h(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力。因此，這種惡性膨脹的無(wú)組織力量造成了大量的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”（即國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制能力低于其對(duì)農(nóng)民群眾的榨取能力），最終也吞噬了國(guó)民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。
三、中國(guó)共產(chǎn)黨早期建立的“議政合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國(guó)共產(chǎn)黨最早在農(nóng)村建立起來(lái)的基層政權(quán)組織是農(nóng)民協(xié)會(huì)。同志曾經(jīng)指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，是帝國(guó)主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個(gè)封建勢(shì)力，乃是國(guó)民革命的真正目標(biāo)?！币虼?，農(nóng)民協(xié)會(huì)“主要攻擊的目標(biāo)是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉(xiāng)村的惡劣習(xí)慣。這個(gè)攻擊的形勢(shì)，簡(jiǎn)直是急風(fēng)暴雨，順之者存，違之者滅。其結(jié)果，把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個(gè)落花流水。地主的體面威風(fēng)，掃地以盡。地主權(quán)力既倒，農(nóng)會(huì)便成了惟一的權(quán)力機(jī)關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)’?！钡袊?guó)共產(chǎn)黨建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“蘇維?！?，當(dāng)時(shí)還是“無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之下的工農(nóng)民權(quán)獨(dú)裁制性質(zhì)的政權(quán)。”年*月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實(shí)行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據(jù)馬克思設(shè)想的巴黎公社的政權(quán)組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，各自對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，不與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分享它所擁有的獨(dú)特的權(quán)力，不受它們的制約，只對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督。”恩格斯后來(lái)進(jìn)一步提出了，“省、縣和市鎮(zhèn)通過普選制選出的官員實(shí)行完全的自治。取消由國(guó)家任命的一切地方和省的政權(quán)機(jī)關(guān)。”以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業(yè)化官僚只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務(wù)并在人民面前處于特權(quán)地位的一個(gè)特殊階層。”所以，法國(guó)大革命取得勝利后，“從中央到地方的國(guó)家機(jī)關(guān)都由選民選舉產(chǎn)生，或者受選民機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。每個(gè)郡、縣、鄉(xiāng)及市鎮(zhèn)享有高度自治，中央政府并不派出代表其權(quán)力的官吏?！@樣，法國(guó)革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制?！?
于是，到了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《修正陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)（市）政府組織暫行條例草案》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實(shí)行男女平等，提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上的地位。發(fā)揚(yáng)民主政治，健全民主集中制，增強(qiáng)人民的自治能力。”此時(shí)的鄉(xiāng)（市）代表會(huì)為直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)，并由它產(chǎn)生政府委員會(huì)，在代表會(huì)閉會(huì)期間行使其職權(quán)；鄉(xiāng)市長(zhǎng)定期向參議會(huì)報(bào)告工作。鄉(xiāng)（市）政府除鄉(xiāng)（市）長(zhǎng)*人外，其他人員均不脫產(chǎn)，下設(shè)優(yōu)待救濟(jì)、文化促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、鋤奸、衛(wèi)生保育、人民仲裁等委員會(huì)，各委員會(huì)由*～*人組成，成員由政府聘任。鄉(xiāng)（或市）政府之下為“行政村”，一般不設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)村民委員會(huì)主任*人。行政村之下為自然村，設(shè)村長(zhǎng)*人。村主任或村長(zhǎng)均由選民大會(huì)選舉產(chǎn)生，一切事情均由村民大會(huì)討論處理。鄉(xiāng)（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織春耕秋收運(yùn)動(dòng)；保育兒童，禁止對(duì)于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民，不使流離失所；發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識(shí)與政治文化水平等。”為了避免黨對(duì)基層政權(quán)組織和其他群眾性團(tuán)體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于*年*月通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，“一方面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要求嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，同時(shí)注意防止和糾正黨委包辦政權(quán)、民眾團(tuán)體工作的現(xiàn)象。”為此，陜甘寧邊區(qū)人民政府實(shí)行“三三制”，即在各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員中，實(shí)行共產(chǎn)黨員、非黨左派進(jìn)步人士和中間派人士各占三分之一的政權(quán)制度，以便發(fā)揮權(quán)力制衡的作用。不過，這一時(shí)期，“在黨與政權(quán)的關(guān)系上，由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，民主政權(quán)的作用事實(shí)上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個(gè)時(shí)期都不同程度地存在。這對(duì)建國(guó)后中國(guó)政治體制中長(zhǎng)期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，產(chǎn)生過較大的影響?！?
解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在各大解放區(qū)建立了大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)*個(gè)行政層級(jí)，其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為行政派出機(jī)構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。截止*年底，各大解放區(qū)已普遍建立起了包括工人、農(nóng)民、獨(dú)立勞動(dòng)者、知識(shí)分子、民族工商業(yè)者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的正式權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)各*人，政務(wù)委員*～*人，共同組成行政委員會(huì)和鄉(xiāng)人民政府，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)仍然實(shí)行“議行合一制”。甚至有學(xué)者提出，“迄今為止，我國(guó)各級(jí)地方政權(quán)的基本組織形式和組織活動(dòng)原則，仍然是實(shí)行‘議行合一制’?！蓖瑫r(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織及共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵、農(nóng)會(huì)等群眾性團(tuán)體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權(quán)組織體系。這在中國(guó)歷史上是前所未有的政治制度創(chuàng)新。然而，“中國(guó)是在農(nóng)業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)因子基本保留的狀態(tài)下進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的。”因此，“現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范，不僅有待于現(xiàn)代財(cái)政制度的建立、社會(huì)公眾思想觀念的轉(zhuǎn)變、新型行政管理人員的培養(yǎng)等等，而且有待于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不可能一蹴而就?！?
所以，“從*年到*年的化運(yùn)動(dòng)，可以說(shuō)是中國(guó)行政管理體制變革最頻繁的歷史時(shí)期。在這段歷史時(shí)期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中?！迸c以往不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合，“首先是從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力進(jìn)行重組，將國(guó)家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國(guó)家政治體系之中。”*年*月，中央人民政府政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)（行政村）的政權(quán)組織形式為人民代表會(huì)議和人民政府委員會(huì)。鄉(xiāng)人民代表會(huì)議的代表由本鄉(xiāng)人民選舉產(chǎn)生，任期為*年，由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生主席、副主席，負(fù)責(zé)主持會(huì)議和聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行下屆人民代表會(huì)議的籌備工作。鄉(xiāng)人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)及人民政府委員會(huì)委員。鄉(xiāng)長(zhǎng)主持鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)會(huì)議，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)工作，副鄉(xiāng)長(zhǎng)協(xié)助鄉(xiāng)長(zhǎng)工作，下設(shè)各種經(jīng)常性或臨時(shí)性的工作委員會(huì)?！苯刂?年底，全國(guó)共建立了*萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。這一時(shí)期，農(nóng)民協(xié)會(huì)是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠會(huì)員交納的會(huì)費(fèi)和當(dāng)?shù)厝嗣裾难a(bǔ)助，需用的房屋和設(shè)備由人民政府撥給，在利用郵政、電報(bào)、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面，均享有與同級(jí)人民政府機(jī)關(guān)所享受的同等待遇?！闭绾嗤㈩D所指出的，“像中國(guó)這樣的國(guó)家要進(jìn)行，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個(gè)新的、經(jīng)費(fèi)充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機(jī)構(gòu)。其二便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民的參與對(duì)通過法律或許并非必要，但對(duì)執(zhí)行法律卻不可或缺。如果沒有農(nóng)民組織參與其執(zhí)行，此類法令只是官樣文章。因此，農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心?！钡?，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會(huì)，卻悄然地退出了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治舞臺(tái)?！?
*年*月，中華人民共和國(guó)第一部憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》的頒布，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）成為縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來(lái)的“區(qū)”一律改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤消了村級(jí)行政建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按自然區(qū)域劃分為村民委員會(huì)和村民小組，黨在農(nóng)村的基層組織體系也作了相應(yīng)的調(diào)整。*年*月，黨的“八大”規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和街道辦事處等，有正式黨員*人以上的都應(yīng)成立黨的基層組織，可按黨員人數(shù)多少建立支部委員會(huì)或總支委員會(huì)以至基層委員會(huì)。同時(shí)，建立與同級(jí)黨組織相對(duì)應(yīng)的共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群眾性團(tuán)體組織。”截止*年底，除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國(guó)共建立了*個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)*個(gè)，鎮(zhèn)*個(gè)。從此，“農(nóng)村居民的社會(huì)地位和政治地位發(fā)生了急劇的變化，昔日生活在鄉(xiāng)村社會(huì)最低層、在政治上毫無(wú)地位可言的貧雇農(nóng)，一夜之間成了農(nóng)村中的主人，而昔日把持鄉(xiāng)村社會(huì)、政治生活的地主、富農(nóng)卻在一夜之間變得威風(fēng)掃地，落到了在鄉(xiāng)村社會(huì)和政治生活中毫無(wú)地位可言的最低層?！?
但是，“事實(shí)上，任何政權(quán)管理都是需要成本的，且成本極不穩(wěn)定?！佟窒旅娴膬蓚€(gè)‘口’，就意味著不僅維持政府運(yùn)行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋。”因此，建國(guó)初期是“國(guó)家機(jī)器急速膨脹的時(shí)期，國(guó)家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權(quán)的需要，更有國(guó)家職能擴(kuò)大方面的原因?！逼┤纾靶轮袊?guó)剛剛誕生時(shí)，政務(wù)院只設(shè)置*個(gè)工作部門，但到年底已增加到*個(gè)，工作人員也隨之增加到*萬(wàn)人。”當(dāng)時(shí)，中央委員會(huì)以下黨組織結(jié)構(gòu)大致情況是：包括*個(gè)地方局，*個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）委員會(huì)，*個(gè)專區(qū)委員會(huì)，*個(gè)縣或相應(yīng)級(jí)別的委員會(huì)，*萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層委員會(huì)和*多萬(wàn)個(gè)村黨支部。此外，還有與黨組織平行運(yùn)作的人大、政府、群團(tuán)組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國(guó)家機(jī)器”。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，“大約有*萬(wàn)人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國(guó)民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發(fā)行紙幣來(lái)應(yīng)付高達(dá)*%的預(yù)算赤字?！庇谑?，從*年起，中國(guó)撤消*大行政區(qū)，確立了省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方行政體制，把國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由*個(gè)減少到*個(gè)，全國(guó)共分流黨政干部*萬(wàn)人左右，其中*萬(wàn)人下放到農(nóng)村，*萬(wàn)人到工廠工作。
總之，“從*世紀(jì)的鄉(xiāng)村政治的百年史看，國(guó)家政權(quán)下沉是一條主線。這對(duì)于整合離散的鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)疑是有意義的?！M管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色。
摘要：目前，經(jīng)過全面深化改革使我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了較為明顯的成效，但是很多地方仍然存在一些問題，在關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)容改革，并未建立規(guī)范、協(xié)調(diào)、高效的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理運(yùn)行機(jī)制。本文針對(duì)在接下來(lái)如何構(gòu)建現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行探討，提出相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：構(gòu)建；現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制；探討
1明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理在國(guó)家行政體系中的基本功能與重要地位
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在我國(guó)的憲法規(guī)定中，是最低一級(jí)的地方基層政府建制，徘徊在縣政與村治之間，能夠較為清晰地體現(xiàn)出國(guó)家與農(nóng)民之間的分權(quán)關(guān)系。在過去的一百多年中，我國(guó)出現(xiàn)過四種鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理模式：清朝末期與民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式；中國(guó)共產(chǎn)黨建立的議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治的二元治理體系?，F(xiàn)如今，世界各國(guó)都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政管理作為一種地方基層行政管理體系，為國(guó)家管理基層社會(huì)事務(wù)以及為基層民眾提供公共服務(wù)。在美國(guó)，有許許多多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及地區(qū)，都是具有獨(dú)立法人地位的地方基層政府組織，但是所管轄的卻與面積大小相差懸殊，人口也十分不均，有些地區(qū)人口能達(dá)到幾萬(wàn)人，有的地區(qū)人口卻不到三百人。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口仍然占我國(guó)總?cè)丝诘慕^大部分，所以不能過早撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政建制，否則會(huì)給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)很多不便。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，依據(jù)公共行政的管理原則，首先要重新明確我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能以及重要地位，在不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的具體職能的情況下，盲目的進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革必然會(huì)勞民傷財(cái)。過去隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模的不斷擴(kuò)大，基層社會(huì)的治理成本越來(lái)越高。在全國(guó)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)構(gòu)中需要農(nóng)民來(lái)養(yǎng)活的人員大約有一千三百多萬(wàn)人，平均每一個(gè)干部都需要68個(gè)農(nóng)民來(lái)養(yǎng)活。其中的根本原因就在于，我國(guó)的行政體系分為五個(gè)階級(jí)，最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作任務(wù)量是十分巨大的，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了上級(jí)硬性下達(dá)任務(wù)的輔助型行政機(jī)構(gòu)。所以，我國(guó)下一步要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要目標(biāo)在于從根本上解決政黨政治與政府政治之間的相互交叉，國(guó)家行政權(quán)與村民自治之間的相互滲透，將條條塊塊進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理對(duì)于事物的管理權(quán)力與財(cái)務(wù)的管理權(quán)力互相脫節(jié)，等等許多歷史遺留問題。但不管怎樣進(jìn)行什么樣的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理都是我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)層級(jí)，必須依法保證其完整的行政地區(qū)，適度的人口規(guī)模，有序的管理層級(jí)，科學(xué)的職能定位，合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，約束人員編制，固定的政權(quán)名稱以及規(guī)范的政府運(yùn)作程序。這是目前我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的重要前提與制度保障。
2加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大基層民主政治建設(shè)
國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)狀況與民主文化狀況，以及不固定的社會(huì)歷史條件等因素，共同決定了國(guó)家的政治制度與政黨制度。現(xiàn)階段我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的過程中遇到的最難的問題就是，不知道怎樣處理黨政關(guān)系與黨群關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中的一個(gè)重大原則是黨管農(nóng)村原則。黨的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織是各項(xiàng)工作開展的基礎(chǔ)，是各個(gè)組織工作、活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義新農(nóng)村，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，要將黨委與村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來(lái)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下一步一步地，有秩序的進(jìn)行基層民主的擴(kuò)大。在這個(gè)過程中要注意兩個(gè)原則：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不讓村民工作放任自流；黨組織必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使權(quán)力。實(shí)際上堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與基層民主的擴(kuò)大一點(diǎn)都不矛盾。關(guān)鍵的問題是如何不斷改進(jìn)黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作的領(lǐng)導(dǎo)方式與方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織要能夠尊重村民自治的核心價(jià)值，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)組織的利益，將各種社會(huì)政治力量進(jìn)行有機(jī)整合，提升黨組織在群眾心中的凝聚力，是目前我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的重要政治制度保障與組織基礎(chǔ)。
結(jié)束語(yǔ)
新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要將重心轉(zhuǎn)移到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程上，形成對(duì)促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式都有積極意義的機(jī)制。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一項(xiàng)復(fù)雜工程，具有長(zhǎng)期性和龐大性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既組織、引導(dǎo)農(nóng)村的社會(huì)主義建設(shè)，又要實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)政策，因此構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需要多方面的努力。相信不遠(yuǎn)的將來(lái)通過全面深化改革，一定會(huì)構(gòu)建出科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。
作者:寧軍綱 單位:中共白山市委黨校
摘要:涼山彝族家支觀念對(duì)基層行政管理具有一定的影響，家支指的是在涼山彝族中，憑借父系血緣的支撐，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，家支將彝族人們的社會(huì)生活緊密的聯(lián)系起來(lái)。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國(guó)家政策利益分配家支優(yōu)先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動(dòng);家支遇到什么困難，其他的家支團(tuán)結(jié)幫忙等等的家支觀念影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，從而影響著管理思想的建立和完善。
關(guān)鍵詞:家支觀念;行政管理
一、引言
1956年之前，全社會(huì)三大改造未完成，涼山的民主改革也未完成，當(dāng)時(shí)的涼山被人稱為獨(dú)立的“倮倮王國(guó)”，生產(chǎn)力和社會(huì)關(guān)系依然處于奴隸制度階段，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的政權(quán)嗎，彝族社會(huì)的基本政治單位是以家之為主，并作為整個(gè)社會(huì)的支架存在。家之是由原始氏族演變而來(lái)的，儲(chǔ)運(yùn)奴隸制度階段的社會(huì)形態(tài)帶有原始的父系氏族特點(diǎn)，以父系血緣為紐帶，組成一個(gè)大的家族聯(lián)合。家和之分別是兩個(gè)獨(dú)立的概念，家是父系血緣關(guān)系的家族聯(lián)合，之是經(jīng)過數(shù)代的繁衍之后，原有的家族分家形成的大大小小的分支，稱為之。作為家和之的統(tǒng)一概念－家之是由具有父系血緣關(guān)系的家、之、房、戶構(gòu)成的體系，這和中原文化中奴隸制時(shí)代沒有天子的宗法制十分類似。民主改改完成之前，涼山地區(qū)有近百個(gè)分區(qū)統(tǒng)治的黑彝家之。他們掌握統(tǒng)治權(quán)利，勢(shì)力范圍較為固定，相互之間沒有隸屬關(guān)系，各自為政。在每一個(gè)占據(jù)統(tǒng)治地位的黑彝家之之下還有1－2個(gè)較大的白彝家之作為統(tǒng)治支柱。在如此惡劣和自然環(huán)境下，占據(jù)統(tǒng)治地位的家之人口的多寡決定著其勢(shì)力范圍的大小和統(tǒng)治權(quán)力的強(qiáng)弱。
二、涼山彝族的家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理消極方面的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國(guó)的基層組織管理，我國(guó)實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政權(quán)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)的最低一級(jí)政權(quán)，農(nóng)村廣大農(nóng)民所要直接面對(duì)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的銜接點(diǎn)，是國(guó)家政權(quán)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也是國(guó)家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，是國(guó)家政策在農(nóng)村的輸出終端。
(一)家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理民主選舉的影響
家支觀念作為涼山彝族社會(huì)的基本政治單位，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理進(jìn)行換屆民主選舉的時(shí)候，如果有人得到換屆代表的提議，那么他的家支就開始幫他拉票，首先代表提議的人找到他們的家支里有權(quán)力、有信譽(yù)、有威望的家族，開始在本家支里為他宣傳，還拜訪其他家支里的親戚朋友進(jìn)行說(shuō)服和宣傳拉票，自己的家支之中是強(qiáng)制性的規(guī)定必須只能選本家支的代表提議，不然則拿族規(guī)也就是習(xí)慣法里的家支法來(lái)處理，其他拜訪過的親戚朋友有的顧于面子或者其他方面的原因選了該位提議代表，這就破壞了民主選舉的初衷，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的民主選舉，同時(shí)也破壞了選舉的民主性、公平性，而且人民選出來(lái)的可能不是最優(yōu)秀的那個(gè)提議代表而是家支勢(shì)力最強(qiáng)的那一個(gè)提議代表，從而埋沒了人才，優(yōu)秀的提議可能因?yàn)榧抑?shì)力不強(qiáng)而被埋沒，從一定程度上抑制了知識(shí)的發(fā)展，影響了單位的用人公平的競(jìng)爭(zhēng)性。民主選舉出來(lái)的人民代表應(yīng)該是代表最底層人民的意愿，體察民情，全心全意為人民服務(wù)，可是由于可能受家支觀念的影響，選出來(lái)的代表就會(huì)對(duì)自己區(qū)域的民族不一視同仁，會(huì)對(duì)家支政策傾斜或利益傾斜，這為后面的利益分配不均埋下了伏筆。
(二)家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理利益分配不均的影響
由于涼山彝族家支觀念根深蒂固，在民主選舉時(shí)為這一步埋下了深深的伏筆，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中，當(dāng)有國(guó)家的什么優(yōu)惠政策的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員就開始優(yōu)先考慮其家支，政策傾向于其家支，而沒有讓真正需要幫助的其他人享受到國(guó)家的優(yōu)惠政策。嚴(yán)重違背了全心全意為人民服務(wù)的理念，違背了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理追求利益最大化，有違鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的根本目的為人民服務(wù)和為國(guó)家服務(wù)的宗旨。就現(xiàn)在情況來(lái)看，并不是所有的村級(jí)民主管理都是完善的，恰恰相反，存在很多的的不完善，在村級(jí)的選舉中，有很大部分的選舉收到家支宗族意志的影響，體現(xiàn)了宗族的利益，而家支觀念使利益分配傾向于家支，利益分配不均嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展。
(三)家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理法制建設(shè)的影響
家支宗族兼納了多種關(guān)系和利益，強(qiáng)化了其他在當(dāng)?shù)氐膭?shì)力也必然成就家支宗族勢(shì)力的坐大，這就養(yǎng)成了人們有事就找家支宗族的習(xí)慣，遇到不平的事情或者有矛盾、糾紛時(shí)，首先想到的是依靠家支用習(xí)慣法來(lái)解決，而不是依靠政府或其他正常的途徑，在民主選舉的時(shí)候體現(xiàn)了家支觀念的意識(shí)，在利益分配的時(shí)候摻雜了家支觀念，使得家支觀念在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的法制建設(shè)。
三、涼山彝族家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的積極因素
涼山彝族的家支作為涼山彝族奴隸社會(huì)基本的政治單位，并沒有隨奴隸制的瓦解而消滅，一直延續(xù)至今，而且在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。從對(duì)鹽源縣雙河鄉(xiāng)古柏村的調(diào)查研究來(lái)看，家支觀念對(duì)現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中具有積極的作用，其表現(xiàn)在如下方面:
(一)強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)意識(shí)，有利于共同發(fā)展
家之是一個(gè)完全獨(dú)立的政權(quán)體系，家之族人有義務(wù)維護(hù)家之領(lǐng)地的完整，反之，家之也承擔(dān)起了保護(hù)族人生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)本族利益的責(zé)任，它的意識(shí)形態(tài)責(zé)任就是向本族人傳遞家之成員之間團(tuán)結(jié)一致對(duì)外，維護(hù)家之完整。鹽源縣雙河鄉(xiāng)古柏村在廣大的個(gè)體家庭中家支是基層單位，也是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)單位，在這里，一方有難八方支援不是基于社群關(guān)系的道德使然而是基于家之有保護(hù)族人的責(zé)任的這一傳統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)的收獲季節(jié)，遇上天災(zāi)人禍的時(shí)候，組成家之的個(gè)體無(wú)法承受農(nóng)忙的勞動(dòng)強(qiáng)度，亦無(wú)法承受天災(zāi)人禍所帶來(lái)的損失，所以家之中所宣導(dǎo)的團(tuán)結(jié)一致的意識(shí)形態(tài)開始起作用，這既是傳統(tǒng)使然，也是在自然環(huán)境下家之社會(huì)社群關(guān)系的發(fā)展必然。團(tuán)結(jié)一致所顯示出來(lái)的強(qiáng)大力量幫助本族人渡過難關(guān)，也是地理決定的社會(huì)形態(tài)發(fā)展必然，必然會(huì)受到彝族群眾歡迎。也是家之社會(huì)形態(tài)發(fā)展存在所依靠的，因而，在彝族的諺語(yǔ)“蛤蟆生存靠水塘，猴子生存靠樹林，彝族生存靠家支”也是體現(xiàn)了團(tuán)結(jié)、互助的意識(shí)。
(二)強(qiáng)調(diào)互助意識(shí)，有利于和諧發(fā)展
家支發(fā)揮著家支成員在生產(chǎn)、生活上的互助互濟(jì)的作用，依靠家支的力量執(zhí)行作為大家自覺遵守的社會(huì)秩序的準(zhǔn)則的習(xí)慣法，對(duì)家支與家支的關(guān)系，家支與其成員的關(guān)系以及家支成員間的關(guān)系進(jìn)行著有效的調(diào)整，維護(hù)社會(huì)秩序，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的條件下，如果遇到家支成員有婚嫁、殯喪、生病無(wú)錢救助醫(yī)治、孩子求學(xué)無(wú)錢、孤寡老人的贍養(yǎng)，孤兒的撫養(yǎng)以及發(fā)生矛盾糾紛等都會(huì)有家支介入幫助解決，通常由家支聚會(huì)訂立相關(guān)規(guī)章制度，以保證實(shí)施的效果。團(tuán)結(jié)互助，資助家支內(nèi)家庭有困難的子女上學(xué)，家支成員的子女考大學(xué)，家支規(guī)定其成員每一家必須拿出多少錢來(lái)資助，撫養(yǎng)家支內(nèi)孤兒，照顧本家的孤寡老人等這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理乃至社會(huì)的和諧發(fā)展，社會(huì)的穩(wěn)定，民族團(tuán)結(jié)都具有積極的作用。
(三)強(qiáng)調(diào)自我意識(shí)，有利于我發(fā)展
涼山彝族人的家支觀念里有“我強(qiáng)，家支強(qiáng)，我榮，家支榮，家支衰，我衰”的意識(shí)，覺得個(gè)體千萬(wàn)不能丟掉這個(gè)家支的顏面，覺得自己要爭(zhēng)氣，積極進(jìn)取，為家支爭(zhēng)光，發(fā)揚(yáng)家支的優(yōu)良傳統(tǒng)意識(shí)，所以家支成員無(wú)論走到哪里都會(huì)強(qiáng)調(diào)自我意識(shí)，約束自己的行為舉止，促進(jìn)了社會(huì)的自主發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)的和諧，家支成員自強(qiáng)不息嚴(yán)格要求自己，強(qiáng)調(diào)自我，這有效的促進(jìn)了社會(huì)的自主發(fā)展。
(四)強(qiáng)調(diào)民主意識(shí)，有利于政策執(zhí)行
涼山彝族的家支觀念里從來(lái)不會(huì)有搶奪族人事物之事，都是以禮相讓，即使個(gè)體非常需要幫助，也不會(huì)去要、去搶，當(dāng)有政策的執(zhí)行時(shí)家支成員就會(huì)竭盡全力的做好，會(huì)沖在第一線做事，而有利益分配時(shí)家支之內(nèi)是相讓的，即使自己最需要也會(huì)讓給家支內(nèi)更需要的人，不存在家支之間相互搶，所以做事情大部分都是為了讓別的家支佩服的五體投地，讓自己的家支光榮，所以都是跑到第一線進(jìn)行組織執(zhí)行，這種民主意識(shí)有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的政策貫徹落實(shí)。
四、促進(jìn)涼山彝族家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的建議及其對(duì)策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理對(duì)于涼山彝族家支觀念要進(jìn)行正確地引導(dǎo)和管理，發(fā)揮其積極作用，克服其消極作用，使之成為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，以加快涼山農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)涼山社會(huì)的和諧發(fā)展。
(一)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，我們樹立群眾大繁榮的整體觀
推進(jìn)家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的積極作用，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國(guó)最基層的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家政策輸出的終端，也是整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施?！吧厦媲l線，下面一根針”的說(shuō)法，生動(dòng)地表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理在國(guó)家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性，涼山彝族的家支觀念，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，樹立正確地科學(xué)的家支觀念，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，樹立群眾大繁榮的整體觀，樹立五十六個(gè)民族共同發(fā)展的整體觀，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
(二)加強(qiáng)表率作用，樹立干部大發(fā)展的時(shí)代觀
促進(jìn)多方良性互動(dòng)合作和管理，現(xiàn)階段在社會(huì)管理過程中要實(shí)施公共利益最大化，促進(jìn)政府與社會(huì)、政府與公民、政府行政管理與公共事務(wù)的互動(dòng)合作和管理，涼山彝族的家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理應(yīng)該加強(qiáng)表率作用，如今是社會(huì)主義社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立干部大發(fā)展的時(shí)代觀，樹立與時(shí)俱進(jìn)的家支觀念，把家支觀念中的精華與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，以促進(jìn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定，以便建立社會(huì)主義和諧社會(huì)。
(三)加強(qiáng)知識(shí)教育，樹立公民大社會(huì)的法制觀
提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的依法行政水平，加強(qiáng)知識(shí)教育，樹立公民大社會(huì)的法制觀，國(guó)家應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加緊解決習(xí)慣法與法律規(guī)范缺失問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理行為有法可依，依法行政，堅(jiān)持法律法規(guī)的強(qiáng)制性，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，從維護(hù)最廣大人民的利益出發(fā)，堅(jiān)持保護(hù)群眾的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)涼山彝族的家支觀念的宣傳教育，樹立正確的科學(xué)的家支觀念，梁?jiǎn)⒊f(shuō)過“少年強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)，少年弱，則國(guó)弱，少年富，則國(guó)富”，加強(qiáng)對(duì)新一代的科學(xué)家支觀念的灌輸與教育，提高對(duì)家支觀念的認(rèn)識(shí)水平，樹立與時(shí)俱進(jìn)的家支觀念，加強(qiáng)法制教育，加強(qiáng)宣傳法制理念，樹立公民大社會(huì)的法制觀，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的穩(wěn)步發(fā)展。
五、結(jié)語(yǔ)
1．家支作為涼山彝族父系
家支是涼山彝族以父系血緣為紐帶，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，是彝族人們構(gòu)建社會(huì)生活網(wǎng)絡(luò)的依據(jù)。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國(guó)家政策利益分配家支優(yōu)先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動(dòng);家支遇到什么困難，其他的家支團(tuán)結(jié)幫忙等等的家支觀念影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，從而影響著基層行政法的建立和完善，本文為了讓更多的當(dāng)代彝族領(lǐng)導(dǎo)干部群眾特別是青少年樹立科學(xué)的家支觀念，發(fā)揚(yáng)家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的促進(jìn)作用，同時(shí)促進(jìn)基層行政法的建立和完善;擯棄家支觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理消極影響，形成良好的社會(huì)風(fēng)氣作出努力。
作者：毛英 單位：西南民族大學(xué)
摘要:我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)文化在各項(xiàng)改革后以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展后有了深入的變化。從而使許多新的情況和弊端出現(xiàn)在了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和組織上。為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)速度，我們完全有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的基層政府行政體制進(jìn)行一個(gè)全面的改革。農(nóng)村和農(nóng)民依舊是富民強(qiáng)國(guó)最基礎(chǔ)和根本的關(guān)鍵所在。而農(nóng)村政治危機(jī)是農(nóng)村農(nóng)民問題是這其中最深層次的東西。本文首先從改革開放的必然趨勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求出發(fā)，對(duì)行政管理體制改革的相關(guān)背景，條件以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出了簡(jiǎn)略分析，詳細(xì)分析了中國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的必要性、緊迫性和可能性。然后指出改革的目標(biāo)與內(nèi)容。繼而提出調(diào)整和優(yōu)化行政管理體制的主體模式，建立和強(qiáng)化行政管理體制運(yùn)行機(jī)制。
關(guān)鍵詞:行政管理;體制改革;政府職能
一、行政管理的原理
(一)行政管理的含義
行政管理是指國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)利以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能與利益的執(zhí)行和指揮活動(dòng)。是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)，使其在職權(quán)范圍內(nèi)行使國(guó)家權(quán)力，保證法律和行政法規(guī)的貫徹執(zhí)行。它的活動(dòng)形式是通過行政行為實(shí)現(xiàn)的。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革刻不容緩
第一、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的動(dòng)力源泉在以前實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體質(zhì)下，農(nóng)民勞動(dòng)的積極性和創(chuàng)造性很大程度上都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)地方事務(wù)實(shí)施的管理體制限制了。自1992年實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，我們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政管理體制，已經(jīng)跟不上飛速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，甚至成為阻力和障礙了。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的迅速發(fā)展客觀上要求有與之相適應(yīng)的上層建筑，建立一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制與機(jī)構(gòu)，已成為擺在我們面前的當(dāng)務(wù)之急。第二、目前存在的弊端是行政管理體制改革的重要原因
1．財(cái)政狀況惡化，負(fù)債嚴(yán)重，缺乏支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐點(diǎn)。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，財(cái)政缺乏充足穩(wěn)定來(lái)源，支出壓力巨大，只得靠吃上級(jí)定額補(bǔ)助解決一系列問題。在稅費(fèi)改革前，主要靠“三提五統(tǒng)”。稅費(fèi)改革后，主要靠農(nóng)業(yè)稅及其附加，少量零星工商企業(yè)稅收。在東部沿海發(fā)達(dá)省份發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財(cái)政收入狀況還是比較好的，但就全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，是非常不理想的，取消農(nóng)業(yè)稅后，雖然上面有一定量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題。
2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的深層矛盾在農(nóng)村稅費(fèi)改革更加凸顯了出來(lái)，急切要求我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革有一個(gè)深入的推進(jìn)。稅費(fèi)改革后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)發(fā)展的要求，企事不分、機(jī)構(gòu)重疊、辦事推諉、人員臃腫，工作效率低等問題，都全面的暴露了出來(lái)，迫切要求我國(guó)改革相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，建立適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系。
3．隨著中央支農(nóng)力度的逐年加大，農(nóng)民對(duì)政府提供公共服務(wù)的要求更高，舊的公共服務(wù)模式已不能滿足農(nóng)民的需求，群眾意見大。在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上做文章，建立新的農(nóng)村公共服務(wù)體系。舊的行政管理體質(zhì)工作效率低，行政效能不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)多個(gè)機(jī)構(gòu)，職責(zé)得不到有效統(tǒng)一，指揮不得力，決策的效率得不到提高;因此，必須破舊立新，徹底改革原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。
二、行政管理體制改革的目標(biāo)、途徑
(一)行政管理體制改革的目標(biāo)
面向21世紀(jì)的中國(guó)行政管理體制改革的總體目標(biāo)是:(1)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留上這個(gè)問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的代表者和方針政策的執(zhí)行者，在全國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)將長(zhǎng)期存在。但其終極目標(biāo)必將實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治．(2)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模上，根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)撤并，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，建設(shè)公共服務(wù)型政府。(3)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能上，弱化經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。(4)擴(kuò)大群眾有序的政治參與，從而提升基層民主的建設(shè)。(5)關(guān)于政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，我們需要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行。(6)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所改革上，引入市場(chǎng)機(jī)制，分清職能，理順關(guān)系，進(jìn)行徹底重建并不斷擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)自我管理能力。
(二)行政管理體制改革的途徑
面對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，同時(shí)也為了能夠?qū)⒄畽C(jī)制改革和行政管理體制的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，我們需要在接下來(lái)的七個(gè)方面做出努力:第一、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)職能，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控部門職能，增強(qiáng)其宏觀調(diào)控能力。服務(wù)型政府就是在以民為本的理念下，通過法定程序，以為人民服務(wù)為首要宗旨并且能夠承擔(dān)相關(guān)服務(wù)責(zé)任的政府。其次，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員進(jìn)行服務(wù)角色定位。其角色定位就是為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。最后，建立健全監(jiān)督機(jī)制。第二、政企徹底分開，加快專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的改革。把資源的基礎(chǔ)配置權(quán)由政府交給市場(chǎng)。在傳統(tǒng)行政體制下政府直接介入對(duì)企業(yè)事務(wù)進(jìn)行管理，導(dǎo)致企業(yè)員工積極性不高，缺乏活力和創(chuàng)造性。在這種情況下，我們政府應(yīng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和科學(xué)的管理，但是不直接干涉企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。第三、改進(jìn)行政管理方式，完善行政運(yùn)行機(jī)制。明確各服務(wù)專區(qū)的職責(zé)范圍，建立健全一整套運(yùn)行機(jī)制，管理制度和工作人員行為規(guī)范。第四、完善組織立法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家組織、職能、編制、工作程序的法定化，建立健全法規(guī)制度。第五、積極推動(dòng)事業(yè)單位改革，力爭(zhēng)有新的突破。第六、培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，社會(huì)中介組織將會(huì)不斷的發(fā)展壯大。第七、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減員分流，適度精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)。全國(guó)各地精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)主要從以下幾方面展開:首先，對(duì)鄉(xiāng)一級(jí)辦事處或鄉(xiāng)公所的設(shè)立，使其作為縣的派出機(jī)構(gòu);其次，主要是擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)，根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，來(lái)進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。
三、總結(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革在新形勢(shì)下志在必行，但在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的這一過程中，我們必須遵循積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，務(wù)實(shí)管用的原則。在改革中要不斷修正改革路徑和改革方式，方法，同時(shí)要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村公共管理體制。但我們必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐的過程中，堅(jiān)持大膽探索，大膽創(chuàng)新，從而使其積極穩(wěn)妥的推進(jìn)。強(qiáng)化權(quán)力下放建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)有力的行政權(quán)責(zé)體系，從而逐步走出一條具有中國(guó)特色的，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之路。
作者：毛玉濤 單位：江西省南昌職業(yè)學(xué)院
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理缺失的原因
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏專業(yè)的管理方面的知識(shí)與觀念不能及時(shí)更新。
現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者的管理知識(shí)不能滿足當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作人員的能力要求，在這些情況下一定程度上增加了管理方面不能很好解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的問題，不能與各級(jí)管理者有良好的溝通導(dǎo)致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民出現(xiàn)矛盾糾紛等問題。而已經(jīng)存在的問題也不能持續(xù)追蹤問題解決進(jìn)程，其政府都不知道通過怎樣的途徑來(lái)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的問題難題，并沒有及時(shí)反饋問題的結(jié)果，很難為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的合法權(quán)利給予有力維護(hù)，這樣不能有效地解決與管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理缺失的關(guān)鍵因素。
在實(shí)際調(diào)查中，現(xiàn)有的各城市居委會(huì)中，79%的居委會(huì)都是由街道來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和管理的指導(dǎo)關(guān)系，而且只有43%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會(huì)是具有自我服務(wù)、自我教育的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治機(jī)制，可見他們的管理功能十分有限，很難帶給鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民較多的行政管理。另外50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者認(rèn)為目前本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的主要問題是現(xiàn)在治理模式下是被治理的角色，造成管理者參與的淡漠和個(gè)人主觀能動(dòng)性受到行政力量的壓制。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會(huì)財(cái)務(wù)管理上存在不可調(diào)和的矛盾。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)上的制約，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的自身特點(diǎn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民多是農(nóng)轉(zhuǎn)非的人口和多為經(jīng)濟(jì)上靠小吃部、自行修理部等小本經(jīng)營(yíng)的特征，這便直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中具有一定的經(jīng)費(fèi)特殊需求，但是由于街道辦不愿意放棄經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)導(dǎo)致這種難度被放大，導(dǎo)致街道辦一些日常事務(wù)不能正常開展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者在管理過程中經(jīng)費(fèi)問題不能得到保證，不利于工作的開展。在矛盾產(chǎn)生后，不應(yīng)該回避，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者應(yīng)該公開對(duì)抗，取得經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)和支配權(quán)。
二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中存在問題的有效對(duì)策
1.加強(qiáng)居委會(huì)的組織制度建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的職業(yè)化。
政府要通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者的選派、直選等招聘方式，為調(diào)整居委會(huì)的管理工作建設(shè)起一個(gè)專門的管理隊(duì)伍，這個(gè)隊(duì)伍要體現(xiàn)知識(shí)化、年輕化的特點(diǎn)，也可根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要來(lái)建設(shè)，可以讓工人、青年、婦女定期定時(shí)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行工作；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理上可以由上級(jí)政府出資進(jìn)行組織選派，居委會(huì)可以定期進(jìn)行聘用或者直選，從而使居委會(huì)管理工作的組織制度建設(shè)得到加強(qiáng)。
2.科學(xué)地界定政府和居委會(huì)各自的職能權(quán)限，對(duì)自己的事務(wù)管理行使一定的權(quán)力。
90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民認(rèn)為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會(huì)自治權(quán)，給予相應(yīng)的各級(jí)職責(zé)和相應(yīng)的明確的職權(quán)范圍是一個(gè)較利好的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民希望管理者能為自己解決問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者希望自己是主動(dòng)的，另外是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者相對(duì)于街道辦是不敢公開反抗，沒有支配權(quán)，沒有管理權(quán)的矛盾是不容回避的，經(jīng)費(fèi)的不足，滿足不了街道辦工作的開展，不具有相應(yīng)的支配權(quán)與經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)，這也是不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的。
3.調(diào)動(dòng)居委會(huì)管理的積極性與主動(dòng)性，建立一個(gè)針對(duì)居委會(huì)的明晰的財(cái)務(wù)制度是關(guān)鍵所在。
在調(diào)查結(jié)果中針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會(huì)的明確清晰的財(cái)務(wù)制度是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的直接因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理組織經(jīng)費(fèi)的不足，這種不足主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理經(jīng)費(fèi)不斷增加，而許多職能都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)落實(shí)，他們很難抽出足夠的經(jīng)費(fèi)去劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會(huì)，因此造成管理上的難度加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能夠提供經(jīng)費(fèi)，這種資金上的壓力解決了，以及科學(xué)界定了職權(quán)，能有效促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效管理。
三、結(jié)語(yǔ)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的問題是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的關(guān)鍵一環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)村建設(shè)政策的具體實(shí)施者，對(duì)提高人們生活水平的質(zhì)量有著積極影響，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的難題進(jìn)行持續(xù)的追蹤并及時(shí)反饋，給予一定的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)和支配權(quán)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)有一個(gè)科學(xué)地界定，從而使公民鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理參與積極性的提升，改變傳統(tǒng)被動(dòng)的治理模式，調(diào)整重組管理居委會(huì)的人員，建立一支知識(shí)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理隊(duì)伍，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的體制改革。
作者：張思琪 單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的問題
目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中暴露出較多的問題，主要表現(xiàn)在：功能被削弱、職能分界不明、資金及公共產(chǎn)品欠缺。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的問題，有利于針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端，探討有效的改革對(duì)策。
1.功能被削弱
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)欠缺完整性，法律權(quán)威得不到統(tǒng)一執(zhí)行，實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮功能只體現(xiàn)出高一級(jí)政府部門的意愿，而欠缺自主性。這種情況必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能被分解，各個(gè)工作部門之間協(xié)調(diào)性差，統(tǒng)籌力低下，由此降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，也不利于公共服務(wù)職能的履行。
2.職能分界不明
我國(guó)法律賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較強(qiáng)的組織管理職能，以便在農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程中有效貫徹和執(zhí)行各項(xiàng)政令。但是相關(guān)法律規(guī)定卻僅體現(xiàn)出了原則性，而并未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍落實(shí)到具體操作性規(guī)定上，以至于職權(quán)劃分不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能缺失。這必然給紛繁復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作帶來(lái)諸多不便，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.資金及公共產(chǎn)品欠缺
首先，資金欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政赤字現(xiàn)象較為普遍，資金匱乏必然會(huì)阻礙政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、預(yù)算體系不健全、管理不規(guī)范等問題，也加劇了資金上的危機(jī)。其次，公共產(chǎn)品欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的職能，但限于長(zhǎng)期以來(lái)的以農(nóng)補(bǔ)工政策，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給上出現(xiàn)了嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。這種情況主要表現(xiàn)在：公共衛(wèi)生事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育以及社會(huì)保障等的缺失及落后。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)和基本醫(yī)療條件落后，醫(yī)護(hù)人員匱乏，醫(yī)療服務(wù)水平低，尤其是許多農(nóng)民因病致貧的現(xiàn)象仍較突出；農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施狀況根本不能夠滿足當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民生活需要，鄉(xiāng)村交通條件差，許多地區(qū)飲水困難，各種設(shè)施老化，尤其是不合理的開發(fā)與建設(shè)導(dǎo)致多種自然災(zāi)害，而農(nóng)村地區(qū)抵御災(zāi)害的能力不強(qiáng)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足、籌資途徑有限，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)仍未得到緩解，同時(shí)農(nóng)村教師資源不足，師資隊(duì)伍和教育質(zhì)量均無(wú)法保證；農(nóng)村社會(huì)保障制度落后，在我國(guó)處于薄弱環(huán)節(jié)，即使有五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、優(yōu)撫及安置等政策，也無(wú)法覆蓋較廣的范圍，而且標(biāo)準(zhǔn)低，無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村貧困問題。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的對(duì)策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)的最基層政府，其承擔(dān)著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的現(xiàn)實(shí)問題，采取積極對(duì)策，有利于消除制約新農(nóng)村建設(shè)的障礙，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的水平。
1.合理利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源
只有整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源，才能使其得到最大程度的利用。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)職能部門明確適當(dāng)?shù)臈l塊分割，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的完整性，明晰各自的職責(zé)與權(quán)限，并加強(qiáng)協(xié)作，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)職能有效發(fā)揮，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力行使的完整與統(tǒng)一。
2.轉(zhuǎn)變政府職能
要在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)之上，讓政府決策反映出農(nóng)村大多數(shù)人的意愿，這有利于政治權(quán)威牢固樹立在農(nóng)民心中。政府工作人員要樹立正確的政府行政管理理念，運(yùn)用手中的公共權(quán)力，促進(jìn)政府與公眾的良性溝通，逐步建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)型管理體制，讓人民群眾從公共利益中提升滿意度。
3.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政制度應(yīng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相符，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有自己獨(dú)立的財(cái)政，完善分稅制是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。要按照稅收分類的原則，明確財(cái)政稅收的范圍及劃分標(biāo)準(zhǔn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的穩(wěn)定來(lái)源并不斷提升組織財(cái)政的能力，同時(shí)還要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擁有更高的轉(zhuǎn)移支付才可以向農(nóng)村公眾提供令人滿意的服務(wù)。因此，要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制改革，統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理，實(shí)施全面預(yù)算，在控制開支的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。
三、小結(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平的提高，有利于引導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革，促進(jìn)社會(huì)的和諧進(jìn)步。分析目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，建議合理利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制改革，從而明確了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平必須遵循務(wù)實(shí)可行的原則，穩(wěn)步前行，不斷提高行政效率、管理水平以及服務(wù)質(zhì)量。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，各方面協(xié)調(diào)配合才能真正促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)。
作者：雷正超 單位：中共金沙縣委黨校
本文作者：王東東、蔣北辰、張利霞 單位：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院
一、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要
改革開放三十年多年來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了三次重大變革，第一次變革是在80年代初，它將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替，逐漸施行集體所有制，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;第二次變革是在第一次變革的5年后，大約是在1985年后，基本建立了新的集體經(jīng)濟(jì)組織形式，確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制，基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發(fā)揮，能夠引導(dǎo)農(nóng)戶聯(lián)合發(fā)展，共同參與社會(huì)生產(chǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);第三次變革是在第二次變革的四年后，即1989年后至今，建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制，較好解決了產(chǎn)權(quán)歸屬和如何組織等問題。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決“進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村股份合作制，建立強(qiáng)有力的行政管理體制”的重大問題。
近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，尤其一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦企業(yè)，而且辦得有聲有色，幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主體。如我國(guó)廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元，大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展，就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的扶持，切實(shí)得到政權(quán)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展，促使其走向大城市，甚至走向世界，那自然就得全面完善我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)營(yíng)也發(fā)生了巨大的變化。隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高，越來(lái)越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會(huì)以科技為導(dǎo)向，以各個(gè)院系、科研機(jī)構(gòu)以及科技學(xué)會(huì)為支柱，以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。我國(guó)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需求，借助商品的生產(chǎn)與銷售，創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織，使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時(shí)，由于商品經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中不斷進(jìn)步，很多農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)都進(jìn)行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組，逐漸實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這也需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，借以不斷滿足行業(yè)的發(fā)展管理需要，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
從以上幾點(diǎn)，我們可以看出:隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能以及管理方式都連帶著發(fā)生了根本性的變化。之前，我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基本是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式設(shè)置的，在管理經(jīng)濟(jì)時(shí)通常采用行政命令和指令性計(jì)劃。后來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基本被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理職能和管理手段也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，綜合利用了經(jīng)濟(jì)、法律、行政和教育等手段，行政命令和指令性計(jì)劃大大減少。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn)，目前的行政管理體制又出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，亟待進(jìn)步一完善。
二、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是國(guó)家體制的一個(gè)組成部分，其核心是權(quán)利與職能，其表現(xiàn)形式是組織結(jié)構(gòu)?；诖苏J(rèn)識(shí)，對(duì)照當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn)的形勢(shì)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制盡管在不斷改革、完善，但仍不能鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，存在諸多問題。其中，既有一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨(dú)特問題。
(一)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題
1．分工不明，責(zé)任不清，難以調(diào)動(dòng)職員工作積極性、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合
我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域比較廣泛，但對(duì)其管理的只是縣級(jí)政府，這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)，不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。因?yàn)椴辉⒂行У墓芾碇贫?，機(jī)構(gòu)比較臃腫，機(jī)構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻(xiàn)社會(huì)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項(xiàng)職責(zé)功能，部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事，財(cái)政撥款基本成為經(jīng)費(fèi)的唯一來(lái)源，主管部門也承擔(dān)著其人員管理職能。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機(jī)關(guān)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)意識(shí)，不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任以及法律責(zé)任。
2．財(cái)政體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重
我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，我國(guó)2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)債總額達(dá)到兩千多億，全國(guó)總共有五萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們平均負(fù)債400萬(wàn)元。這些債務(wù)往往來(lái)源于銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人企業(yè)和個(gè)體工商戶的貸款。導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，一方面是由于單位在招人時(shí)，不是從超額編制單位選進(jìn)人才，而是從下級(jí)機(jī)關(guān)招人，或是進(jìn)行公開招考，造成缺編單位逐漸滿編，并不解決超編單位現(xiàn)象，財(cái)政供養(yǎng)的人在不斷地增加;另一方面，是由于財(cái)政不能滿足財(cái)政人員的供養(yǎng)，財(cái)政體制也不完善。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時(shí)主要是通過向人民群眾收取費(fèi)用，但是由于改革的推進(jìn)，向人民收取費(fèi)用得到限制，一些收費(fèi)被取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的來(lái)源，償債能力降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)自然更加沉重。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不清
當(dāng)前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能，不知如何推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，不知如何促進(jìn)農(nóng)民生活水平的進(jìn)一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型，并不注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，一些政府在行政管理方面不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，只注重當(dāng)前的利益。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只會(huì)完成做好上面下達(dá)的任務(wù)、指示，不懂得進(jìn)行發(fā)展和規(guī)劃，不能夠正確履行其職能。
(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨(dú)特問題
1．政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合
在已有的行政管理體制中，表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府，實(shí)際上在設(shè)置管理職能時(shí)不能夠到位，并不能滿足發(fā)展需要，其中缺少很多元素。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能，基層政府普遍缺少，又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)上述違建、食品衛(wèi)生等問題，作為一級(jí)政府的鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力去查處，只能通報(bào)上一級(jí)主管部門，由其派人來(lái)調(diào)查處理。往往在向上級(jí)部門匯報(bào)時(shí)，程序比較繁瑣，它需經(jīng)過審批才能下達(dá)命令、實(shí)施解決方案，工作效率非常低下，會(huì)嚴(yán)重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，外來(lái)人口必然會(huì)增加，從而對(duì)該鎮(zhèn)的公共設(shè)施與衛(wèi)生、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育水平、社會(huì)保障與治安以及環(huán)境保護(hù)方面就提出了更高的要求。而當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治安還不是很完善，公共服務(wù)與社會(huì)管理能力也存有不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理能力嚴(yán)重被制約著。
2．機(jī)構(gòu)編制不能滿足管理對(duì)象的需求
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能自行調(diào)整，不具備自主權(quán)。縣政府在確定發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時(shí)，并不考慮外來(lái)人口的增加，只按本地的戶籍人口數(shù)確定，而往往外來(lái)居住人口要多于當(dāng)?shù)氐谋炯丝凇＿@使得發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理人員不能夠滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，不能夠完成制定的管理目標(biāo)，但是他們又想完成任務(wù)，苦于人力不足，就只好聘用臨時(shí)雇員。這種方法治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問題。當(dāng)前，我國(guó)珠三角的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制數(shù)額嚴(yán)重不足，不能適應(yīng)當(dāng)前急速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需求，不能完成制定的管理任務(wù)。受固定編制額的影響，目前好多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員升遷機(jī)會(huì)渺茫，總停留在原位，處于進(jìn)退兩難境地。長(zhǎng)此以往，這些在政府機(jī)關(guān)的工作人員厭倦了這樣的生活，沒有更好的發(fā)展空間，就接二連三地跳槽，去尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，致使人才在不斷流失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競(jìng)爭(zhēng)力難以提高，甚至下降。
3．財(cái)稅體制不完善
雖然我國(guó)建立了以分稅制為框架的財(cái)稅制度，但其只在縣級(jí)以上部門執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財(cái)政體制是統(tǒng)一收取統(tǒng)一支出。有許多發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入已達(dá)到幾十億甚至更多上百億，但是有90%的財(cái)政收入都得交到縣級(jí)政府，回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如，2006年，紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個(gè)億，但最后回到鎮(zhèn)里的卻只有6000萬(wàn)元。2007年，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個(gè)億，回到鎮(zhèn)里也只有1000多萬(wàn)元。這對(duì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。
4．規(guī)劃建設(shè)還不全面，相對(duì)較落后
當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級(jí)以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目比較多，還比較復(fù)雜，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能準(zhǔn)確定位，難以實(shí)施操控，不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中，有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上，并不作細(xì)分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實(shí)際，不能保證產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。這些都嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。三、完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑
(一)完善一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑
第一，詳細(xì)了解和認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國(guó)家行政體系中的作用與地位。中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國(guó)家的最基層政治權(quán)力中心，還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟(jì)文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在前對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行完善時(shí)，最主要的是要將行政權(quán)力劃分開，規(guī)范到一個(gè)合理的空間，將國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來(lái)，促使它們緊密聯(lián)系，密切合作。值得注意的是，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制時(shí)，要確保有完整的行政領(lǐng)域，有適度的人口規(guī)模，具備有序的管理層，能夠進(jìn)行科學(xué)的職能定位，并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制切實(shí)得到完善。
第二，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)方針，了解黨對(duì)農(nóng)村工作的重要意義，堅(jiān)持依法審批，積極推動(dòng)與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批制度，讓其能夠適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的完善。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減少稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)于那些違規(guī)條款要堅(jiān)決廢除，對(duì)于阻礙市場(chǎng)開放的審批制度要徹底撤除。企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介能夠解決的事情，就要讓他們自行解決，政府部門要懂得適當(dāng)?shù)姆攀帧?
第三，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能，建設(shè)服務(wù)型政府，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落到實(shí)處。
第四，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃。當(dāng)?shù)卣M(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)時(shí)，有賴于政府職能能夠合理被規(guī)劃，各級(jí)政府要制定合理規(guī)劃，并將規(guī)劃切實(shí)落實(shí)。
第五，改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，要尋求合理的經(jīng)濟(jì)管理方式，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速健康的發(fā)展。
第六，做好社會(huì)公共服務(wù)職能，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和公共管理，全身心地投入到社會(huì)事業(yè)的發(fā)展上，充分發(fā)揮政府在社會(huì)公共服務(wù)中的作用，科學(xué)配置社會(huì)資源，利用公共服務(wù)設(shè)施，擴(kuò)大服務(wù)范圍，建立服務(wù)網(wǎng)，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育，衛(wèi)生，文化的發(fā)展。
第七，履行市場(chǎng)監(jiān)管職能，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)督管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序，建立公平、公開、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。第八，對(duì)政府中介組織進(jìn)行完善組合，確保各政府部門職責(zé)明確，分工合理，明確各級(jí)政府部門的職責(zé)重點(diǎn)，劃分好上下級(jí)關(guān)系。同時(shí)要建立行政處罰條例，為解決執(zhí)法不公的行為事件作懲罰依據(jù)。
(二)完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑
第一，綜合考慮多方面因素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模及財(cái)政預(yù)算等因素，都要得到考慮，可以逐漸劃分出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村中心鎮(zhèn)，分別實(shí)施完善辦法。我們可以對(duì)那些在大城市周邊的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理，因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)比較大，外來(lái)常住人口以及當(dāng)?shù)刈∶褚草^多。另外，我們還可以考慮撤銷鎮(zhèn)建制，賦予其相當(dāng)縣級(jí)的職能，設(shè)置合理的綜合部門。
第二，加強(qiáng)政府職能改變，采用比較靈活的人事編制管理。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等方面的職能，要加以強(qiáng)化，以此加強(qiáng)農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障工作，提高公共文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位完善，轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式，保障政府職能的不斷完善。
第三，建立完善的財(cái)稅體制制度。要按照分稅制的要求，堅(jiān)持因地制宜的原則，逐步建立完善的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制制度。在立完善財(cái)政制度時(shí)，要充分考慮外來(lái)人口負(fù)擔(dān)、日趨增長(zhǎng)的人口造成治安與公共服務(wù)的相關(guān)問題，盡可能地減少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅負(fù)擔(dān)。例如，可向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)少收取些稅費(fèi)和土地出讓金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏某種產(chǎn)業(yè)時(shí)，政府要給以一定的幫助，如資金贊助。還要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，鼓勵(lì)他們建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。
第四，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。要切實(shí)弄清我國(guó)縣政府的職權(quán)現(xiàn)狀，加快規(guī)劃體制改革，推進(jìn)發(fā)展、城市和土地的規(guī)劃，將縣與鄉(xiāng)相聯(lián)系，促使兩者相互合作。積極探索按功能區(qū)劃分的規(guī)劃方法，創(chuàng)新行政管理體制。
(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的案例分析
抓住典型，可以快捷地把握全局。當(dāng)前有不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)踐中積極尋求最優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，如廣東、浙江等地區(qū)，他們結(jié)合自身實(shí)際情況，不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年，一直在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，簡(jiǎn)化政權(quán)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡(jiǎn)稱“簡(jiǎn)政強(qiáng)政”。去年廣東省出臺(tái)了《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)政事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，它的大概內(nèi)容是:將全省所有的鎮(zhèn)進(jìn)行重新劃分，突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重點(diǎn)。對(duì)于規(guī)模相對(duì)較大的發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，加強(qiáng)它們的市場(chǎng)監(jiān)督管理，確保生產(chǎn)過程中的安全，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，并加強(qiáng)社會(huì)治安管理。他們還擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限，調(diào)整理清交錯(cuò)復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系，并加強(qiáng)對(duì)行政編制配備的完善。浙江省是將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)中心鎮(zhèn)逐漸發(fā)展為小城市，2007年他們出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，它的整合思路是:從全省1200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選出141個(gè)中心鎮(zhèn)，對(duì)這141個(gè)中心鎮(zhèn)進(jìn)行援助，放置更多的財(cái)政、土地和投資項(xiàng)目。另外，也對(duì)中心鎮(zhèn)的科技、信息進(jìn)行強(qiáng)化，并提高公共服務(wù)功能。例如浙江的紹興縣的建設(shè)、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)等部門，都被下放到縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等。他們之間簽訂委托協(xié)議書，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)。目前，他們已完成一定的指標(biāo)，培育出一批現(xiàn)代化中小城市，其中鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)10萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40個(gè)，5萬(wàn)左右的多達(dá)60個(gè)。
四、總結(jié)
總之，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制還不夠完善，還不夠合理，需要做進(jìn)一步的完善。在完善過程中，我們要做到依法行政，利用法律來(lái)約束和管理我們行政管理部門，促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的法制化。要加強(qiáng)行政管理部門職能的轉(zhuǎn)化，爭(zhēng)取構(gòu)建一個(gè)和諧、統(tǒng)一，能夠有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。要建立健全行政管理監(jiān)督體系，加大監(jiān)督力度。另外，還要完善行政立法程序，嚴(yán)格參照程序執(zhí)行相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力。
在加強(qiáng)行政管理職能轉(zhuǎn)變時(shí)，我們可以對(duì)行政管理方式進(jìn)行改革，建立健全合理的科學(xué)決策機(jī)制，可以促進(jìn)政府信息的公開。最后，我們還可以建立一支強(qiáng)大的公務(wù)員隊(duì)伍，要求他們能夠有效應(yīng)對(duì)行政管理體制改革所面臨的挑戰(zhàn)。
最終，我們要建立健全行政管理體制，加快行政管理體制完善，建設(shè)服務(wù)型政府。“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化社會(huì)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的關(guān)鍵是加快行政管理體制的建設(shè)和改革。建立且完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求。
去年以來(lái)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見和關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見。圍繞中央文件精神要求，棗莊市編辦組織調(diào)研組深入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“百家單位調(diào)研活動(dòng)”，就近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制機(jī)制實(shí)踐與探索開展調(diào)查研究。
一、基本情況
近年來(lái)，按照中央和省里部署要求，棗莊市先后多次推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不斷優(yōu)化。
（一）2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。此次改革，對(duì)全市90個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)劃進(jìn)行撤并整合，撤銷了3萬(wàn)人口以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，共調(diào)整設(shè)置64個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。按照省編辦《關(guān)于市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革有關(guān)問題的通知》要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立5個(gè)行政機(jī)構(gòu)和8個(gè)事業(yè)單位；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)20%。各區(qū)（市）以核定下達(dá)的編制為基數(shù)，組織了編制內(nèi)人員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。
（二）2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類辦法和機(jī)構(gòu)編制核定標(biāo)準(zhǔn)》，全市64個(gè)鎮(zhèn)街劃分為一類鎮(zhèn)21個(gè)（其中街道6個(gè)）、二類鎮(zhèn)41個(gè)（其中街道10個(gè)）、三類鎮(zhèn)2個(gè)（街道2個(gè)）。按照相關(guān)要求，綜合設(shè)置鎮(zhèn)街工作機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有行政編制總額內(nèi)，重新核定鎮(zhèn)街使用行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。
（三）2016年鎮(zhèn)街行政管理體制改革工作。根據(jù)魯政辦發(fā)〔2016〕6號(hào)文件精神，在落實(shí)好鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全監(jiān)管等工作基礎(chǔ)上，探索在鎮(zhèn)街實(shí)行黨政班子成員負(fù)責(zé)制的工作運(yùn)行機(jī)制，對(duì)全市64個(gè)鎮(zhèn)街黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行規(guī)范設(shè)置。統(tǒng)一設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，作為鎮(zhèn)街綜合監(jiān)管執(zhí)法平臺(tái)，承擔(dān)鎮(zhèn)街區(qū)域內(nèi)各類執(zhí)法活動(dòng)的綜合協(xié)調(diào)、依法查處和日常監(jiān)管等職責(zé)。
(四)濱湖鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。2012年，滕州市濱湖鎮(zhèn)被確定為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革8個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，形成了可復(fù)制推廣的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)工作開展以來(lái)，圍繞下放權(quán)限進(jìn)行改革，制訂了權(quán)力下放清單，設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心和綜合執(zhí)法辦公室，破解人才、資金、土地等制約因素進(jìn)行系列改革。2015年度，重點(diǎn)圍繞行政管理體制深層次改革，打破原有的“七站八所、五辦六中心”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，設(shè)置“四辦三中心”，實(shí)行人員崗位管理，實(shí)施“大部門制”整合。另外，滕州市綜合行政執(zhí)法局在各鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊(duì)開展綜合執(zhí)法，設(shè)立了滕州市政務(wù)服務(wù)中心濱湖分中心推進(jìn)行政審批制度改革。
二、面臨問題
（一）在“權(quán)”方面，責(zé)大權(quán)小。有的縣級(jí)職能部門隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成“上面千條線、下面一根針”的被動(dòng)應(yīng)付工作局面。在試點(diǎn)改革中，雖然通過委托、授權(quán)等方式將縣級(jí)職能部門職權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也制訂了權(quán)力清單，許多是好看不好用，法定權(quán)力仍由縣級(jí)職能部門行使，特別在行政執(zhí)法上缺少權(quán)威。承擔(dān)的招商引資、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、信訪穩(wěn)定等都是“一票否決”的硬任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些方面有責(zé)無(wú)權(quán)，看得見管不著，甚至做了一些“干不了、不該管”的事。
（二）在“錢”方面，捉襟見肘。中央和省里的轉(zhuǎn)移支付核算到縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅所、財(cái)政所都是垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力的自主權(quán)不多，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)建設(shè)投入不足，公共服務(wù)能力不強(qiáng)。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)待分流人員較多，財(cái)政支出壓力大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)常欠發(fā)工資。許多派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)力上支持，如派出所、法庭、檢察室的輔助人員工資支出和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)也都消耗著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。
（三）在“人”方面，人才不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了換屆調(diào)整黨政班子及統(tǒng)一分配的省委組織部選調(diào)生外，多年沒有新進(jìn)人員，普遍缺乏規(guī)劃建設(shè)、社會(huì)管理等方面人才。主要原因一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)壓力大，不愿意申請(qǐng)新增人員；二是鄉(xiāng)村人才缺少晉升空間，工資也不高，缺少工作積極性；三是統(tǒng)一分配的選調(diào)生多數(shù)被上級(jí)機(jī)關(guān)遴選或借用，存在留不住人現(xiàn)象。
三、對(duì)策探索在前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制
改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合《棗莊市新型城鎮(zhèn)化工作等6個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018）》目標(biāo)任務(wù)，棗莊市編辦擬定了《關(guān)于復(fù)制推廣滕州市濱湖鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的意見》，探索進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制機(jī)制改革，著重抓好以下幾方面：
（一）擴(kuò)大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。重點(diǎn)強(qiáng)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等職能，完善基層政府功能。理順區(qū)（市）、鎮(zhèn)的關(guān)系，制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單、責(zé)任清單和公共服務(wù)清單，做到權(quán)責(zé)相稱。將基層管理迫切需要且能夠有效承接的縣級(jí)管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會(huì)公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。
（二）構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)。遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，強(qiáng)化鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌鎮(zhèn)黨委和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少管理層級(jí)，建立健全工作機(jī)制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。復(fù)制濱湖鎮(zhèn)“四辦、三中心、一平臺(tái)”設(shè)置模式，推廣“大部門制”改革，對(duì)現(xiàn)有黨政行政事業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化設(shè)置，編制統(tǒng)一使用、人員分類管理，實(shí)行“五辦、四中心、兩平臺(tái)”體制。通過優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新人員配置方式，建立機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運(yùn)行機(jī)制高效的新型基層政府組織架構(gòu)。
（三）推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法。規(guī)范建設(shè)鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法辦公室平臺(tái)。整合基層公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造綜合、便民、高效的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“一門式辦理”“一站式服務(wù)”。公開辦事依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，精簡(jiǎn)程序和環(huán)節(jié)，規(guī)范自由裁量權(quán)。推廣首問負(fù)責(zé)、辦事、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)承諾等經(jīng)驗(yàn)做法，積極推行行政審批和公共服務(wù)網(wǎng)上辦理，方便群眾辦事。
（四）建立務(wù)實(shí)高效的用編用人制度。在機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)靈活用人自主權(quán)。大力推行政府購(gòu)買服務(wù)，凡是適宜通過政府購(gòu)買服務(wù)提供的工作都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式實(shí)行購(gòu)買，由花錢養(yǎng)人向花錢辦事轉(zhuǎn)變。調(diào)劑部分行政編制或事業(yè)編制，用于加強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)人才需求，今后將機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人招錄計(jì)劃重點(diǎn)向鎮(zhèn)級(jí)傾斜。推進(jìn)機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、事業(yè)單位管理崗位職員等級(jí)晉升制度，落實(shí)基層干部待遇政策，確?；鶎有枰娜瞬胚M(jìn)得來(lái)、留得住、干得好。
（五）探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政管理模式。按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，逐步明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府事權(quán)和支出責(zé)任。上級(jí)政府對(duì)下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的事權(quán)，要給予相應(yīng)財(cái)力支持。應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的若干財(cái)政政策，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。結(jié)合財(cái)稅體制改革，完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)的財(cái)政分成辦法。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和各類社會(huì)資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供金融服務(wù)。
（六）支持鎮(zhèn)域項(xiàng)目建設(shè)和培植民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)支持鎮(zhèn)域公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性項(xiàng)目納入市、區(qū)（市）重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃，提升鎮(zhèn)域公共服務(wù)能力。培植鎮(zhèn)域民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，推動(dòng)鎮(zhèn)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，研究制訂重點(diǎn)民營(yíng)企業(yè)幫扶措施，解決制約鎮(zhèn)域民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的突出問題。對(duì)創(chuàng)新能力強(qiáng)、市場(chǎng)前景好、發(fā)展空間大、誠(chéng)信納稅的中小微企業(yè)進(jìn)行綜合評(píng)估，拉出民營(yíng)企業(yè)培植目錄，財(cái)政給予政策性扶持獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)由市、區(qū)（市）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)幫包，相關(guān)部門跟蹤服務(wù)。
四、下一步工作建議
（一）加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)一步出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革政策。發(fā)揮好縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。一是建議細(xì)化縣鄉(xiāng)政府事權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單，強(qiáng)化縣級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“身大衣小、責(zé)大權(quán)小”的問題。二是建議上級(jí)政府相關(guān)部門繼續(xù)在戶籍制度、社會(huì)保障、基層民主政治，以及農(nóng)村信貸、金融投資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，制定有利于縣鄉(xiāng)發(fā)展的政策，確保體制機(jī)制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相配套、同推進(jìn)。
（二）完善縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有機(jī)整體。但現(xiàn)實(shí)中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)重視，而對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理和提供公共服務(wù)存在能力不足，致使鎮(zhèn)級(jí)公共產(chǎn)品短缺，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，以分稅制為框架的財(cái)稅制度只實(shí)行到縣，縣級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，縣鎮(zhèn)之間財(cái)稅分成間不平衡是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展一個(gè)因素。
（三）進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)，探索人員編制管理方式。通過近年來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和試點(diǎn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織機(jī)構(gòu)越來(lái)越符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制運(yùn)行特點(diǎn)，但仍存在上級(jí)部門干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的問題，需要從制度上予以優(yōu)化。建議探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制管理方式，適量調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數(shù)額，統(tǒng)一設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，將現(xiàn)有行政編制調(diào)劑到縣級(jí)使用，以解決縣級(jí)行政編制的不足和事業(yè)單位改革需求行政編制的問題。同時(shí)，還要妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革遺留的待分流人員、三支一扶及村官等人員管理問題。
（四）鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)人才，強(qiáng)化人才保障支撐。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的局限性，試點(diǎn)鎮(zhèn)考錄人才、吸引人才、留住人才面臨許多現(xiàn)實(shí)困難，農(nóng)村鄉(xiāng)土人才也缺少提升空間，人才保障支撐能力較弱，成為制約其發(fā)展的一個(gè)瓶頸因素。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位招聘名額上，制定出臺(tái)留住人才的相關(guān)政策，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸引并留住優(yōu)秀人才。比如，中央和省從基層遴選公務(wù)員時(shí)，遴選制度讓基層人員“爭(zhēng)先恐后”地往上走，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意申報(bào)考錄計(jì)劃，對(duì)此，建議可建立遴選補(bǔ)償機(jī)制，增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)人才，讓人才在基層得到鍛煉。
作者：王昌鋒 單位：棗莊市委組織部副部長(zhǎng)、市編辦主任
一、20世紀(jì)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的歷史沿革
按照目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的一般觀點(diǎn),傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是“國(guó)權(quán)不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”[1]3。但到清朝末年,這種社會(huì)政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體,中央政府權(quán)力式微,地方勢(shì)力迅速膨脹,鄉(xiāng)紳精英階層開始走向了皇權(quán)統(tǒng)治的反面?！熬彤?dāng)時(shí)的政治情勢(shì)來(lái)看,主要有兩條道路可選擇:一是通過擴(kuò)大官僚政治體系,增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力,強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)的駕馭;二是開放部分地方政權(quán),吸收各種新興政治力量參與社會(huì)管理,實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治秩序的整合。對(duì)清朝政府而言,前者固然為上策,但已沒有足夠的力量去實(shí)現(xiàn);選擇后者,雖然并不情愿,但又有不得不為之勢(shì)”[2]724-741。因此,我國(guó)進(jìn)入20世紀(jì)以后,“從形式上看,辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志,也是政治轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。這就是仿照西方國(guó)家實(shí)行地方自治”[3]242。
(一)晚清至民國(guó)時(shí)期倡導(dǎo)推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
光緒三十五年(1909年),晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》規(guī)定:城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)作為地方自治的最基層單位。其中,城市人口超過10萬(wàn)人者設(shè)為“區(qū)”,城廂以外人口超過5萬(wàn)人者設(shè)為“鎮(zhèn)”,5萬(wàn)人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”,分別成立“自治公所”,并選舉產(chǎn)生“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)辦理轄區(qū)事務(wù)[4]724-741。但是,“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作,以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖”[5]463,“故所謂政治者,不操于官,即操于紳,甚或操于地痞惡棍,生殺予奪,為所欲為,民之所能自存、自主、自治者,亦幾希矣”[6]184。而到1915年,袁世凱執(zhí)政期間即宣布取消“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”而實(shí)行區(qū)、村二級(jí)制,并把現(xiàn)代的警察制度首次推向基層社會(huì),“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化,并以此來(lái)鞏固縣政權(quán)”[7]43-150。執(zhí)政后,一方面仿照蘇俄體制模式建立起了一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨(dú)裁統(tǒng)治體系,形成了從中央至地方的“雙重官僚衙門體制”[8];另一方面,“國(guó)民黨實(shí)行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同,都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制”[9]67?？偟目磥?lái),“1928年后,國(guó)民黨政府制定法律政策,力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系,而實(shí)際上自治團(tuán)體并無(wú)權(quán)力”[10]56。正如美籍華裔學(xué)者黃宗智所言:“民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)是一個(gè)曖昧的單位———百戶以上村者為鄉(xiāng),百戶以下村者集為一鄉(xiāng),滿百戶集市者為鎮(zhèn)。1941年之前,鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)并沒有列入縣政府的預(yù)算中,也沒有自己的收入。它們只在名義上存在,和過去的鄰閭制度一樣,真正重要的行政單位是區(qū)和村?！盵11]297據(jù)1942年的粗略估計(jì),國(guó)民黨時(shí)期區(qū)一級(jí)約需164612人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)約需686721人,保甲約需12140908人,三項(xiàng)合計(jì)為12992241人[12]574-587。這種惡性膨脹的無(wú)組織力量,造成了大量農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”[10]50-52,最終也吞噬了國(guó)民黨統(tǒng)治的政權(quán)
基礎(chǔ)。
(二)中國(guó)共產(chǎn)黨早期建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國(guó)共產(chǎn)黨最早建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“鄉(xiāng)蘇維?！?其所實(shí)行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”,是指“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力,國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生,各自對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督”[13]439。如在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,《陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)(市)政府組織暫行條例草案》規(guī)定:“鄉(xiāng)(市)人民代表會(huì)議為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān),采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制;實(shí)行男女平等,提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上的地位;發(fā)揚(yáng)民主政治,健全民主集中制,增強(qiáng)人民的自治能力”[14]59。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,各大解放區(qū)普遍建立了大區(qū)、省、專員公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)行政層級(jí),其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為派出機(jī)構(gòu),“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。同時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織以及共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵、農(nóng)會(huì)等也相繼建立,從而把“一盤散沙”的億萬(wàn)農(nóng)民群眾納入到國(guó)家政權(quán)組織體系中?？傊?“國(guó)民黨只是建立起一個(gè)徒有其表的小王朝,中國(guó)共產(chǎn)黨卻把它的權(quán)威滲入了每一支稻穗”[15]627-628。然而,“在黨與政權(quán)的關(guān)系上,由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),民主政權(quán)的作用事實(shí)上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個(gè)時(shí)期都不同程度存在。這對(duì)建國(guó)后中國(guó)政治體制中長(zhǎng)期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象產(chǎn)生過較大的影響”[16]789。
新中國(guó)成立后,根據(jù)1950年12月由政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定:“鄉(xiāng)(行政村)的政權(quán)組織形式為人民代表會(huì)議和人民政府委員會(huì)”,其所實(shí)行的仍然是“議行合一制”。到1952年底,全國(guó)共建立了28萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織。1954年9月,我國(guó)第一部憲法規(guī)定:“鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))是縣以下惟一的基層政權(quán)組織,按自然區(qū)域劃分為村民委員會(huì)和村民小組”。截止1957年底,除臺(tái)灣和西藏昌都地區(qū)外,全國(guó)建立了120753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(其中鄉(xiāng)117081個(gè),鎮(zhèn)3672個(gè))[17]?！氨M管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題,但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色?！盵3]220
(三)“政社合一”體制的建立與瓦解從1958年夏季開始,全國(guó)12萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社一下子被改組成了2.6萬(wàn)個(gè)。同時(shí),全國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)還建立起了265萬(wàn)多個(gè)公共食堂,475萬(wàn)多個(gè)托兒所,10萬(wàn)多個(gè)幸福院,1052個(gè)民兵師,24525個(gè)民兵團(tuán),普遍實(shí)現(xiàn)了組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化和生活集體化[18]51。這在當(dāng)代中國(guó)乃至世界歷史上堪稱為一大“奇跡”。但是,這種暴風(fēng)驟雨式的巨大社會(huì)變革,卻讓世代沿襲傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的農(nóng)民群眾感到了極度恐慌和無(wú)所適從,尤其是“1959年的死亡人數(shù)比在正常情況下增加了2500萬(wàn)人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品”[15]618。于是從1962年開始,中共高層決策者不得不向傳統(tǒng)的村落農(nóng)民讓步,全國(guó)數(shù)量由26576個(gè)增加到74771個(gè),正式確立起了“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。直到1982年底,全國(guó)的數(shù)量仍保持在54352個(gè),生產(chǎn)大隊(duì)為719438個(gè),生產(chǎn)隊(duì)為597·7萬(wàn)個(gè)[19]366。這一時(shí)期,“公社對(duì)農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織,將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住及遷徙活動(dòng)都掌握在基層政權(quán)手里,主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配也由基層政權(quán)支配”[20]35,“政治權(quán)力滲透到農(nóng)民家庭中,家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費(fèi)等等,都受到公社規(guī)范的制約”[21]377。
因此,有的學(xué)者指出:“體制無(wú)疑是中國(guó)近代以來(lái)最為有效的針對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理方式。首先,它摧毀了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)紀(jì)體制,國(guó)家完成了基層社會(huì)的官僚化和合理化,國(guó)家的政策、方針乃至意識(shí)形態(tài)都直接通過自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹下去,鄉(xiāng)村社會(huì)資源的征用以及賦稅的征收也是通過國(guó)家政權(quán)的基層組織去完成的。舊的各種經(jīng)紀(jì)角色及其存在的土壤都被徹底鏟除,應(yīng)該說(shuō)這是時(shí)期‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’的一項(xiàng)重大成就。其次,它成功地保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,確實(shí)使農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民得到了一定程度的‘實(shí)惠’。中國(guó)農(nóng)民得到了近百年來(lái)從沒有過的安定生活環(huán)境,醫(yī)療條件從無(wú)到有,教育初步普及?！盵22]但是,從國(guó)家行政管理的角度看,“只是一種國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織”[21]200。截止1978年底,全國(guó)6.5萬(wàn)多個(gè),擁有國(guó)家干部150萬(wàn)人左右;生產(chǎn)大隊(duì)70萬(wàn)多個(gè),擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬(wàn)人左右;生產(chǎn)隊(duì)600萬(wàn)多個(gè),擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬(wàn)人左右,三項(xiàng)合計(jì)為4250萬(wàn)人。這幾乎相當(dāng)于一個(gè)歐洲國(guó)家的總?cè)丝?但其行政經(jīng)費(fèi)支出只占全國(guó)的5%左右[23]161。而從1952年到1978年,全國(guó)農(nóng)村人口增加了3億多人,人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝,出現(xiàn)了幾億農(nóng)民在高強(qiáng)度勞動(dòng)投入和過密型種植模式下,農(nóng)地報(bào)酬遞減、邊際收益率下降(甚至為負(fù)數(shù))的極端現(xiàn)象。直到十一屆三中全會(huì)召開前,“全國(guó)農(nóng)業(yè)人口平均每人全年收入只有70多元,有近1/4的生產(chǎn)隊(duì)社員收入在50元以下,平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累不到1萬(wàn)元,有的地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)”[24]832。因此,“這種社會(huì)組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”[25]508。
(四)“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式的確立與改革上世紀(jì)70年代末、80年代初,隨著我國(guó)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的確立,體制的權(quán)威基礎(chǔ)徹底動(dòng)搖了,“造成了農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散,甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài),致使許多事情無(wú)人負(fù)責(zé),不良現(xiàn)象在滋長(zhǎng)蔓延”[24]853。1982年12月新修改的《中華人民共和國(guó)憲法》第95條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé),設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”;第110條規(guī)定:“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”,從此確立了“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式。從1983年到1985年,全國(guó)共建立起了79306個(gè)鄉(xiāng),3144個(gè)民族鄉(xiāng),9140個(gè)鎮(zhèn)和948628個(gè)村民委員會(huì)、588多萬(wàn)個(gè)村民小組[18]366。
但是,這種“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式,逐漸暴露出了諸多的矛盾和問題。首先是“舊廟剛拆又添新廟,舊人未走又添新人”。如在“社改鄉(xiāng)”期間,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量增加了36786個(gè),村民委員會(huì)數(shù)量增加了23萬(wàn)多個(gè),若按平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備20名干部計(jì)算,需要新增加國(guó)家干部735720人;若平均每個(gè)行政村配備7名干部計(jì)算,需要新增加村干部161萬(wàn)人。這對(duì)于當(dāng)時(shí)我國(guó)主要以農(nóng)業(yè)稅作為財(cái)政收入來(lái)源,而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)正走下坡路的現(xiàn)實(shí)情況相比,顯然是不相符合的。于是從1986年開始直到1996年,全國(guó)共減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量19617個(gè),行政村數(shù)量也減少了接近10萬(wàn)個(gè)。尤其是1998年以來(lái),全國(guó)平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè),照此發(fā)展下去,預(yù)計(jì)到2010年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少至3萬(wàn)個(gè)左右[26]。正如有的學(xué)者所提出的,“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)并沒有產(chǎn)生激烈的社會(huì)震蕩,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡”[27]609。
但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大,財(cái)政供養(yǎng)人員和行政經(jīng)費(fèi)支出卻有增無(wú)減,“目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員共有1316.2萬(wàn)人,平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部,因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)占40%左右”[28]。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重失衡。事實(shí)上,“我國(guó)是一個(gè)由中央、省、市(地級(jí))、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5級(jí)政府構(gòu)成的行政體系,越是到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí),政府任務(wù)和目標(biāo)就會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)增加。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個(gè)面對(duì)上級(jí),主要完成上級(jí)任務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)”[29]。而“目前我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%,財(cái)政供養(yǎng)人員卻占到全國(guó)的71%。尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出中,中央財(cái)政承擔(dān)2%,省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11%,縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)8%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政竟然承擔(dān)了78%”[30],由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本處于“有政無(wú)財(cái)”的尷尬境地。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債1776億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)408萬(wàn)元;村一級(jí)負(fù)債1483億元,平均每個(gè)村21萬(wàn)元,農(nóng)民人均負(fù)債374元[31]。據(jù)一些專家估計(jì),目前這一數(shù)字很可能已增至6000~8000億元甚至更多。再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條條”與“塊塊”分割的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。
目前我國(guó)不少地方都把“撈油水”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所(如公安、司法、工商、財(cái)政、稅務(wù)、金融、郵電、通訊、電力、醫(yī)藥、煙草、糧食、供銷社、鹽業(yè)、城建、土地等)人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)收歸上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門,而把“花錢不得利”的站所(如農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、水利、畜牧獸醫(yī)、林業(yè)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等)甩給基層管理,結(jié)果造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)幾乎變成了“空架子”。最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體化運(yùn)作”與“村民自治”的矛盾沖突愈演愈烈。迄今為止,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)仍未擺脫體制的影響,“具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系,習(xí)慣于直接指揮和控制,而不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制”[25]637,而“村民自治”既受到地方行政權(quán)擴(kuò)張的壓縮,又缺乏必要的財(cái)力基礎(chǔ),基本處于一種行政與財(cái)政雙重壓力下的“緊約束”運(yùn)行狀態(tài)。因此,我國(guó)下一步如何把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為“有活力、有權(quán)威、有效能”的地方基層政府組織仍然是一大難題。
二、結(jié)論與啟示
綜上所述,“整個(gè)20世紀(jì),就是國(guó)家行政權(quán)不斷下沉,并將分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)整合到國(guó)家政權(quán)體系的過程”[29]。但在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”過程中,中國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無(wú)法支撐一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國(guó)家機(jī)器和現(xiàn)代工業(yè)體系,造成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化的嚴(yán)重對(duì)立,致使我國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制頻繁變動(dòng)且反復(fù)無(wú)常。這充分說(shuō)明了,任何政黨或政府都不可能超越“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的兩大規(guī)律:一是所謂的“帕金森定律”,即“官僚機(jī)構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性。因此,機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,是官僚機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中慣有的通病”[32]87;二是所謂的“黃宗羲定律”,即“中國(guó)歷代的稅費(fèi)改革都是將雜費(fèi)歸并到正稅中一起征收,但每次取消雜費(fèi)后,又會(huì)孳生出新的雜費(fèi),反而會(huì)加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān),最終形成了‘積累莫返之害’”[33]。正如馬克思曾經(jīng)指出的,“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的發(fā)展”[34]305。
那么,回顧和總結(jié)20世紀(jì)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的演變特點(diǎn)和發(fā)展軌跡,我們應(yīng)該從中得到哪些有益的啟示呢?
首先,必須認(rèn)識(shí)到,“傳統(tǒng)中國(guó)的村落,農(nóng)民歷來(lái)善分不善合。他們只知道自己的眼前利益,但看不到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。更看不到共同利益,所以不能在平等協(xié)商基礎(chǔ)上建立起超過家庭的各種形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。因而,他們需要有一個(gè)‘別人’來(lái)替他們識(shí)別共同利益,并代表他們的共同利益”[36]166-167。因此,我國(guó)著名的社會(huì)活動(dòng)家費(fèi)孝通先生早在1940年就提出了,“鄉(xiāng)土中國(guó)要重建,必須有一個(gè)前提,那就是有一個(gè)為人民服務(wù)的政府”[37]168?？梢?“我國(guó)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織同國(guó)家政權(quán)組織一樣,都是按照馬克思、列寧主義的革命原理,在徹底打碎半殖民地、半封建的國(guó)民黨大地主大資產(chǎn)階級(jí)的反動(dòng)國(guó)家機(jī)器之后,根據(jù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民的意志建立起來(lái)的人民民主專政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。它經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長(zhǎng)的艱苦斗爭(zhēng)過程和激烈戰(zhàn)爭(zhēng)的血與火的嚴(yán)峻考驗(yàn),又經(jīng)歷了社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段的曲折變化和不斷完善,最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國(guó)家政權(quán)組織一樣,是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物,是我國(guó)人民前仆后繼用鮮血和生命換來(lái)的偉大成果之一”[24]88。如果不了解這一點(diǎn),那么就有可能對(duì)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革基本方向產(chǎn)生誤解。尤其是近年來(lái),學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“鄉(xiāng)公所制”、“縣政鄉(xiāng)派村治”等等政策主張,這不僅表明了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是“弱化”還是“強(qiáng)化”、是“自治化”還是“行政化”的基本判斷上存在著嚴(yán)重分歧,也顯示出了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本功能和地位認(rèn)識(shí)不清?？傊?如何從建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代國(guó)家的角度,從中國(guó)的國(guó)情出發(fā),積極探索建設(shè)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,使中央自上而下的行政系統(tǒng)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有效的對(duì)接,仍然是一個(gè)需要深入研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。
其次,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,實(shí)行地方基層政府的“善治”,是建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)公共秩序的制度保障。尤其是目前世界上,“地方基層行政單位的設(shè)置,一般都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發(fā),綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素,根據(jù)一個(gè)基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[38]341。這是因?yàn)?“國(guó)家行政權(quán)力的觸角伸得越深壞處越多,將使基層活力泯滅,甚至發(fā)展停滯;而地方行政區(qū)劃規(guī)模過大,又將導(dǎo)致政令不通,行政效率低下。而保持地方基層行政建制的適度規(guī)模,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和滿足農(nóng)民對(duì)公共品需求的制度基礎(chǔ)”[39]164。目前,我國(guó)總?cè)丝诘?3%、勞動(dòng)年齡人口的60%、老年人口的66%、少兒人口的70%都居住在農(nóng)村,如果急于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制,那么勢(shì)必將給廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活帶來(lái)很多麻煩。因此,我國(guó)下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體目標(biāo)是:“把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾,全心全意為人民服務(wù),能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的地方基層政府?！盵40]總之,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為我國(guó)憲法規(guī)定的一種地方基層行政建制,應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性,人口規(guī)模的適度性,管理層級(jí)的有序性,職能定位的科學(xué)性,機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性,人員編制的法律約束性,政權(quán)名稱的固定性和政府運(yùn)作程序的規(guī)范性。
再次,必須認(rèn)識(shí)到,“一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的政治制度和政黨制度,是由該國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)狀況、民族文化傳統(tǒng)和特定的社會(huì)歷史條件等共同作用的結(jié)果”[41]?！?0世紀(jì)的百年史反復(fù)證明了這樣一個(gè)道理:誰(shuí)抓住了農(nóng)民,誰(shuí)就抓住了中國(guó);誰(shuí)丟掉了農(nóng)民,誰(shuí)就丟掉了中國(guó)!”[3]213因此,一定要始終堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,不斷擴(kuò)大基層民主政治。1998年10月,十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出了,“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng),也是一個(gè)重大原則。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村,關(guān)鍵在于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[42]23-24;“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[42]131。這一點(diǎn)是決不能含糊的。進(jìn)一步完善“村民自治”制度,必須克服兩種不良傾向:“一是否定黨的領(lǐng)導(dǎo),使村民自治工作放任自流;二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會(huì)的職權(quán),包辦代替”[42]132。而問題的關(guān)鍵在于,一方面要不斷加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法,使之成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方和整合鄉(xiāng)村社會(huì)各種政治力量的“龍頭組織”;另一方面也應(yīng)看到,“村莊是生產(chǎn)性的和建設(shè)性的”,只要真正體現(xiàn)了“村民自治”的核心價(jià)值(即讓農(nóng)民自由、自主、自治的活動(dòng)),善于把分散的個(gè)體農(nóng)民自愿結(jié)成經(jīng)濟(jì)利益共同體,才能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。
最后,必須認(rèn)識(shí)到,當(dāng)前我國(guó)行政管理體制中亟待解決的問題是合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的關(guān)系。大量的歷史事實(shí)表明了,我國(guó)迄今仍缺少界定各級(jí)政府“事權(quán)”的法律法規(guī),以至造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)所有上級(jí)部門交辦的事情,哪怕人力、財(cái)力不夠,也要勉為其難(即“對(duì)上負(fù)責(zé)”);而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本是靠農(nóng)民自己解決,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府自身缺乏必要的財(cái)力基礎(chǔ),根本無(wú)法履行其應(yīng)有的職能(“即對(duì)下負(fù)責(zé)”)。因此,下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革更多涉及的是對(duì)整個(gè)國(guó)民收入再分配以及財(cái)稅制度、戶籍制度、農(nóng)民義務(wù)教育制度、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等諸多領(lǐng)域的深層次改革。如果僅僅寄希望于“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革,那么有可能將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革再次陷入“精簡(jiǎn)———膨脹———再精簡(jiǎn)———再膨脹”惡性循環(huán)的陷阱而不能自拔。
當(dāng)然,“中國(guó)農(nóng)民并不需要強(qiáng)加于他們身上的組織,但是需要他們可以進(jìn)退自由的互助性、服務(wù)性組織,如各種各樣的合作社、聯(lián)系全國(guó)的專業(yè)組織,能夠反映農(nóng)民訴求的各種非政府組織,這些農(nóng)民自己的組織或有社會(huì)各團(tuán)體和志愿者參與的非政府組織,有的可以填補(bǔ)政府職能的某些空白,有的可以為農(nóng)民提供成本更低、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這是我們?cè)诟脑?、?guī)范各級(jí)政府職能同時(shí)所要進(jìn)行的另一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)和重大的舉措”[43]。“而目前我國(guó)發(fā)育新的農(nóng)民中介組織資源和促進(jìn)傳統(tǒng)組織與新發(fā)育組織兩種資源有效對(duì)接的最大限制因素是,政府職能的定位問題尚未解決,各級(jí)政府決策層在組織創(chuàng)新方面的政策供給嚴(yán)重不足”[44]。我國(guó)迄今尚未建立起“民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度;開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度;科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度;賦予農(nóng)民各種權(quán)利的規(guī)范的代農(nóng)村社會(huì)制度”[45]8。這是我國(guó)“十一·五”期間建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村將面臨的一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。
從2006年1月1日起,中國(guó)農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國(guó)稅”,標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。為此,2005年6月,總理在“全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議”上提出:“我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段,要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)民義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn),建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步,推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì);要切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,整合事業(yè)站所,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平,加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制;具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣’的改革試點(diǎn)?！盵35]這預(yù)示著一場(chǎng)規(guī)模浩大、波瀾壯闊的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革序幕拉開了。
