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事業(yè)單位通過進行財政管理體制改革,加強單位內(nèi)部會計監(jiān)督,合理調(diào)整單位資金結(jié)構(gòu),提高資金使用效率,實現(xiàn)單位經(jīng)濟資源的合理配置,降低資源浪費率,促進財政管理體制改革與單位的總目標相協(xié)調(diào),提高事業(yè)單位的運行效率。
到目前為止,中國全部事業(yè)單位約有100多萬個,事業(yè)單位職工在公共就業(yè)人數(shù)中的比重逐年上升,這就使得我國一大部分財政資金投入到事業(yè)單位中。進一步加快事業(yè)單位財政管理改革,有利于政府更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能,提高政府調(diào)控能力,促進國家經(jīng)濟健康發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展,居民收入不斷提高,東中西地區(qū)收入差距較大,人們的消費觀念和消費結(jié)構(gòu)也存在巨大差異,隨之而來出現(xiàn)了一些問題。人們收入不斷提高與精神文化需要、社會保障機制之間不能協(xié)調(diào),深化事業(yè)單位財政管理體制改革,有利于促進社會穩(wěn)定,加快公務(wù)服務(wù)部門改革,滿足人民日益增長的精神文化需求,實現(xiàn)社會進步的目標。
公共財政體系是在市場經(jīng)濟背景下產(chǎn)生的財政體系,公共財政體系必須滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,合理界定事業(yè)單位資金收支范圍,提高單位財政資金的收益率。我國已經(jīng)初步建立起公共財政體系,通過建立新公共財政體系,政府可以更好地履行職能,彌補市場機制的缺陷,提高公共利益,實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的最大化目標,促進社會穩(wěn)定健康發(fā)展。為了構(gòu)建新公共財政體系,政府大力推行政府采購、國庫集中收付制度和部門預(yù)算制度,通過推行實施這三項改革,逐步改革事業(yè)單位財政管理模式,規(guī)范單位資金使用方式,促進事業(yè)單位自我約束,自我監(jiān)督。
部門預(yù)算管理體制是事業(yè)單位財政收付體系的重要組成部分,對事業(yè)財政管理體制有重要影響,國家通過部門預(yù)算管理制劃分中央和地方政府以及地方各級財政之間的預(yù)算管理職責、權(quán)限和收支范圍。在事業(yè)單位財政管理體制改革中,部門預(yù)算管理體制處于基礎(chǔ)和主要位置。在經(jīng)濟全球化的背景下,為了適應(yīng)國際化趨勢,提高我國公共財政管理水平,我國對事業(yè)單位預(yù)算管理體制進行了改革,在事業(yè)單位內(nèi)部建立起預(yù)算管理制度。與傳統(tǒng)的預(yù)算管理不同,部門預(yù)算管理是各個部門進行本部門的預(yù)算管理,不再進行單位統(tǒng)一的預(yù)算編制。單位各個部門根據(jù)本部門的經(jīng)營目標和工作計劃,對上一年預(yù)算偏離的地方進行修正,同時,結(jié)合當年單位財政管理要求,合理安排本年的財政預(yù)算。部門預(yù)算更加準確的反映各部門財政資金利用狀況,有利于事業(yè)單位提高財政管理水平,增強本單位各部門財政資金利用的透明度,從根本上杜絕財政管理漏洞,優(yōu)化財政支付結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算制度是我國事業(yè)單位財政管理體制改革的基礎(chǔ),是不可或缺的組成部分,只有建立起規(guī)范、合理、高效、透明的預(yù)算管理制度,才可以確保單位財政管理改革和收付體系的順利進行。
在我國經(jīng)濟高速發(fā)展和經(jīng)濟體制改革日益深入的情況下,事業(yè)單位原有的財政收付體系已經(jīng)難以適應(yīng)事業(yè)單位財務(wù)管理體制改革和單位進一步發(fā)展的需要,降低了單位財政資金的利用率,不能為事業(yè)單位編制預(yù)算和經(jīng)濟決策提供準確依據(jù)。改革單位現(xiàn)有的財政收付體系,建立國庫集中收付制度,對事業(yè)單位現(xiàn)行的財政管理方式進行創(chuàng)新顯得非常緊急。國庫集中支付方式指的是當預(yù)算單位需要購買商品或支付勞務(wù)款項時,由預(yù)算單位進行申請,經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后,將資金通過單一賬戶體系直接支付給收款人的制度。
政府采購指的是各級政府或事業(yè)單位為了日常工作需要或滿足公共服務(wù)目的,在政府的統(tǒng)一監(jiān)管下,利用國家財政資金,通過法定的程序,購買商品、勞務(wù)或工程的行為。政府采購并不單指政府采購的行為,還要包括采購前期準備工作和采購后期管理行為。事業(yè)單位實行政府采購制度之后,國家財政部門不再將經(jīng)費按照單位的預(yù)算報表直接撥款到單位,而是根據(jù)各事業(yè)單位實際采購情況直接向供應(yīng)商撥付款項,也就是說事業(yè)單位這項購買支出將采取直接付款的方式。
政府采購制度保證了事業(yè)單位商品、勞務(wù)和工程購買行為的公開性、規(guī)范性和標準性。在建立事業(yè)單位政府采購制度的同時,要大力推行采購的招標制度,對所有購買物品公開、公正、公平采購,發(fā)揮競爭招標作用,降低單位財政資金的浪費,杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生。事業(yè)單位實行政府采購制度后,要從采購編制開始,嚴格監(jiān)管,優(yōu)化單位公共財政資源,合理利用單位財政資金。
政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。
這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導(dǎo)機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。
一、"風險大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。
但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導(dǎo)致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。
（一）政府替國有企業(yè)承擔風險
盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關(guān)鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風險，如債務(wù)風險、投資風險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔、承擔多少。可以說，我們是在無風險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。
在國企還沒有學(xué)會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經(jīng)濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。
2.國企信息不透明
每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)
人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風險的最佳借口。
在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結(jié)貸款"、稅費減免等等。曾經(jīng)風靡一時的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價還價的"對手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。
（二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束
發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機關(guān)對行政機關(guān)缺乏嚴格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。
由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準財政"活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。
看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財政關(guān)系模糊
在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的"或有債務(wù)"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。
二、"風險大鍋飯"的制度性后果
利益與風險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應(yīng)的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當承當相應(yīng)的風險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預(yù)公共風險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當，表現(xiàn)為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。
（一）避險動機不強
在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態(tài)度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。
對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風險。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務(wù)，分別占擔保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當?shù)氐某惺苣芰?，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔保所引致的債務(wù)風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。
至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉(zhuǎn)移。
（二）避險能力不足
"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。
1.風險辨識能力不足
前面已經(jīng)說過，財政風險是政府在干預(yù)公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預(yù)公共風險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預(yù)公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)?。無論在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟領(lǐng)域，對一些破產(chǎn)金融機構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對，從而導(dǎo)致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態(tài)度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態(tài)度下，對財政風險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。
2.缺乏風險內(nèi)在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風險大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜撸鲆曨A(yù)算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風險內(nèi)在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監(jiān)控制度。風險分擔制度是風險內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風險在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應(yīng)當溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實際上，項目預(yù)算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風險的積聚與集中
現(xiàn)代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風險發(fā)生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風險就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當?shù)膫€人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風險加劇。
而另一方面，政府對公共風險的干預(yù)并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預(yù)失當，在介入時機、介入標準等方面出現(xiàn)失誤，就會導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預(yù)公共風險過程中往往會產(chǎn)生新的風險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預(yù)給予嚴密的風險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當中，政府干預(yù)公共風險失當?shù)睦颖缺冉允恰?/p>
"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結(jié)果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構(gòu)的風險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務(wù)清償?shù)呢熑瓮詈笕哭D(zhuǎn)移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎(chǔ)的風險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。
可見，"風險大鍋飯"是當前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。
「參考文獻
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（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank
（3）劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經(jīng)濟研究》，2003年第5期。
一、財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度設(shè)計應(yīng)遵循的原則
財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度就是將內(nèi)部控制制度的理論應(yīng)用于財政國庫集中支付實務(wù)中，因此，在設(shè)計財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度時應(yīng)遵循內(nèi)部控制制度設(shè)計的一般原則：一是相互牽制原則，是指一項完整的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，必須分配給具有互相制約關(guān)系的兩個或兩個以上的崗位分別完成；二是領(lǐng)導(dǎo)帶頭原則，即內(nèi)部控制成功與否取決于員工的控制意識和行為，而單位負責人對內(nèi)部控制的自覺控制意識和行為又是關(guān)鍵；三是協(xié)調(diào)配合原則，是指在各項經(jīng)營管理活動中，各部門或人員必須相互配合，各崗位和環(huán)節(jié)都應(yīng)協(xié)調(diào)同步，各項業(yè)務(wù)程序和辦理手續(xù)需要緊密銜接，從而避免扯皮和脫節(jié)現(xiàn)象，減少矛盾和內(nèi)耗，以保證經(jīng)營管理活動的連續(xù)性和有效性；四是程式定位原則，是指企業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)的賦予作業(yè)和職責權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程處理手續(xù)，明確紀律規(guī)則、檢查標準，以使職、責、權(quán)、利相結(jié)合；五是成本效益原則，要求企業(yè)單位力爭以最小的控制成本取得最大的控制效果；六是整體結(jié)構(gòu)原則，指單位各項控制要素、各業(yè)務(wù)循環(huán)或部門的子控制系統(tǒng)必須有機構(gòu)，成為單位內(nèi)部控制的整體框架。
二、財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度的控制目標
設(shè)計財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度時，首先應(yīng)該根據(jù)財政國庫集中支付業(yè)務(wù)的內(nèi)容特點和管理要求提煉內(nèi)部控制目標，然后據(jù)以選擇具有相應(yīng)功能的內(nèi)部控制要素組成該控制系統(tǒng)。
1.確保財政國庫資金的安全與完整。財政國庫資金是指為實現(xiàn)國家職能的需要，依據(jù)國家權(quán)力進行分配的那一部分社會產(chǎn)品的貨幣形式。表現(xiàn)為國家通過無償?shù)姆绞交驀倚庞玫姆绞交I集、分配和使用的貨幣資金。它是國家進行各項活動的財力保證。為維護財政國庫資金的安全與完整，應(yīng)建立財政國庫集中支付活動的授權(quán)批準、職務(wù)分離制度。如果沒有嚴格的審批授權(quán)控制制度，它們較易被冒領(lǐng)、挪用或轉(zhuǎn)移，嚴重影響政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。因此，財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度要保證一切財政國庫集中支付活動必須經(jīng)過適當?shù)膶徟绦?、職?wù)分離制度才能進行，以堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊行為，維護財政國庫資金的安全與完整。
2.確保國家財政支出政策的貫徹執(zhí)行。編制科學(xué)合理的財政支出預(yù)算是財政部門履行分配職能的重要手段。為強化財政預(yù)算約束，規(guī)范財政支出行為，提高財政資金的使用效應(yīng)，國家頒布了相關(guān)的法律、法規(guī)和制度。國庫集中支付機構(gòu)作為財政預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)，在支付財政資金時的各種支付手續(xù)、程序，各種文件記錄以及賬面數(shù)據(jù)的反映和財務(wù)報告信息的披露等必須符合國家的有關(guān)法律、法規(guī)和制度，確保財政支出透明、規(guī)范和合理。
3.確保集中支付信息的合理反映與揭示。無論是政府決策層、審計監(jiān)督部門還是財政部門本身都會關(guān)心國庫集中支付系統(tǒng)中所反映的財政支出數(shù)據(jù)的真實性、可用性和可靠性。國庫集中支付機構(gòu)要使相關(guān)人員和部門對其提供的財務(wù)信息感到可信和可用，應(yīng)規(guī)范自身的會計行為，建立一套完整、科學(xué)、合理的財政支付評價體系，對財政國庫集中支付信息的反映進行科學(xué)合理地整理分類，防止財政支付信息反映模糊、不準確、不及時，為政府決策層提供真實、有用的決策數(shù)據(jù)。
4.確保國庫集中支付系統(tǒng)的安全運行。隨著IT技術(shù)特別是以Internet為代表的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和運用，財政國庫集中支付管理進一步向深層次發(fā)展，但同時也對國庫集中支付內(nèi)部控制提出了新的要求。一是要確保原始數(shù)據(jù)操作的準確度。電腦中的原始數(shù)據(jù)都是由人工事先進行審核和輸入計算機的，一旦原始數(shù)據(jù)在輸入中發(fā)生錯誤，計算機無法識別，只會將錯就錯地進行各種計算工作。因而一切數(shù)據(jù)的處理方法和過程都必須規(guī)范化，并保持準確性和相對的穩(wěn)定性，這樣才能保證支付信息質(zhì)量的真實性、完整性和準確性。二是控制操作人員的職能。授權(quán)、批準控制是一種常見的、基礎(chǔ)的內(nèi)部控制。如果不加強內(nèi)部控制，就會使某些計算機操作人員直接對使用中的程序和數(shù)據(jù)庫進行修改，操縱處理結(jié)果，從而加大了出現(xiàn)錯誤和舞弊的風險。三是避免會計檔案無紙化和電腦操作無形化帶來的風險。實行電算化后，憑證、經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的說明和賬簿等大多要依賴計算機方可錄入、閱讀或查詢。有些業(yè)務(wù)或處理結(jié)果可能不被打印出來，只有依靠電子計算機才能閱讀這些數(shù)據(jù)。所以不僅要保存紙介質(zhì)會計核算資料，而且要保存、保管好以磁性介質(zhì)方式存儲的各種會計數(shù)據(jù)和計算機程序，以及系統(tǒng)開發(fā)運行中編制的各種文檔和其他會計資料。
三、財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度的設(shè)計
按照財政部的《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》第十一條的規(guī)定，筆者認為財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度關(guān)鍵控制點至少應(yīng)包括：預(yù)算指標的管理、用款計劃的審批與下達、支付申請與支付、支付資金的清算、會計核算以及內(nèi)部審計等內(nèi)容。
1.預(yù)算指標的管理。預(yù)算指標管理是國庫集中支付管理的源頭，處于十分重要的地位，其管理規(guī)范與否直接影響國庫集中支付的質(zhì)量。預(yù)算指標管理應(yīng)體現(xiàn)預(yù)算指標的合法性、真實性和完整性，同時還應(yīng)考慮與用款計劃、支付申請的有機結(jié)合，確保財政支出預(yù)算的有效執(zhí)行。指標管理至少應(yīng)包括二個層次：一是管理程序。在國庫集中支付系統(tǒng)中錄入預(yù)算指標時應(yīng)以年初部門預(yù)算為依據(jù)，清楚、完整、真實地反映年初財政支出預(yù)算的內(nèi)容，因此，應(yīng)建立預(yù)算指標的錄入、審核、審批的授權(quán)控制程序，設(shè)置職務(wù)分離制度。二是管理要素。指標管理至少應(yīng)包括預(yù)算單位、功能科目、經(jīng)濟科目、預(yù)算類型、經(jīng)費類型、指標用途、指標金額、指標來源等要素，并區(qū)分為是基本支出還是項目支出，是政府采購項目還是非政府采購項目。
2.用款計劃的審批與下達。用款計劃的審批與下達是財政部門對預(yù)算單位用款的承諾，涉及到國庫資金的合理調(diào)度。財政部門應(yīng)對預(yù)算單位申報的用款計劃進行匯總、分析，科學(xué)合理地調(diào)度好國庫資金。在用款計劃的審批與下達環(huán)節(jié)中，應(yīng)重點做好五項工作：一是準確測算財政收入預(yù)算的完成情況；二是按照“輕重緩急、保重點、保運轉(zhuǎn)”的支出原則審批和下達用款計劃；三是制定好預(yù)算單位編制用款計劃的要求，規(guī)范預(yù)算單位的編制行為；四是統(tǒng)籌考慮結(jié)余尚未使用完的用款計劃以及財政支出進度；五是盡量提高財政直接支付比例，確保財政部門最大限度地監(jiān)管財政支出行為。
3.支付申請與支付。支付申請與支付環(huán)節(jié)是國庫資金流出的最后一關(guān)，其控制的重點：一是審核預(yù)算單位提交的原始憑證和相關(guān)資料，確保財政支出的真實性、合理性、合法性；二是支付申請的額度應(yīng)控制在批準的用款計劃內(nèi)，確保支出預(yù)算的有效執(zhí)行；三是區(qū)分支付方式是財政直接支付還是財政授權(quán)支付，加大財政部門直接監(jiān)管財政資金的力度；四是設(shè)置好職務(wù)分離制度，保管好支付憑證和支付印鑒，確保國庫資金的安全與完整。因此，在設(shè)置財政國庫集中支付內(nèi)部控制制度時，應(yīng)充分考慮國庫集中支付機構(gòu)內(nèi)部崗位的設(shè)置，使一切財政國庫集中支付活動在相互牽制的程序下進行。另外，應(yīng)強化支付風險管理，對大額的財政支出應(yīng)通過政府采購、投資評審、事前詢問、跟蹤調(diào)查、完善手續(xù)等手段確保支出的真實性、合理性、合法性，使財政國庫集中支付風險降低到最低的限度。
4.支付資金的清算。支付資金的清算是指銀行在辦理集中支付業(yè)務(wù)時對其已墊付的資金與財政部門進行劃款結(jié)算，確保財政資金準確及時地劃入銀行的相關(guān)賬戶。在清算支付資金時應(yīng)重點控制以下關(guān)鍵點：一是銀行是否已真正準確、及時地支付；二是已支付的款項是否是根據(jù)合法的財政支付憑證進行支付；三是銀行提交的劃款清單與國庫集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是否一致。
財政審計制度產(chǎn)生于公共財政受托責任關(guān)系的確立，并隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展、責任關(guān)系以及國家公共行政模式的演變而發(fā)展變化，呈現(xiàn)出不同的特性和內(nèi)容，演變出立法型、司法型、獨立型和行政型四種財政審計制度模式。
林玲(2006) 和余春華等(2004) 等專家學(xué)者對英國、美國、加拿大、意大利、德國、日本、瑞典等國家公共財政審計的范圍和內(nèi)容做了研究，他們提出的觀點對于我國具有重要啟示作用。本文主要考察中西方現(xiàn)行財政審計制度，比較不同財政審計制度下審計的獨立性和財政審計權(quán)，分析財政審計制度變遷的主要途徑和主要影響因素，提煉出中國財政審計制度變遷的主線，形成對財政審計制度變遷規(guī)律的初步認識和把握。
國外財政審計制度的歷史考察
在現(xiàn)今世界上己建立審計監(jiān)督制度的160個國家(地區(qū))，財政審計制度一般可分為四種類型，即立法型、司法型、獨立型和行政型。立法型，即財政監(jiān)督權(quán)隸屬于代議機關(guān)，如英國、美國、加拿大等;司法型，即財政監(jiān)督權(quán)隸屬于司法體系，如法國、意大利、西班牙等;獨立型，即財政監(jiān)督權(quán)獨立于代議機關(guān)、司法和行政之外，獨立展開審計，如德國和日本等;行政型，即財政監(jiān)督權(quán)隸屬于政府，如前蘇聯(lián)、中國、韓國等。
1.1立法型財政審計制度以英國為例
1983年，英國議會通過了《國家審計法》。根據(jù)《國家審計法》的規(guī)定，審計署隸屬于議會，獨立于行政部門，代表議會對政府進行監(jiān)督，向議會報告工作，但議會并不干涉具體的審計工作。審計署的職責主要是對各政府部門和其他公共機構(gòu)進行財政審計，并向議會報告財政資金使用的合法性與有效性。 審計署對政府財政的審計，主要包括財務(wù)審計和效益審計兩種。
1.2司法型財政審計制度以法國為例
首先，推行政府采購的目的是：規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權(quán)益和促進廉政建設(shè)。然而，實行政府采購制度后，是將過去分散采購納入到集中采購，用集中采購的手段，在操作規(guī)范、程序合法、監(jiān)督透明的環(huán)境中實施“陽光采購”，改變了原來采購單位想買什么就買什么，自己說了算的做法?！胺稚ⅰ焙汀凹小边@兩種采購模式孰是孰非呢。
第二，《政府采購法》要求采購價格“應(yīng)當符合低于市場平均價格”，而目前國家權(quán)威部門沒有這個“市場平均價”，因此在實際操作中就很難把握。
第三，采購價格和采購方式有一定影響，法律規(guī)定公開招標和詢價只能一次性報價，而競爭性談判和單一來源采購則允許多次報價。像公開招標是以綜合實力(包括價格、質(zhì)量、技術(shù)、公司信譽、業(yè)績、付款方式和售后服務(wù)等)進行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預(yù)中標人。
第四，供應(yīng)商的資質(zhì)條件、規(guī)模的大小、進貨渠道、授權(quán)與非授權(quán)、單臺與批量、區(qū)域銷售、營銷策略(對大城市投放價格優(yōu)惠，故網(wǎng)上價格往往與本地實際價格不符)、售后服務(wù)、供貨商與采購單位生熟關(guān)系、淡季和旺季，新老產(chǎn)品更新、促銷活動等也影響價格。
第五，采購單位采購預(yù)算不夠完善，難以形成批量規(guī)模;采購單位在申請前對市場的了解通常只對產(chǎn)品本身的價格進行了解，對供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格型號、供貨時間、付款方式、售后服務(wù)等指標不進行全面對比;指定品牌采購;通過政府采購過套;以各種理由規(guī)避公開招標的;采購單位對政府采購流程和相關(guān)規(guī)定了解不夠的。
采購單位對產(chǎn)品質(zhì)量、配置的認知也有影響。通常名牌和一般品牌的價格差別很大;計算機，同樣配置不同品牌其價格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價格差異，還存在家用和商用機的區(qū)別等產(chǎn)品的自身差異價格也會不一樣。
第六，其他因素。招投標文件、評標細則，評審專家的綜合素質(zhì)、規(guī)模的大小、資金支付方式、交貨地點、采購項目的緊迫要求、采購機構(gòu)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力等都會影響政府采購的價格。
「正文
我國經(jīng)濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟，要求建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系。而財政正是重要的宏觀調(diào)控手段。在建立市場經(jīng)濟的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換及公共財政管理體制的建立，過去不太被重視的財政支出結(jié)構(gòu)將進一步得到調(diào)整，財政支出的比重將會不斷提高，數(shù)額不斷擴大。而建立政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，加強對財政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容。
一、政府采購制度的基本特征
政府采購也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日?；驗楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。
政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購形為進行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府采購制度，從根本上說是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段，市場經(jīng)濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經(jīng)濟手段和法律手段干預(yù)國民經(jīng)濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴大及對社會經(jīng)濟產(chǎn)生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。
與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費。（2）政府采購的目的主要是實現(xiàn)政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體、公共事業(yè)等，（4）政府采購為非商業(yè)性采購，它不是以盈利為目標，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。（5）采購范圍廣，規(guī)模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。
二、政府采購制度的國際比較
（一）美國的政府采購制度
美國政府采購制度是美國國家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過政府采購的方式進行。政府采購的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：
1.政府采購的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執(zhí)行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實行小額采購，金額超過25000美元的采購，實行大額采購。政府機構(gòu)購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財政預(yù)算，而預(yù)算過程既涉及美國政府的行政機構(gòu)，又涉及美國政府的立法機構(gòu)。因此，整個采購過程和各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實際的操作方式。
2.政府采購制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國政府在實施采購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規(guī)來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，而與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個。從本質(zhì)上說，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務(wù)，并且維護了采購的信譽，保持了采購制度的透明，同時保證了政府實現(xiàn)其社會和經(jīng)濟目的。
3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報價最低、能滿足政府需求的投標商簽證合同的“密封投標”采購方式，還是政府與報價方進行協(xié)商，并就價格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量問題進行談判的“協(xié)商采購”的采購方式，都是在自由市場進行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業(yè)競爭和金融刺激，從市場上買到最好的商品及服務(wù)。
4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說明進行報價，有權(quán)要求政府依照所說的評判標準，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對其報價做出評判。美國采購制度允許未中標的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護采購的公正、捍衛(wèi)采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。
（二）英國的政府采購制度
英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機構(gòu)提出的，同時也要求政府采購職責范圍內(nèi)的其他機構(gòu)加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會負責。另外，采購的每個部門都有一名會計官員，主要負責公共財政秩序和法規(guī)，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監(jiān)控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個人責任和議會監(jiān)控前提下進行的。其基本內(nèi)容由以下幾方面組成：
1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少彽奈锲房偝杀竞唾|(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務(wù)，公平競爭是政府采購的一條核心原則。
2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進行競爭性投標；（2）對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標方式；（3）對較復(fù)雜的合同，采取協(xié)商和競爭招標相結(jié)合的方式；（4）對于極少數(shù)極為復(fù)雜的合同，采取競爭性的協(xié)商談判方式；（5）對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標方式等。
3.政府采購的法律法規(guī)。英國的政府采購是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責，如遵守國際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)商品和服務(wù)自由流動的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國政府采購活動的規(guī)范化運行奠定了法律基礎(chǔ)。
三、我國的政府采購制度
政府采購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購的有關(guān)法規(guī)還未出臺，各地的政府采購活動不甚規(guī)范，操作無序，政府采購的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個可以遵循的全國性的規(guī)章制度。二是采購范圍窄、規(guī)模小?，F(xiàn)行的采購活動還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會計制度和財務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來。四是政府采購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發(fā)達國家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發(fā)展和完善我國的政府采購制度，以促進我國科學(xué)規(guī)范的政府采購制度的建立。
1、盡快制定一套適合我國國情的完善的政府采購法律體系。實行政府采購制度的國家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購行為，健全政府采購運行機制，都制定了一系列有關(guān)政府采購的法規(guī)體系。而我國雖然存在大量的政府采購行為，卻沒有一部《政府采購法》。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購法》，使這項制度納入法制化軌道。我國《政府采購法》應(yīng)對政府采購原則、適應(yīng)范圍、門檻價、管理權(quán)限等及競爭性招標采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約管理等政策性和技術(shù)性問題明確規(guī)定。為建立既符合我國國情又能與國際慣例接軌的政府采購制度創(chuàng)造條件。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院
劉春庭
摘要
目前，政府采購制度在中國還處于建立的初期，學(xué)習和借鑒國際立法經(jīng)驗顯得尤為重要。本文從立法目標、法律適用范圍和采購方式的選擇和適用三個方面對WTO《政府采購協(xié)定》、《聯(lián)合國經(jīng)濟法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》以及國內(nèi)相關(guān)立法進行了比較分析。隨著我們對世貿(mào)組織的加入，加入GPA開放政府采購市場是遲早的事情。對此，我們在立法上應(yīng)該有所準備，在采購的基本制度和運行規(guī)則上要注意與國際接軌。在加入GPA之前，我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府采購的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護。在確定政府采購法的適用范圍的時候，要從采購項目的角度出發(fā)，利用項目資金的公共性、項目的競爭性和公益性的標準進行衡量。政府采購的采購方法及其適用是政府采購制度中的一個核心性的問題。從我國政府采購的立法目的上來看，應(yīng)該將采購的重點放在那些公開程度高，競爭性強，規(guī)范性比較突出的采購方法上，對其他的方法的適用要加以嚴格的限制，從而保證政府采購制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時，要明確每種采購方法的適用條件，使采購者在采購實踐中正確選擇采購方法，使法律得以真正地貫徹實施。待政府采購市場對外開放之后，再給予那些限制競爭的采購方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。
Abstract
Uptillnow,theregulationsystemofgovernmentprocurementhasjustgotitslife,sostudyingandlearningtheinternationalgovernmentprocurementlawseemssonecessarythatwemustdoitimmediately.Thisarticlefromtheviewoftheaim,thescopeandthemanneranditsusescopeofthegovernmentprocurementactcompareandanalyzetheGovernmentProcurementAgreement(GPA)andtheModellawofprocurementongoodsprojectsandservicesissuedbytheUnitedNationsCommunityonTradeAct.AfterthejoiningoftheWorldTradeOrganization(WTO),itwillbethesubjectoftimeforchinatosigntheGPAandopenthegovernmentprocurementmarkettowardtheworld.Sosomethingmustbedoneinourlegislationtoprepareforit,theregulationinofbasicsystemanditsrunningruleshouldfitthecommonrequireofinternationalprocurementlaw.ButbeforewesigntheGPA,weshouldusethesystemofgovernmentprocurementasagoodtradevallationwhichcanprovidesomedevelopingorimportantindustrywithlegalprotectionfromtheforeigncompetition.Todecidethescopeinwhichtheprocurementlawshouldapplicable,weshouldstartourviewfromtheprocurementitems,andanalyzebythesestandards:whetherthefundfortheitemispublic;whethertheitemiscompetitive;whethertheitemisforcommonweal.Themannersofthegovernmentprocurementandtheiruseisthetopsubjectinthesystem.Tofitthegoalofourgovernmentprocurement,weshouldputtheemphasesonthemannerswhichisopencompetitiveandwellregulated.Othermannersshouldbelimitedtoensurethesystemandconceptformhealthily.Foreachmanner,itshouldbeclarifiedwhenandwherethemannercancomeintouse.Soeachmannercanbeuseexactly.Afterchinaopenitsprocurementmarket,moreattentionshouldbetakenonthoseuncompetitivemannersbecausetheyarelegaltradevallation.
序言
