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序論：在您撰寫當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
關鍵詞:商業(yè)性金融三農(nóng)金融金融深化風險管理
引言
改革開放三十年來,我國經(jīng)濟取得了歷史矚目的成就,但伴隨著城市化和工業(yè)化的飛速發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟相對增速緩慢,城鄉(xiāng)差距進一步拉大,制約了我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。面向“三農(nóng)問題”建立有效合理的制度和措施,從宏觀上既可以稀釋去年我國經(jīng)濟危機形勢下投放的過多貨幣量,緩解城市區(qū)域性通貨膨脹問題,又可以改善民生,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,提高農(nóng)民生活水平,對實現(xiàn)全社會效率與公平的統(tǒng)一有著重大的意義。金融服務問題是解決“三農(nóng)問題”的核心所在。商業(yè)性金融作為金融資源市場化的代表,擁有更為雄厚的貨幣、人力資本、機構制度和金融創(chuàng)新的積極性,合理調(diào)度和使用商業(yè)金融資源將對滿足農(nóng)村貸款需求,推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到非常重要的作用。
一、農(nóng)村金融體系中商業(yè)性金融的支持作用
二十世紀中期以后,Mishkin(1978)等人強調(diào)了金融中介在解決信息不對稱方面的作用,認為金融中介可以形成信息獲取與監(jiān)督的規(guī)模經(jīng)濟,降低交易成本,解決因逆向選擇和道德風險問題導致的市場失靈。Allen&Santomero (1997)等人認為商業(yè)銀行通過合理的風險管理制度吸引資金進行高質(zhì)量的資產(chǎn)轉換,可以帶動儲蓄和投資雙方的價值增值。商業(yè)性金融的發(fā)展影響了儲蓄率、投資決策、技術創(chuàng)新和長期經(jīng)濟增長率,進而推動整個社會的經(jīng)濟發(fā)展。加強金融資源在農(nóng)村的商業(yè)化運作,利用利率工具進行市場選擇,一方面可以使農(nóng)村資源獲得更高的配置效率,加快農(nóng)村高科技新興產(chǎn)業(yè)增長,帶動農(nóng)村經(jīng)濟模式轉型。另一方面,商業(yè)性金融運用城市成熟的運作經(jīng)驗,可以為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供多元化的金融服務,在同業(yè)競爭中實現(xiàn)農(nóng)村金融服務品質(zhì)的大幅提升,有利于推進農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化,是改善農(nóng)村投資環(huán)境的重要動力。
目前我國農(nóng)村金融支持體系中商業(yè)性金融的支持作用主要體現(xiàn)在為大型龍頭企業(yè)和中小型企業(yè)融資、創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供風險投資、農(nóng)業(yè)風險提供保險和為外來務工者等微觀主體提供匯兌清算等中間業(yè)務服務。農(nóng)村龍頭企業(yè)是連接傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和資本市場化、商業(yè)化運作的重要紐帶,一個地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展不僅為農(nóng)戶提供了最新的市場和科技的信息,提高了農(nóng)業(yè)科學技術水平,增強了產(chǎn)品在市場的競爭力。2006-2008年,中國農(nóng)業(yè)銀行對國家級產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款年均增速達到22.61%。至2009年,國家級產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)中與農(nóng)行保持業(yè)務往來的有598家,占比為67%,體現(xiàn)了很好的金融支農(nóng)資金優(yōu)勢。在中間業(yè)務方面,針對農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間的頻繁流動,商業(yè)銀行運用其大范圍網(wǎng)點優(yōu)勢在匯兌方面保障了農(nóng)民務工者資金的結算和轉移。隨著城市化進程不斷加大,中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行對農(nóng)匯兌結算業(yè)務量均有較大幅度增長,保障了農(nóng)村富余勞動力自由的轉移和輸出。
二、農(nóng)村金融體系中商業(yè)性金融面臨的問題
農(nóng)村金融體系中商業(yè)性金融的發(fā)展也面臨著一些問題和挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)為國有銀行商業(yè)化引起宏觀上的金融供需失衡、市場化不充分、監(jiān)管不完善和微觀上的金融產(chǎn)品服務稀缺、金融排斥等現(xiàn)象。
農(nóng)業(yè)的弱勢性和農(nóng)村金融市場的不發(fā)達性使得金融機構運作風險加大,資金在農(nóng)村中的收益相對于城市偏低。在國有銀行商業(yè)化后,其商業(yè)性質(zhì)(盈利性、安全性和流動性)必將引導資金流向比較利益較高的城市地區(qū)。風險和收益的雙重制約使得商業(yè)銀行如抽水機般將農(nóng)村資金的不斷抽向城市地區(qū),加深了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟差距。我國目前提出農(nóng)業(yè)結構調(diào)整戰(zhàn)略,要求生產(chǎn)高附加值的經(jīng)濟作物必然會加大對資金的需求,大量的資金流出必將嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。1990-2006年我國農(nóng)村儲蓄不斷通過商業(yè)銀行等金融機構抽出資金,平均資金抽出占存款比達36%,抽出資金額從1990年的747.9億元增至2006年的17213.9億元,去除通貨膨脹率的因素增幅高達1026%。2007年后在支農(nóng)政策的強調(diào)下占比雖有所減少但總量依然上升,這為我國政策性金融機構對三農(nóng)的再貸款增加了巨大的負擔。因此,引導資金從城市回流農(nóng)村是目前實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、建設社會主義新農(nóng)村面臨的重要問題之一。
資料來源于《中國金融年鑒》,1990-2002年以農(nóng)村信用社和郵政儲蓄農(nóng)村存款余額加總計算,2003年以后加入商業(yè)銀行農(nóng)村存貸額統(tǒng)計。
其次,我國在經(jīng)濟轉軌中的經(jīng)驗不足,市場化程度不充分,二元經(jīng)濟現(xiàn)象嚴重,農(nóng)村出現(xiàn)商業(yè)銀行與民間傳統(tǒng)錢莊、當鋪、高利貸等并存;金融市場不發(fā)達、信用工具少等現(xiàn)象。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村金融服務的需求逐漸由傳統(tǒng)的匯兌和信貸功能逐漸向資金配置與結算、風險管理和信息提供等多元化服務轉移。在某些較發(fā)達農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村生產(chǎn)積極性高,資金需求強烈,但缺乏相關的保險制度。如果能對相關農(nóng)產(chǎn)品進行再貸款保險、逐步發(fā)展期貨市場,相信會使農(nóng)業(yè)風險降到最低,避免出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”、豐產(chǎn)不豐收等現(xiàn)象。對于欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū),仍存在資金缺口大,農(nóng)民從事生產(chǎn)積極性不高等情況,如果能將融資關系與技術產(chǎn)業(yè)支持鏈接起來,相信會取得更好的成效。
第三,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有系統(tǒng)性風險大,周期長等的弱勢性,商業(yè)性金融在面向創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶和中小農(nóng)企時產(chǎn)生了一定的金融排斥問題。產(chǎn)生金融排斥的原因是多方面的:中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展普遍落后于城市,農(nóng)民資信狀況不透明、貸款品種范圍分散等因素使銀行難以產(chǎn)生規(guī)模和范圍經(jīng)濟;金融產(chǎn)品服務單一,加大了資產(chǎn)的流動性風險;農(nóng)村外部環(huán)境較差,難以吸引金融人才向農(nóng)村轉移;農(nóng)村資本投資回報率相對較低,商業(yè)性金融將資金轉移到風險更低更易獲利的城市地區(qū)。前幾年,商業(yè)銀行在農(nóng)村開辦的網(wǎng)點出現(xiàn)虧損甚至難以經(jīng)營的現(xiàn)象,銀行網(wǎng)點紛紛撤出農(nóng)村。這進一步拉大了城鄉(xiāng)存貸差距和社會資源配置的扭曲程度。逃避無利解決問題,商業(yè)性金融應有勇氣重返農(nóng)村,在政策的配合下,合理配置農(nóng)村市場資源,加大力度進行金融創(chuàng)新和監(jiān)管,充分認識和管理農(nóng)業(yè)市場風險,為農(nóng)村金融提供優(yōu)質(zhì)的服務。
三、多方入手,解決商業(yè)性金融在農(nóng)村發(fā)展問題的對策
(一)宏觀層面入手,應加大對農(nóng)補貼力度,轉變政策性金融補貼方式,適度放開利率管制,加強國家信用擔保和農(nóng)村信用環(huán)境建設,促使農(nóng)村資金向城市回流。
為了構建和諧社會全面建設小康,黨近年來的政策重點逐步向農(nóng)村轉移,“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市帶動農(nóng)村”、“多予少取放活”等方針出臺說明政府正在加大對農(nóng)村的經(jīng)濟支持力度。這種支持主要體現(xiàn)為政府直接投資、通過政策性銀行放款、對農(nóng)村金融貸款稅減免和利率補貼等方式。但對這種方式的過度依賴在一定程度上是違背市場發(fā)展規(guī)律的,政府的過度投資一方面增加了財政壓力,而且還會對民間投資產(chǎn)生擠出效應,不利于商業(yè)性金融發(fā)展,利息和稅的補貼又會引發(fā)道德風險和因貸款額度僧多粥少產(chǎn)生的尋租行為。信息不對稱所引起的逆向選擇和道德風險問題是導致市場失靈的重要原因。因此國家在加大對農(nóng)補貼力度的同時,更要注意自身角色的轉變,政府在市場中應提供更多的信息,起到中間人而不是決策者的作用;并非簡單的將蛋糕扔出來喂飽少數(shù)人,而是教會更多的人如何合理吃蛋糕,完成由主導型向服務型、運動員向裁判員的轉變。減少國家主導型作用,讓市場自發(fā)的解決問題,讓商業(yè)性金融、農(nóng)民和更多微觀主體參與到市場的金融制度創(chuàng)新,并讓他們分享到更多的金融發(fā)展成果;增加國家服務型作用,在加大對商業(yè)銀行服務新農(nóng)村建設風險補償?shù)耐瑫r,還可以對金融中介等服務機構的建設進行更多投入,并發(fā)揮國家信用優(yōu)勢組建信用擔保機構,吸引資金投入進行商業(yè)化運作。另外,國家還需制訂相關法律法規(guī)約束貸款者和放款者的違約行為,加強金融監(jiān)管,提高市場透明度,完善農(nóng)村信用環(huán)境,降低農(nóng)村金融市場風險和信用風險。
從利率角度分析,發(fā)展中國家出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟現(xiàn)象,政府對信用不發(fā)達的地區(qū)實行利率管制,使得利率無法市場化,過低的利率一方面是貸方出現(xiàn)惜貸現(xiàn)象,一方面增加了借方的道德風險,嚴重影響了經(jīng)濟的健康發(fā)展,只有實行金融自由化,利率市場化,才能通過利率――投資杠桿解決因金融壓抑造成的市場失靈問題。對農(nóng)村商業(yè)性金融和農(nóng)村經(jīng)濟增長之間的關系進行實證分析,其回歸結果表明,1985-2005的25年中,農(nóng)村實際貸款利率的提高正向促進了農(nóng)村經(jīng)濟的增長,因此解除金融壓抑、促使利率上升推動農(nóng)村經(jīng)濟增長是符合提倡在發(fā)展中國家推行高利率政策的金融深化理論的。農(nóng)村金融的高風險決定了其高利率,政府在打擊高利貸和不良貸款機構的同時,也要適當放開利率管制。金融資本通過商業(yè)化運作,利用市場供求關系將利率提高到一個借貸雙方都能接受的水平內(nèi),不僅會使借款方獲得更高的收益和積極性,也會提高貸款方的貸款成本和違約風險,從而提高資金使用率,使資金流向效率更高的產(chǎn)業(yè)項目。提高利率,才能吸引更多的商業(yè)性金融參與到農(nóng)村金融建設中,加強金融深化;才能提高農(nóng)村儲蓄資源利用率和現(xiàn)金流通量,使資金從城市向農(nóng)村回流,達到“城市反哺農(nóng)村”的宏觀目標;才能更加有效的促進農(nóng)村投資率,進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
(二)微觀層面入手,應鼓勵商業(yè)銀行在農(nóng)村進行金融產(chǎn)品服務創(chuàng)新,加強農(nóng)村信用風險管理,與民間金融和信用合作社合作,進行利率市場化試點改革,誘導其商業(yè)規(guī)范化經(jīng)營。
由于“三農(nóng)”的金融需求具有需求量小而品種繁多、季節(jié)性強、經(jīng)營成本和系統(tǒng)性風險高等特點,宏觀上提高利率雖然可以緩解市場風險,但微觀上還需要各個金融機構積極進行金融產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新。針對農(nóng)村金融,商業(yè)性金融所作的并非規(guī)避風險,而應該主動管理風險。針對“三農(nóng)”金融需求的信用風險,銀行可通過建立聯(lián)保機構通過委托――機制進行更積極的監(jiān)管,還可以對貸款人建立信用記錄,通過統(tǒng)計調(diào)查貸款者的信用情況,有針對、有步驟的進行放款。國際上孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式(GB模式)就是其運作的成功典范,該模式對借款人采取“會員――聯(lián)保小組――鄉(xiāng)村中心”的層層組織結構,充分發(fā)揮其內(nèi)部地緣、血緣關系對放款者進行監(jiān)督。另外,GB模式通過信用統(tǒng)計調(diào)查確立以貧困人口,特別是女性貧困人口作為主要貸款對象。在良好的機制運行下,該模式鄉(xiāng)村銀行遍布孟加拉國64個地區(qū)6.8萬個村莊,還款率達到97%以上。在我國,商業(yè)性金融也有其特殊的發(fā)展模式――村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行對比大型商業(yè)銀行具有更加靈活的經(jīng)營方式,可以運用其地域、政策和信息優(yōu)勢提供更加專業(yè)化的服務,填補了大型商業(yè)銀行在農(nóng)村領域的部分空白。擴大村鎮(zhèn)銀行試點,加強銀行內(nèi)部基礎管理,引進人才,提高風險監(jiān)測、識別和預警能力是村鎮(zhèn)銀行的未來發(fā)展方向。針對“三農(nóng)”問題的流動性風險,在某些金融發(fā)達程度不高的地區(qū)一般依靠惠農(nóng)政策補貼降低風險,但如果金融市場較完善,在條件允許的情況下銀行也可積極自主的進行金融產(chǎn)品的證券化試運行,發(fā)展商業(yè)票據(jù)市場,針對一些生產(chǎn)周期長,但收益性和穩(wěn)定性較高的金融資產(chǎn)適當?shù)拈_放其二級市場進行再融資,解決銀行因資金周轉不足造成的流動性風險問題。一方面這需要成熟合理的擔保機制比如國家信用或者專業(yè)的信用中介機構提供擔保,另一方面也需要對金融資產(chǎn)進行合理的分類和信用評級。美國在發(fā)展中也遇到過類似問題,當時社會上的小型商業(yè)貸款非常分散且企業(yè)狀況差別很大,因規(guī)模不夠難以達到銀行的貸款標準,也很難進入商業(yè)票據(jù)市場。針對該情況,美國進行了小型商業(yè)企業(yè)貸款證券化的金融創(chuàng)新,通過劃分抵押貸款為特定的標準,使各種類型的抵押貸款證券具有較好的同質(zhì)性,再劃分其金融資產(chǎn)的收入標準并打包進行融資,既擴大了規(guī)模又分散了風險,這對我國未來城鄉(xiāng)中小企業(yè)融資具有一定的借鑒意義。
商業(yè)性金融應當加強與民間金融和合作性金融的聯(lián)系。民間金融和合作金融雖然運作機制不如商業(yè)性金融規(guī)范,但卻有一定的資金實力和良好的制度優(yōu)勢。在掌握更多信息的情況下,民間金融和合作性金融可以提供更為靈活的貸款服務從而降低了交易成本。商業(yè)性金融具有雄厚的資金實力和先進成熟的市場運作制度。兩方面的優(yōu)勢可以互補。在合作中,商業(yè)銀行為民間和合作金融提供資金服務,扮演“資金運營商”、“資金商”和“資金顧問”等角色,引導民間和合作金融規(guī)范合理的運行,提升農(nóng)村金融抗風險能力,維護農(nóng)村金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。民間金融和合作金融則扮演“售貨員”、“調(diào)查員”和“推銷員”等角色,深入基層,廣泛調(diào)研,了解民間資金需求狀況,為農(nóng)戶等微觀金融主體提供與之適應的多樣化的特色金融服務。從不完全競爭市場和博弈論相關理論分析,商業(yè)金融可以與民間和合作金融進行利率市場化試點改革,維持農(nóng)村市場利率的穩(wěn)定性可以有效規(guī)避金融機構面臨的利率風險,打擊高利貸和洗錢行為,提高市場化運作效率和金融深化水平。
(注:此項目屬于安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目《安徽農(nóng)民資金互助組織發(fā)展研究》項目批準號為:AHSK07-08D31)
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一、三縣社會事業(yè)發(fā)展取得顯著成績
從調(diào)研情況看，當前農(nóng)村社會事業(yè)正處于新的機遇期和快速發(fā)展期，發(fā)展環(huán)境和投資力度都明顯好于以往。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障制度等民生政策落實情況較好且效果明顯，群眾了解程度和滿意程度普遍較高，農(nóng)村社會事業(yè)建設取得了顯著進步。
基層社會事業(yè)投入大幅增長，薄弱環(huán)節(jié)建設得到加強，基礎設施條件顯著改善。根據(jù)黎平縣提供的材料，2003―2007年，全縣用于社會事業(yè)的財政支出從13242萬元增加到34236萬元，增加了2.59倍，年均增長26.8％，其中基礎設施建設的支出年均增長均維持在20%以上。隨著投入的增加，社會事業(yè)基礎設施建設明顯加強。通過國家一系列專項建設規(guī)劃的實施，以往相對于教育、衛(wèi)生等更為薄弱的農(nóng)村文化、民政、計劃生育、體育等設施條件，近年來也呈現(xiàn)整體提高、快速發(fā)展的態(tài)勢。
農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革穩(wěn)步推進，“兩免一補”政策深得人心。改革后，農(nóng)民感受上學不花錢了，學校公用經(jīng)費和教師工資則大幅提高，入學率、鞏固率等主要指標均達到了國家要求，農(nóng)村義務教育狀況發(fā)生了明顯改觀。2005年至2007年，黎平縣預算內(nèi)義務教育支出年均增長達30.9%、47.9%和48.1%，興國縣增長14.1％，14.3％和28.0％，均高于當年財政經(jīng)常性收入的增長比例。拖欠教師工資現(xiàn)象未見發(fā)生，適齡兒童因貧困失學現(xiàn)象基本杜絕，許多隨父母外出務工的兒童和超齡學生重返家鄉(xiāng)學校。興國縣89.7%的受訪農(nóng)戶表示，孩子教育支出明顯下降了。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療成效顯著，農(nóng)民醫(yī)療服務需求得到釋放，基層醫(yī)療機構獲得新的發(fā)展契機。黎平2007年新農(nóng)合起步當年農(nóng)民參合率超過80%，今年一季度即達到90.55%，會寧農(nóng)民新農(nóng)合參與率甚至超過97%。興國縣實施“新農(nóng)合”以來，住院補償和門診補償總受益面達到30.17%。由于“看病能報銷了”，農(nóng)民長期受壓制的醫(yī)療服務需求迅速增加。三地縣、鄉(xiāng)兩級各類醫(yī)療機構普遍反映門診和住院人數(shù)明顯增加，興國縣人民醫(yī)院2006、2007年住院人數(shù)分別增長19.99％和16.57％?？h鄉(xiāng)醫(yī)療機構的服務收入也由于新農(nóng)合迅速普及而普遍增加。收入的增加使基層醫(yī)療機構多數(shù)已基本能夠保障日常運行需要，負債經(jīng)營問題得到緩解，醫(yī)護人員的收入水平明顯提高，由此煥發(fā)出新的發(fā)展活力。
社會救助和保障投入不斷增加，農(nóng)村社會安全網(wǎng)逐步建立。經(jīng)過幾年來的努力，三地已初步建立起以最低生活保障、“五?！惫B(yǎng)和特困戶救助制度為主要內(nèi)容的覆蓋城鄉(xiāng)的社會安全網(wǎng)。特別是農(nóng)村低保制度從無到有，保障覆蓋面迅速擴大，標準逐步提高。興國縣2006年建立農(nóng)村低保制度，僅兩年時間覆蓋全縣低保人數(shù)從20907人增加到30256人，人均補差從25元提高到30元；黎平縣44202人納入農(nóng)村低保范圍，月人均補助標準30元；會寧縣享受低保對象占全縣農(nóng)業(yè)人口13.78%，月人均補助標準28元。大病醫(yī)療救助等其他社會救助制度穩(wěn)步發(fā)展。
社會力量參與社會事業(yè)建設，發(fā)揮了重要的補充作用。興國縣是勞務輸出大縣，面對留守兒童問題緊迫和教育資源緊張的雙重難題，當?shù)亟逃鞴懿块T鼓勵通過社會化經(jīng)營、低收費運行和寄宿制管理，創(chuàng)辦留守兒童托管中心，以解決留守兒童的生活和課外教育問題。目前全縣已有“馨園”、“溫馨家園”等托管中心近百家，收費大多在每人每月300―500元左右。留守兒童托管中心是在我國農(nóng)村勞動力轉移特殊背景下社會力量參與應對留守兒童問題的一種積極嘗試。此外，在衛(wèi)生領域興國縣已有大中型民營醫(yī)院3所，個體診所28家，大量的村衛(wèi)生室也都由個人舉辦，成為農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡的重要組成部分。在黎平，公司與農(nóng)戶結合組建侗族大歌表演隊，不僅增加了文化旅游收入，也使民族傳統(tǒng)文化得到繼承和弘揚。
二、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題
（一）面對農(nóng)村社會結構的深刻變化及基層公共服務需求迅速提高，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展不足問題日益突出
一是隨著工業(yè)化、城市化進程加快，大批農(nóng)村青壯年勞動力外出務工，農(nóng)村家庭功能弱化和空巢現(xiàn)象加劇，“一老一小”問題成為社會事業(yè)發(fā)展中面臨的新挑戰(zhàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，留守兒童成長問題堪憂。三地留守兒童占義務教育階段學生總數(shù)接近40%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超過60%，普遍存在學習成績欠佳、心理障礙甚至人格缺陷問題。
相比留守兒童問題，農(nóng)村養(yǎng)老同樣可能引發(fā)嚴重的社會問題。調(diào)研組認為，目前農(nóng)村家庭養(yǎng)老制度正面臨傳統(tǒng)的支持性資源逐步萎縮，新的替代性資源尚未有效形成的困境。興國縣1992年即由民政部門啟動的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點目前基本處于停滯狀態(tài)，參保農(nóng)民約9萬人，在冊領取保險人數(shù)僅4500人，每人每月僅能領取保險金1.8元，難以起到養(yǎng)老保障的作用。
二是隨著農(nóng)村生活水平逐步提高，特別是在“兩免一補”和新農(nóng)合等民生政策誘導下，農(nóng)村居民公共服務的各種需求得以激發(fā)，貧困農(nóng)民對享有基本公共服務的渴望十分迫切。調(diào)研表明，農(nóng)村貧困地區(qū)現(xiàn)有社會事業(yè)條件遠遠不能滿足最基本的需求，上學難、看病難、保障水平低仍是制約農(nóng)村社會發(fā)展的主要矛盾。從三縣來看，農(nóng)村義務教育校舍不足特別是寄宿制學校學生宿舍嚴重短缺，配套設施落后，教師宿舍緊張，寄宿生生活補助覆蓋面窄、標準低，寄宿制小學困難學生生活補助未落實等問題較為突出。農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生的可及性較差，調(diào)研組走訪黎平的6個村有3個村既無村衛(wèi)生室，也無村醫(yī)；農(nóng)村外出務工流動人員多數(shù)成為新農(nóng)合覆蓋盲區(qū)?；鶎庸参幕O施幾近空白或條件十分簡陋。農(nóng)村低保做到“應保盡?！辈罹嗌踹h，由于經(jīng)費有限，實行上級定指標、定人數(shù)的做法，如黎平縣德化鄉(xiāng)低保覆蓋面僅29％。
（二）社會事業(yè)建設資金來源有限，基層政府財政壓力很大，債務負擔沉重
三縣均為國家扶貧工作重點縣，地方財政十分困難，尤其是處于西部的會寧縣、黎平縣，財政自給率分別不足3%和17%，目前縣及縣以下社會事業(yè)建設資金基本依靠上級政府補助投資和貸款舉債。但即使中央和省級政府承擔了主要費用，基層財政為配套上級政府安排的項目和政策，仍然不堪壓力。以黎平縣為例，2001―2007年，為配套國家和省安排的社會事業(yè)項目，地方自籌資金1780.4萬元，占投資總額的24％；僅2007年一年，為新農(nóng)合、農(nóng)村低保、提高生均公用經(jīng)費標準等項目配套縣級財政資金達2632萬元，占當年地方一般預算收入51.92%。
這種狀況造成基層政府舉債發(fā)展社會事業(yè)形成了大量對金融機構、建筑施工隊及個人的債務。據(jù)三地統(tǒng)計，目前興國縣義務教育負債7650萬元，黎平縣6000多萬元，會寧縣5600多萬元；興國縣34所公辦醫(yī)療機構82.4%負債，累計6466萬元。
調(diào)研組認為，相對于財政能力，目前基層政府在提供服務方面承擔了很多剛性責任，但在改善服務方面卻缺乏必要的自和能力，有責無權、責權倒掛的現(xiàn)象比較突出。
（三）現(xiàn)有政策需進一步完善，農(nóng)村公共服務資源配置方式和結構布局亟待優(yōu)化
一是對公共服務需方的直接補貼標準過低，物價持續(xù)上漲削弱了政策效果。例如，黎平縣“兩免一補”對貧困家庭寄宿學生的生活補助平均每月55元，每天不足2元，而當?shù)貙W生在校最低生活開支每天需要5元左右。興國縣農(nóng)村集中供養(yǎng)的五保老人人均月供養(yǎng)標準僅為150元，散居供養(yǎng)標準低至每季度250元，由于物價上漲原因，按每位老人每天1斤米需1.6元，2兩肉需2.6元，青菜、鹽、柴、油等0.5元測算，每人每天僅伙食費4.7元，每月平均141元，僅余9元錢給集中供養(yǎng)老人添置衣物和看病吃藥，散居老人則連生活費都難以保障。再如計劃生育獎勵扶助標準目前每人每年600元，且需要年滿60周歲的計劃生育家庭才可以享受，這相當于2007年興國縣農(nóng)民人均純收入的21.2％，顯然對大多數(shù)家庭缺乏吸引力，難以起到增加計劃生育家庭收入和提供養(yǎng)老保障的作用。
二是政策制定和實施不夠細致。如對于新農(nóng)合制度的實施，農(nóng)民對報銷標準低和省內(nèi)省外報銷比例不一有意見，部分地區(qū)村醫(yī)對于要墊付新農(nóng)合費用從而導致個人流動資金困難不滿，相對繁瑣的報銷過程也增加了群眾的報銷成本。這些因素都可能影響新農(nóng)合進一步深入推進。
三是資源配置比較粗放，導致財力不足與浪費現(xiàn)象并存。以農(nóng)村中小學建設布局為例，從長遠來看，由于學齡人口結構的變化和留守兒童比例日趨增大，集中力量發(fā)展寄宿制學校是發(fā)揮教育資源規(guī)模效益的最好形式。但是像黎平和會寧地處山區(qū)，自然村寨多且分散，低年齡學生路途太遠、安全缺乏保障，又不得不保留一定數(shù)量的教學點，形成資源分散配置。
（四）利益驅(qū)動不足，基層公共服務管理人才和專業(yè)人才留不住問題較為嚴峻
受經(jīng)濟利益驅(qū)動，三地農(nóng)村優(yōu)秀中小學教師和鄉(xiāng)村醫(yī)生紛紛涌向城鎮(zhèn)，造成基層師資和醫(yī)技人員隊伍數(shù)量短缺、年齡結構老化、素質(zhì)水平低下。由于師資不足，公助民辦的代課教師又出現(xiàn)在一些偏遠山區(qū)的教學點。興國調(diào)研組走訪的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，沒有一名本科以上學歷的執(zhí)業(yè)醫(yī)師；黎平縣鄉(xiāng)村醫(yī)生達到中專學歷水平的僅占60.49%，平均年齡47歲。農(nóng)村社會事業(yè)等公共服務的支點在鄉(xiāng)、村，主要依靠服務于最基層的鄉(xiāng)村干部和教師、村醫(yī)等進行社會管理和提供公共服務?；鶎由鐣聵I(yè)人才隊伍不穩(wěn)定，將嚴重影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展。
三、若干思考與建議
（一）分析與思考
1、必須從戰(zhàn)略高度認真審視加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的重要性和緊迫性
農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展與地方經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎設施條件密切相關，并決定著農(nóng)村居民的基本素質(zhì)和發(fā)展能力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，富裕農(nóng)民致富的門道各有不同，但其共同點都是具有較高的文化素質(zhì)和比較健康的身體；而貧窮農(nóng)民也都具有相似的狀況和原因，就是缺乏生存的基本能力和改變生活、轉變?nèi)松臐撛谒刭|(zhì)。透過三縣看全國，中國農(nóng)民是一個偉大的社會階層，用占世界9%的耕地養(yǎng)活了占世界21%的人口。同時他們又是一個綜合素質(zhì)較低的社會群體，因為占世界40%的中國農(nóng)民僅僅養(yǎng)活了世界上7%的非農(nóng)民。這充分說明，只有將社會事業(yè)特別是教育、醫(yī)療這些對于人的全面發(fā)展和人力資本形成具有決定性作用的公共事業(yè)更多地惠及農(nóng)民，提高其文化素質(zhì)和發(fā)展能力，才能從根本上將農(nóng)民從貧困的代際傳遞中解脫出來，這對于我國經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略意義。
2、必須合理選擇農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的重點和路徑
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的科學發(fā)展觀指導下，農(nóng)村社會事業(yè)進入了快速發(fā)展時期。但徹底解決農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后問題絕非一朝一夕的事情。根據(jù)三縣典型情況，調(diào)研組認為，當前應當將公共資源切實向農(nóng)村基本公共服務傾斜，特別是為農(nóng)村兒童這一新生代提供良好的公共服務屬于著眼未來的發(fā)展大計，必須作為發(fā)展社會事業(yè)的重中之重。各級政府一定要在發(fā)展農(nóng)村義務教育方面舍得花大錢。與此同時，要努力擴大基本公共服務的普惠性，加快建立最低生活保障制度和發(fā)展基本醫(yī)療，重點解決好困難群眾生存問題。
3、必須通過深化管理體制和運行機制改革來增強農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的活力和動力
調(diào)查表明，稅費體制改革后，農(nóng)村社會事業(yè)的責任主體重新回到政府身上，農(nóng)村義務教育改革等政策措施有利于形成以政府為主導、以公共財政為主體支撐農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的格局，為農(nóng)村公益性社會事業(yè)發(fā)展提供了重要契機。但也要看到，公共財政不完善與投入不足，中央與地方事權財權不清、投資主體單一、尤其是基層政府權責倒掛，條塊分割的管理體制和社會事業(yè)機構運行機制僵化，以及缺乏監(jiān)測評價和激勵約束機制等問題，嚴重制約了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展活力。因此，要謀求農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展不斷取得突破，必須從改革創(chuàng)新中尋找出路，最大限度地調(diào)動各級政府、社會、個人等各種資源和積極性，共同推動農(nóng)村社會事業(yè)又好又快發(fā)展。
（二）對策與建議
1、加大中央對貧困地區(qū)社會事業(yè)的支持力度
在現(xiàn)行體制下，加大中央對地方的一般性轉移支付力度，確?；鶎诱男泄卜章毮艿谋匾斄?。對特別困難農(nóng)村地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，建議采取中央財政主導的統(tǒng)一供給模式。增加專項資金投入，集中補助社會事業(yè)的“短板”和薄弱環(huán)節(jié)，并減免貧困地區(qū)配套資金。
農(nóng)村義務教育方面：按照基本公共服務均等化的要求，進一步提高農(nóng)村義務教育生均經(jīng)費標準；擴大學生生活補助覆蓋范圍和補助標準，實現(xiàn)全覆蓋；結合地方實際，實行小學生寄宿生活補助；加大力度支持農(nóng)村中小學校舍建設、改造和維修，在邊遠山區(qū)應以寄宿制學校逐步替代分散教學點；實施農(nóng)村義務教育教師住房“安居工程”建設或增加住房貨幣補貼。研究采取有效的綜合性政策措施，著力解決好留守兒童教育問題。
公共醫(yī)療衛(wèi)生方面：支持農(nóng)村醫(yī)療機構建設和設施設備購買；提高村醫(yī)的補助水平；增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府統(tǒng)籌投入，提高保障水平；提高“新農(nóng)合”參保和報銷的便捷性。
公共文化方面：加強資源整合和有效利用，規(guī)劃新建與充分利用現(xiàn)有中小學校閑置資源等相結合，強化鄉(xiāng)、村公共文化設施建設；通過設立政府支持資金或引導基金，支持發(fā)展具有地方民族特色的文化和旅游產(chǎn)業(yè)。
社會保障方面：加大農(nóng)村低保政府投入，取消農(nóng)村低保的指標限制，通過增加中央財政投入，實現(xiàn)“應保盡?！?，并建立和完善農(nóng)村低保標準動態(tài)調(diào)整機制。完善政策體系，積極應對農(nóng)村養(yǎng)老問題。
2、構建多元化社會事業(yè)發(fā)展格局
一是盡快建立鼓勵、引導和規(guī)范社會力量參與農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的政策體系，開放市場準入，消除壁壘限制，規(guī)范登記運行，明確監(jiān)督和管理責任，采取公建民營、股份制、貸款貼息、財政補助、優(yōu)惠政策等多種形式吸引社會資金參與基層社會事業(yè)領域基礎設施建設，支持民間或其他社會力量舉辦營利和非營利公共服務，逐步形成社會事業(yè)舉辦主體多元化、投資渠道多樣化的格局。
二是改革政府包辦社會事業(yè)的傳統(tǒng)模式，加快推進“政府購買服務”，建立績效考核的監(jiān)督機制保證財政資金發(fā)揮效用。
三是通過合并、改制、置換、重組等運作方式，促進社會事業(yè)資源有效整合，盤活存量資源，擴張優(yōu)質(zhì)資源，逐步形成有重點、有層次、布局合理的社會事業(yè)發(fā)展格局。
3、穩(wěn)定農(nóng)村公共服務專業(yè)人才隊伍
制定實施基層干部、農(nóng)村教師、衛(wèi)生技術人員培訓計劃，并依托專業(yè)院校等平臺，采取政府資助、定向招生、定向培養(yǎng)的方式，直接面向農(nóng)村培訓人才，提高基層專業(yè)人才素質(zhì)和促進結構優(yōu)化。擴大人才交流培訓機制，加強城市對農(nóng)村的支援，加大對口支援中的智力支持比重，積極鼓勵跨區(qū)域的智力服務和人才交流活動。改善基層公共服務人才生活工作條件和工資福利待遇，改革人事管理制度和激勵機制，增強其敬業(yè)精神和責任意識，穩(wěn)定基層人才隊伍。
4、建立農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展監(jiān)測評價體系和重要民生政策動態(tài)評估機制
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