時(shí)間：2023-04-17 17:47:28
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1.1調(diào)研對(duì)象簡(jiǎn)介
該區(qū)縣一級(jí)行政服務(wù)中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務(wù)等服務(wù)，目前共有30家單位進(jìn)駐，設(shè)辦事窗口168個(gè)，包含進(jìn)出境辦理業(yè)務(wù)、國(guó)稅局等具體窗口設(shè)置。
1.2影響行政服務(wù)中心人員荷載的主要因素
為了做好充分準(zhǔn)備，在正式實(shí)施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場(chǎng)與該行政服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人、大廳的工作人員進(jìn)行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的出入口進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務(wù)中心人員荷載的因素有:(1)行政服務(wù)中心的級(jí)別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級(jí)行政服務(wù)中心分擔(dān)，因此直轄市、省一級(jí)的行政服務(wù)中心，人員往往相對(duì)較小。(2)行政服務(wù)中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務(wù)、工商業(yè)務(wù)時(shí)，人員荷載會(huì)激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點(diǎn)較強(qiáng)。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務(wù)辦理的人數(shù)都會(huì)形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會(huì)形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點(diǎn)半、下午2點(diǎn)左右會(huì)形成日高峰期。
1.3人員荷載調(diào)研方法
目前，雖然有一些可以用于人員調(diào)研的自動(dòng)計(jì)數(shù)設(shè)備及軟件，但是由于行政服務(wù)中心建筑的特殊性，以及設(shè)備自身的缺陷，在調(diào)研中仍舊采用常規(guī)的方法進(jìn)行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法。調(diào)研時(shí)，為了提高調(diào)研的精度，同時(shí)采用了上述兩種方法進(jìn)行。將整個(gè)調(diào)研團(tuán)隊(duì)分成兩個(gè)小隊(duì):一隊(duì)為固定崗位，設(shè)置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個(gè)人持兩個(gè)計(jì)數(shù)器分別清點(diǎn)進(jìn)出人數(shù)，每隔5min記錄一次數(shù)據(jù)，關(guān)鍵位置設(shè)兩人計(jì)數(shù)，結(jié)果按照平均值處理;另一隊(duì)為流動(dòng)崗，每半點(diǎn)、整點(diǎn)統(tǒng)一清點(diǎn)區(qū)內(nèi)人數(shù)，人員密集的出入境區(qū)同時(shí)設(shè)置3～4人劃區(qū)統(tǒng)計(jì)，每次清點(diǎn)持續(xù)約5min。
2調(diào)研數(shù)據(jù)
2.1現(xiàn)場(chǎng)照片可見，各區(qū)域的人員荷載差別較大，一些區(qū)域摩肩接踵，而另一些區(qū)域則門可羅雀。
2.2人員荷載統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
為采用出入差值法、經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后，所獲得的政務(wù)服務(wù)中心全天累積進(jìn)出人數(shù)的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時(shí)間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區(qū)域內(nèi)的人員;流出曲線滯后于流入曲線達(dá)到穩(wěn)定段，滯后的時(shí)間可看作人員的停留時(shí)間。注意，由于中午存在午休，需要關(guān)門、清場(chǎng)，因此曲線的中午段存在一個(gè)平臺(tái)期。
2.3人均占地面積
為分區(qū)域的人均占地面積對(duì)時(shí)間的波動(dòng)曲線。3層出入境區(qū)域的人均占地面積值明顯低于其他區(qū)域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠(yuǎn)大于其他區(qū)域。另外，圖中可以看到上午自10點(diǎn)開始、下午自13點(diǎn)30分開始，各區(qū)域人數(shù)逐步達(dá)到峰值。
3調(diào)研結(jié)論
在以往的人員荷載調(diào)研中，往往以得出所研究對(duì)象的人員密度值作為調(diào)研的目標(biāo)。但是通過調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政務(wù)中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會(huì)選擇就近的區(qū)域等候辦理。等候區(qū)的大小，并非根據(jù)窗口的辦事人員多少劃定，而是根據(jù)行政服務(wù)中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區(qū)級(jí)行政服務(wù)大廳，將發(fā)改委、園林局、住建委、規(guī)劃分局、城管局、環(huán)保局、國(guó)土分局、工商、臨時(shí)、消防等窗口設(shè)置在3層某房間內(nèi)，其中等候區(qū)面積87m2、僅設(shè)置一排等候座椅，其密度能夠達(dá)到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務(wù)中心4層大廳面積達(dá)到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實(shí)際上，這兩個(gè)區(qū)級(jí)政務(wù)中心的這一區(qū)域設(shè)置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)尋找一個(gè)能夠客觀反映人員荷載的指標(biāo)。鑒于各行政服務(wù)中心的面積條件有較大不同，因此該指標(biāo)不應(yīng)包括面積指標(biāo);來行政服務(wù)中心辦事的人，目標(biāo)非常明確，均會(huì)在目標(biāo)窗口附近等候，因此該指標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個(gè)表征人員荷載的指標(biāo)———窗口瞬時(shí)吸引人數(shù)，本項(xiàng)目各層、各區(qū)域的窗口瞬時(shí)吸引人數(shù)指標(biāo)。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強(qiáng)的窗口，因此將出入境區(qū)域單獨(dú)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在本行政服務(wù)中心里出入境區(qū)每個(gè)窗口的瞬時(shí)吸引人數(shù)達(dá)到23.6人;工商業(yè)務(wù)辦理窗口，也是屬于吸引力相對(duì)較強(qiáng)的窗口，也單獨(dú)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，其每個(gè)窗口的瞬時(shí)吸引人數(shù)達(dá)到4.8人;其他區(qū)域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個(gè)窗口的瞬時(shí)吸引人數(shù)從4.4～1.7人。
4結(jié)束語
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會(huì)為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國(guó)首屆公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)對(duì)公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會(huì)事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡(jiǎn)言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對(duì)公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國(guó)家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動(dòng)；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國(guó)家、社會(huì)及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動(dòng)的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對(duì)公共行政概念的剖析解讀來加深對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對(duì)自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對(duì)包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會(huì)的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動(dòng)者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會(huì)組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般不包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)），多數(shù)時(shí)間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運(yùn)作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對(duì)象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實(shí)際運(yùn)行中的作用對(duì)象及運(yùn)作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會(huì)性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會(huì)性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴(kuò)展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會(huì)公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動(dòng)態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識(shí)，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對(duì)公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強(qiáng)，重視專業(yè)化管理；注重績(jī)效評(píng)估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機(jī)制和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機(jī)制，以為人民服務(wù)為要旨，對(duì)結(jié)果予以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)走向市場(chǎng)，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護(hù)。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運(yùn)行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)。
2.管理目標(biāo)區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效的管理。
3.管理體制和運(yùn)作模式區(qū)分。
1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責(zé)唯一尺度行政是面向未來以目標(biāo)為導(dǎo)向一系列的塑造活動(dòng)，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動(dòng)態(tài)行為。基于國(guó)家公共權(quán)力及社會(huì)組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會(huì)行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強(qiáng)制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當(dāng)與否判斷之最高標(biāo)準(zhǔn)在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當(dāng)性”與“合法律性”兩個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“正當(dāng)性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個(gè)模糊的概念，但“正當(dāng)性”也不是一個(gè)大而無當(dāng)?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會(huì)規(guī)律兩個(gè)變量正相關(guān)。“合法律性”是公共行政的特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)指標(biāo)，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對(duì)行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國(guó)會(huì)的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當(dāng)性的行政結(jié)構(gòu)?！睙o法律即無行政是法教義學(xué)立場(chǎng)恪守的基本原則，其對(duì)于限制行政恣意、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強(qiáng)調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)崇拜市場(chǎng)至上的一個(gè)極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評(píng)價(jià)、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對(duì)于創(chuàng)造一個(gè)有活力、全面擔(dān)當(dāng)?shù)拇笳€是有所欠缺的。
2．福利國(guó)家理念下以“合理性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)公共行政行為福利國(guó)家由英國(guó)W·坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國(guó)家”與“權(quán)力國(guó)家”。福利國(guó)家包括混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、收入再分配和社會(huì)福利四個(gè)方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會(huì)福利。福利國(guó)家理念目的在于鞏固資本主義國(guó)家的合法性，削抵沿著資本財(cái)富增長(zhǎng)邏輯產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響。福利國(guó)家有三種模式:自由的福利國(guó)家、社團(tuán)主義福利國(guó)家、社會(huì)民主主義福利國(guó)家。自由的福利國(guó)家仍然關(guān)注限制國(guó)家行動(dòng)的邊界，社團(tuán)主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平衡，社會(huì)民主主義福利國(guó)家謀求普遍的由國(guó)家提供的待遇水平。雖然各國(guó)對(duì)實(shí)踐福利國(guó)家理念有差異，但也存有基本共識(shí)，那就是國(guó)家應(yīng)該矯正市場(chǎng)失靈，維持社會(huì)公正、平等。福利國(guó)家理念對(duì)公共行政直接滲透的后果就是給付行政時(shí)代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)判斷公共行政行為的框架，但也向行政機(jī)關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機(jī)關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼_、適當(dāng)?shù)姆?wù)?；谏鲜鲛D(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國(guó)家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國(guó)，對(duì)行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當(dāng)性、法益相稱性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以權(quán)衡認(rèn)定行政行為是否合理。在英美法系，由于對(duì)如何正面認(rèn)定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認(rèn)定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個(gè)層次，一般不合理和實(shí)質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)不純正;實(shí)質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國(guó)格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認(rèn)的道德準(zhǔn)則的行政行為。
3、公共行政應(yīng)當(dāng)從過去的價(jià)值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價(jià)值和信仰問題;現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括政府的倫理、誠(chéng)信、責(zé)任等問題;有效的公共行政應(yīng)當(dāng)是在主動(dòng)與參與的民眾意識(shí)的系統(tǒng)中加以界定的。顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會(huì)及民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。雖然市場(chǎng)化、多元主義長(zhǎng)期以來被一些學(xué)者和官方用來解釋公權(quán)力的運(yùn)作，并且被視為有效制度設(shè)計(jì)之理論依據(jù)，但是，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場(chǎng)化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個(gè)問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護(hù)現(xiàn)有的服務(wù)水準(zhǔn)下我們?nèi)绾位ㄙM(fèi)最少(強(qiáng)調(diào)效率)而在現(xiàn)代社會(huì)，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個(gè)方面之外，還要再加上另外一個(gè)更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進(jìn)社會(huì)的公平?正是社會(huì)和民眾對(duì)現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價(jià)值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中，著名的西瓦(沃爾多)之爭(zhēng)中，西蒙主張用邏輯實(shí)證主義建立一個(gè)公共行政學(xué)的經(jīng)驗(yàn)理論，也就是能使公共行政學(xué)成為一門科學(xué)，沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價(jià)值問題，建立一個(gè)關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論?！靶曙@然是手段而不是終極目標(biāo)，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”。促進(jìn)社會(huì)公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價(jià)值關(guān)懷。
4.企業(yè)問責(zé)以崗位責(zé)任為基準(zhǔn)判斷職業(yè)行為的正當(dāng)性“行政主要指國(guó)家行政，也包括非國(guó)家行政，非國(guó)家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動(dòng)”。企業(yè)治理的主要目標(biāo)之一就是為了提高企業(yè)的績(jī)效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營(yíng)利法人，財(cái)富增長(zhǎng)是其首要目的?，F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會(huì)進(jìn)行許多重要的活動(dòng)，“現(xiàn)代管理學(xué)之父”法國(guó)學(xué)者法約爾認(rèn)為:管理活動(dòng)是企業(yè)活動(dòng)之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、保安、會(huì)計(jì)等活動(dòng)一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動(dòng)應(yīng)當(dāng)分開，獨(dú)立執(zhí)行。正因?yàn)槿绱?，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標(biāo)就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)人，他們時(shí)刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財(cái)產(chǎn)增減，其行為動(dòng)機(jī)和影響其行為選擇的核心因素也當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員在對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理時(shí)在本質(zhì)上要經(jīng)?？紤]的也是財(cái)產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。以財(cái)富最大化為目標(biāo)的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對(duì)目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述;對(duì)目標(biāo)的實(shí)踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴(yán)格審查;以崗位責(zé)任為行為標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量績(jī)效產(chǎn)出;強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動(dòng)中，判斷職業(yè)行為是否正當(dāng)是以崗位責(zé)任為依托的，因?yàn)閸徫回?zé)任是被分解了的企業(yè)目標(biāo)，是達(dá)致企業(yè)目標(biāo)的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責(zé)任是否恰當(dāng)、正確的履行也是測(cè)度職業(yè)行為是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)答案。
二、公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)差異比較
1.必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績(jī)效責(zé)任、倫理責(zé)任和必要的說明解釋責(zé)任。作為一種對(duì)政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排，責(zé)任政府就意味著要有確保政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的控制機(jī)制，這一機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括兩部分:一部分為外部控制機(jī)制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責(zé)任控制機(jī)制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責(zé)也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。企業(yè)問責(zé)強(qiáng)調(diào)行政崗位自律，更強(qiáng)調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責(zé)任。企業(yè)問責(zé)是指除代表國(guó)家公權(quán)力及社會(huì)組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對(duì)企業(yè)在崗人員在其工作職責(zé)范圍內(nèi)，因不適當(dāng)履行職責(zé)或者不適當(dāng)作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度。企業(yè)管理活動(dòng)中引入問責(zé)制，對(duì)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強(qiáng)化企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體性目標(biāo)，是十分有益的。第一，企業(yè)可以利用“問責(zé)制”這支“鐵手腕”，切實(shí)改變?cè)趰徣藛T工作作風(fēng)，增強(qiáng)責(zé)任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學(xué)、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責(zé)任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當(dāng)性有利于防止追究責(zé)任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責(zé)制，無論是廠長(zhǎng)經(jīng)理，還是普通職工，都會(huì)更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)的行政管理崗位問責(zé)，但更強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)。因?yàn)閸徫回?zé)任是分解了的企業(yè)目標(biāo)，企業(yè)的績(jī)效增長(zhǎng)的關(guān)鍵依托點(diǎn)是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責(zé)任是否得到了切實(shí)履行。強(qiáng)調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團(tuán)隊(duì)精神的氛圍之中，其形成的忠誠(chéng)、責(zé)任意識(shí)有利于消除職工作為個(gè)體經(jīng)濟(jì)人產(chǎn)生搭便車、機(jī)會(huì)主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責(zé)機(jī)制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀(jì)律的思考”和“有責(zé)任的思考”慎獨(dú)慎微的常態(tài)思維習(xí)慣。
2．啟動(dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的前提不同企業(yè)問責(zé)是典型的績(jī)效問責(zé)，它強(qiáng)調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責(zé)機(jī)制屬于標(biāo)桿管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，標(biāo)桿是組織體基于行業(yè)特點(diǎn)、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績(jī)水準(zhǔn)。而公共行政問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)要提高績(jī)效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進(jìn)行時(shí)，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進(jìn)社會(huì)公平正義等問題。正因?yàn)槿绱?，啟?dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)前提不一樣。企業(yè)問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對(duì)顧客或者消費(fèi)者時(shí)，因?yàn)槟承┬袨椴划?dāng)而導(dǎo)致消費(fèi)者消費(fèi)的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場(chǎng)份額“縮水”、財(cái)產(chǎn)減少而啟動(dòng)的問責(zé)。而行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因?yàn)槟承┬袨閷?dǎo)致社會(huì)或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會(huì)或者民眾的合法利益，或是有損社會(huì)公平正義，從而啟動(dòng)問責(zé)。所以，第一，公共行政問責(zé)的發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)較多是因?yàn)閾p害了相對(duì)人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責(zé)更多是因?yàn)槁毠ぢ殬I(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長(zhǎng)業(yè)績(jī)。第二，企業(yè)問責(zé)中的被問責(zé)行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常明確、清晰，即崗位責(zé)任;公共行政中被問責(zé)的行為有時(shí)可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標(biāo)準(zhǔn)。第三、由于公共行政中個(gè)別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴(yán)重失當(dāng)而被問責(zé)，但企業(yè)問責(zé)在所不問。綜上，公共行政問責(zé)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。
3．公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的問責(zé)依據(jù)有差異企業(yè)的問責(zé)機(jī)制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責(zé)，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責(zé)機(jī)制，異體問責(zé)機(jī)制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責(zé)，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責(zé)任”、“違紀(jì)責(zé)任”的管理機(jī)制。它以“崗位責(zé)任”作為基點(diǎn)，通過問責(zé)制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對(duì)企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因?yàn)槿绱?，公共行政問?zé)與企業(yè)問責(zé)所依據(jù)的規(guī)范不同，對(duì)于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個(gè)方面而言，企業(yè)問責(zé)更加強(qiáng)調(diào)合理性，即只要問責(zé)依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責(zé)則不同，合法性是進(jìn)行行政問責(zé)的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強(qiáng)調(diào)問責(zé)的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責(zé)的合理合法。因?yàn)槎咴谔峁┓?wù)時(shí)，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責(zé)上會(huì)有嚴(yán)格的明文規(guī)定，因?yàn)檎仨毐ＷC服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴(yán)格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵(lì)盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因?yàn)槠髽I(yè)的服務(wù)對(duì)象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時(shí)有較強(qiáng)承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對(duì)象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績(jī)效增長(zhǎng)將遠(yuǎn)大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險(xiǎn)更敢于結(jié)合企業(yè)與市場(chǎng)變化制訂新規(guī)范。
三、局司合一的煙草公司適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)
1.煙草公司政企一體的特點(diǎn)“局司合一”的煙草公司在我國(guó)具有獨(dú)立的特點(diǎn)。第一，煙草公司兼容國(guó)家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國(guó)在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代為保持國(guó)家對(duì)煙草這一特殊商品進(jìn)行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機(jī)構(gòu)。煙草公司根據(jù)國(guó)家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時(shí)，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績(jī)效增長(zhǎng)，所以煙草公司最為顯著的特點(diǎn)就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動(dòng)的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”?！耙惶兹笋R、兩塊牌子”增加了對(duì)煙草公司管理行為的辨識(shí)程序與困難，同時(shí)也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責(zé)任。
一、公共行政中的公平問題
公平的基本含義是正當(dāng)，合乎道義或合乎情理。公平是人類長(zhǎng)期不懈追求的一種社會(huì)價(jià)值，對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會(huì)意識(shí)來說，公平觀念隨人類社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關(guān)系和階級(jí)關(guān)系中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益和政治要求的集中反映。究其實(shí)質(zhì)，也就是個(gè)體的利益沖突問題。關(guān)于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認(rèn)為，公共行政中的公平包含對(duì)組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，即運(yùn)用公共權(quán)力來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)當(dāng)平等地向社會(huì)提供相關(guān)服務(wù)，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔(dān)起屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任與義務(wù)。公共行政中的公平提倡公共行政管理進(jìn)行相應(yīng)的變革，認(rèn)為對(duì)公眾的要求應(yīng)當(dāng)做出及時(shí)的積極回應(yīng)，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中，應(yīng)更注重與其他學(xué)科的交叉融合以便更為有效地解決相關(guān)問題。概括而言，倡導(dǎo)公共行政的公平是要推動(dòng)政治權(quán)力與社會(huì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中缺乏政治及經(jīng)濟(jì)資源支持并處于劣勢(shì)的個(gè)體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號(hào)，而是在社會(huì)和政治領(lǐng)域中機(jī)會(huì)、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對(duì)于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級(jí)制采用的均是分部公平的概念。公共服務(wù)一般來說是以分部化為基礎(chǔ)進(jìn)行提供，并且主要通過分部的組織層級(jí)體系來進(jìn)行。分部公平提倡的是在相同種類的個(gè)體間實(shí)施同等對(duì)待，不同種類的個(gè)體之間則處以不同的對(duì)待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領(lǐng)域都實(shí)踐著分部化公平。第二稱為集團(tuán)公平。分部化的公平是屬于個(gè)人層次上的公平，集團(tuán)公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團(tuán)公平和同工同酬的分部公平。第三是機(jī)會(huì)的公平。主要包括預(yù)期公平與手段公平兩種。假設(shè)兩個(gè)人獲得某項(xiàng)工作的可能性相同，兩人得到該工作的機(jī)會(huì)也平等，這就是預(yù)期機(jī)會(huì)公平。如果兩人因?yàn)榫邆湎嗤奶旆趾唾Y格，所以他們得到工作的機(jī)會(huì)是平等的，這便是手段機(jī)會(huì)公平。亞里士多德關(guān)于平等個(gè)體應(yīng)受公平對(duì)待的觀點(diǎn)，便是以手段為基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)公平的例子。不過在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，純粹的預(yù)期公平鮮有存在。而在手段公平中，機(jī)會(huì)是由公平的規(guī)則決定。機(jī)會(huì)公平是對(duì)所有人來說，某個(gè)時(shí)代定的個(gè)體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機(jī)會(huì)。公共行政中公平的領(lǐng)域可以用實(shí)際分配的財(cái)物、服務(wù)或利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這一公平領(lǐng)域的界定可寬可窄，具體受以公共機(jī)構(gòu)的資源為基礎(chǔ)的分配及以申請(qǐng)人對(duì)平等的要求為基礎(chǔ)的訴求兩者的制約。公平的領(lǐng)域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對(duì)于諸如工資、工作、投資等一些領(lǐng)域來說，它們很大程度上是由市場(chǎng)控制，而另外一些領(lǐng)域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領(lǐng)域追求的是公平，目的是努力糾正由市場(chǎng)所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導(dǎo)致的不公平。政府提出的補(bǔ)償性不公平，目的是為了抵消分配領(lǐng)域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會(huì)提供服務(wù)的義務(wù)對(duì)于公共行政而言意味深長(zhǎng)。它強(qiáng)化了社會(huì)公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會(huì)公平已經(jīng)成為公共行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會(huì)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義就是要使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)，在公共行政中發(fā)揚(yáng)公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟(jì)和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執(zhí)行政策時(shí)使用自由裁量權(quán)，以及對(duì)服務(wù)分配進(jìn)行判斷時(shí)都應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)踐社會(huì)公平、公正、平等，并將其作為指導(dǎo)自身行動(dòng)的指南。
二、公共行政中的代際
公平公共行政中的公平問題不僅應(yīng)著眼于當(dāng)代，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學(xué)的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應(yīng)該與同代的人一樣，彼此間承當(dāng)義務(wù)和責(zé)任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當(dāng)代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場(chǎng)的現(xiàn)世代的個(gè)體與不在場(chǎng)的未來世代的個(gè)體之間的公平，其實(shí)質(zhì)是一種有關(guān)利益或者負(fù)擔(dān)在現(xiàn)在和未來世代之間的分配正義問題。美國(guó)當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設(shè)出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認(rèn)為，正義的第一原則也即個(gè)體最基本的原則是自由平等;第二個(gè)原則包括公平的機(jī)會(huì)平等及差別原則。只有同時(shí)具備這兩大原則，社會(huì)才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個(gè)體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲(chǔ)存原則。原初狀態(tài)下的個(gè)體其實(shí)處于一種無知之幕的狀態(tài)之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場(chǎng)的各代人以權(quán)利和尊嚴(yán)，同時(shí)限制在場(chǎng)的各代人的利己選擇。羅爾斯認(rèn)為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標(biāo)準(zhǔn)。在無知之幕指導(dǎo)下，個(gè)體可能且應(yīng)選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認(rèn)為，有充足的理由將后代的公平視為社會(huì)公平的一個(gè)領(lǐng)域，該觀點(diǎn)可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當(dāng)代許多思想家也提出應(yīng)關(guān)注后代的利益。代際之間的社會(huì)公平的邏輯是以集團(tuán)為基礎(chǔ)。后代作為一個(gè)集團(tuán)，也是權(quán)利主張的一個(gè)適當(dāng)領(lǐng)域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個(gè)合適的領(lǐng)域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點(diǎn)是由現(xiàn)代人代表后代人而提出?，F(xiàn)世代的人既享受利益，同時(shí)又得承擔(dān)成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠(yuǎn)期后代也將受益，而其所承擔(dān)的責(zé)任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務(wù)保持文化和文明成果，完好無損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導(dǎo)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)的主要?jiǎng)恿Ρ闶菫楹蟠Ｗo(hù)地球資源。如今，我們對(duì)有害廢棄物、農(nóng)藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問題可能導(dǎo)致的后果有了更多的了解。這些了解及其對(duì)后代可能產(chǎn)生影響的如實(shí)估算，都會(huì)對(duì)政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)政策制定者們認(rèn)識(shí)到這些政策問題既是現(xiàn)世的問題，又是代際之間的問題時(shí)，便會(huì)努力尋求找到在某種程度上對(duì)雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實(shí)施有利于代際社會(huì)公平的政策，也就是制定的那些政策對(duì)后代不會(huì)產(chǎn)生消極的影響，不會(huì)導(dǎo)致代際不公平的產(chǎn)生。弗雷德里克森認(rèn)為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無論是環(huán)境資源還是道德和倫理責(zé)任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會(huì)公平承擔(dān)責(zé)任，留給后代的均不應(yīng)該是更糟，而必須是在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問題來源于私人市場(chǎng)交易，而在該交易中，后代的利益被嚴(yán)重?fù)p害。因而，缺乏代際公平其實(shí)是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)通過公共政策來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，實(shí)行有利于后代利益的管制，盡可能地運(yùn)用現(xiàn)有所有資源達(dá)到最佳效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責(zé)任。
作者：劉慧瓊單位：廣東行政學(xué)院
行政現(xiàn)代性凸顯于進(jìn)步時(shí)代前不久，這個(gè)階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？茖W(xué)技術(shù)革命使得資本主義國(guó)家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)干預(yù)社會(huì)生活。資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，由科學(xué)技術(shù)革命帶來的是生產(chǎn)技術(shù)的巨大變革，資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷時(shí)期過渡，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來越繁重，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來了一系列的社會(huì)問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，因此政府行政管理活動(dòng)變得越來越重要，并且需要各種復(fù)雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內(nèi)部，由此首先產(chǎn)生了各種應(yīng)付工廠日益復(fù)雜與變化莫測(cè)的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術(shù)理性崇拜而導(dǎo)致的對(duì)效率目標(biāo)的追求，在這一時(shí)期產(chǎn)生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關(guān)注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特•歐文、通過應(yīng)用技術(shù)手段來幫助人類努力，成功運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)與管理科學(xué)的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領(lǐng)域的先驅(qū)安德魯•尤爾、首先啟動(dòng)管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點(diǎn)顯露出的端倪。學(xué)界普遍認(rèn)為威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志，其實(shí)不然，在威爾遜之前就已經(jīng)有闡述行政學(xué)的學(xué)者及理論了，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)公共行政進(jìn)行系統(tǒng)研究始于德國(guó)的官房學(xué)，德國(guó)官房學(xué)產(chǎn)生于17－18世紀(jì)，是有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)知識(shí)的總稱，包括財(cái)政學(xué)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)、私經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)學(xué)和產(chǎn)業(yè)行政學(xué)。1845年法國(guó)科學(xué)家M．A．安培曾經(jīng)設(shè)想建立管理國(guó)家的科學(xué)，有人認(rèn)為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎，再有“行政學(xué)”一詞是由德國(guó)學(xué)者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學(xué)》著作，他們都是先于威爾遜對(duì)行政學(xué)進(jìn)行研究的，所以筆者認(rèn)為與其說威爾遜的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)的開山之作，倒不如說其是確立行政現(xiàn)代性的開山之作。他在論文中明確表達(dá)了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作?！卑研姓醋魇钦膱?zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標(biāo)的工具。他將政府活動(dòng)區(qū)分為以價(jià)值理性為內(nèi)容的政治與以工具理性為內(nèi)容行政，導(dǎo)致了政治與行政以及價(jià)值理性與工具理性的二元對(duì)立的局面?！靶姓芾淼念I(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣?！蓖栠d將行政管理完全看成了一種實(shí)現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標(biāo)的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內(nèi)，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。
二、行政現(xiàn)代性融入期
行政現(xiàn)代性的融入期是在進(jìn)步時(shí)代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)各處充滿了改革之風(fēng)，在威爾遜確立了行政學(xué)的工具理性之后并未產(chǎn)生很大的影響，甚至當(dāng)時(shí)在研究政府管理的各界學(xué)者都沒有對(duì)《行政學(xué)研究》這篇文章的內(nèi)容有太多的引用與借鑒。當(dāng)時(shí)，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)對(duì)當(dāng)時(shí)的政府改革運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了很大影響，政府全面借鑒了科學(xué)管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當(dāng)時(shí)的學(xué)者沒有太多的關(guān)注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對(duì)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術(shù)理性的含義，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)主張管理的中心問題是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，科學(xué)的挑選一流工人，工人要掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化，將計(jì)劃職能同執(zhí)行職能分開，摒棄原來的經(jīng)驗(yàn)工作法，采取科學(xué)工作法，一切管理事務(wù)都要按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行。雖然科學(xué)管理是以工廠管理合理化為目標(biāo)而富有實(shí)踐性，但還是缺乏一般科學(xué)性，由此在深受科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響下，人們沿著這條主線開始對(duì)管理內(nèi)容進(jìn)行修正與補(bǔ)充，其中最著名的是法約爾，他從實(shí)施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來，當(dāng)時(shí)缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個(gè)管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個(gè)人把可以為大家所接受的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)概括成為管理理論。如果存在一種得到公認(rèn)的理論，即已為普遍的經(jīng)驗(yàn)所檢驗(yàn)過的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會(huì)完全不同了。基于這些構(gòu)想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學(xué)理論的發(fā)展又向前推進(jìn)了一步。當(dāng)時(shí)的工廠企業(yè)管理將科學(xué)與技術(shù)看作是實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的核心，并致力于科學(xué)管理與技術(shù)崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點(diǎn)體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對(duì)工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴(kuò)大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經(jīng)濟(jì)、稅收、交通運(yùn)輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個(gè)方面，行政管理人員的隊(duì)伍也在不斷壯大，因此就需要科學(xué)的管理理論來指導(dǎo)國(guó)家的行政管理活動(dòng)，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經(jīng)相對(duì)成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當(dāng)時(shí)工廠企業(yè)管理的科學(xué)方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點(diǎn)融入到行政管理領(lǐng)域，自此，行政管理領(lǐng)域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。
三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期
行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀(jì)30年代至40年代，正是一個(gè)普遍追求行政原理的時(shí)期。公共行政領(lǐng)域的研究者與實(shí)踐者致力于探索理性的組織模式與科學(xué)的行政方式方法，是一個(gè)將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長(zhǎng)足發(fā)展導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的合理合法化，而這種合理合法化的權(quán)力就是形成理性官僚制模式的關(guān)鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個(gè)具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價(jià)值理性分離出去，無論是官僚體系內(nèi)部的程序設(shè)置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價(jià)值判斷的機(jī)會(huì)。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工;官僚制組織是一個(gè)等級(jí)實(shí)體，具有等級(jí)與權(quán)力一致的特征，在這樣的一個(gè)等級(jí)實(shí)體中，將各種公職或職位按權(quán)力等級(jí)組織起來，形成一個(gè)指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級(jí)制，由最高層級(jí)的組織指揮控制下一層級(jí)的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書;組織管理的非人格化;適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制;合理合法的人事行政制度。從技術(shù)理性的觀點(diǎn)來看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對(duì)人進(jìn)行絕對(duì)必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。后來的學(xué)者對(duì)行政現(xiàn)代性的進(jìn)一步發(fā)展作了不朽的貢獻(xiàn)，對(duì)行政學(xué)發(fā)展成為一門獨(dú)立學(xué)科起了重要作用的美國(guó)第一本行政學(xué)教科書的作者懷特，他將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，使行政科學(xué)成為系統(tǒng)化理論化的知識(shí)體系。在對(duì)公共行政進(jìn)行了綜合研究的學(xué)者古利克看來，“通過科學(xué)和科學(xué)精神，人類擺脫了，至少是在物質(zhì)生活方面擺脫了習(xí)慣的完全控制?！本凸残姓?，古利克把科學(xué)方法視為“以能力取代無知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實(shí)、以素有訓(xùn)練的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”的一種途徑。對(duì)行政組織管理的原則進(jìn)行了歸納和概括的行政學(xué)者厄威克，在1937年的布朗婁委員會(huì)以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會(huì)等多屆美國(guó)行政改革委員會(huì)都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學(xué)家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻(xiàn)之一就是強(qiáng)調(diào)了這樣一個(gè)主張:管理是值得觀察、研究和改進(jìn)的獨(dú)特領(lǐng)域，從而是一種重要的科學(xué)?；谶@些理論以及實(shí)踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領(lǐng)域無不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時(shí)期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時(shí)期。
四、行政現(xiàn)代性異化期
行政現(xiàn)代性的異化期體現(xiàn)在19世紀(jì)50年代到60年代，在這一時(shí)期人們漸漸意識(shí)到行政現(xiàn)代性的某些弊端，如對(duì)人性的忽視，對(duì)技術(shù)理性的崇拜、價(jià)值理性的拋棄以及官僚組織龐大機(jī)器的僵硬化，并試圖將這些弊端揭示出來以告誡人們警示人們其危險(xiǎn)性所在，表現(xiàn)最為激烈與明顯的是沃爾多與西蒙之間的爭(zhēng)論。西蒙是行政現(xiàn)代性的倡導(dǎo)者與捍衛(wèi)者并且是邏輯實(shí)證主義的繼承者，他主張行政領(lǐng)域的科學(xué)方式方法和嚴(yán)格的等級(jí)秩序以及非人格化，強(qiáng)調(diào)效率在行政管理中的地位，無視一切價(jià)值的因素，雖然西蒙批判了行政原理說，并認(rèn)為這些原理只是諺語，不具有科學(xué)性，但是他并沒有跳出行政現(xiàn)代性的領(lǐng)域，仍然為現(xiàn)代性所魔域。首先表現(xiàn)出行政現(xiàn)代性反思的是沃爾多的民主行政主張，在沃爾多看來，民主應(yīng)該通過建立一個(gè)強(qiáng)有力又負(fù)責(zé)任，旨在有效地滿足人們的需要并且能夠關(guān)心人們的意愿的政府來加以實(shí)現(xiàn)，沃爾多對(duì)政治與行政二分進(jìn)行了批判，認(rèn)為這是不可能實(shí)現(xiàn)的并且也是過時(shí)的，這一觀點(diǎn)已不是他個(gè)人的想法，而是當(dāng)時(shí)很多研究者共同的心聲，既然二分并不成立，那么在公共行政領(lǐng)域，對(duì)政治的關(guān)注已經(jīng)使一些以前被排除在行政管理之外的東西又被重新提出來，因此，在公共行政學(xué)中，就應(yīng)該既有仍然關(guān)注事實(shí)問題的行為主義行政學(xué)觀點(diǎn)，又有重新關(guān)注諸如行政人員在行政過程中的角色等價(jià)值問題的其他行政學(xué)觀點(diǎn)，這就需要將價(jià)值理性問題重新整合到行政管理過程中，使行政現(xiàn)代性與公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了分離。沃爾多認(rèn)為，“邏輯實(shí)證主義的一個(gè)更大的但卻具有相關(guān)性的問題是邏輯實(shí)證主義導(dǎo)致了一種不成熟的技術(shù)取向，這種技術(shù)取向把公共行政僅僅視為實(shí)現(xiàn)外部確定的目標(biāo)的一種工具。”他在批評(píng)了行政西蒙的邏輯實(shí)證主義主張以及對(duì)行政現(xiàn)代性的審視之后提出民主行政理論，他認(rèn)為，“這個(gè)未來社會(huì)的社會(huì)動(dòng)力學(xué)的基本原理應(yīng)該是:在一個(gè)民主社會(huì)里，只有民主本身才是唯一能使權(quán)力合法化的東西?！睆奈譅柖嗟拿裰餍姓碚撝?，我們可以發(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)代性的異化，對(duì)于歷史的發(fā)展使得公共行政領(lǐng)域不再一味追求行政的現(xiàn)代性，而是對(duì)于某些關(guān)乎價(jià)值理性的東西開始吸引研究者與實(shí)踐者的關(guān)注。
五、行政現(xiàn)代性修正期
20世紀(jì)九十年代末，隨著后現(xiàn)代思潮的迅猛發(fā)展，行政環(huán)境日益錯(cuò)綜復(fù)雜，現(xiàn)代公共行政理論陷入捉襟見肘的尷尬境地。對(duì)于身處后現(xiàn)代社會(huì)背景下的公共行政來說，仍然執(zhí)著于現(xiàn)代價(jià)值的結(jié)局則必定是陷入到價(jià)值危機(jī)與悖論之中。一是現(xiàn)代公共行政的價(jià)值觀對(duì)公共行政合法性基礎(chǔ)的危及?，F(xiàn)代公共行政學(xué)者趨向于在研究過程中提出具有原則性或普世性的確定準(zhǔn)則及抽象性的理論，希望它們可以指導(dǎo)所有政府的運(yùn)作，放之四海而皆準(zhǔn)。因此，現(xiàn)代價(jià)值體系在價(jià)值的社會(huì)政治意義上強(qiáng)調(diào)的是對(duì)原則、權(quán)威與基礎(chǔ)的追逐，倡導(dǎo)追求權(quán)威性、確定性與單一性的現(xiàn)代公共行政價(jià)值觀。但其實(shí)，價(jià)值的社會(huì)政治意義是一個(gè)多元的概念，政府的行政價(jià)值取向亦是頗為復(fù)雜。在各種相互矛盾甚至形成沖突的價(jià)值取向之間，現(xiàn)代公共行政價(jià)值觀無法達(dá)成平衡，進(jìn)而會(huì)危及到公共行政的合法性基礎(chǔ)。二是對(duì)效率與公平等基本行政價(jià)值的不同理解與爭(zhēng)論。以機(jī)械化、程序化、形式化等工具手段為取向的效率價(jià)值在早期公共行政研究中不斷取得主導(dǎo)地位，但在其充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，卻不斷暴露出其缺陷，即對(duì)以平等、正義、民主和自由為目標(biāo)的公平價(jià)值的損害。這兩種價(jià)值作為矛盾統(tǒng)一體相互交織在一起，引發(fā)了學(xué)者對(duì)不同歷史時(shí)期中其作用孰大孰小的激烈爭(zhēng)論。公共行政學(xué)的歷史發(fā)展便是一直圍繞這兩者而進(jìn)行。也正是基于對(duì)基本行政價(jià)值的不同理解，學(xué)者們將公共行政學(xué)劃分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政與新公共管理三大歷史階段，但在闡述每一個(gè)分期的價(jià)值內(nèi)容時(shí)，在“效率”與“公平”之間仍糾纏不清，使這些基本理論流于感性認(rèn)識(shí)的淺薄狀態(tài)。現(xiàn)代語境下的公共行政重視的是對(duì)回應(yīng)性的效率、公平等工具性價(jià)值的追逐，強(qiáng)調(diào)以實(shí)證主義、理性主義等線性的理論模型和現(xiàn)代主義的方法來進(jìn)行研究，因而容易在后現(xiàn)代社會(huì)背景下陷入系列價(jià)值悖論。后現(xiàn)代公共行政的價(jià)值追求是擺脫了現(xiàn)代性統(tǒng)領(lǐng)下的工具性價(jià)值的一種升華，它以人類社會(huì)的終極關(guān)懷即對(duì)公共行政方式的需要和公共行政的根本目的作為思考的邏輯起點(diǎn)，以人類社會(huì)發(fā)展的終極性價(jià)值為自身追尋的價(jià)值視角。后現(xiàn)代公共行政追求的是目的性價(jià)值，以前瞻性的人的全面解放和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧進(jìn)步為終極目標(biāo)。
二、后現(xiàn)代公共行政價(jià)值的內(nèi)容
具體而言，后現(xiàn)代公共行政價(jià)值具有以下幾方面的內(nèi)容：第一，形而下的人性觀。形而上的人性論認(rèn)為個(gè)體理所當(dāng)然地具備“理性”、“非我群（we-relation）意識(shí)”，在公共行政活動(dòng)當(dāng)中，個(gè)體的行為動(dòng)機(jī)是理性自利，行為模式是原子化的個(gè)人主義，人與人之間一般處于全然獨(dú)立的狀態(tài)，個(gè)體與他人和群體間的互動(dòng)則以純粹的利益交換關(guān)系為基礎(chǔ)，且無須考慮個(gè)體對(duì)于社會(huì)的道德責(zé)任。這種對(duì)人性的誤讀壓制了人性的其它特質(zhì)，容易導(dǎo)致公共行政的單一化與黑白化?！昂蠊I(yè)化社會(huì)的中心是服務(wù)——人的服務(wù)、職業(yè)和技術(shù)的服務(wù)，因而它的首要目標(biāo)是處理人際關(guān)系（gamebetweenperson）”。因此，在后現(xiàn)代時(shí)代背景下，形而上的人性假定開始喪失解釋力，凸顯出越來越多的矛盾之處。形而下的人性觀則認(rèn)為其實(shí)并不存在一個(gè)統(tǒng)一的、還原的人性論，因?yàn)樯鐣?huì)中的個(gè)體具有多樣性與具體性的特點(diǎn)，因此，考察人的“價(jià)值必須建立在具體的、集體性的人類關(guān)系的基礎(chǔ)上”。形而下的人性觀是后現(xiàn)代公共行政價(jià)值體系的基石。第二，多元化參與的共同體價(jià)值取向?，F(xiàn)代主義強(qiáng)調(diào)中心性和一元性，實(shí)施的是集中化統(tǒng)治和權(quán)力一元化獨(dú)占的態(tài)勢(shì)。而在后現(xiàn)代社會(huì)，以新的個(gè)人與社會(huì)關(guān)系為理論基礎(chǔ)的共同體取向逐漸替代了國(guó)家主義取向的地位，小型技術(shù)與小型組織倍受歡迎，各種不同于政府的分散化組織急速增加，社會(huì)、市場(chǎng)、第三部門等開始分享政府權(quán)力，政府行政權(quán)力日益分割或分化，形成了多元化參與的局面。后現(xiàn)代主義強(qiáng)調(diào)的是多元共生性，國(guó)家不再僅僅服從于某一特殊利益，政府權(quán)力日益相對(duì)化，并通過對(duì)立面之間的互參性與差異性來互相闡釋彼此的意義。后現(xiàn)代社會(huì)中的分散強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)各個(gè)不同組織的自主與民主，它以共同體所有成員最大限度的參與為起點(diǎn)，不僅提倡要努力實(shí)現(xiàn)地方與基層民主，而且主張?jiān)谌粘Ｉa(chǎn)活動(dòng)中也實(shí)現(xiàn)民主，以共同體所有成員的利益共贏為落腳點(diǎn)，是一種是分散化的小民主。只有這樣，“人們才能將生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)理性置于社會(huì)需求及社會(huì)規(guī)范的控制下”，于是，“人們成為了一切重要經(jīng)濟(jì)和政治決策的參與者與執(zhí)行者”。第三，從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共能量場(chǎng)。公共領(lǐng)域（publicSphere）理論是現(xiàn)代主義的產(chǎn)物，它是由匯聚成公眾的私人構(gòu)成，是在國(guó)家和社會(huì)的張力場(chǎng)中發(fā)展起來、直接與政治權(quán)力相抵抗并且原則上向所有公民開放的社會(huì)生活領(lǐng)域，它是一個(gè)充滿公共意義并作為政治中介的理想的小型共同體。但是，隨著國(guó)家與社會(huì)的相互融合，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域不斷相互重疊，公共領(lǐng)域存在的前提和必要性也逐漸消失，公共領(lǐng)域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量場(chǎng)（publicenergyfield）。它是后現(xiàn)代公共行政話語理論的核心概念。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為，“場(chǎng)”指的是作用于情境的力的復(fù)合，而“情境”則是需求方的范疇。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的公共需求具備個(gè)性化、復(fù)雜多樣2的特點(diǎn)，很難將其抽象為同一的本質(zhì)，所以提倡應(yīng)從本質(zhì)的抽象還原到現(xiàn)象的具體，這與現(xiàn)代公共行政通過決定論的邏輯來概括抽象的本質(zhì)的做法剛好相反。所以，“公共能量場(chǎng)”便是指將公共事務(wù)還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場(chǎng)或目前。除“情境”外，公共能量場(chǎng)還涉及“語境”這一要素?，F(xiàn)實(shí)中政府的政策、行為及公共產(chǎn)品均只在特定語境下才具有意義，這便要求公共行政的注意力必須指向特定語境，即具體的、真實(shí)的、生動(dòng)的實(shí)踐。同時(shí)，公共行政主體表現(xiàn)出來的意向性也使其行為越來越切合情境，其話語也越來越針對(duì)特定對(duì)象與事務(wù)。
三、后現(xiàn)代公共行政價(jià)值影響下未來政府的特征
①朝廷對(duì)官吏的考察分為肯定獎(jiǎng)賞與否定懲罰兩方面。對(duì)京官的肯定獎(jiǎng)賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對(duì)于如何確定等級(jí)，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標(biāo)準(zhǔn)有三:有清、有謹(jǐn)、有平;第二格“才”標(biāo)準(zhǔn)有二:有長(zhǎng)，有平;第三格“政”的標(biāo)準(zhǔn)是有平、有勤;第四格“年”的標(biāo)準(zhǔn)包括有青、有壯、有康。守清、才長(zhǎng)、政勤、年或青或壯或健為稱職，列為一等;守謹(jǐn)、才長(zhǎng)、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職，列為二等。守謹(jǐn)、才平、政平，或者才長(zhǎng)、政勤、守平為供職，列為三等。清朝對(duì)官吏的問責(zé)懲處以“六法”為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！胺踩胗诹ㄕ?，則劾”。六法，一曰不謹(jǐn)，二曰疲軟無為，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不謹(jǐn)者、疲軟無為者革職，浮躁者降三級(jí)調(diào)用，才力不及者降二級(jí)調(diào)用，年老，有疾者休致。當(dāng)然，清代也非常強(qiáng)調(diào)其他法律責(zé)任與績(jī)效問責(zé)的的分界，“凡官，貪者、酷者則特參，不入于六法”。亦即，對(duì)于官吏觸犯刑律的不法行為，不適用“六法”作為問責(zé)懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎(jiǎng)賞及問責(zé)懲戒考核制度之基本指導(dǎo)思想重在“有功、有為”，其與現(xiàn)代公共行政問責(zé)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有差異，但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績(jī)效問責(zé)指導(dǎo)思想切合甚近。
二、公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)辨異
(一)公共行政行為被問責(zé)的基本標(biāo)準(zhǔn)變遷
1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責(zé)唯一尺度行政是面向未來以目標(biāo)為導(dǎo)向一系列的塑造活動(dòng)，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動(dòng)態(tài)行為。基于國(guó)家公共權(quán)力及社會(huì)組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會(huì)行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強(qiáng)制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當(dāng)與否判斷之最高標(biāo)準(zhǔn)在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當(dāng)性”與“合法律性”兩個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“正當(dāng)性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個(gè)模糊的概念，但“正當(dāng)性”也不是一個(gè)大而無當(dāng)?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會(huì)規(guī)律兩個(gè)變量正相關(guān)。“合法律性”是公共行政的特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)指標(biāo)，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對(duì)行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國(guó)會(huì)的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當(dāng)性的行政結(jié)構(gòu)?！雹跓o法律即無行政是法教義學(xué)立場(chǎng)恪守的基本原則，其對(duì)于限制行政恣意、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強(qiáng)調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)崇拜市場(chǎng)至上的一個(gè)極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評(píng)價(jià)、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對(duì)于創(chuàng)造一個(gè)有活力、全面擔(dān)當(dāng)?shù)拇笳€是有所欠缺的。2．福利國(guó)家理念下以“合理性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)公共行政行為福利國(guó)家由英國(guó)W•坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國(guó)家”與“權(quán)力國(guó)家”。福利國(guó)家包括混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、收入再分配和社會(huì)福利四個(gè)方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會(huì)福利。福利國(guó)家理念目的在于鞏固資本主義國(guó)家的合法性，削抵沿著資本財(cái)富增長(zhǎng)邏輯產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響。福利國(guó)家有三種模式:自由的福利國(guó)家、社團(tuán)主義福利國(guó)家、社會(huì)民主主義福利國(guó)家。自由的福利國(guó)家仍然關(guān)注限制國(guó)家行動(dòng)的邊界，社團(tuán)主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平衡，社會(huì)民主主義福利國(guó)家謀求普遍的由國(guó)家提供的待遇水平。雖然各國(guó)對(duì)實(shí)踐福利國(guó)家理念有差異，但也存有基本共識(shí)，那就是國(guó)家應(yīng)該矯正市場(chǎng)失靈，維持社會(huì)公正、平等。福利國(guó)家理念對(duì)公共行政直接滲透的后果就是給付行政時(shí)代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)判斷公共行政行為的框架，但也向行政機(jī)關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機(jī)關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼_、適當(dāng)?shù)姆?wù)?；谏鲜鲛D(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國(guó)家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國(guó)，對(duì)行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當(dāng)性、法益相稱性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以權(quán)衡認(rèn)定行政行為是否合理。在英美法系，由于對(duì)如何正面認(rèn)定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認(rèn)定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個(gè)層次，一般不合理和實(shí)質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)不純正;實(shí)質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國(guó)格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認(rèn)的道德準(zhǔn)則的行政行為。3．新公共行政理念下強(qiáng)調(diào)公共行政行為的規(guī)范價(jià)值新公共行政認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立受益者導(dǎo)向的公共行政，公共行政的正當(dāng)性是建立在滿足相對(duì)人需求和利益的基礎(chǔ)之上的，因此，公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進(jìn)一般公共利益的實(shí)現(xiàn)之外，同時(shí)更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢(shì)群體的利益保護(hù)。簡(jiǎn)言之，公共行政就是要關(guān)注和致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點(diǎn)，新時(shí)期的公共行政應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面的問題:1、公共行政的研究重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)重視行政機(jī)關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;2、公共行政應(yīng)當(dāng)從單純的重視效率和經(jīng)濟(jì)因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣?huì)的公平和正義;3、公共行政應(yīng)當(dāng)從過去的價(jià)值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價(jià)值和信仰問題;4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括政府的倫理、誠(chéng)信、責(zé)任等問題;5、有效的公共行政應(yīng)當(dāng)是在主動(dòng)與參與的民眾意識(shí)的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會(huì)及民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。雖然市場(chǎng)化、多元主義長(zhǎng)期以來被一些學(xué)者和官方用來解釋公權(quán)力的運(yùn)作，并且被視為有效制度設(shè)計(jì)之理論依據(jù)，但是，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場(chǎng)化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個(gè)問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護(hù)現(xiàn)有的服務(wù)水準(zhǔn)下我們?nèi)绾位ㄙM(fèi)最少(強(qiáng)調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會(huì)，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個(gè)方面之外，還要再加上另外一個(gè)更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進(jìn)社會(huì)的公平?正是社會(huì)和民眾對(duì)現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價(jià)值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中，著名的西———瓦(沃爾多)之爭(zhēng)中，西蒙主張用邏輯實(shí)證主義建立一個(gè)公共行政學(xué)的經(jīng)驗(yàn)理論，也就是能使公共行政學(xué)成為一門科學(xué)，沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價(jià)值問題，建立一個(gè)關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標(biāo)，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進(jìn)社會(huì)公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價(jià)值關(guān)懷。
(二)企業(yè)問責(zé)以崗位責(zé)任為基準(zhǔn)判斷職業(yè)行為的正當(dāng)性
“行政主要指國(guó)家行政，也包括非國(guó)家行政，非國(guó)家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動(dòng)”。⑥企業(yè)治理的主要目標(biāo)之一就是為了提高企業(yè)的績(jī)效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營(yíng)利法人，財(cái)富增長(zhǎng)是其首要目的。現(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會(huì)進(jìn)行許多重要的活動(dòng)，“現(xiàn)代管理學(xué)之父”———法國(guó)學(xué)者法約爾認(rèn)為:管理活動(dòng)是企業(yè)活動(dòng)之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、保安、會(huì)計(jì)等活動(dòng)一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動(dòng)應(yīng)當(dāng)分開，獨(dú)立執(zhí)行。⑦正因?yàn)槿绱?，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標(biāo)就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)人，他們時(shí)刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財(cái)產(chǎn)增減，其行為動(dòng)機(jī)和影響其行為選擇的核心因素也當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員在對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理時(shí)在本質(zhì)上要經(jīng)?？紤]的也是財(cái)產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。⑧以財(cái)富最大化為目標(biāo)的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對(duì)目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述;對(duì)目標(biāo)的實(shí)踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴(yán)格審查;以崗位責(zé)任為行為標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量績(jī)效產(chǎn)出;強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動(dòng)中，判斷職業(yè)行為是否正當(dāng)是以崗位責(zé)任為依托的，因?yàn)閸徫回?zé)任是被分解了的企業(yè)目標(biāo)，是達(dá)致企業(yè)目標(biāo)的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責(zé)任是否恰當(dāng)、正確的履行也是測(cè)度職業(yè)行為是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)答案。
(三)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)差異比較
1．公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)指向?qū)ο蟛煌?/p>
(1)公共行政問責(zé)是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自律機(jī)制。什么是問責(zé)?《聯(lián)合國(guó)反腐公約》表述“問責(zé)制”適用“account-ability”一詞，其形容詞形式為“accountable”?！杜＝蚝?jiǎn)明英語詞典》(第九版)對(duì)“accountable”的解釋是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道義上應(yīng)負(fù)責(zé)任的，被要求對(duì)其性能更為負(fù)責(zé)任的”。⑨可見問責(zé)就是指追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任。歐文．E．休斯認(rèn)為:“責(zé)任制最基本的含義就是以其他人或者其他團(tuán)體名義行動(dòng)的人要對(duì)該其他人或者團(tuán)體回報(bào)并對(duì)他們承擔(dān)責(zé)任。換句話說，這是一種委托人———人的關(guān)系。在這種關(guān)系中，人代表委托人的利益執(zhí)行任務(wù)并向委托人回報(bào)他們的完成情況。”⑩根據(jù)利益博弈理論，在等級(jí)制關(guān)系中或者在委托關(guān)系中必須建立一定類型的責(zé)任機(jī)制，以確保被授權(quán)人的行為最終符合授權(quán)人的期望。公共行政問責(zé)是打造責(zé)任政府的基本手段。責(zé)任政府，是指政府只有在真正履行其責(zé)任時(shí)才是合法的政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排。11作為民主政治時(shí)代的產(chǎn)物，責(zé)任政府是一種最基本的民主政治價(jià)值理念，責(zé)任政府的理念要求現(xiàn)代政府必須做到:1．積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的要求并盡可能加以滿足;2．必須積極履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé);3．必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績(jī)效責(zé)任、倫理責(zé)任和必要的說明解釋責(zé)任。作為一種對(duì)政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排，責(zé)任政府就意味著要有確保政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的控制機(jī)制，這一機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括兩部分:一部分為外部控制機(jī)制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責(zé)任控制機(jī)制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責(zé)也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。(2)企業(yè)問責(zé)強(qiáng)調(diào)行政崗位自律，更強(qiáng)調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責(zé)任。企業(yè)問責(zé)是指除代表國(guó)家公權(quán)力及社會(huì)組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對(duì)企業(yè)在崗人員在其工作職責(zé)范圍內(nèi)，因不適當(dāng)履行職責(zé)或者不適當(dāng)作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度。企業(yè)管理活動(dòng)中引入問責(zé)制，對(duì)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強(qiáng)化企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體性目標(biāo)，是十分有益的。第一，企業(yè)可以利用“問責(zé)制”這支“鐵手腕”，切實(shí)改變?cè)趰徣藛T工作作風(fēng)，增強(qiáng)責(zé)任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學(xué)、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責(zé)任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當(dāng)性有利于防止追究責(zé)任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責(zé)制，無論是廠長(zhǎng)經(jīng)理，還是普通職工，都會(huì)更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)的行政管理崗位問責(zé)，但更強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)。因?yàn)閸徫回?zé)任是分解了的企業(yè)目標(biāo)，企業(yè)的績(jī)效增長(zhǎng)的關(guān)鍵依托點(diǎn)是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責(zé)任是否得到了切實(shí)履行。強(qiáng)調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團(tuán)隊(duì)精神的氛圍之中，其形成的忠誠(chéng)、責(zé)任意識(shí)有利于消除職工作為個(gè)體經(jīng)濟(jì)人產(chǎn)生搭便車、機(jī)會(huì)主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責(zé)機(jī)制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀(jì)律的思考”和“有責(zé)任的思考”慎獨(dú)慎微的常態(tài)思維習(xí)慣。
2．啟動(dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的前提不同
企業(yè)問責(zé)是典型的績(jī)效問責(zé)，它強(qiáng)調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責(zé)機(jī)制屬于標(biāo)桿管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，標(biāo)桿是組織體基于行業(yè)特點(diǎn)、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績(jī)水準(zhǔn)。而公共行政問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)要提高績(jī)效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進(jìn)行時(shí)，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進(jìn)社會(huì)公平正義等問題。正因?yàn)槿绱?，啟?dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)前提不一樣。企業(yè)問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對(duì)顧客或者消費(fèi)者時(shí)，因?yàn)槟承┬袨椴划?dāng)而導(dǎo)致消費(fèi)者消費(fèi)的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場(chǎng)份額“縮水”、財(cái)產(chǎn)減少而啟動(dòng)的問責(zé)。而行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因?yàn)槟承┬袨閷?dǎo)致社會(huì)或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會(huì)或者民眾的合法利益，或是有損社會(huì)公平正義，從而啟動(dòng)問責(zé)。所以，第一，公共行政問責(zé)的發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)較多是因?yàn)閾p害了相對(duì)人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責(zé)更多是因?yàn)槁毠ぢ殬I(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長(zhǎng)業(yè)績(jī)。第二，企業(yè)問責(zé)中的被問責(zé)行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常明確、清晰，即崗位責(zé)任;公共行政中被問責(zé)的行為有時(shí)可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標(biāo)準(zhǔn)。第三、由于公共行政中個(gè)別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴(yán)重失當(dāng)而被問責(zé)，但企業(yè)問責(zé)在所不問。綜上，公共行政問責(zé)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。
3．公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的問責(zé)依據(jù)有差異
企業(yè)的問責(zé)機(jī)制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責(zé)，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責(zé)機(jī)制，異體問責(zé)機(jī)制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責(zé)，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責(zé)任”、“違紀(jì)責(zé)任”的管理機(jī)制。它以“崗位責(zé)任”作為基點(diǎn)，通過問責(zé)制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對(duì)企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因?yàn)槿绱?，公共行政問?zé)與企業(yè)問責(zé)所依據(jù)的規(guī)范不同，對(duì)于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個(gè)方面而言，企業(yè)問責(zé)更加強(qiáng)調(diào)合理性，即只要問責(zé)依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責(zé)則不同，合法性是進(jìn)行行政問責(zé)的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強(qiáng)調(diào)問責(zé)的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責(zé)的合理合法。因?yàn)槎咴谔峁┓?wù)時(shí)，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責(zé)上會(huì)有嚴(yán)格的明文規(guī)定，因?yàn)檎仨毐ＷC服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴(yán)格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵(lì)盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因?yàn)槠髽I(yè)的服務(wù)對(duì)象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時(shí)有較強(qiáng)承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對(duì)象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績(jī)效增長(zhǎng)將遠(yuǎn)大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險(xiǎn)更敢于結(jié)合企業(yè)與市場(chǎng)變化制訂新規(guī)范。
三、“局司合一”的煙草公司適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)
(一)煙草公司政企一體的特點(diǎn)
“局司合一”的煙草公司在我國(guó)具有獨(dú)立的特點(diǎn)。第一，煙草公司兼容國(guó)家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國(guó)在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代為保持國(guó)家對(duì)煙草這一特殊商品進(jìn)行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機(jī)構(gòu)。煙草公司根據(jù)國(guó)家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時(shí)，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績(jī)效增長(zhǎng)，所以煙草公司最為顯著的特點(diǎn)就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動(dòng)的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”?！耙惶兹笋R、兩塊牌子”增加了對(duì)煙草公司管理行為的辨識(shí)程序與困難，同時(shí)也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責(zé)任。
(二)“局司合一”情形下適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)
