時間：2023-03-02 15:09:44
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20xx年，區(qū)財政工作在區(qū)委、區(qū)政府和上級財政部門的領導下，在區(qū)人大棠委會、區(qū)政協(xié)委員會的監(jiān)督支持下，在各職能部門的密切配合下，堅持“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀，圍繞全區(qū)中心工作，充分發(fā)揮職能作用，加大財政收入征管力度，重點保障民生支出，深化財政各項改革，強化財政監(jiān)督管理，全面完成區(qū)人大和政府下達的各項財政工作任務，有力地支持和促進全區(qū)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展。
一、 財政收支情況
全區(qū)地方財政一般預算收入27.48億元(新口徑，下同)，增收5.54億元，增長25.26%(比上年，下同);稅收返還收入3.32億元，上級補助收入5.46億元，調(diào)入資金1390萬元，債券轉(zhuǎn)貸收入920萬元，上年一般預算結(jié)余2.17億元，收入合計38.67億元。一般預算支出26.96億元，增支4.06億元，增長17.75%;上年結(jié)轉(zhuǎn)支出6791萬元，上級補助支出4.22億元，上解支出2.88億元，增設預算周轉(zhuǎn)金5000萬元，支出合計35.24億元。收支相抵，年終滾存結(jié)余3.43億元，其中凈結(jié)余8521萬元。
區(qū)級地方財政一般預算收入10.72億元，增收1.92億元，增長21.87%;稅收返還收入1.90億元，鎮(zhèn)級上劃稅收比例分成及增量分成2.09億元，鎮(zhèn)級上劃體制轉(zhuǎn)移支付補助基數(shù)及出口退稅負擔數(shù)等1.76億元，上級補助收入5.46億元，調(diào)入資金1390萬元，債券轉(zhuǎn)貸收入920萬元，上年一般預算結(jié)余2.16億元，收入合計24.34億元。一般預算支出14.84億元，增支1.98億元，增長15.41%;增設預算周轉(zhuǎn)金5000萬元，上年結(jié)轉(zhuǎn)支出6791萬元，上級補助支出4.22億元，上解支出6691萬元，支出合計20.91億元。收支相抵，年終滾存結(jié)余3.43億元，其中凈結(jié)余8516萬元。
區(qū)級基金預算收入26.06億元，增收14.22億元，增長120.02%;上級補助收入1363萬元，上年結(jié)余5.78億元，收入合計31.98億元?；痤A算支出23.52億元，增支14.19億元，增長152.14%;上年結(jié)轉(zhuǎn)支出1.65億元，上級補助支出512萬元，支出合計25.22億元。收支相抵，結(jié)余6.76億元。
二、 一般預算收支的主要特點
一是財政收入增長平穩(wěn)。2015年，我區(qū)財政收入增長平穩(wěn)，每月累計收入增長均在25%以上。而全年一般預算收入27.48億元，增收5.54億元，增長25.26%，比2010年增幅提高2.76個百分點。同時，財政收入總量和增量位居江門各市(區(qū))之首，增幅位居第三。
二是區(qū)鎮(zhèn)兩級增長協(xié)調(diào)。2015年，區(qū)級一般預算收入10.72億元，增收1.92億元，增長21.87%;鎮(zhèn)級一般預算收入16.76億元，增收3.62億元，增長27.52%。區(qū)鎮(zhèn)兩級收入增幅均在20%以上，增長比較協(xié)調(diào)。另外，全部鎮(zhèn)(街)財政收入超5000萬元，其中會城街道辦超8億元。
三是稅收收入增長較快。稅收收入22.03億元，增收4.84億元，增長28.14%，比一般預算收入增幅高2.88個百分點。增幅超20%的稅種有:城市維護建設稅增長177.76%、資源稅增長54.58%、企業(yè)所得稅增長36.73%、契稅增長23.86%、印花稅增長22.79%、營業(yè)稅增長20.73%、個人所得稅增長20.46%。
四是非稅收入增長放緩。非稅收入5.45億元，增收7038萬元，增長14.82%，比2010年增幅下降4.44個百分點。非稅收入占一般預算收入比重19.83%，比2010年低0.91個百分點，財政收入質(zhì)量得到提高。
五是民生投入繼續(xù)加大。在保證人員工資和機關運作的同時，進一步加大社會保障和改善民生的投入。其中:民生投入15.13億元，占一般預算支出56.12%，增長29.11%;“三農(nóng)”投入14.06億元，占一般預算支出52.17%，增長27.93%;教育投入9.42億元，占一般預算支出34.95%，增長32.01%;社會保障投入3.65億元，占一般預算支出13.54%，增長23.44%;醫(yī)療衛(wèi)生投入2.31億元，占一般預算支出8.57%，增長23.16%;科技投入1.12億元，占一般預算支出4.14%，增長11.18%。
三、財政運行存在的問題
20xx年，全區(qū)財政收支整體運行平穩(wěn)，但也存在一些不容忽視的問題和隱憂:
一是鎮(zhèn)級經(jīng)濟發(fā)展不平衡。2015年，會城街道辦一般預算收入8.1億元，增長25%，收入總量占鎮(zhèn)級的48%，而其他10個農(nóng)村鎮(zhèn)只占52%。并且在鎮(zhèn)級收入中，增長最高的大鰲鎮(zhèn)(59%)比增長最低的雙水鎮(zhèn)(2%)增幅高57個百分點，鎮(zhèn)級經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀況非常明顯。
二是財政收支矛盾比較突出。由于教師“兩相當”政策的兌現(xiàn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的實施、公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)績效工資改革等因素，2015年政策性增支達5.47億元，但當年稅收收入只增收4.84億元，缺口6300萬元。
三是今后債務還本付息支出壓力大。2015年我區(qū)安排還本付息支出6.5億元，預計2015-2015年每年需安排還本付息支出10億元以上。
一、公共預算編制模式分析
在任何涉及到公共預算編制環(huán)節(jié)的問題上，都會直面“政府應當在哪些職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應當給A，而不應當給B”這兩個問題進行。圍繞這兩個問題的回答，我們可以給出“養(yǎng)人”、“辦事”、“效果”等三種回答，實際上這基本上形成了公共預算三種不同預算編制方法。
（一）控制導向的分項列支預算（Line-item budget）模式
作為投入導向的預算，分項排列預算是合規(guī)性預算，預算準備和撥款必須遵守嚴格的事前控制。這種預算主要關注預算支出的特定用途，其目標在于對預算投入進行嚴格的控制。預算編制過程中將支出詳細地科目化，對購買和雇傭進行嚴格的集中控制，從而嚴格監(jiān)督支出機構(gòu)的支出行為。從技術上來看，分項列支預算是一種功能預算，它首先將財政資金分配按照主要的組織單位進行分類，然后再按其內(nèi)部的組織單位進行細化分類，接著支出按照預算會計科目具體分為：人員經(jīng)費、公務費以及各種職能性支出等。而且，分項列支預算的“養(yǎng)人”特征非常明顯，因此人事成本（工資、雇員福利等）通常占了預算的一半以上。
控制導向的分項列支預算出現(xiàn)的時代恰逢自由資本主義時期，小政府的理念根深蒂固，功能財政尚未產(chǎn)生。因此，政府的預算一般不關注長期的規(guī)劃和結(jié)果而更多地強調(diào)支出控制，但分項列支的預算編制形式其實很難控制支出規(guī)模的發(fā)展，因為其關注重點是投入的控制，即資源資金是否按既定的方式和目的支出了，而不考慮支出本身是否必要。每個支出科目的成本一般都是建立在部門或者機構(gòu)預算基數(shù)以及預期變化之上的，預算增長遵循“基數(shù)+增長”的漸進路徑，而無法有效地服從于政策的優(yōu)先次序、施政的戰(zhàn)略和重點、政治承諾等功能性需求。
（二）計劃導向的規(guī)劃—項目預算（PPBS）模式
規(guī)劃—項目預算是典型的以“辦事”為基礎的預算。從特征上看，PPBS首先要求各預算單位建立長期的規(guī)劃，在規(guī)劃的指導下編制今后三年的滾動預算及當年度的預算，以此來規(guī)避政府部門的短視行為；其次，PPBS改進了分項排列預算投入與結(jié)果不關聯(lián)的弊端，要求在編制預算時一定要制定項目的目標、指標及考核衡量的標準，并結(jié)合實際情況在執(zhí)行中進行追蹤考核。就內(nèi)在運行來看，規(guī)劃項目預算是通過項目（program）把計劃（plan）與預算（budget）聯(lián)系起來，因此規(guī)劃項目預算更關注目標的實現(xiàn)和政策價值的達成。對于規(guī)劃項目預算來說，預算的重點不在局限于投入的控制，而在于產(chǎn)出的正當與合理性，即產(chǎn)出是否滿足社會共同需要，并且使用成本—效益方法來分析和評估給這筆產(chǎn)出提供預算配置是否符合效益、效率和經(jīng)濟原則；規(guī)劃項目預算要求相關預算主體在制定預算的時候一定要具有長遠目標，而不能只關注某一年度的預算。這就要求預算應該建立在多年預測規(guī)劃的基礎上，雖然每年對預算做出更新和調(diào)整，但是預算的總體規(guī)劃和目標是大致確定的。這讓規(guī)劃項目預算具備了戰(zhàn)略性視野，有利于項目執(zhí)行規(guī)劃的長遠性和科學性，具有比較明顯的計劃導向。
項目規(guī)劃預算期望提供一個更加理性的預算資源配置方案，這種方案有效地把民眾的需要、政府滿足需要的項目、項目的效果、時間變量（年度計劃）、項目的達成時間（規(guī)劃周期）等變量有效地聯(lián)結(jié)起來，同時也期望打破漸進主義預算模型“基數(shù)+增長”的資金增長路徑。但預算環(huán)境面臨較大的不確定性，規(guī)劃項目預算過于強調(diào)規(guī)劃及編制理性，這使其在日漸龐大的經(jīng)濟社會環(huán)境中遭遇技術尷尬。
（三）投入與產(chǎn)出并重的績效預算模式
關鍵詞？演預算模式；社會保障預算；預算編制
中圖分類號？演C913.7；F812.3 [文獻標識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0051-06
社會保障預算應該采用什么樣的編制模式？這是決定社會保障預算編制的支撐性力量。因為預算模式是預算編制中的基本制度框架及設計理念及編制方法的重要體現(xiàn)，預算編制模式深刻地影響了預算要素的設置、信息的搜集、預算對象的界定及預算權力的配置。從我國的基本政策規(guī)定來看，社會保障預算屬于公共預算的重要內(nèi)容，其只能從公共預算的編制路徑中去尋找可供借鑒的編制經(jīng)驗。
一、公共預算編制模式分析
在任何涉及到公共預算編制環(huán)節(jié)的問題上，都會直面“政府應當在哪些職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應當給A，而不應當給B”這兩個問題進行。圍繞這兩個問題的回答，我們可以給出“養(yǎng)人”、“辦事”、“效果”等三種回答，實際上這基本上形成了公共預算三種不同預算編制方法。
（一）控制導向的分項列支預算（Line-item budget）模式
作為投入導向的預算，分項排列預算是合規(guī)性預算，預算準備和撥款必須遵守嚴格的事前控制。這種預算主要關注預算支出的特定用途，其目標在于對預算投入進行嚴格的控制。預算編制過程中將支出詳細地科目化，對購買和雇傭進行嚴格的集中控制，從而嚴格監(jiān)督支出機構(gòu)的支出行為。從技術上來看，分項列支預算是一種功能預算，它首先將財政資金分配按照主要的組織單位進行分類，然后再按其內(nèi)部的組織單位進行細化分類，接著支出按照預算會計科目具體分為：人員經(jīng)費、公務費以及各種職能性支出等。而且，分項列支預算的“養(yǎng)人”特征非常明顯，因此人事成本（工資、雇員福利等）通常占了預算的一半以上。
控制導向的分項列支預算出現(xiàn)的時代恰逢自由資本主義時期，小政府的理念根深蒂固，功能財政尚未產(chǎn)生。因此，政府的預算一般不關注長期的規(guī)劃和結(jié)果而更多地強調(diào)支出控制，但分項列支的預算編制形式其實很難控制支出規(guī)模的發(fā)展，因為其關注重點是投入的控制，即資源資金是否按既定的方式和目的支出了，而不考慮支出本身是否必要。每個支出科目的成本一般都是建立在部門或者機構(gòu)預算基數(shù)以及預期變化之上的，預算增長遵循“基數(shù)+增長”的漸進路徑，而無法有效地服從于政策的優(yōu)先次序、施政的戰(zhàn)略和重點、政治承諾等功能性需求。
（二）計劃導向的規(guī)劃—項目預算（PPBS）模式
規(guī)劃—項目預算是典型的以“辦事”為基礎的預算。從特征上看，PPBS首先要求各預算單位建立長期的規(guī)劃，在規(guī)劃的指導下編制今后三年的滾動預算及當年度的預算，以此來規(guī)避政府部門的短視行為；其次，PPBS改進了分項排列預算投入與結(jié)果不關聯(lián)的弊端，要求在編制預算時一定要制定項目的目標、指標及考核衡量的標準，并結(jié)合實際情況在執(zhí)行中進行追蹤考核。就內(nèi)在運行來看，規(guī)劃項目預算是通過項目（program）把計劃（plan）與預算（budget）聯(lián)系起來，因此規(guī)劃項目預算更關注目標的實現(xiàn)和政策價值的達成。對于規(guī)劃項目預算來說，預算的重點不在局限于投入的控制，而在于產(chǎn)出的正當與合理性，即產(chǎn)出是否滿足社會共同需要，并且使用成本—效益方法來分析和評估給這筆產(chǎn)出提供預算配置是否符合效益、效率和經(jīng)濟原則；規(guī)劃項目預算要求相關預算主體在制定預算的時候一定要具有長遠目標，而不能只關注某一年度的預算。這就要求預算應該建立在多年預測規(guī)劃的基礎上，雖然每年對預算做出更新和調(diào)整，但是預算的總體規(guī)劃和目標是大致確定的。這讓規(guī)劃項目預算具備了戰(zhàn)略性視野，有利于項目執(zhí)行規(guī)劃的長遠性和科學性，具有比較明顯的計劃導向。
項目規(guī)劃預算期望提供一個更加理性的預算資源配置方案，這種方案有效地把民眾的需要、政府滿足需要的項目、項目的效果、時間變量（年度計劃）、項目的達成時間（規(guī)劃周期）等變量有效地聯(lián)結(jié)起來，同時也期望打破漸進主義預算模型“基數(shù)+增長”的資金增長路徑。但預算環(huán)境面臨較大的不確定性，規(guī)劃項目預算過于強調(diào)規(guī)劃及編制理性，這使其在日漸龐大的經(jīng)濟社會環(huán)境中遭遇技術尷尬。
（三）投入與產(chǎn)出并重的績效預算模式
績效預算（Performance budgeting）是著眼于工作表現(xiàn)與管理成效的一種公共預算，“績效預算是為了說明撥款為了實現(xiàn)什么目的，為達成如此目標需要花多少錢，在預算過程中使用什么量化的方法能夠衡量過程中取得的成果和工作完成情況?！盵1]而世界銀行則認為（1998），績效預算通過對于政府效率的長期關注以及努力將政府活動的信息整合進預算過程，使得預算決策能夠在很大程度上建立在政府做了什么與花費了多少成本這一聯(lián)系之上。這種改革……是設計出來使得管理者能夠?qū)ぷ髁颗c單位成本進行測量。[2]因此，可以這樣認為績效預算首次將政府支出與績效聯(lián)系起來，預算在提供預算資金的同時，還關注績效目標的達成。在這種預算模式下，預算撥款主要是撥給具體的活動而不再像傳統(tǒng)預算那樣，撥給與預算科目相聯(lián)系的支出用途或者項目。預算更加緊密地把機構(gòu)的活動成本和具體活動以及產(chǎn)出聯(lián)系在一起，把支出與產(chǎn)出之間聯(lián)系起來，使得政府能夠以較少的成本提供更好的服務。
除了明顯的“投入產(chǎn)出關聯(lián)導向”外，績效預算還強調(diào)公眾的廣泛參與。與傳統(tǒng)預算相比，在確定戰(zhàn)略目標、績效計劃、預算分配的優(yōu)先次序以及績效評估等方面，績效預算強調(diào)在決策者、管理者以及公眾之間展開積極的討論。[3]通過討論，充分吸收政治家、 行政官員、公眾的建議，使績效目標和績效規(guī)劃等設置更加科學合理；也能通過充分的信息交流溝通，消除預算執(zhí)行的障礙，為預算執(zhí)行營造一個有利的環(huán)境。可以這么說，績效預算執(zhí)行的成功與否直接取決于公民參與預算過程的廣度和深度，這是預算民主化和政治民主化相輔相成的一致過程。
（四）管理導向的零基預算模式
盡管零基預算可以整合進項目規(guī)劃預算的框架，但我們?nèi)匀话蚜慊A算單獨予以介紹，我們認為在當老齡化社會來臨以及社會民主政治的不斷發(fā)展，個人對福利的競爭必然成為權利名義下的公開行為的時候，探討零基預算對社會保障預算資源的分配應該具備適當?shù)暮侠硇浴?/p>
作為管理取向的預算模式，零基預算存在的目的就在于提高政府內(nèi)部首腦和預算機構(gòu)對各部門預算申請的控制，從而能夠改進配置效率。在零基預算模式下，所有的支出水平不再是神圣不可侵犯的基數(shù)，甚至于往年的基數(shù)也不再成為新一輪預算決策或者撥款的依據(jù)和考慮的變量。所有的支出項目必須和新增的支出項目一起比較和競爭，預算單位必須為它的全部預算申請進行辯護。這就從本質(zhì)上打破了傳統(tǒng)預算“基數(shù)+增長”的資金配置模式，有利于資金的使用效益。
二、不同公共預算模式在社會保障預算編制中的分析
（一）分項排列預算模式在社會保障預算編制中的分析
首先預算編制的主體并不統(tǒng)一。在分列預算中，由于編制預算的依據(jù)是人頭，其次是單位“做事”需要的錢，因而幾乎不存在使用效益的概念，預算分配與效率是脫節(jié)的，我們無法去約束政府的預算支出范圍及支出的結(jié)構(gòu)，也無法評估支出的效益，這必然帶來預算資金使用的無效率及使用主體的。而社會保障預算編制的對象是民眾繳納的社會保險費或者工薪稅形成的收支，按照“?？顚Ｓ?、量入為出”的原則使用預算資源，因此預算的編制需要密切使用的規(guī)模和效益，否則預算的公正性、合理性就會面臨挑戰(zhàn)。
其次，分項排列預算不利于克服政府支出膨脹。公共選擇理論早就指出，民主政體必然導致社會保險預算的膨脹。埃德加·K·布朗寧（Edgar K. Browning，1975）認為老年人基于稅率變化的多數(shù)投票導致一個過度膨脹的社會保險系統(tǒng)。即使存在稅收結(jié)構(gòu)、再分配等要素抵消社會保險過度擴張的可能，但是不足以抵消財政幻覺對擴張社會保險系統(tǒng)的動力。[4]肯尼思·V·格瑞尼則從條件下個體之間的代際社會契約角度，重新對布郎寧的觀點進行論證，在人口增長的前提下，更高水平的社會保障預算支出水平將被后時代的人選擇。[5]社會保障預算水平之所以持續(xù)膨脹，除了官員的自利行為以外，還存在財政幻覺、中間投票人拉高福利水平等政治過程因素，也與預算制度的機制不合理密切關聯(lián)。如果預算資源的分配與效率、效益脫節(jié)，必然帶來預算領域的“政治競爭”，這種“政治競爭”的結(jié)果便是政治家為了更好地平衡各派力量，維持執(zhí)政可能而競相推高社會保障預算支出。
分項排列預算的基本路徑就是“基數(shù)+增長”，由于每個預算單位的支出只能在上年基數(shù)的基礎上遞增，那么這種漸進主義預算模型必然是刺激浪費而不是節(jié)約，即不管需要還是不需要，部門都傾向于花光全部撥款。因此，該預算方法對業(yè)績的評價標準不是支出是否節(jié)約而是是否保持在既定的預算限額，過多的預算資源節(jié)約反而不利于下個預算年度的撥款。社會保障預算的保險支出部門剛性較強，主要受到一個社會人口老齡化水平的影響，而對其他一般預算撥款的社會保障項目則可能受到漸進主義模式的影響，如果立憲層面對福利項目的創(chuàng)設上受到中間選民或者政治家自利動機的影響，那么年度的福利項目撥款必然也深受漸進主義原則的制約。按照這種方式來規(guī)劃社會保障預算，其支出規(guī)模必然無法控制，總有一天會給財政體系造成負擔。
最后，分項排列預算加速了政府及政治家行為的短視化。分項排列預算過于注重預算的控制職能，忽略了預算的計劃和管理職能，加上它以年度為預算周期，所以將過多的注意力集中于部門的人力、物品用料等而缺乏長期規(guī)劃。而我們知道，社會保障預算的資金積累周期相對比較長，以美國OASDI為例，聯(lián)邦信托基金委員會的預算規(guī)劃一般是75年為一個周期。我們國家的社會保障法律規(guī)定，職工至少要積累15年以上，達到規(guī)定的退休年齡才能領取養(yǎng)老金，這都預示著社會保障預算不可能是一個年度的短期管理工具，一定是一個跨多個年度的長期的規(guī)劃和管理過程。
（二）規(guī)劃項目預算模式在社會保障預算編制中的分析
第一，社會保障預算是一項專項預算，其肩負了明確的責任和目標，那就是確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風險，能夠隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，共享改革成果。因此，預算投入的規(guī)模及范圍并不能完全衡量社會保障預算本身給民眾需求的滿足程度，必須要通過合理的預算模式，對民眾的需求、需求的程度進行規(guī)劃，然后確定若干實現(xiàn)規(guī)劃達成的項目，逐步按年（計劃）地實現(xiàn)規(guī)劃的愿景和目標。因此，規(guī)劃項目預算讓政府的社會保障責任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對結(jié)緊密，避免為了政治目的盲目許下政治承諾。
第二，項目規(guī)劃預算關注長期規(guī)劃的戰(zhàn)略視野與重視年度計劃的執(zhí)行風格，更好地契合了社會保障預算各項目的發(fā)展運營要求。社會保險預算存在15年以上的資金積累，同時隨著人口老齡化的發(fā)展，這部分預算的收支規(guī)劃也遠遠超過了15年的時間期限，美國的聯(lián)邦信托基金就是按照75年一個周期進行基金收支規(guī)劃預測，出臺相應的報告，為預算資源的分配提供建議。因此，養(yǎng)老保險基金需要采用規(guī)劃項目預算的長期籌備視野；醫(yī)療、工傷、生育等保險內(nèi)容，以及社會救助、撫恤救濟等則是明確發(fā)生在一定的年度中，需要對該年度資金發(fā)生的概念、范圍、數(shù)額等進行計劃，這滿足了規(guī)劃項目預算的年度計劃特征。隨著我國社會保障制度的發(fā)展，社會保障項目中的社會福利、特殊福利等內(nèi)容則可以通過項目的形式來予以實現(xiàn)，這樣可以讓預算任務更加明確。比如兒童福利、婦女福利、高齡老人護理津貼等，這些以項目的方式實施可能會更加有效。
第三，規(guī)劃項目預算只關注項目內(nèi)容而不在乎執(zhí)行主體或者部門的預算思路契合了我國社會保障預算的當前發(fā)展現(xiàn)狀。我們當前的社會保障項目，分散分布在不同的部門當中。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等屬于人力資源與社會保障部門管理、新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門管理，社會救助、撫恤救濟等屬于民政部管理，部分社會福利分散在工會、殘聯(lián)、紅十字會等部門中，各部門都可能涉及到社會保障事業(yè)，造成了在資金上部門相互競爭，撥付福利的時候又可能交叉重疊。項目規(guī)劃預算按實施項目來撥付預算資源，這從財務機制上促成部門之間的合作和溝通，把各部門連接到一起，有利于預算資源的使用效率和效益。
（三）零基預算模式在社會保障預算編制中的分析
第一，零基預算有利于遏制福利潛在的“福利剛性增長”壓力。 社會保障預算的社會保險內(nèi)容部分可以采用規(guī)劃項目預算進行長期規(guī)劃編制，而對于相對于周期比較短的社會福利和社會救助等內(nèi)容，則可以采用零基預算，這樣可以有效地預防預算支出的膨脹；其次，社會福利項目的支出存在支出剛性，如果按照“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)預算模式，必然導致福利負擔尾大不掉，給公共財政帶來壓力，而如果采用零基預算原則，那么各福利項目的支出必然面臨比較和選擇，可能的支出項目予以保留，而效益效率排序處于不利地位的預算得不到保證，這是從財政預算機制上扼制了福利無限增長怪圈，有利于社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。
第二，零基預算雖然不能導致預算支出的大幅度削減，但是可以促進社會保障資金更富有成效的流動。由于零基預算是按照決策方案的輕重緩急進行排序撥付預算資金，那么這就促使決策單位對各項支出進行詳細的研究和比較，選出最應該得到資助的項目。相對于其他支出項目來說，社會保障資金的有限性更加突出，如果要盲目地滿足所有社會保障需求，那么資金絕對是杯水車薪。在社會保障資金確定的情況下，采用零基預算的資金配置方式，有效地提高了有限資金的配置效率，也促進了預算管理的科學性和公平性。
第三，零基預算能夠從管理層面提高管理人員的控制水平及影響力，能夠使更多的人參與到預算編制過程中來。比如在實行零基預算的時候，預算的規(guī)劃、目標、項目、方案等一系列工作都融于制定決策包中。對于這一決策組合包，要求管理人員按照政策優(yōu)先次序進行排序，要么按照既定的政策戰(zhàn)略、要么遵循成本—效果的對比，這一過程既是預算單位詳細研究支出項目的過程，也是預算單位對所屬管理職能及管理內(nèi)容進行再思考、再認識的過程，有利于決策單位對于職能的界定和厘清，更好地發(fā)揮自身作用奠定基礎。對于社會保障預算來說，這也有利于更好地去區(qū)分各級政府的社會保障責任、有利于政府內(nèi)部相關社會保障部門重新界定自身職責，更利于推動社會保障事業(yè)的發(fā)展和完善。
第四，零基預算重視靈活性和操作性，但弱化規(guī)劃性的做法，使其無法適應社會養(yǎng)老保險預算的長期預算安排。在零基預算的實踐操作中，決策單位的預算管理者除了在一開始制定規(guī)劃目標以外，在整個程序中都沒有真正重視規(guī)劃。雖然，沒有規(guī)劃的零基預算也能夠正常運轉(zhuǎn)，但是它畢竟難以適應外部環(huán)境的改變以及政策的影響。比如社會養(yǎng)老保險預算規(guī)劃，如果不立足長遠，那么人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟發(fā)展的放緩都可能制約預算資金的收支平衡。所以，這點來說，零基預算對于社會保障預算編制的適用性是需要改進的。
（四）績效預算模式在社會保障預算編制中的分析
第一，績效預算的本質(zhì)是通過績效考評得到的信息來影響預算編制、控制和報告。在預算的編制環(huán)節(jié)，用績效信息來影響項目資源配置的優(yōu)先次序，這必然帶來傳統(tǒng)預算資源分配體系和新的績效預算體制之間的沖突。以社會保障預算為例，社會福利、社會救助的預算撥款可以納入到績效預算的范疇，但是這種預算資源的分配能夠多大程度上受到績效考評信息的影響，確實還是一個未知數(shù)。我們知道，社會保障政策對象是民眾，在民主政體下，這些人是政治家服務的對象，同時也是績效考評的重要載體。為了贏得選舉，政治家不得不考慮民眾的需求，從而完全不考慮績效的“理性分析”結(jié)果，而更多的屈從“政治選票”效應；另一方面，民眾會為了績效而對自己既得利益革命嗎？很有可能的情況是，撥款性社會保障項目的績效并不高，但是為了贏得民眾的支持，政治家還是可能放棄績效預算的原則。
第二，在社會保險領域。我們以養(yǎng)老保險為例，養(yǎng)老保險是一個長期的積累過程，必須隨著人口老齡化和經(jīng)濟發(fā)展狀況作長期的規(guī)劃。但是，任何一個政治家的執(zhí)政不可能超過養(yǎng)老保險基金的積累周期。往往為了顯示他們對于民眾的關切或者對于民眾需求的理解，政治家要么選擇一些長期績效并不明顯但是短期見效的項目，要么在績效信息并不充分或者并不完整的情況下做出政治決策。而在特殊的政治環(huán)境下，這些預算項目仍然可以得到撥款并且可能還得以長期存在。
第三，績效的本質(zhì)是“效果”、預算的本質(zhì)是“政治”、社會保障福利救助項目的重點是“公平”。這樣三種價值南轅北轍的政策行為要在部門的基礎上完全耦合，確實存在困難。其實，公共政策項目本來就存在內(nèi)在的目標矛盾和價值沖突，我們在使用績效預算的時候必須能夠有效地辨別，我們更偏好于哪一種價值。也許在社會保險基金的增殖保值方面，績效的指標可能更多在于效益，而在福利救助領域，政治上的公平價值可能更倚重一些?？傊?，社會保障預算的完全績效化考慮存在一定的難度，但是可以通過改進考評技術手段、量化考評指標，力圖使社會保障預算也能實現(xiàn)更好的資金使用效率（見圖1）。
三、我國社會保障預算的模式的可能選擇
我國社會保障預算應該采取什么樣的模式，這關系到社會保障預算的長期持續(xù)發(fā)展。探討社會保障預算的模式，只能從前面介紹的幾種模式中汲取有益的經(jīng)驗教訓，并且結(jié)合我國社會保障預算的特點綜合分析思考。
項目規(guī)劃預算作為關注長期戰(zhàn)略及年度計劃執(zhí)行的預算模式，在社會保險特別是養(yǎng)老保險領域具備一定的實用性。社會保障預算大致可以分為社會保險預算、福利與社會救助及民政事業(yè)預算等內(nèi)容。保險預算的收支測算需要進行長期規(guī)劃，特別是影響基金收支平衡的關鍵變量，比如人口結(jié)構(gòu)、老齡化程度、經(jīng)濟增長率等要素，這需要建立長期的觀測預測機制，否則無法很好地滿足社會保險預算的要求。
零基預算在項目的安排上具有靈活性，既可以著眼于長遠目標也可以著眼于短期目標。對于社會保障預算中周期比較短的社會福利和社會救助等內(nèi)容，采用零基預算可以對各福利項目的支出進行比較和選擇，有些支出項目可以予以保留，有些則無法保證預算，這是從財政預算機制上扼制了福利無限增長怪圈，有效地預防預算支出的膨脹。同時，零基預算可以促進社會保障資金更富有成效的流動，也有利于更好地去區(qū)分各級政府的社會保障責任，這有助于推動社會保障事業(yè)的發(fā)展和完善。
而作為績效預算來說，社會福利、社會救助的預算撥款可以納入到績效預算的范疇，但是民主政體下，存在明顯的“福利支出陷阱”，政治家要么選擇一些長期績效并不明顯但是短期見效的項目，要么在績效信息并不充分或者并不完整的情況下做出政治決策，這無助于資金的有效配置（見表1）。
（一）社會保障預算模式的原則：社會保障預算究竟應該不應該堅持“效率”原則
以“投入—產(chǎn)出”對比的效率測度方法究竟適用不適用社會保障預算，這是我們在構(gòu)建社會保障預算必須要思考的問題，其結(jié)論直接決定了社會保障預算的預算配置模式。分項排列預算模式、項目規(guī)劃預算和零基預算，實質(zhì)上都是控制預算，都是效率思路下的預算模式創(chuàng)設，不同之處在于或重在“養(yǎng)人”、或在“項目”或在“辦事”。歸結(jié)起來，不外都是“投入預算”的種種。從美國的預算實踐來看，投入預算解決不了支出膨脹的問題，反而帶來了作風盛行。究其原因，就在于“投入預算”以政府職能作為撥款的基礎，而并不重視產(chǎn)出指標與投入關聯(lián)的績效約束和機制建設。無論是項目規(guī)劃預算還是零基預算，重點都不是政府辦事的效果和效益，而在于如何花這些錢，或者花這些錢做多少事情?；谡毮艿摹巴度腩A算”并沒有對政府職能本身進行檢視，就更不可能對這些職能產(chǎn)生的效果進行評估，因此，這必然導致支出膨脹和預算資源浪費，這是“投入預算”的根本缺陷。
社會保障預算本身當然要講“效率”，但是社會保障預算更要照顧“公平”。公平是社會保障預算構(gòu)建的基本原則，這是社會保障制度內(nèi)在屬性所規(guī)定。社會保障制度不僅是彌補市場缺陷、解決工業(yè)化經(jīng)濟社會問題的制度安排，同時還承載著消除貧困、消弭社會不均、促進社會成員福利水平的正義功能。在市場條件下，市場分配無法自覺地規(guī)避競爭不確定、非均衡性和突發(fā)性風險，由此導致的貧窮、不均必然要尋求社會性分配。因此，社會保障機制的內(nèi)在價值是實踐了政治道德意義上的分配正義及由此導致的制度安排，而社會保障預算則承擔為這一機制提供財力保障和審視檢討的可能。在社會保障預算內(nèi)部，我們實在無法在老年照顧、失業(yè)救濟或者兒童福利之間區(qū)分出哪個的投入作用更有效，況且這也不符合分配正義的原則。因此，社會保障預算模式不能過于關注“效率”因素而采取零基預算模式、績效預算等模式，而要在關注社會保障項目實施完整的前提下，盡可能提高資金的使用效率和效益。
（二）社會保障預算編制模式：項目規(guī)劃+績效預算
社會保障預算的責任和目標就是要確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風險，并且能夠隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，共享改革成果。因此，預算模式要通過合理項目安排，對民眾的需求、需求的程度進行規(guī)劃，然后逐步按年（計劃）地實現(xiàn)規(guī)劃的愿景和目標。規(guī)劃項目預算（PPBS）讓政府的社會保障責任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對結(jié)緊密，避免了不必要的資源浪費。同時，規(guī)劃項目預算這種關注長期規(guī)劃和重視年度計劃的執(zhí)行風格也更好地契合了社會保障預算各項目的發(fā)展運營要求。
美國的聯(lián)邦信托基金就是按照75年一個周期進行基金收支規(guī)劃預測，出臺相應的報告，為預算資源的分配提供建議。隨著人口老齡化的加速發(fā)展及養(yǎng)老保險基金的積累，也確實需要對相關項目進行長期規(guī)劃，及時掌握基金的收支規(guī)模及贏余趨勢，以能未雨綢繆。養(yǎng)老、醫(yī)療等保險基金需要采用長期規(guī)劃項目預算，工傷、生育等保險內(nèi)容，以及社會救助、撫恤救濟等則是明確發(fā)生在一定的年度中，需要對該年度資金發(fā)生的概念、范圍、數(shù)額等進行計劃，這滿足了規(guī)劃項目預算的年度計劃特征；社會保障項目中的社會福利、特殊福利等內(nèi)容則可以通過項目的形式來予以實現(xiàn)，可以讓預算任務更加明確，實施可能也會更加有效。
在規(guī)劃項目預算厘定基本的投入方向和內(nèi)容以后，為了體現(xiàn)預算的受托責任及公眾利益導向，應該在預算中加入適當?shù)目冃ьA算內(nèi)容。在能夠體現(xiàn)績效內(nèi)容預算項目上，比如社會保險基金的保值增殖上、社會福利的使用上、反對福利欺詐及福利陷阱規(guī)避上，可以通過考評技術及基層治理，提高預算資源的使用效率。如果存在績效低的情況，那么在規(guī)劃項目的前提下，不能據(jù)此停止撥款，而應該通過更換執(zhí)行主體、聯(lián)合治理或者其他方式，改進執(zhí)行績效，讓民眾能夠真正受益。
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The Social Security Budget Planning Analysis： A Comparison
of Public Budget Model Perspective
Xie Hejun1，2，Li Zhen1
（1. Public management School of Rennin University，Beijing 100072，China；
2. Public management School of Yunnan University，Kunming 650091，China）
進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和推進預算改革，完善部門預算和政府專項資金預算編制方法，加強收支兩條線管理，在保障機關正常運轉(zhuǎn)的前提下，集中財力辦大事，實行有保有壓，有促有控，提高財政資金使用效率，為促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供財力保障。
二、編制原則
（一）統(tǒng)籌安排的原則。堅持預算內(nèi)外財力全部納入綜合預算，財政、管委會、總公司及有關部門收支全部納入預算，實行“總量控制，收支平衡”。按照先預算內(nèi)、后預算外，先剛性支出后非剛性支出的資金安排順序，進行預算內(nèi)外統(tǒng)一調(diào)度使用。
（二）確保運轉(zhuǎn)的原則。預算安排要在確保行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的前提下，大力壓縮不必要的支出，努力提高財政資金的使用效率。
（三）零基預算的原則。即取消基數(shù)，嚴格遵循工資福利支出按編制、商品和社會服務支出按定額、項目支出按工作職責的原則進行安排。
（四）規(guī)范程序的原則。綜合預算的總體程序為部門編制、財政審核、開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議審定、開發(fā)區(qū)領導班子會議批準。綜合預算經(jīng)開發(fā)區(qū)領導班子會議批準后，除國家出臺政策外，原則上不再追加。
（五）誰主辦誰預算的原則。按照經(jīng)費使用的主辦權，實行誰用款誰預算，以增加預算編制的科學性，增加部門（單位）用款的預算意識。
三、會計年度
會計年度為陽歷年度，即從2014年1月1日至2014年12月31日。按照實際發(fā)生的時間，凡在2014年內(nèi)發(fā)放的2012年度的各項考核獎金均列入2012年度預算。
四、編制范圍
凡涉及到使用開發(fā)區(qū)財政性資金的開發(fā)區(qū)機關部門、園區(qū)、工業(yè)設計辦、安置房建設辦及派出所、學校等行政事業(yè)單位、全部按照要求，統(tǒng)一編制預算。
五、編制口徑
（一）收入預算的編制。
納入綜合預算的部門（單位），對應于部門預算支出的所有收入，不管預算內(nèi)外，不管經(jīng)費渠道，一律全額反映。
收入預算主要包括經(jīng)常性撥款（預算內(nèi)、預算外）、項目撥款、資產(chǎn)收益（投資收益、房租、售房收入）、其它非稅收入等。
1、財政經(jīng)常性撥款（預算內(nèi)、預算外）：主要反映開發(fā)區(qū)稅收、基金形成的財力及上級的人員經(jīng)費、補助經(jīng)費等的撥款。
2、項目撥款：反映上級補助的規(guī)定項目支出的撥款。
3、資產(chǎn)收益：為管委會、總公司全資或參股企業(yè)取得的回報，出售、出租房屋取得的收入，車位、廣告位的經(jīng)營收入、利息收入等。
4、其他非稅收入：反映部門（單位）按規(guī)定取得的各類非稅收入，包括行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、利息收入等。
（二）支出預算的編制。
支出包括基本支出、項目支出、辦案經(jīng)費支出。
1、基本支出。指工資福利支出、商品和社會服務支出、對個人和家庭補助支出。工資福利支出、對個人和家庭補助支出按照各項政策規(guī)定填報，商品和社會服務支出按照核定的定額標準安排經(jīng)費。
（1）工資福利支出、對個人和家庭補助支出。按政策規(guī)定和標準按實編制。
（2）商品和社會服務支出。指維持部門正常運轉(zhuǎn)所必需的基本支出經(jīng)費。
商品和社會服務支出項目：包含辦公費、招待費、印刷費、水電費、郵電費、差旅費、培訓費、維修費、其他等。
商品和社會服務支出定額標準：機關4500元/人年。
車輛費用：保留公車按30000元/輛年的標準進行編制。
2、項目支出。
（1）經(jīng)常性工作經(jīng)費：指部門為保證正常運轉(zhuǎn)和履行職能每年所必須的具有特殊用途的項目，及部門依據(jù)自身職能為開發(fā)區(qū)全局主辦的經(jīng)常性項目，這部分項目根據(jù)支出績效和部門職能的變化，有進有退，統(tǒng)籌安排。
（2）開發(fā)區(qū)確定和上級文件要求所確定的項目。不僅包括工程建設、拆遷安置、也包括經(jīng)濟、社會事業(yè)及黨建工作中所確定的爭先創(chuàng)優(yōu)等重點項目。
六、編制辦法和程序
（一）編制辦法。
納入綜合預算的部門（單位），按照部門職能及資金來源及支配情況，采取細化和概化相結(jié)合的辦法以及政府收支分類改革的要求進行編制。
1、基本支出預算編制：
（1）凡工資獎金由開發(fā)區(qū)財政審計局統(tǒng)發(fā)的機關部門及單位、條線（不含園區(qū)），基本支出預算由開發(fā)區(qū)財政審計局統(tǒng)一編制。
（2）機關人員在園區(qū)、工業(yè)設計辦兼職的，其基本支出預算由財政審計局統(tǒng)一編制。園區(qū)、工業(yè)設計辦只需考慮另行發(fā)放部分。
（3）如部門有經(jīng)管委會同意使用的聘用、借用人員的，部門應編制聘用、借用人員經(jīng)費支出預算，部門經(jīng)常發(fā)放加班費、獎勵的，應編入預算。
（4）園區(qū)、工業(yè)設計辦對本部門除機關兼職人員以外的全體人員經(jīng)費支出編制預算。
（5）執(zhí)法隊經(jīng)費預算由公用事業(yè)局編制。
2、項目預算及收入預算編制
部門根據(jù)本部門工作職能和承擔的開發(fā)區(qū)工作任務對資金的支配需要出發(fā)編制項目支出預算。如部門（單位）有收入來源及上級補助的，應編制收入預算。原則上如該項目屬經(jīng)常性的，或可預測的都應編制預算，如項目涉及幾個部門，由牽頭部門負責提出預算。
（二）編制程序。
預算編制程序具體為“二上二下”：
1、“一上”：各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預算草案，于11月15日之前將預算上報開發(fā)區(qū)財政審計局。
2、“一下”：開發(fā)區(qū)財政審計局對部門（單位）預算審核后，報請開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議初審，于11月底前向部門（單位）下達預算建議數(shù)，部門（單位）據(jù)此修訂本部門（單位）的預算草案。
3、“二上”：部門（單位）對預算草案進行重新平衡匯總后，形成正式的部門預算并于12月上旬上報開發(fā)區(qū)財政審計局。
4、“二下”：開發(fā)區(qū)財政審計局對各部門（單位）上報的預算進行匯總審核并報開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議審定，經(jīng)開發(fā)區(qū)領導班子會議批準后，由開發(fā)區(qū)財政審計局下達到各部門（單位）。
七、編制要求
（一）高度重視，切實提高編制部門預算的認識。
實行綜合預算,是建立公共財政體系的需要，是預算管理制度改革的必然趨勢。各部門（單位）應從順應改革要求的高度出發(fā)，充分認識編制預算的重要性和必要性，以積極的姿態(tài)，正確理解，認真對待，落實責任，形成合力，共同做好預算的編制工作。
（二）精心測算，注重提高編制部門預算的質(zhì)量。
編制預算是一項系統(tǒng)工程，涉及的范圍廣、內(nèi)容多，編制的要求又高，預測性強，工作量大。因此，各部門（單位）應組織力量，對事業(yè)發(fā)展趨勢、工作開展情況進行認真籌劃，在此基礎上，按照要求進行嚴密測算，正確編制預算。
一、指導思想
以“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，按照《預算法》和公共財政的要求，堅持依法理財、科學理財和為民理財，提倡節(jié)儉、制止浪費，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和推進預算改革，完善部門預算和政府專項資金預算編制方法，加強收支兩條線管理，在保障機關正常運轉(zhuǎn)的前提下，集中財力辦大事，實行有保有壓，有促有控，提高財政資金使用效率，為促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供財力保障。
二、編制原則
（一）統(tǒng)籌安排的原則。堅持預算內(nèi)外財力全部納入綜合預算，財政、管委會、總公司及有關部門收支全部納入預算，實行“總量控制，收支平衡”。按照先預算內(nèi)、后預算外，先剛性支出后非剛性支出的資金安排順序，進行預算內(nèi)外統(tǒng)一調(diào)度使用。
（二）確保運轉(zhuǎn)的原則。預算安排要在確保行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的前提下，大力壓縮不必要的支出，努力提高財政資金的使用效率。
（三）零基預算的原則。即取消基數(shù)，嚴格遵循工資福利支出按編制、商品和社會服務支出按定額、項目支出按工作職責的原則進行安排。
（四）規(guī)范程序的原則。綜合預算的總體程序為部門編制、財政審核、開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議審定、開發(fā)區(qū)領導班子會議批準。綜合預算經(jīng)開發(fā)區(qū)領導班子會議批準后，除國家出臺政策外，原則上不再追加。
（五）誰主辦誰預算的原則。按照經(jīng)費使用的主辦權，實行誰用款誰預算，以增加預算編制的科學性，增加部門（單位）用款的預算意識。
三、會計年度
會計年度為陽歷年度，即從2013年1月1日至2013年12月31日。按照實際發(fā)生的時間，凡在2013年內(nèi)發(fā)放的2012年度的各項考核獎金均列入2012年度預算。
四、編制范圍
凡涉及到使用開發(fā)區(qū)財政性資金的開發(fā)區(qū)機關部門、園區(qū)、工業(yè)設計辦、安置房建設辦及派出所、學校等行政事業(yè)單位、全部按照要求，統(tǒng)一編制預算。
五、編制口徑
（一）收入預算的編制。
納入綜合預算的部門（單位），對應于部門預算支出的所有收入，不管預算內(nèi)外，不管經(jīng)費渠道，一律全額反映。
收入預算主要包括經(jīng)常性撥款（預算內(nèi)、預算外）、項目撥款、資產(chǎn)收益（投資收益、房租、售房收入）、其它非稅收入等。
1、財政經(jīng)常性撥款（預算內(nèi)、預算外）：主要反映開發(fā)區(qū)稅收、基金形成的財力及上級的人員經(jīng)費、補助經(jīng)費等的撥款。
2、項目撥款：反映上級補助的規(guī)定項目支出的撥款。
3、資產(chǎn)收益：為管委會、總公司全資或參股企業(yè)取得的回報，出售、出租房屋取得的收入，車位、廣告位的經(jīng)營收入、利息收入等。
4、其他非稅收入：反映部門（單位）按規(guī)定取得的各類非稅收入，包括行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、利息收入等。
（二）支出預算的編制。
支出包括基本支出、項目支出、辦案經(jīng)費支出。
1、基本支出。指工資福利支出、商品和社會服務支出、對個人和家庭補助支出。工資福利支出、對個人和家庭補助支出按照各項政策規(guī)定填報，商品和社會服務支出按照核定的定額標準安排經(jīng)費。
（1）工資福利支出、對個人和家庭補助支出。按政策規(guī)定和標準按實編制。
（2）商品和社會服務支出。指維持部門正常運轉(zhuǎn)所必需的基本支出經(jīng)費。
商品和社會服務支出項目：包含辦公費、招待費、印刷費、水電費、郵電費、差旅費、培訓費、維修費、其他等。
商品和社會服務支出定額標準：機關4500元/人年。
車輛費用：保留公車按30000元/輛年的標準進行編制。
2、項目支出。
（1）經(jīng)常性工作經(jīng)費：指部門為保證正常運轉(zhuǎn)和履行職能每年所必須的具有特殊用途的項目，及部門依據(jù)自身職能為開發(fā)區(qū)全局主辦的經(jīng)常性項目，這部分項目根據(jù)支出績效和部門職能的變化，有進有退，統(tǒng)籌安排。
（2）開發(fā)區(qū)確定和上級文件要求所確定的項目。不僅包括工程建設、拆遷安置、也包括經(jīng)濟、社會事業(yè)及黨建工作中所確定的爭先創(chuàng)優(yōu)等重點項目。
六、編制辦法和程序
（一）編制辦法。
納入綜合預算的部門（單位），按照部門職能及資金來源及支配情況，采取細化和概化相結(jié)合的辦法以及政府收支分類改革的要求進行編制。
1、基本支出預算編制：
（1）凡工資獎金由開發(fā)區(qū)財政審計局統(tǒng)發(fā)的機關部門及單位、條線（不含園區(qū)），基本支出預算由開發(fā)區(qū)財政審計局統(tǒng)一編制。
（2）機關人員在園區(qū)、工業(yè)設計辦兼職的，其基本支出預算由財政審計局統(tǒng)一編制。園區(qū)、工業(yè)設計辦只需考慮另行發(fā)放部分。
（3）如部門有經(jīng)管委會同意使用的聘用、借用人員的，部門應編制聘用、借用人員經(jīng)費支出預算，部門經(jīng)常發(fā)放加班費、獎勵的，應編入預算。
（4）園區(qū)、工業(yè)設計辦對本部門除機關兼職人員以外的全體人員經(jīng)費支出編制預算。
（5）執(zhí)法隊經(jīng)費預算由公用事業(yè)局編制。
2、項目預算及收入預算編制
部門根據(jù)本部門工作職能和承擔的開發(fā)區(qū)工作任務對資金的支配需要出發(fā)編制項目支出預算。如部門（單位）有收入來源及上級補助的，應編制收入預算。原則上如該項目屬經(jīng)常性的，或可預測的都應編制預算，如項目涉及幾個部門，由牽頭部門負責提出預算。
（二）編制程序。
預算編制程序具體為“二上二下”：
1、“一上”：各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預算草案，于11月15日之前將預算上報開發(fā)區(qū)財政審計局。
2、“一下”：開發(fā)區(qū)財政審計局對部門（單位）預算審核后，報請開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議初審，于11月底前向部門（單位）下達預算建議數(shù)，部門（單位）據(jù)此修訂本部門（單位）的預算草案。
3、“二上”：部門（單位）對預算草案進行重新平衡匯總后，形成正式的部門預算并于12月上旬上報開發(fā)區(qū)財政審計局。
4、“二下”：開發(fā)區(qū)財政審計局對各部門（單位）上報的預算進行匯總審核并報開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議審定，經(jīng)開發(fā)區(qū)領導班子會議批準后，由開發(fā)區(qū)財政審計局下達到各部門（單位）。
七、編制要求
（一）高度重視，切實提高編制部門預算的認識。
實行綜合預算,是建立公共財政體系的需要，是預算管理制度改革的必然趨勢。各部門（單位）應從順應改革要求的高度出發(fā)，充分認識編制預算的重要性和必要性，以積極的姿態(tài)，正確理解，認真對待，落實責任，形成合力，共同做好預算的編制工作。
（二）精心測算，注重提高編制部門預算的質(zhì)量。
編制預算是一項系統(tǒng)工程，涉及的范圍廣、內(nèi)容多，編制的要求又高，預測性強，工作量大。因此，各部門（單位）應組織力量，對事業(yè)發(fā)展趨勢、工作開展情況進行認真籌劃，在此基礎上，按照要求進行嚴密測算，正確編制預算。
（三）增強意識，進一步提高執(zhí)行部門預算的嚴肅性。
關鍵詞：社會保險基金 困惑 問題 措施
一、有關概念
（一）社會保險基金
我國的社會保險基金指的是國家依照相關法律法規(guī)向社會勞動者及所在單位征收社會保險費或通過財政撥款、社會捐助集中起來，用以保證社會成員的基本生活需要的資金。
（二）社會保險基金預算
國家依照相關法律法規(guī)、通過行政性手段籌集并管理的社會保險資金收入并用此項收入安排支出的一種特定預算。它是由政府編制的反映社會保險基金收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和盈虧狀況的預算。
二、人力資源和社會保障部、財政部關于社會保險基金預算編制的思路
（一）收入預算
收入包括基本保費收入、利息收入、財政補貼收入、轉(zhuǎn)移收入、其他收入、上級補助收入、下級上解收入。其中基本保費收入最重要，也最難以預算，本文分析收入預算時，主要分析基本保費收入的預算。
（二）支出預算
支出包括基本保費支出、喪葬撫恤補助支出、轉(zhuǎn)移支出、其他支出、上解上級支出、補助下級支出，當然，具體險種，還有其他支出項目，其中基本保費支出最重要，也最難以預算，本文分析支出預算時，主要分析基本保費支出的預算。
本文著重就xx大市編制企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險預算編制（失業(yè)保險預算由就管中心編制）過程中遇到的障礙及困惑，提出一些想法，拓展一下思路，希望有助于社會保險基金預算的編制，使得預算更科學、可行。
xx大市2009-2011年企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險收入預算、執(zhí)行對比。
收入預算編制過程中的困惑。職工基本養(yǎng)老保險：比較三年數(shù)字，發(fā)現(xiàn)2009年預算和執(zhí)行數(shù)相差較大，2009年是金融危機暴發(fā)的一年，2008年底，我們在編制2009年養(yǎng)老基金預算時，相對比較保守；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險：通過觀察這三年的數(shù)字，我們發(fā)現(xiàn)，完成率和企業(yè)職工養(yǎng)老保險完成率具有正相關性，趨勢一致；工傷保險：縱觀這三年數(shù)字，2009年和2011年預算和執(zhí)行切合度較高，2010年差距較大；生育保險：觀察這三年數(shù)字，我們發(fā)現(xiàn)，2011年，預算和執(zhí)行相差較大，其他二年和工傷保險基金完成率趨勢相同，正相關度較高。支出預算編制過程中的困惑：職工基本養(yǎng)老保險：比較這三年數(shù)字，發(fā)覺：2009年預算編制得最好，最貼近實際，2011年差距相對較大。最主要的原因是基本養(yǎng)老金支出差距造成的緣故。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險：縱觀三年數(shù)字，2009年預算執(zhí)行最好，2010年差距較大。工傷保險：縱觀三年數(shù)字，2010年和2011年差距較大。
首先，工傷保險費支出分：工傷醫(yī)療費支出、工傷康復費支出、輔助器具費用、供養(yǎng)親屬撫恤金、一次性工亡補助金、喪葬補助金、一次性喪殘補助金、一次性醫(yī)療補助金、生活護理費、喪殘津貼支出、勞動能力鑒定費、其他支出、轉(zhuǎn)移支出、補助下級支出、上解上級支出等，支出項目繁多，預算指標按照三年計算，有300多個數(shù)字需要測算，工作量相當大，關鍵是有些指標以前年度還沒有數(shù)字，導致了測算的偏差。
其次、2010年，xx市本級發(fā)生了特大工傷事故，這是人所不能預計的，江陰、宜興發(fā)生工傷人數(shù)同樣也大大高于往年，導致了實際執(zhí)行數(shù)高于預算數(shù)較多. 生育保險：縱觀三年數(shù)字，2010年差距較大。
首先，生育保險金支出包括：生育醫(yī)療費用支出、計劃生育醫(yī)療費用支出、女職工生育津貼支出、男職工生育津貼支出、計劃生育津貼支出。根據(jù)人數(shù)及人次，人均或次均費用，計算生育保險金總支出。
其次，在預算生育金支出時，預計生育人數(shù)，比較困難，這受到育齡人數(shù)、生育理念、學歷層次、國家政策等的影響，2011年xx市本級預算這部分時，就有部分出入，進而影響到生育金支出規(guī)模，影響到預算執(zhí)行。
三、當前社會保險基金預算編制存在的普遍問題及對策和建議
（一）社會保險基金預算及相關法律法規(guī)體系不健全，立法滯后，層次不高
從立法體系看，我國的社會保障雖然在概念上已基本形成涵蓋社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)
等五項內(nèi)容的社會保障體系，但以社會保險法、社會福利法、社會救助法等為框架的社會保障法律體系至今還未得以確立?！渡鐣ｋU法》最近才正式出臺，《社會救助法》與《社會福利法》尚未列入立法議程，社會保障立法滯后必然帶來社會保障資金管理的立法滯后，使得對社會保障資金的管理一定程度上存在法律約束力不強的問題。建議：加快《社會救助法》、《社會福利法》的立法，完善社會保障法體系。
（二）社會保險統(tǒng)籌層次低直接降低了社會保險基金預算的科學性、規(guī)范性
目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等統(tǒng)籌層次低，按統(tǒng)籌地區(qū)進行管理，社會保險基金處于分散監(jiān)管狀態(tài)，這很容易導致地方利益至上的情況，可能造成非法挪用、擠占保險金的違法或犯罪行為。建議：提高統(tǒng)籌層次，最近應當將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險實行省級統(tǒng)籌，條件具備，實行全國統(tǒng)籌，實行社會保險基金預算“一竿子插到底”。
（三）社會保險基金預算編制的準確性有待進一步加強
目前情況看，有效保證基金預算的準確性，保持預算編制規(guī)范、預算執(zhí)行有效需要進一步加強。建議：加大調(diào)研及檢查力度，一方面，對于預算中無法把握的變量，多研究，多調(diào)查分析，采取科學方法，力爭將變量控制在可控范圍；另一方面，對于預算中未執(zhí)行各項政策，必須加大檢查力度，確保政策的嚴肅性。
參考文獻：
一直保溫的湯算不算隔夜？
超過10小時就算隔夜了。
下午煮的湯一直保溫到第二天能喝，沒有必要擔心這個。正常情況下，溫度存在就不會變質(zhì)。
這主要取決于您家的溫度，一般來說，如果室溫能保持在25度以下，保溫鍋是不會有問題的，但是如果室溫超過25度，那就不能放在高壓鍋里了，很容易變質(zhì)。一般來說，在家里準備好飯菜后，需要上桌并自然放涼。如果用高壓鍋存放，自然冷卻后蓋上蓋子，否則會變質(zhì)。
煲湯預約幾個小時會變質(zhì)
不會，因為是預約定時，放進去沒到時間不會加熱。
1、電燉鍋的燉煮方式是和傳統(tǒng)的文火慢慢燉食物一樣的，它的功率比較小，一般不會超過500w，是慢燉鍋。食物用文火燉煮更營養(yǎng)，營養(yǎng)成份全部保留，口味更好，慢慢燉的湯和粥更香更鮮。
2、電燉鍋燉食物的時候，也是用的小火慢燉，所以一般不會開鍋。像比較高端的隔水燉電燉鍋，它是把電燉鍋內(nèi)膽外面的水燒開，通過水把熱量傳到內(nèi)膽中的食物中去。所以內(nèi)膽中的食物溫度不會超過水的溫度，不會超過100℃。這樣就看不到內(nèi)膽里面有開鍋的情況了。
煲湯下料是水煮開還是冷水下鍋
