時間：2023-10-10 10:40:17
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論文摘要:土地流轉(zhuǎn)與征用仍然是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的焦點問題和主要矛盾，然而，土地流轉(zhuǎn)與征用是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。解決問題主要是土地轉(zhuǎn)移制度的改革，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，逐步改變生產(chǎn)關系和土地所有關系，創(chuàng)新土地制度，建立與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)與征用制度。
隨著家庭承包責任制在全國范圍內(nèi)的全面推行，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉(zhuǎn)形式也隨之產(chǎn)生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經(jīng)濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發(fā)展要求。因此，通過探索市場經(jīng)濟條件下的土地轉(zhuǎn)移與征用的適應性、保障機制，推進農(nóng)用土地合理使用，實現(xiàn)土地資源的高效利用是現(xiàn)實國情的必然選擇。
一、建立土地流轉(zhuǎn)新機制
雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗，各地區(qū)根據(jù)自身的特點摸索出一些經(jīng)驗，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長效機制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范管理機制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟客觀發(fā)展的需求。是對我國農(nóng)村土地制度的必要補充和完善。對待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，因循守舊只會錯失發(fā)展的良機。應該是一切從實際出發(fā)，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時機適宜的情況下積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。
探索建立通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩(wěn)定，要有利于推動土地流轉(zhuǎn)進入市場。一是建立開放的按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作的土流轉(zhuǎn)機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進規(guī)模經(jīng)營。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進地區(qū)的經(jīng)驗，允許有條件的地方開展農(nóng)村土地入股試點工作，及時總結經(jīng)驗，相關部門適時出臺有關農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權益。
二、建立市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)地征用制度
目前，我國對農(nóng)用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經(jīng)濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經(jīng)濟適應的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進入市場的內(nèi)在需求，還能適應我國保護農(nóng)業(yè)用地的需要。
（一）以市場經(jīng)濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機制是實現(xiàn)其有效配置的基本途徑
只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，應對農(nóng)地先行評估，以評估的農(nóng)地所有權、使用權價格為依據(jù)進行補償。農(nóng)地所有權、使用權價格評估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來純收益及農(nóng)地對農(nóng)民的保障作用來確定。
（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的社會環(huán)境
建立適應市場經(jīng)濟體制要求的新的失地農(nóng)民安置機制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù)教育和專業(yè)技術培訓，增強其勞動技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺，安置當?shù)厥У剞r(nóng)村勞動力。三是鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免稅收等優(yōu)惠政策。
（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法
建立與市場經(jīng)濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調(diào)解機制，保護失地農(nóng)民的合法權益。
（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障制度
盡快建立有效的農(nóng)村社會保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題。
三、土地制度改革的思考
土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統(tǒng)一實行土地的國家所有，然后再由國家根據(jù)社會收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補助。
在生產(chǎn)關系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關系而產(chǎn)生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實意義。因為，在農(nóng)村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現(xiàn)人口的增加導致農(nóng)村土地無法承載的情況。
土地的所有關系，確實是我國目前農(nóng)村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農(nóng)村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現(xiàn)代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。
還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：
第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態(tài)的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度。
在過去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來，從上個世紀的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無法應對農(nóng)村經(jīng)濟不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴重變形，導致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。
我們經(jīng)?？吹降南⑹悄侈r(nóng)村的農(nóng)民因為得知所在地方的土地將被政府征用，于是抓緊時間連夜建造房屋甚至是樓房。接著是政府連夜突擊檢查這些被稱為違章建筑的房屋，最終這些違章建筑被拆除大部分，少數(shù)所謂“釘子戶”因為“抗法”被繩之以法關起來了。
農(nóng)民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當呢？是否存在對農(nóng)民的歧視呢？歧視性的制度設計在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。
二、我國現(xiàn)行土地征用制度
土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序批準，并給予農(nóng)村集體和農(nóng)民個人補償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
學者指出，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：1、國家建設征用土地的主體必須是國家；2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性；3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要；4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件；5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。[1]
三、國外的有關法律制度
（一）美國
土地征用在美國被稱為“最高土地權的行使”。美國《憲法》第五條修正案規(guī)定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)攻公共使用。”美國聯(lián)邦憲法還在其第十四條修正案中要求州政府依據(jù)正當法律程序取得私有財產(chǎn)并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規(guī)定。
在美國，征收主要分兩種形式。第一種稱為Policepower，通常直譯為警察權，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區(qū)劃（Zoning）、建筑以及健康法規(guī)（BuildingandHealthCode），讓移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察權準許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關法律的嚴格制約。第二種是有償征收，英文稱為“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。以下討論的主要是指第二種征收形式。[2]
美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關于有償征收（eminentdomain）的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個要件：1、正當?shù)姆沙绦颍―ueprocessoflaw）；2、公平補償（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。
1、正當?shù)姆沙绦?/p>
通常，征收行為應當遵循如下步驟：（1）預先通告。（2）政府方對征收財產(chǎn)進行評估。（3）向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約，被征收方可以提出反要約（counter-offer）。（4）召開公開的聽證會（Publichearing）說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。（5）如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數(shù)額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變。（6）法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當庭交換。（7）雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力。（8）如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)額。（9）判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)。[3]
2、公平補償
（1）主體的公平。即有權得到補償?shù)牟粌H僅包括財產(chǎn)的所有人，還應當包括財產(chǎn)相關的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。
（2）客體的公平。即取得補償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應當包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商譽有關的無形資產(chǎn)（Goodwill）。
（3）估價的公平。這是指法律要求補償?shù)膬r金應當以“公平的市場價值（fairmarketvalue）”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。人們可以抱怨，資產(chǎn)評估師的報告并非完美和科學，但是在先階段經(jīng)濟科學的發(fā)展水平上，除此之外，人們實在沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。因此，有關政府征收方面的法律案件，通常都是職業(yè)律師們竭力追逐的目標。在律師費用的收取上，與交通肇事案件和醫(yī)療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果勝訴，律師可以從當事人額外期待的政府補償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費用。[4]
根據(jù)美國財產(chǎn)法，“合理補償”是指賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時，還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經(jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。[5]
3、公共使用
在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設零售商店，就不能構成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收財產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構成公共使用。
（二）加拿大
加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，在征用土地方面一直進展比較順利，較好地解決了國家、征地機構和個人的利益關系。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。具體來看，加拿大的土地征用補償包括：（1）被征用部分的補償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當時的市場價格補償。（2）有害或不良影響補償（如嚴重損害或滅失價值），主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關損失的補償。這種補償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。（3）干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。[6]
（三）英國
英國對土地征用的補償作了較詳盡的規(guī)定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償?shù)墓纼r日期、補償爭議的處理等。具體來看，土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償?shù)幕A，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。土地征用補償?shù)姆秶蜆藴剩海?）土地（包括建筑物）的補償，其標準為公開市場土地價格；（2）殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格；（3）租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；（4）遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償；（5）其他必要費用支出的補償（如律師或?qū)＜业馁M用、權利維護費用等）。補償?shù)墓纼r日期是指土地征用機關在行使土地征用權時，應通知被征用土地的所有權人及其他權利人，但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間，在地價上漲的情況下，土地征用補償?shù)墓纼r日期成為十分關鍵的議題。英國土地征用評估準則規(guī)定，假如補償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。[7]
（四）德國
德國的土地征用補償范圍和標準為：（1）土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關裁定征用申請當日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；（2）營業(yè)損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；（3）征用標的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準。在城市再開發(fā)區(qū)，為了防止利用預期的公共開發(fā)事業(yè)進行投機活動，政府規(guī)定，凡因預測土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲，都不能計入補償價格。對補償金額有爭議時，應依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提訟，以充分地保障被征地所有權人的合法權益。同時各類補償費由征收受益人直接付給受補償人，且各類補償應在征收決議發(fā)出之日起1個月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。另外，德國的土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有代償?shù)匮a償、代償權利地補償?shù)取8]
（五）法國
法國的土地征用補償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準計算的。同時為了控制補償，被征用不動產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定1年前的實際用途為準。
（六）瑞士
瑞典有關法律規(guī)定，土地補償費中不包括預期土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲的部分，以抑制通過改變土地用途，提高土地補償費的投機行為。瑞典對土地征用補償價格的計算，以10年前該土地的價格為準。
（七）日本
依據(jù)日本《土地征用法》的規(guī)定，重要的公用事業(yè)都可運用土地征用制度，征用損失的補償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現(xiàn)金為主，補償金額須以被征用的土地或其附近類似性質(zhì)土地的地租或租金為準。日本的土地征用補償是根據(jù)相當補償?shù)臉藴蕘矶ǖ模诖蠖鄶?shù)情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看，日本征用土地的補償包括5個部分：（1）征用損失補償，對征地造成的財產(chǎn)損失進行補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值即正常的市場價格補償；（2）通損補償，對因征地而可能導致土地被征者的附帶性損失的補償；（3）少數(shù)殘存者的補償，對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的補償；（4）離職者的補償，對因土地征用造成業(yè)主失業(yè)損失的補償；（5）事業(yè)損失補償，對公共事業(yè)完成后所造成的污染對經(jīng)濟和生活損失等的補償。另外，日本的土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有替代地補償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補償?shù)龋?/p>
（八）韓國
韓國土地征用補償主要包括以下幾個方面：（1）地價補償，為土地征收補償?shù)闹饕糠郑?990年韓國統(tǒng)一以公示地價為征收補償標準；（2）殘余地補償，土地征用可能導致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設施和工程應予以補償；（3）遷移費用補償，對被征地上的定著物，不是進行公益事業(yè)所必須的，應給予遷移補償費用；（4）其他損失補償，對土地征用致使被征者或關系人蒙受經(jīng)濟損失時，應給予相應的補償。同時，韓國在建設部設立了中央土地征用委員會，在漢城特別市、直轄市及道設立地方土地征用委員會，對土地征用的區(qū)域、補償、時期等進行裁決。
（九）新加坡
在新加坡，有關土地征用補償?shù)臎Q定由土地稅務兼行政長官作出，但補償金額由專業(yè)土地估價師評估，以公告征用之日的市價為補償標準。土地補償?shù)捻椖堪ㄒ蛲恋卣饔迷斐赏恋胤指畹膿p害、被征用的動產(chǎn)與不動產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營業(yè)所所需的費用、測量土地、印花稅及其他所需要合理的費用等。
四、公共目的之認識
對于“公共目的”，各國（地區(qū)）解釋不盡相同。日本解釋為“解決公共事業(yè)建設”，如根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設，根據(jù)河川法進行的堤防等建設，根據(jù)港灣法進行的港灣建設等。韓國解釋為“公益事業(yè)需要”，所謂“公益事業(yè)”是指：1、有關國防、軍事建設事業(yè)；2、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業(yè)；3、國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業(yè)；4、國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設事業(yè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；5、其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。由此可見，對“公共目的”的解釋有很大的彈性，在一些國家（地區(qū)），“政府的意圖都被看成是公共目的，并可為此而征用土地?！笨梢哉f，如何準確界定“公共目的”的范圍是各國（地區(qū)）土地征用制度建設中的主要難題之一。[9]
學者指出，我國現(xiàn)行法律并沒有確定“公共目的”的內(nèi)容與范圍，因此認為，“在市場經(jīng)濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來源，各國（地區(qū)）政府都將”非公共目的“用地和”公共目的“用地區(qū)別對待：對前者的流動不過多地干預，對后者，政府則充分運用特權，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規(guī)上明確界定”公共目的“的內(nèi)容和范圍，否則就無法將兩類用地區(qū)分開來，從而采取不同政策。根據(jù)各國（地區(qū)）的經(jīng)驗，結合我國實情，”公共目的“的內(nèi)容和范圍可明確為：1、政府機關和社會團體用地；2、交通用地；3、水利及能源設施用地；4、城市基礎設施用地；5、教育（學校、基礎性科研單位用地）；6、國防軍事用地；7、其他公益事業(yè)用地。”[10]
從嚴格限定公益性用地范圍的角度看，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。學者指出，“我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，‘國家為了公共利益的需要’，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，”公共利益“應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地市場來解決?！盵11]
我們正確地認識了所謂公共目的或者公共利益，確立公共用地范圍，才能正當?shù)剡M行土地征用，否則就是正當性缺乏的王霸行為。
五、現(xiàn)狀、疑問與檢討
在我們中國大陸的每一個城市，幾乎都有所謂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，或者高新科技開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)真的就是為了公共利益嗎？可以簡單地否定：不是！這里面只有政府的政績目標。
政府為什么可以為所欲為呢？政府可以不受到限制嗎？我們的議題是：不動產(chǎn)交易的自由與限制。我們?yōu)槭裁床豢梢詫φ饔猛恋氐男袨檫M行評判呢？政府的自由行為的限度應該確立怎樣的標準呢？
過去的假設是：政府是無所不知、無所不能、無私而高效的。但是，計劃經(jīng)濟的失敗，已經(jīng)證實了，政府一樣會出現(xiàn)與市場失靈相同的所謂政府失靈。統(tǒng)一支配資源一樣會導致浪費。比如在土地上的浪費與破壞甚至污染。
針對土地尤其是耕地的被破壞，中央政府也采取過一些措施，以反對和禁止盲目開發(fā)。但是結果并不樂觀。其原因就在于，制訂規(guī)則者就是頭號違反規(guī)則者。這個判斷勿需證明，只要我們?nèi)タ纯匆恍┑胤秸约捌渌块T、機關新的辦公大樓就足夠了。問題主要是，我們經(jīng)?？吹胶吐犚娝^國家建設項目上馬，這些大型建設項目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些國有大型企業(yè)征用土地，就很難準確地判定為公共利益目的。也就是說，我們應該正確地并且是嚴肅地指出，判斷其公共利益目的應該進行聽證會和認證會來加以確立。我的意思是說，政府的行為不一定都是公共行為，有時也有政府的私自行為——為了政府眼前利益的行為。尤其那些具有市場競爭性質(zhì)的企業(yè)的征用土地行為，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式獲得土地使用權，這種手段的正當性是可疑的。
也就是說，政府利用自己的權力，將農(nóng)村的集體土地征用，僅支付價格極低的經(jīng)濟補償，然后，將以低廉價格獲得的土地，投入到有高額回報的競爭領域——這不是掠奪是什么呢？耶林說：為權利而斗爭。這個判斷的簡單含義就是弱者反抗強者。政府是強者，農(nóng)民是弱者。但是農(nóng)民的反抗方式是什么呢？他們并沒有揭竿而起，他們只是在聽說政府將要征用他們的土地了，于是就開始“種植”房屋。農(nóng)民為什么要這樣做呢，原因很簡單，第一，政府可以賣地，不保護耕地，我們自己為什么還珍惜土地呢？第二，糧食與蔬菜又能補償幾文錢呢？第三，價格的差異那么大，我們自己為什么不想辦法讓土地增殖呢？這就是農(nóng)民最簡單的算盤，也是農(nóng)民最簡單和無奈的反抗。
從力量對比上來看，農(nóng)民是處于劣勢。農(nóng)民沒有自己的組織，即使有所謂村民委員會，也已經(jīng)實際上是政府的基層單位了，盡管我們聲稱村民委員會是農(nóng)村農(nóng)民的自治組織。進一步的問題是，自共和國成立之后，作為農(nóng)民自治組織的農(nóng)會就逐漸地消失了。亦即作為勞動者的工人，今天還有工會可以參加，但是農(nóng)民沒有農(nóng)會可以參加了。當農(nóng)民的利益被侵害了，能夠代表他們的組織卻沒有。單個的農(nóng)戶是不具有與政府交涉的能力的。于是農(nóng)民的劣勢地位就更加強化了。
由于農(nóng)村土地所有權制度的模糊性，缺乏真正的權利主體，而且集體土地所有權在法律上是一種虛假的權利，因為這種所有權缺乏支配權（如處分權），而民法學原理告訴我們，支配權是所有權的核心。所以農(nóng)村土地其實就是政府砧板上的待砍切的魚肉而已。
我們應該看到的是，共和國成立以來的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民政策，都是歧視政策。盡管時代高喊：以糧為綱。根據(jù)經(jīng)濟學家的統(tǒng)計，改革前的工業(yè)原始積累，幾乎完全從農(nóng)民手中獲得原始資金，主要手段就是工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的所謂剪刀差。坦率地說，農(nóng)產(chǎn)品低廉的價格“打造”了中國大陸解放后的重工業(yè)等城市經(jīng)濟。這種掠奪性的財富其金額有多少呢？保守地說也應該是數(shù)以千億元人民幣。
改革后的情況是否好轉(zhuǎn)呢？沒有！而且是變本加厲地掠奪！改革后，經(jīng)濟建設的需要，尤其是城市化進程的加大，除了城市工業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品剪刀差問題沒有改善，更進一步地開始掠奪農(nóng)村土地資源——學者稱“圈地運動”。僅這場空前絕后的中國圈地運動，政府就獲得了9萬億元的財富。
今天，一些農(nóng)民已經(jīng)完全失去了土地。比如一些城市周邊地方的農(nóng)民。所謂“失地農(nóng)民”問題，現(xiàn)在已經(jīng)成為一個社會問題，而不僅僅是經(jīng)濟學、社會學等學科的單一領域問題。我們不禁要問：沒有土地了，他們還是農(nóng)民嗎？這是一個辛酸的問題。答案是：不稱呼他們農(nóng)民又稱呼他們什么呢？他們的戶口是農(nóng)村的，不是城市的。這是一個無奈的答案。他們在角色上，是沒有歸屬感的，而且他們在安全感上的缺乏也是不爭的事實。如果失去土地的農(nóng)民有一天覺醒了，他們說：我們失去了土地，不就是失去了枷鎖了嗎？！到那時，如果真的這樣的話，恐怕局面就不好收拾了。
六、給政府的建議
政府要克制自己的態(tài)度和行為，扭轉(zhuǎn)過去的行為模式，不要成天打農(nóng)民的主意了，要平等地對待農(nóng)民兄弟。其實這也就是市場經(jīng)濟所應該奉行的一般規(guī)則。既然我們已經(jīng)義無返顧地選擇了市場經(jīng)濟的道路，我們就應該奉行其規(guī)則。
土地是一種稀缺而不可再生的資源，是一種最重要的資本，因此我們不僅要說保護它，還要在制度設計上真正實踐這種理念。政府、城市以及工商業(yè)者若需要土地，就應該按照市場價格向農(nóng)民兄弟發(fā)盤。
我們知道，有一種研究投資者行為的分析模式，稱為“匪幫模式”。一般可以將之分為兩種：遷徙匪幫模式和常駐匪幫模式。前者是毀滅性的，后者是具有可持續(xù)發(fā)展眼光的。若我們依然選擇遷徙匪幫模式，農(nóng)村將被徹底毀滅?？梢哉f，我們每一個人都來自農(nóng)村，或者說我們的祖籍是某鄉(xiāng)村，先輩是來自農(nóng)村的，那里是我們的故鄉(xiāng)?！白蛱焱砩?，我又夢見我回到了我的曼德里?！盵12]——這是城市人的回故鄉(xiāng)之路。如果我們要執(zhí)意去毀滅農(nóng)村，就是要毀滅我我的故土以及夢回故鄉(xiāng)的道路。
注釋：
[1]參見姚長飛：《論土地征用》.
[2]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.
[3]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.
[4]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.
[5]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[6]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒.
[7]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[8]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[9]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790
[10]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790
【關鍵詞】土地征用公益性用地違規(guī) 對策
中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：
隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，對土地的占用越來越多，征地中存在的問題日益突出，產(chǎn)生諸如影響地方穩(wěn)定、阻礙城市發(fā)展等社會問題。因此，必須進一步規(guī)范土地的征用管理制度。
土地征用過程中的違規(guī)現(xiàn)象
一是由于公共利益的內(nèi)容沒有準確界定和及時調(diào)整，導致了土地征用權的濫用。征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施，而且工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目征地占用總量的較高比例。二是按土地原用途進行補償，土地征用費用占土地出讓價的比重過低，加上土地收益分配關系混亂，三是擁有集體使用權的單位或個人，未經(jīng)政府同意，未到相應的國土部門辦理任何手續(xù)，私自將土地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押給其他單位或個人使用。四是失地農(nóng)民就業(yè)是確保生活水平不下降的有效措施。但企業(yè)有較大的用工自由，土地征用安置的勞動力容易面臨下崗失業(yè)的威脅。極易給社會穩(wěn)定帶來隱患。
二、土地征用管理不規(guī)范的原因
在我國存在著很多土地征用管理不規(guī)范的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在給我國土地管理帶來了很大的麻煩，因此，為了規(guī)范我國土地征用行為，我們要尋找土地征用管理不規(guī)范的深入原因。
一是我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但存在一定的不足，它難以體現(xiàn)土地的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導致農(nóng)民對征地的不滿。二是在征地程序上，從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置等，都是政府和用地單位說了算，農(nóng)民處于被動地位。三是在土地有償出讓中，土地價格較高，而征地補償費用較低，為地方政府“以地生財”創(chuàng)造了條件。四是農(nóng)民集體土地產(chǎn)權制度不健全，產(chǎn)權主體的權責不明確，導致農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的應有合法權益沒有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會控制，往往是農(nóng)民的利益受到損害。五是招商引資制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影響到土地征用的順利實施和社會利益的均等化。以經(jīng)濟指標為主的干部政績考核辦法不利于調(diào)動各級干部保護農(nóng)民權益和耕地的積極性，政府既是土地管理者又是用地者的狀況也不利于國土資源管理部門有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能等。
三、加強土地征用制度的對策
一是嚴格限定公益性用地范圍，依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關及公益性事業(yè)研究單位用地，能源、交通用地、如煤礦、道路、機場等；公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。
二是針對土地征用補償中存在著補償標準過低，損害被征用人利益的情形，可以依據(jù)補償對等原則，損失以恢復為標準，征地補償費以市場地價為基數(shù)，參考附近地區(qū)的土地交易價格來確定，以避免土地征用與市場地價之間的巨大差距。
我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，存在著不同的國情，集體土地是我國農(nóng)民進行生產(chǎn)的基本資料，而土地征用是對土地使用權永久的轉(zhuǎn)移，這樣就會導致農(nóng)民失去生產(chǎn)資料，生活保障會受到了沖擊。所以，為了規(guī)范土地征用制度，保障農(nóng)民的基本生活，我們要盡量提高農(nóng)民的補償收益，只有這樣才能夠減少農(nóng)民對土地征用的意見。而補償標準的提高關鍵還在于要更正補償標準確定方式，在原有補償標準確定過程中，主要的兩個標準是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用這兩個標準，農(nóng)民的土地補償款是不會有所提升的，因此我們建議要從制度上進行更新。
三是從實際出發(fā)，可以擴大征用補償范圍，將殘余地分割損害、正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列于補償范圍，以確保被征用人的合法權益不受侵犯。
對于農(nóng)民而言，土地的使用權是他們基本的生活保障，如果土地使用權被永久性轉(zhuǎn)移，那么，農(nóng)民的生活會遇到很大的困難。如果沒有給予充足的補助，肯定會導致農(nóng)民情緒不滿，所以，要盡量擴大土地征用補償范圍，把涉及到土地的所有費用進行綜合性考慮。更重要的是要保證制度的制定與制度的執(zhí)行要統(tǒng)一，即征地補償款確定過程中一定要加強監(jiān)督，保證征地補償范圍合理化，保證土地征用人的合法權益。
我國集體土地征用應遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國農(nóng)村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補償農(nóng)村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標準由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權，而且喪失了集體經(jīng)濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業(yè)建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征用農(nóng)
民承包的土地。當農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應當依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權力，農(nóng)村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農(nóng)村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應給予相應的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應當給予何種補償?shù)囊?guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權威部門統(tǒng)計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規(guī)范的唯一標準。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫(yī)院、學校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農(nóng)村土地征用事關農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉藴什泡^為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償?shù)姆秶?。筆者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國主編人民法院出版社
第一條為促進經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)范征用集體土地管理工作，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規(guī)定，結合**實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱征用集體土地，是指政府為社會公共利益及城市發(fā)展的需要，依法對集體所有的土地實行征用的行為。
本辦法適用于**市市轄區(qū)范圍內(nèi)的集體土地。
第三條**市人民政府土地行政主管部門負責全市集體土地統(tǒng)一征用工作。各區(qū)人民政府土地行政主管部門依據(jù)本辦法的規(guī)定負責組織實施本轄區(qū)內(nèi)集體土地征用工作。
任何單位和個人不得違法征用集體土地。
第四條征用集體土地必須嚴格貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。征用土地的批準權限按國家法律規(guī)定執(zhí)行。
第五條征用集體土地必須符合**市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求。
根據(jù)**市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對近期投資建設項目確定使用的集體土地實行規(guī)劃控制。新村建設預留用地嚴格按政府批準的新村規(guī)劃和城市規(guī)劃要求進行建設。
第六條征用集體土地嚴格執(zhí)行年度建設用地計劃，實施耕地占補平衡制度。
第七條征用集體土地應依法擬定征用土地方案和征地補償安置方案，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權益。
被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員，應當服從國家建設和社會公共事業(yè)的需要，積極配合征地工作的實施，不得阻撓征地工作的正常進行。
第二章征地程序
第八條征用土地利用總體規(guī)劃確定建設用地范圍內(nèi)的集體土地并需將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按下列程序辦理。
（一）根據(jù)建設需要和規(guī)劃要求，由市人民政府土地行政主管部門確定征地范圍，擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和呈報說明書，分批次逐級報有批準權的人民政府批準。
在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃而占用農(nóng)用地的，由市人民政府土地行政主管部門確定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的范圍，擬定耕地占補平衡方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和呈報說明書，逐級報有批準權的人民政府批準；
（二）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案經(jīng)有批準權的人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責向被征土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公告并組織實施；
（三）被征土地的所有權人、使用權人應根據(jù)公告規(guī)定的時間，到區(qū)人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯?。區(qū)人民政府土地行政主管部門完成征地補償?shù)怯浐螅瑧獙⒔Y果報市人民政府土地行政主管部門；
（四）由市人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案及征地補償?shù)怯浗Y果，會同區(qū)人民政府擬訂征地補償方案，并向被征土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村再次公告，聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員的意見。對補償標準有爭議的，由區(qū)人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償爭議不能影響征地方案的實施；
（五）征地補償方案經(jīng)市人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責與被征地單位簽訂征地補償協(xié)議。
第九條對土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的建設用地范圍以外的集體土地征用并轉(zhuǎn)為建設用地的，按下列程序辦理：
（一）用地單位持有關項目批準文件，到市人民政府土地行政主管部門申請建設用地；
（二）市土地行政主管部門對材料齊全，符合條件的建設用地申請，應在收到申請之日起30日內(nèi)擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、供地方案和呈報說明書，修編土地利用總體規(guī)劃，逐級報有批準權限的人民政府批準；
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案經(jīng)有批準權限的人民政府批準后，按本辦法第八條第（二）、（三）、（四）、（五）項的規(guī)定辦理。
第十條征用農(nóng)村集體土地，不需變更土地使用性質(zhì)的，由市土地行政主管部門擬定征用土地方案、供地方案和呈報說明書，報有批準權的人民政府批準。經(jīng)批準后予以公告并按本辦法第八條第（三）、（四）、（五）項的規(guī)定辦理。
第三章征地補償安置
第十一條征用土地的，按照被征用土地的原用途予以補償。
土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。
征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者在征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的社會保險費用。
第十二條征用土地的土地補償費、安置補助費、以及地上附著物和青苗補償費的補償標準另行制定。
征地方案公告之日起，搶種的農(nóng)作物、搶建的設施不予補償。
第十三條對耕地全部被征用的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以村民小組為單位，每戶劃撥國有土地15平方米作為商業(yè)服務用地，由村民小組統(tǒng)一集中建設。政府核收征地成本費或沖減征地款。
第十四條被征地的集體經(jīng)濟組織成員符合下列條件之一的，可將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口：
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個人耕地被征用后實際占用133平方米（0．2畝）以下的；
（二）撤銷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建制的。
第十五條土地被征用后原負擔的農(nóng)業(yè)稅相應核減。
第十六條自征用土地方案批準之日起被征土地即為國有土地。被征農(nóng)村集體耕地，在政府未開發(fā)利用前仍由被征用耕地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民耕種，不得撂荒。
第四章集體土地的規(guī)劃控制
第十七條集體土地的規(guī)劃控制是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展建設需要，將集體土地作為城市建設儲備用地的行政行為。
第十八條集體土地規(guī)劃控制范圍由市人民政府土地行政主管部門擬定，報市人民政府批準后，由區(qū)人民政府公告。
第十九條規(guī)劃控制范圍內(nèi)的土地按國有土地進行管理，建立地籍檔案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得改變原土地用途、不得擅自圈占、出租、轉(zhuǎn)讓土地，嚴禁耕地撂荒。
建設單位需在規(guī)劃控制范圍內(nèi)開發(fā)建設的，依法辦理建設用地手續(xù)。
第五章罰則
第二十條違反土地法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由區(qū)人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。
第二條 本規(guī)定所稱土地征用是指本經(jīng)濟特區(qū)因建設需要依照本規(guī)定將農(nóng)村集體所有土地征為國家所有，并支付給被征地單位及個人一定的征地補償費的行為。
第三條 城市市區(qū)的土地，國有農(nóng)場、林場、牧場、鹽場、漁場的土地，農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法征用的土地，以及國家未確定給集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地和其他土地屬于國家所有。
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。
第四條 土地征用由市、縣、自治縣人民政府統(tǒng)一辦理，土地管理部門負責具體實施，其他任何單位或者個人不得征用農(nóng)村集體土地。
農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、旅游、環(huán)境資源、計劃、公安、勞動等有關部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，應當按照各自的職責分工，協(xié)助土地管理部門實施征地工作。
第五條 征用農(nóng)村集體所有土地，應當盡量安排好當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活，并給予適當?shù)难a償。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員，必須服從國家建設需要，積極支持和配合征地工作的實施，不得阻撓征地工作的正常進行。
第六條 征用農(nóng)村集體所有土地，必須貫徹執(zhí)行“十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地”的方針，以本經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及其實施的需要為依據(jù)，并應當符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃。
第七條 市、縣、自治縣人民政府征用土地的總量不得超過省人民政府下達的年度建設用地計劃指標；因特殊情況需要超過的，應當報經(jīng)省人民政府批準，其超出部分在下一年度計劃中予以扣抵。擅自突破占用耕地計劃指標的，省土地管理部門應當停止受理其建設用地報件。
第八條 大型建設項目和占用耕地面積較大的項目，在城市規(guī)劃區(qū)和風景名勝區(qū)內(nèi)征用集體所有土地，由市、縣、自治縣規(guī)劃行政主管部門會同土地管理部門聯(lián)合選址，確定擬征土地的界址、范圍。
第九條 土地征用應當先確定土地權屬，由市、縣、自治縣土地管理部門向被征地單位發(fā)出征地通知書，并在征地通知書送達后30日內(nèi)，與被征地單位依照本規(guī)定協(xié)商征地補償和安置方案。
經(jīng)協(xié)商達成協(xié)議的，由土地管理部門與被征地單位簽訂《征用土地補償協(xié)議書》，《征用土地補償協(xié)議書》由雙方法定代表人簽名蓋章。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、辦事處及其他非土地所有權單位，不得代替土地所有權單位簽訂《征用土地補償協(xié)議書》。
第十條 在前條規(guī)定的30天內(nèi)，被征地單位無正當理由拒不參加協(xié)商或者按照規(guī)定程序正式協(xié)商3次仍達不成協(xié)議的，土地管理部門應當擬定征地補償方案，由市、縣、自治縣人民政府依據(jù)有關規(guī)定做出征地決定。被征地單位對征地決定有異議的，可以在接到征地決定書之日起15日內(nèi)向上一級人民政府申請復議，也可以直接向人民法院起訴。在法定期限內(nèi)既不申請復議或者起訴又不履行征地決定的，由市、縣、自治縣人民政府申請人民法院強制執(zhí)行。
第十一條 已預征的土地在投入開發(fā)建設前，應當允許原使用單位繼續(xù)使用，但原使用單位不得在其地面上興建房屋或者其他永久性附著物，不得種植長期作物。
第十二條 征用《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第二十七條第（四）項所指的其他土地，其土地補償費按照征用旱田的土地補償費標準的一半支付。
下列土地按照前款規(guī)定標準支付土地補償費：
（一）連續(xù)拋荒3年以上的水田、旱田、菜地、園地、魚塘；
（二）林木采伐、火燒后5年內(nèi)未更新的跡地；
（三）非人工林地；
（四）每公頃實際成活株數(shù)未達到規(guī)定合理株數(shù)的零星樹木占地。
第十三條 征用種植多年生作物的土地，其青苗補償費，已進入收獲期的按照株數(shù)補償，尚未進入收獲期的可以按照實際種植面積補償；竹林及短期作物可以按照實際種植面積補償。
第十四條 國家建設需要收回原劃撥給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國有農(nóng)場、林場、鹽場及其他單位或者個人使用的國有土地，應當根據(jù)原使用該土地的單位或者個人投入情況，給予青苗補償，并給予適當?shù)陌仓醚a助費、附著物補償和土地開發(fā)投入補償；屬基礎設施項目建設用地的（大、中型水工程除外），不給予安置補助費和土地開發(fā)投入補償。
第十五條 基礎設施建設項目征用集體所有土地的，土地補償費和安置補助費按照《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施綜合補償條例》第十條和《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施建設項目土地補償標準規(guī)定》第五條、第六條的規(guī)定執(zhí)行。
基礎設施綜合補償用地、營利性的配套設施及附屬設施用地的征地補償費，按照《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第二十七條、第二十八條規(guī)定的標準執(zhí)行。
第十六條 大、中型水工程淹沒區(qū)征用集體所有土地或者收回海南建省前行政劃撥的國有土地的各項補償，按照《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施建設項目土地補償標準規(guī)定》第十條規(guī)定執(zhí)行。
第十七條 各市、縣、自治縣人民政府應當將擬征用的集體所有土地，根據(jù)不同地類、年產(chǎn)值劃分不同等級，按照土地不同等級制定土地補償費標準和安置補助費標準。
第十八條 計算土地補償費、青苗補償費和安置補助費依據(jù)的作物產(chǎn)量、產(chǎn)值，以市、縣、自治縣統(tǒng)計部門核定的數(shù)字為準。
第十九條 被征用土地上的房屋、農(nóng)田水利設施、水井等附著物的補償標準，由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)其重置價格及折舊程度制定。
第二十條 架設高壓電線、埋設地下管線等工程設施占用集體所有土地的，如不影響正常生產(chǎn)，可以不征為國家所有，不支付土地補償費，但損壞青苗及其他附著物的，應當給予補償。
第二十一條 被征地單位及其成員無理索要其他費用的，市、縣、自治縣土地管理部門應當拒付。
第二十二條 被征用土地上已給予補償?shù)那嗝纭淠竞头课莸雀街锏漠a(chǎn)權，不再屬于被征地單位及其成員所有。
被預征土地上新種植的作物不再補償，但土地開發(fā)利用時應當支付全部征地補償費，并按照約定時間通知耕種單位自行處理地上種植的作物；逾期不處理的，按照無主作物處理。
第二十三條 用于征地的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的計劃指標單列，由各市、縣、自治縣人民政府根據(jù)省人民政府下達的年度建設用地計劃指標和農(nóng)業(yè)人口在土地被征用后離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，確定本市、縣、自治縣農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的年度計劃指標，報省計劃部門批準后實施。
征地通知書發(fā)出后遷入被征地單位的人員，其農(nóng)業(yè)戶口不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
被征地單位的耕地全部被征用或者雖未被全部征用，但原人均耕地在0.02公頃以下的，可以將被征地單位原有的農(nóng)業(yè)戶口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口；當?shù)赜袟l件的，也可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行土地調(diào)整，將原有的農(nóng)業(yè)戶口部分轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或者不轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第二十四條 國家征用農(nóng)村集體所有土地出讓給用地單位，土地出讓合同約定用地單位有招工義務的，用地單位應當在同等條件下優(yōu)先招收被征地單位的人員就業(yè)，勞動主管部門應當按照有關規(guī)定辦理被征地單位人員的招工手續(xù)。被招工人員待業(yè)期間，用地單位應當支付其生活費。
被征地單位的人員已由用地單位安排就業(yè)的，不支付安置補助費。
第二十五條 征用村民聯(lián)產(chǎn)承包的土地，應當優(yōu)先安排承包戶農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口和招工，或者優(yōu)先補給相應面積的土地供承包戶使用。
第二十六條 市、縣、自治縣人民政府應當采取措施妥善安排被征地單位人員的就業(yè)。
（一）有條件的市、縣、自治縣可以在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃范圍內(nèi)或者開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)區(qū)，由市、縣、自治縣人民政府統(tǒng)一開發(fā)后，按照開發(fā)成本出讓給被征地單位發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。
（二）對被征地單位興辦的小商業(yè)、小服務業(yè)，市、縣、自治縣人民政府應當在項目批準、工商登記、稅收、勞動管理等方面采取優(yōu)惠政策，優(yōu)先扶持。
（三）被征地單位用征地補償費發(fā)展生產(chǎn)、安置勞動力就業(yè)確有困難的，市、縣、自治縣人民政府可以從國有土地使用權出讓收入的地方留成中提留部分資金給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及被征地單位作為發(fā)展生產(chǎn)、安置勞動力的專項基金，其提留比例不得超過30％。
（四）當?shù)赜袟l件的，市、縣、自治縣人民政府可以統(tǒng)籌安排，就近調(diào)整土地補給被征地單位使用。
第二十七條 征地補償費應當按照《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第三十二條的規(guī)定管理使用。
非本集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)有人員，不得享受征地補償費。
第二十八條 成片征用集體土地，應當預留或者另行安排被征地單位及其成員發(fā)展經(jīng)濟和改善生活所需用地，以利于被征地單位及其成員的生產(chǎn)和生活。預留或者另行安排的就業(yè)用地和生活用地，總量一般不得超過所征用土地面積的10％，并應當保持被征地單位成員生產(chǎn)和生活用地的總量不少于人均30平方米。
第二十九條 預留的就業(yè)用地和生活用地可以征為國家所有，也可以不征為國家所有。
預留或者另行安排的土地已被征為國家所有的，轉(zhuǎn)讓或者出租必須依法辦理報批或者登記手續(xù)。
預留或者另行安排的土地仍為集體所有的，一般不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租；確需出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的，必須先征為國家所有，然后按前款規(guī)定辦理有關手續(xù)。
第三十條 土地被征用后，被征用土地的單位及其成員原負擔的農(nóng)業(yè)稅按照規(guī)定相應核減。
第三十一條 超越審批權限非法批準征用土地或者無權批準征用土地而非法批準占用土地的，其批準文件無效。屬集體討論決定的，由其上級機關或者監(jiān)察部門追究主要負責人的行政責任；屬個人決定的，由其上級機關或者監(jiān)察部門追究其行政責任。非法批準占用的土地按照非法占用土地處理，由此造成的經(jīng)濟損失，依照國家有關法律、法規(guī)進行賠償。
第三十二條 在審批、實施征地工作中，弄虛作假，或者對違法用地行為包庇、袒護、姑息遷就的，由上級機關或者監(jiān)察部門依據(jù)有關規(guī)定追究有關人員的責任。
國家機關工作人員在實施征地工作中，行賄、受賄、索賄、玩忽職守、濫用職權、敲詐勒索的，由其所在單位或者上級機關或者監(jiān)察部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十三條 違反本規(guī)定第二十九條，非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租預留或者另行安排的土地的，其簽訂的合同無效，由市、縣、自治縣土地管理部門責令其終止非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租行為，沒收非法所得，并可處以非法所得額1倍的罰款。
（注：根據(jù)海南省人民政府令第106號，海南省人民政府關于修改《海南經(jīng)濟特區(qū)土地征用管理規(guī)定》的決定，省政府決定將《海南經(jīng)濟特區(qū)土地征用管理規(guī)定》第三十三條修改為：“違反本規(guī)定第二十九條，非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租預留或者另行安排的土地的，其簽訂的合同無效，由市、縣、自治縣土地管理部門責令其終止非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租行為，沒收非法所得，并可處以非法所得額50％以下的罰款?！保?/p>
第三十四條 擅自與土地所有權單位或者非土地所有權單位簽訂用地合同的，其簽訂的合同無效，由市、縣、自治縣土地管理部門責令其退回非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法取得的土地上新建的建筑物和其他設施。
第三十五條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處、村民委員會及其他單位或者個人以各種名義向用地單位敲詐勒索或者非法簽訂用地合同取得土地補償費用的，由市、縣、自治縣人民政府或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責糾正，責成有關人員退回款項，對責任者給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二條 本規(guī)定所稱土地征用是指本經(jīng)濟特區(qū)因建設需要依照本規(guī)定將農(nóng)村集體所有土地征為國家所有，并支付給被征地單位及個人一定的征地補償費的行為。
第三條 城市市區(qū)的土地，國有農(nóng)場、林場、牧場、鹽場、漁場的土地，農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法征用的土地，以及國家未確定給集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地和其他土地屬于國家所有。
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。
第四條 土地征用由市、縣、自治縣人民政府統(tǒng)一辦理，土地管理部門負責具體實施，其他任何單位或者個人不得征用農(nóng)村集體土地。
農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、旅游、環(huán)境資源、計劃、公安、勞動等有關部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，應當按照各自的職責分工，協(xié)助土地管理部門實施征地工作。
第五條 征用農(nóng)村集體所有土地，應當盡量安排好當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活，并給予適當?shù)难a償。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員，必須服從國家建設需要，積極支持和配合征地工作的實施，不得阻撓征地工作的正常進行。
第六條 征用農(nóng)村集體所有土地，必須貫徹執(zhí)行“十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地”的方針，以本經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及其實施的需要為依據(jù)，并應當符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃。
第七條 市、縣、自治縣人民政府征用土地的總量不得超過省人民政府下達的年度建設用地計劃指標；因特殊情況需要超過的，應當報經(jīng)省人民政府批準，其超出部分在下一年度計劃中予以扣抵。擅自突破占用耕地計劃指標的，省土地管理部門應當停止受理其建設用地報件。
第八條 大型建設項目和占用耕地面積較大的項目，在城市規(guī)劃區(qū)和風景名勝區(qū)內(nèi)征用集體所有土地，由市、縣、自治縣規(guī)劃行政主管部門會同土地管理部門聯(lián)合選址，確定擬征土地的界址、范圍。
第九條 土地征用應當先確定土地權屬，由市、縣、自治縣土地管理部門向被征地單位發(fā)出征地通知書，并在征地通知書送達后30日內(nèi)，與被征地單位依照本規(guī)定協(xié)商征地補償和安置方案。
經(jīng)協(xié)商達成協(xié)議的，由土地管理部門與被征地單位簽訂《征用土地補償協(xié)議書》，《征用土地補償協(xié)議書》由雙方法定代表人簽名蓋章。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、辦事處及其他非土地所有權單位，不得代替土地所有權單位簽訂《征用土地補償協(xié)議書》。
第十條 在前條規(guī)定的30天內(nèi)，被征地單位無正當理由拒不參加協(xié)商或者按照規(guī)定程序正式協(xié)商3次仍達不成協(xié)議的，土地管理部門應當擬定征地補償方案，由市、縣、自治縣人民政府依據(jù)有關規(guī)定做出征地決定。被征地單位對征地決定有異議的，可以在接到征地決定書之日起15日內(nèi)向上一級人民政府申請復議，也可以直接向人民法院起訴。在法定期限內(nèi)既不申請復議或者起訴又不履行征地決定的，由市、縣、自治縣人民政府申請人民法院強制執(zhí)行。
第十一條 已預征的土地在投入開發(fā)建設前，應當允許原使用單位繼續(xù)使用，但原使用單位不得在其地面上興建房屋或者其他永久性附著物，不得種植長期作物。
第十二條 征用《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第二十七條第（四）項所指的其他土地，其土地補償費按照征用旱田的土地補償費標準的一半支付。
下列土地按照前款規(guī)定標準支付土地補償費：
（一）連續(xù)拋荒3年以上的水田、旱田、菜地、園地、魚塘；
（二）林木采伐、火燒后5年內(nèi)未更新的跡地；
（三）非人工林地；
（四）每公頃實際成活株數(shù)未達到規(guī)定合理株數(shù)的零星樹木占地。
第十三條 征用種植多年生作物的土地，其青苗補償費，已進入收獲期的按照株數(shù)補償，尚未進入收獲期的可以按照實際種植面積補償；竹林及短期作物可以按照實際種植面積補償。
第十四條 國家建設需要收回原劃撥給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國有農(nóng)場、林場、鹽場及其他單位或者個人使用的國有土地，應當根據(jù)原使用該土地的單位或者個人投入情況，給予青苗補償，并給予適當?shù)陌仓醚a助費、附著物補償和土地開發(fā)投入補償；屬基礎設施項目建設用地的（大、中型水工程除外），不給予安置補助費和土地開發(fā)投入補償。
第十五條 基礎設施建設項目征用集體所有土地的，土地補償費和安置補助費按照《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施綜合補償條例》第十條和《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施建設項目土地補償標準規(guī)定》第五條、第六條的規(guī)定執(zhí)行。
基礎設施綜合補償用地、營利性的配套設施及附屬設施用地的征地補償費，按照《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第二十七條、第二十八條規(guī)定的標準執(zhí)行。
第十六條 大、中型水工程淹沒區(qū)征用集體所有土地或者收回海南建省前行政劃撥的國有土地的各項補償，按照《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施建設項目土地補償標準規(guī)定》第十條規(guī)定執(zhí)行。
第十七條 各市、縣、自治縣人民政府應當將擬征用的集體所有土地，根據(jù)不同地類、年產(chǎn)值劃分不同等級，按照土地不同等級制定土地補償費標準和安置補助費標準。
第十八條 計算土地補償費、青苗補償費和安置補助費依據(jù)的作物產(chǎn)量、產(chǎn)值，以市、縣、自治縣統(tǒng)計部門核定的數(shù)字為準。
第十九條 被征用土地上的房屋、農(nóng)田水利設施、水井等附著物的補償標準，由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)其重置價格及折舊程度制定。
第二十條 架設高壓電線、埋設地下管線等工程設施占用集體所有土地的，如不影響正常生產(chǎn)，可以不征為國家所有，不支付土地補償費，但損壞青苗及其他附著物的，應當給予補償。
第二十一條 被征地單位及其成員無理索要其他費用的，市、縣、自治縣土地管理部門應當拒付。
第二十二條 被征用土地上已給予補償?shù)那嗝?、樹木和房屋等附著物的產(chǎn)權，不再屬于被征地單位及其成員所有。
被預征土地上新種植的作物不再補償，但土地開發(fā)利用時應當支付全部征地補償費，并按照約定時間通知耕種單位自行處理地上種植的作物；逾期不處理的，按照無主作物處理。
第二十三條 用于征地的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的計劃指標單列，由各市、縣、自治縣人民政府根據(jù)省人民政府下達的年度建設用地計劃指標和農(nóng)業(yè)人口在土地被征用后離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，確定本市、縣、自治縣農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的年度計劃指標，報省計劃部門批準后實施。
征地通知書發(fā)出后遷入被征地單位的人員，其農(nóng)業(yè)戶口不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
被征地單位的耕地全部被征用或者雖未被全部征用，但原人均耕地在0.02公頃以下的，可以將被征地單位原有的農(nóng)業(yè)戶口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口；當?shù)赜袟l件的，也可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行土地調(diào)整，將原有的農(nóng)業(yè)戶口部分轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或者不轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第二十四條 國家征用農(nóng)村集體所有土地出讓給用地單位，土地出讓合同約定用地單位有招工義務的，用地單位應當在同等條件下優(yōu)先招收被征地單位的人員就業(yè)，勞動主管部門應當按照有關規(guī)定辦理被征地單位人員的招工手續(xù)。被招工人員待業(yè)期間，用地單位應當支付其生活費。
被征地單位的人員已由用地單位安排就業(yè)的，不支付安置補助費。
第二十五條 征用村民聯(lián)產(chǎn)承包的土地，應當優(yōu)先安排承包戶農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口和招工，或者優(yōu)先補給相應面積的土地供承包戶使用。
第二十六條 市、縣、自治縣人民政府應當采取措施妥善安排被征地單位人員的就業(yè)。
（一）有條件的市、縣、自治縣可以在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃范圍內(nèi)或者開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)區(qū)，由市、縣、自治縣人民政府統(tǒng)一開發(fā)后，按照開發(fā)成本出讓給被征地單位發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。
（二）對被征地單位興辦的小商業(yè)、小服務業(yè)，市、縣、自治縣人民政府應當在項目批準、工商登記、稅收、勞動管理等方面采取優(yōu)惠政策，優(yōu)先扶持。
（三）被征地單位用征地補償費發(fā)展生產(chǎn)、安置勞動力就業(yè)確有困難的，市、縣、自治縣人民政府可以從國有土地使用權出讓收入的地方留成中提留部分資金給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及被征地單位作為發(fā)展生產(chǎn)、安置勞動力的專項基金，其提留比例不得超過30％。
（四）當?shù)赜袟l件的，市、縣、自治縣人民政府可以統(tǒng)籌安排，就近調(diào)整土地補給被征地單位使用。
第二十七條 征地補償費應當按照《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第三十二條的規(guī)定管理使用。
非本集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)有人員，不得享受征地補償費。
第二十八條 成片征用集體土地，應當預留或者另行安排被征地單位及其成員發(fā)展經(jīng)濟和改善生活所需用地，以利于被征地單位及其成員的生產(chǎn)和生活。預留或者另行安排的就業(yè)用地和生活用地，總量一般不得超過所征用土地面積的10％，并應當保持被征地單位成員生產(chǎn)和生活用地的總量不少于人均30平方米。
第二十九條 預留的就業(yè)用地和生活用地可以征為國家所有，也可以不征為國家所有。
預留或者另行安排的土地已被征為國家所有的，轉(zhuǎn)讓或者出租必須依法辦理報批或者登記手續(xù)。
預留或者另行安排的土地仍為集體所有的，一般不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租；確需出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的，必須先征為國家所有，然后按前款規(guī)定辦理有關手續(xù)。
第三十條 土地被征用后，被征用土地的單位及其成員原負擔的農(nóng)業(yè)稅按照規(guī)定相應核減。
第三十一條 超越審批權限非法批準征用土地或者無權批準征用土地而非法批準占用土地的，其批準文件無效。屬集體討論決定的，由其上級機關或者監(jiān)察部門追究主要負責人的行政責任；屬個人決定的，由其上級機關或者監(jiān)察部門追究其行政責任。非法批準占用的土地按照非法占用土地處理，由此造成的經(jīng)濟損失，依照國家有關法律、法規(guī)進行賠償。
第三十二條 在審批、實施征地工作中，弄虛作假，或者對違法用地行為包庇、袒護、姑息遷就的，由上級機關或者監(jiān)察部門依據(jù)有關規(guī)定追究有關人員的責任。
國家機關工作人員在實施征地工作中，行賄、受賄、索賄、玩忽職守、濫用職權、敲詐勒索的，由其所在單位或者上級機關或者監(jiān)察部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十三條 違反本規(guī)定第二十九條，非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租預留或者另行安排的土地的，其簽訂的合同無效，由市、縣、自治縣土地管理部門責令其終止非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租行為，沒收非法所得，并可處以非法所得額1倍的罰款。
第三十四條 擅自與土地所有權單位或者非土地所有權單位簽訂用地合同的，其簽訂的合同無效，由市、縣、自治縣土地管理部門責令其退回非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法取得的土地上新建的建筑物和其他設施。
第三十五條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處、村民委員會及其他單位或者個人以各種名義向用地單位敲詐勒索或者非法簽訂用地合同取得土地補償費用的，由市、縣、自治縣人民政府或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責糾正，責成有關人員退回款項，對責任者給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條 本規(guī)定的具體適用問題由省土地管理局負責解釋。
