時(shí)間：2023-08-31 16:23:28
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關(guān)鍵詞：大氣污染防治 經(jīng)驗(yàn) 英國 啟示
一、引言
英國是世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，同時(shí)也是最早遇到環(huán)境污染事件的國家。20世紀(jì)50年代，英國倫敦由于工業(yè)生產(chǎn)和居民生活大量燃燒煤炭，煙塵超量排放，發(fā)生了震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”，導(dǎo)致上萬人因呼吸道疾病而死亡，使此次事件成為20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件之一。自此之后，英國政府痛定思痛，通過采取有效措施，控制煤炭燃燒、減少尾氣排放，如今大氣污染已得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量也得到根本改善，同時(shí)也積累了不少關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)為廣東省治理霧霾天氣帶來諸多啟示與借鑒。
二、英國大氣污染防治主要經(jīng)驗(yàn)
（一）不斷完善法律體系
倫敦?zé)熿F事件之后，英國政府非常重視立法解決大氣污染問題，經(jīng)過60余年的努力，目前業(yè)已形成較為完備的大氣環(huán)境保護(hù)法律體系。與中國類似，英國早期也主要采取“末端治理”來治理空氣污染。倫敦市于1954年出臺(tái)《倫敦城法案》，控制煙霧排放；1956年頒布了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》（1968年修訂），將倫敦治理模式普及全國。《工業(yè)環(huán)境健康和安全法》（1972）規(guī)定所有污染企業(yè)必須采取有效措施避免有毒害氣體排入大氣，否則予以嚴(yán)厲處罰；《空氣污染控制法案》（1974）規(guī)定公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的申訴權(quán)和工業(yè)燃料含硫上限。這些措施有效地減少了燃煤產(chǎn)生的煙塵和二氧化硫污染。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅，為此政府出臺(tái)系列措施，包括優(yōu)先發(fā)展公共交通、抑制私家車數(shù)量以及減少汽車尾氣排放等措施以尋求改善城市空氣質(zhì)量。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，英國開始尋求改善環(huán)境空氣質(zhì)量的綜合性措施，出臺(tái)了《道路車輛監(jiān)管法》（1991）、《清潔空氣法》（1993修訂）、《環(huán)境法》（1995）、《大倫敦政府法案》（1999）、《污染預(yù)防和控制法案》（1999）及《氣候變化法案》（2008）等一系列空氣污染防控法案，對(duì)其他廢氣排放進(jìn)行嚴(yán)格約束，制定明確的處罰措施，以控制大氣污染。同時(shí)，從1995年起，英國依據(jù)當(dāng)年出臺(tái)的《環(huán)境法》，開始制定國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，規(guī)定各個(gè)城市都要進(jìn)行空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)與回顧，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強(qiáng)制在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。隨后英國提出《能效：政府行動(dòng)計(jì)劃》（2004）、《氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》（2005）、《英國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（2005）、《低碳建筑計(jì)劃》（2006）、《退稅與補(bǔ)貼計(jì)劃》（2007）、《英國能效行動(dòng)計(jì)劃2007》、《國家可再生能源計(jì)劃》（2008）及《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》（2009）等一系列計(jì)劃與政策，積極改善環(huán)境空氣質(zhì)量[1]。
英國大氣環(huán)境相關(guān)法律不僅體系完備，且范圍廣泛，涵蓋了大氣污染和尾氣排放的方方面面?？梢哉f英國治理大氣污染的過程就是相關(guān)法律法規(guī)不斷修訂和完善的過程。
（二）公開公平的公眾參與模式
英國公民在環(huán)境問題的討論、決策、監(jiān)督、執(zhí)行上，有深厚的自治傳統(tǒng)和強(qiáng)大的社會(huì)根基。英國注重通過立法保障公眾環(huán)境知情權(quán)，是最早將空氣治理信息向民眾實(shí)時(shí)通報(bào)的國家。官方網(wǎng)絡(luò)向市民倫敦地區(qū)實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)以及各污染物每小時(shí)的濃度和一周趨勢(shì)圖。英國公民獲知空氣信息的途徑也不被官方獨(dú)家壟斷。公民能直接透過《自由信息法》向政府環(huán)保機(jī)構(gòu)索取相關(guān)數(shù)據(jù)，不得被拒絕。政府開設(shè)的“英國空氣質(zhì)量檔案”網(wǎng)站、民間組織與倫敦國王學(xué)院環(huán)保組織合作開設(shè)的“倫敦空氣質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)”均倫敦地區(qū)實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)。政府絕不敢指責(zé)民間監(jiān)測組織“非法”、“違規(guī)”、“不科學(xué)[2]。
（三）重視發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用
英國不但重視通過強(qiáng)制性的法律達(dá)到環(huán)境治理的目的，還重視通過經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)企業(yè)自愿減排。經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)調(diào)“誰污染、誰治理、誰花錢”，除可增加政府財(cái)稅收入外，經(jīng)濟(jì)措施同傳統(tǒng)的行政命令相比具有持續(xù)的刺激作用，通過環(huán)境成本內(nèi)部化，鼓勵(lì)人們采用更為有效的方法減少環(huán)境污染，削減污染物數(shù)量，逐漸形成自愿減污的環(huán)境治理方式。自20世紀(jì)70年代以來英國政府就開始通過征收環(huán)境稅、排污權(quán)交易、出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策等措施達(dá)到降低治理成本，提高環(huán)境治理效率的目標(biāo)。作為經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，財(cái)稅措施對(duì)改善英國環(huán)境質(zhì)量效果明顯。
（四）注重科技創(chuàng)新及應(yīng)用
在英國治理空氣污染的過程中，科學(xué)技術(shù)發(fā)揮了關(guān)鍵的指導(dǎo)性作用。英國政府鼓勵(lì)企業(yè)采用大氣污染控制技術(shù)改革生產(chǎn)工藝，優(yōu)先采用無污染或少污染的工藝，這是防治大氣環(huán)境污染的根本途徑。政府層面上，積極組織、引導(dǎo)和企業(yè)生產(chǎn)采用先進(jìn)工藝；通過經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)企業(yè)自愿采用先進(jìn)技術(shù)減排，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化；通過公眾參與和社會(huì)激勵(lì)手段，迫使企業(yè)淘汰落后工藝，積極采用更好的減排技術(shù)。
三、廣東大氣污染防治問題與挑戰(zhàn)
（一）大氣污染源排放結(jié)構(gòu)復(fù)雜
目前，廣東大氣污染正在從煤煙型污染向煤煙型和機(jī)動(dòng)車尾氣型污染相復(fù)合轉(zhuǎn)變。在城市內(nèi)部，各類排放源在不同的高度、不同的地理位置排放多種污染物，構(gòu)成了復(fù)雜的大氣污染排放結(jié)構(gòu)。
（二）環(huán)境空氣質(zhì)量要求提高
隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量的要求逐漸提高，國家也適時(shí)收緊環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，廣東部分城市大氣污染物整治工作壓力巨大。特別是珠江三角洲地區(qū)，由于占全省近80%的多種大氣污染物在這一狹小空間集中排放，對(duì)珠三角環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)改善帶來巨大挑戰(zhàn)，使珠三角成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大氣復(fù)合污染的典型地區(qū)。
（三）多方參與、多措并舉的污染治理模式還未完成建立
廣東省在大氣環(huán)境立法和相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)制訂方面，還有巨大的改進(jìn)空間，特別是在公眾參與機(jī)制、促進(jìn)企業(yè)自愿減排的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策等方面還沒有形成較完善的體制。
四、啟示和建議
（一）建立和完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制
財(cái)稅約束與財(cái)稅激勵(lì)是英國運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行環(huán)境治理的顯著特征，英國經(jīng)驗(yàn)表明，完善、有序的排污權(quán)交易體系對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)工藝流程、減少污染物排放發(fā)揮著重要作用[3]。廣東省也應(yīng)借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，注重采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方法實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境治理目標(biāo)。目前，我省已經(jīng)初步建立了排污權(quán)交易制度，仍應(yīng)配套完善財(cái)稅政策，簡化行政干預(yù)，充分發(fā)揮財(cái)稅作為環(huán)境治理的市場調(diào)節(jié)作用，對(duì)主動(dòng)進(jìn)行節(jié)能減排和設(shè)備改造的企業(yè)提供資金扶持，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)罰結(jié)合的治污方式；同時(shí)，應(yīng)健全交易市場的監(jiān)督制度，履行政府部門在排污權(quán)交易中的監(jiān)管職責(zé)。
（二）完善地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
完善法規(guī)規(guī)章。加快《廣東省排污許可證管理辦法》、《廣東省大氣污染防治條例》的制修訂工作，完善總量控制、排污許可、應(yīng)急預(yù)警、責(zé)任追究等制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有機(jī)銜接，按照“誰污染誰負(fù)責(zé)、多排放多負(fù)擔(dān)”原則完善環(huán)境污染損害賠償制度。健全標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)的制、修訂工作，加快修訂和完善廣東省重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值標(biāo)準(zhǔn)體系。
（三）完善全社會(huì)參與機(jī)制。
從英國公眾參與實(shí)踐成效看，公眾參與不僅提升了公民的環(huán)保意識(shí)，又對(duì)政府的環(huán)境行為施以重大影響，倒逼政府謹(jǐn)慎處理環(huán)境議題。建議廣東省建立和完善環(huán)境信息公開制度，及時(shí)城市環(huán)境空氣質(zhì)量信息和重污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息；建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，探索將公益訴訟引入環(huán)境糾紛解決機(jī)制，將其納入普通民事訴訟、法律援助制度，進(jìn)而形成系統(tǒng)有效的環(huán)境權(quán)益救濟(jì)制度，將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益訴求納入規(guī)范有序的管理中，更好地保障公眾的環(huán)境權(quán)益；通過地方立法賦予公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，明確規(guī)定公眾參與監(jiān)督環(huán)保部門的執(zhí)法行為和協(xié)助環(huán)保部門查處大氣環(huán)境違規(guī)違法案件的途徑與方式。
（四）強(qiáng)化科技支撐。
大氣污染防治科技攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化推廣都離不開技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。要進(jìn)一步加大大氣污染領(lǐng)域軟科學(xué)研究力度，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)、工藝的研發(fā)與應(yīng)用，切實(shí)提高大氣污染治理能力。通過自主研發(fā)和對(duì)外引進(jìn)相結(jié)合的方式，大力發(fā)展脫硫、脫硝、除塵、揮發(fā)性有機(jī)物治理等相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)，支持環(huán)保企業(yè)建設(shè)工程技術(shù)研發(fā)中心和工程研究中心（工程實(shí)驗(yàn)室），開發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的廢氣處置和利用的產(chǎn)品、設(shè)備。加強(qiáng)大氣污染防治技術(shù)人才與隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)人才交流與人員培訓(xùn)，切實(shí)提高科研人員、管理人員的科學(xué)素質(zhì)和管理協(xié)調(diào)能力，逐漸形成國內(nèi)一流的大氣污染防治專家咨詢團(tuán)隊(duì)、技術(shù)研發(fā)團(tuán)隊(duì)和環(huán)境管理團(tuán)隊(duì)。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 張孝德，梁潔. 從倫敦到北京：中英霧霾治理的比較與反思[J]. 人民論壇?學(xué)術(shù)前沿， 2014， （03）： 51-63+71.
1.1頒布法律，規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)
日本“二戰(zhàn)”之前的大氣污染主要是四大礦山的“煙害”和煤塵、煤煙問題，戰(zhàn)后髙度經(jīng)濟(jì)成長期的日本大氣污染則主要是關(guān)于石油燃燒產(chǎn)生的硫氧化物（SOx)問題。日本1968年制定《大氣污染防治法》，1970年對(duì)該法進(jìn)行大規(guī)模修訂，以后又多次修訂，1990年的修訂中擴(kuò)充了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和大氣污染物排放總量控制的內(nèi)容，目前施行的是1996年修訂的32號(hào)法。為控制機(jī)動(dòng)車污染，1992年制定《指定區(qū)域機(jī)動(dòng)車排放氮氧化物總量控制特別措施法》。此外，在《電氣事業(yè)法》、《煤氣事業(yè)法》、《道路交通法》和《道路運(yùn)輸車輛法》等法律中亦有相關(guān)的大氣污染防治內(nèi)容。上述法律逐步落實(shí)之后，“四日市哮喘事件”的類似事件出現(xiàn)頻率逐步減少。
1.2建立監(jiān)測網(wǎng)，公布監(jiān)測信息
日本實(shí)施兩級(jí)大氣質(zhì)量監(jiān)測體制。國家級(jí)大氣監(jiān)測網(wǎng)由9個(gè)國家大氣環(huán)境測定所和10個(gè)國家汽車交通環(huán)境測定所組成，負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的大氣環(huán)境監(jiān)測管理和技術(shù)開發(fā)。地方大氣污染監(jiān)測網(wǎng)目前由1549個(gè)一般環(huán)境大氣測定局和438個(gè)汽車尾氣排放測定局組成。為使公眾及時(shí)了解大氣污染情況，實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)管，日本環(huán)境省在2003年設(shè)立了“大氣污染物質(zhì)廣域監(jiān)視系統(tǒng)”網(wǎng)站，由全國47個(gè)都道府縣每小時(shí)提供一次二氧化氮、浮游粒子、二氧化硫、光化學(xué)氧化物、一氧化碳、非甲烷碳?xì)浠锏谋O(jiān)測數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)在網(wǎng)站公布。日本國立環(huán)境研究所還開發(fā)了“大氣污染預(yù)測系統(tǒng)”，提供當(dāng)曰和次日的光化學(xué)氧化物、二氧化氮、光化學(xué)煙霧等大氣污染濃度的預(yù)測圖，供各方參考。
1.3研發(fā)先進(jìn)技術(shù)，減少污染排放
在治理大氣污染過程中，日本充分發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)固定污染源開發(fā)了多種質(zhì)量可靠、具有競爭力的脫硫、脫硝以及低排放發(fā)動(dòng)機(jī)等實(shí)用減排設(shè)備和技術(shù)；同時(shí)開發(fā)了很多有關(guān)大氣污染監(jiān)測、污染物對(duì)人體的毒理分析等技術(shù)，對(duì)科學(xué)制定大氣污染標(biāo)準(zhǔn)和迅速、有效治理發(fā)揮了重要的技術(shù)保障作用。對(duì)于大型火力發(fā)電廠等排污大戶，日本集中安裝集塵、排煙脫硫、脫硝裝置；對(duì)于小型生產(chǎn)企業(yè)，采取規(guī)定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，促使其安裝使用排污凈化裝置。集塵裝置主要作用是分離、去除排放氣體中的微小粒子?；鹆Πl(fā)電廠等大型設(shè)施多使用電子集塵裝置；小型設(shè)施設(shè)備排放多使用過濾集塵裝置。
1.4全社會(huì)共同參與
日本政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、公民發(fā)揮各自作用，共同參與、推動(dòng)大氣污染治理，成效顯著。自1966年起，日本民間企業(yè)減排投資逐年增長，到1975年達(dá)到9600億日元，占年度民間設(shè)備投資的m日本企業(yè)通過大量投資，開發(fā)出各種公害防治技術(shù)，培養(yǎng)了相關(guān)技術(shù)人員，奠定了防治污染的人員和技術(shù)基礎(chǔ)。日本政府提倡綠色消費(fèi)和綠色出行，大力發(fā)展節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品，對(duì)低能耗的產(chǎn)品實(shí)施經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠措施。日本國民環(huán)保意識(shí)強(qiáng)，垃圾分類搞得井井有條，沒有人亂扔垃圾和隨地吐痰，對(duì)各種污染現(xiàn)象的監(jiān)督也很積極。
2.探索有衡水特色的大氣污染防治之道
2.1做好大氣污染防治的廣泛宣傳，強(qiáng)化全社會(huì)的大氣污染防治意識(shí)。，大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)。當(dāng)前，衡水市大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻，以PM10、PM2.5為特征的污染物區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。需要通過不斷深人開展宣傳教育，讓社會(huì)各界都充分認(rèn)識(shí)到，社會(huì)公眾的積極參與是大氣污染治理的重要推動(dòng)力量。讓全社會(huì)認(rèn)識(shí)到大氣污染防治是每一個(gè)社會(huì)階層、每一個(gè)組織乃至每一個(gè)公民的神圣使命，激發(fā)每個(gè)公民的熱情，實(shí)現(xiàn)全民參與、共同奮斗的濃厚氛圍。
2.2大氣污染治理通過有效措施逐步解決。政府在對(duì)于企業(yè)不能一味采取強(qiáng)制措施，要求企業(yè)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，直接下達(dá)治理指標(biāo)，而是通過公布全社會(huì)污染控制總目標(biāo)引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保，同時(shí)通過市場行為，也就是能源價(jià)格等調(diào)控企業(yè)環(huán)保行為，減少環(huán)境污染。工業(yè)污染主要是工廠排放廢汽、廢水、廢渣等，解決措施主要是通過各種法律和經(jīng)濟(jì)措施解決，要求工廠減少排放，否則處以罰款，而對(duì)于工廠在環(huán)?？蒲?、設(shè)備方面的投人，政府給以一定的補(bǔ)貼，企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)情況提出環(huán)保課題，并且由企業(yè)自己組織科研人員，包括院校、社會(huì)科研單位的人員研究解決。
3.結(jié)合本市實(shí)際
出臺(tái)相關(guān)政策，從拆除淘汰燃煤鍋爐、升級(jí)改造電廠除塵設(shè)施、實(shí)施立體綠化工程、加強(qiáng)油氣回收治理、防治機(jī)動(dòng)車輛污染、開展露天燒烤專項(xiàng)整治行動(dòng)、建立環(huán)保警察隊(duì)伍等方面入手，全方位對(duì)大氣污染進(jìn)行整治。制定大氣污染應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)對(duì)相關(guān)排污單位實(shí)施限產(chǎn)限排，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到大氣污染違法行為的查處與責(zé)任追究。堅(jiān)持“誰污染誰治理”原則，使生產(chǎn)者或使用者在獲利享用的同時(shí)，切實(shí)承擔(dān)起制造或使用過程中的“排放代價(jià)”，保持社會(huì)公平。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理同步發(fā)展，通過對(duì)環(huán)境指標(biāo)的嚴(yán)格管理，可以倒逼企業(yè)更加積極地研發(fā)和采用新技術(shù)，調(diào)整和轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，提升競爭力。
【關(guān)鍵詞】預(yù)警分析；預(yù)控對(duì)策；機(jī)制構(gòu)建
一、石家莊大氣污染防控概述
2013年以來，我國中東部地區(qū)多次出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，持續(xù)時(shí)間之長、影響范圍之廣，前所未有。據(jù)分析，我國70%左右的城市空氣質(zhì)量達(dá)不到新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，霧霾天氣頻繁發(fā)生，市民就相當(dāng)于“吸塵機(jī)”和“過濾器”。有時(shí)在石家莊，呼吸上新鮮空氣已經(jīng)成為一種奢求。
（一）石家莊大氣污染主要來源
根據(jù)對(duì)主要大氣污染的分類統(tǒng)計(jì)分析，其主要來源可概括為三大方面：燃料燃燒、工業(yè)生產(chǎn)過程、交通運(yùn)輸?shù)取Ｔ谥苯尤剂系娜紵?，燃燒排放的大氣污染物?shù)量約占燃料燃燒排放總量的96%，其中燃煤排放的煙塵、SO2、NOX和CO的數(shù)量占燃料燃燒排放比例分別為99%、93%、81%和97%。各種工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的大氣污染，由于排放點(diǎn)比較集中濃度較高，所以對(duì)工礦區(qū)或局部的大氣污染較為嚴(yán)重。機(jī)動(dòng)車等流動(dòng)源在交通比較繁忙的街道，如裕華路、中山路等，可能造成空氣的嚴(yán)重污染。
（二）石家莊大氣污染主要原因
一是大氣污染防控體系不完整，發(fā)生霧霾天氣，在大氣污染防控體系中就暴漏出一些問題。二是大氣污染防控預(yù)警機(jī)制不健全，如方案不確定，聯(lián)防聯(lián)控難實(shí)施等。三是石家莊地理位置特殊，在大氣流經(jīng)石家莊下降過程中，空氣溫度升高、濕度降低，尤其是冬季空氣流動(dòng)性極差，污染物擴(kuò)散不及時(shí)，極易形成大范圍的霧霾天氣。
二、預(yù)警機(jī)制概述
（一）預(yù)警概述
預(yù)警是指在災(zāi)害或?yàn)?zāi)難以及其他需要提防的危險(xiǎn)發(fā)生之前，根據(jù)以往的總結(jié)的規(guī)律或觀測得到的可能性前兆，向相關(guān)部門發(fā)出緊急信號(hào)，報(bào)告危險(xiǎn)情況，以避免危害在不知情或準(zhǔn)備不足的的情況下發(fā)生，從而最大程度的減低危害所造成的損失的行為。
預(yù)警的特點(diǎn)主要有：一是快速性，靈敏快速的信息進(jìn)行搜集、信息傳遞、信息處理、信息識(shí)別和信息，失去了快速性，預(yù)警機(jī)制就失去了任何意義。二是準(zhǔn)確性，即要對(duì)復(fù)雜多變的信息做出準(zhǔn)確的判斷。三是公開性，即預(yù)警信息一經(jīng)確認(rèn)，就必須客觀、如實(shí)地向社會(huì)公開信息。
預(yù)警的作用主要包括兩方面，一是及時(shí)搜集和發(fā)現(xiàn)潛在危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)信息，對(duì)搜集到的信息進(jìn)行快速分析處理，然后根據(jù)科學(xué)的信息判斷標(biāo)準(zhǔn)和信息確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性作出預(yù)測和判斷。二是及時(shí)向公眾危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)或即將爆發(fā)的信息，以引起有關(guān)人員或全社會(huì)的警惕。
（二）預(yù)警理論的內(nèi)容
預(yù)警機(jī)制由預(yù)警分析與預(yù)控對(duì)策兩大任務(wù)體系構(gòu)成：預(yù)警分析，是潛在的危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析與評(píng)價(jià)，并由此做出警示的管理活動(dòng)；預(yù)控對(duì)策，是根據(jù)預(yù)警分析的活動(dòng)結(jié)果，對(duì)現(xiàn)行狀況進(jìn)行及時(shí)矯正與控制，采取有效措施應(yīng)對(duì)變化。這樣就可以建立防范潛在危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，提前做好準(zhǔn)備，防范風(fēng)險(xiǎn)。
1.預(yù)警分析
預(yù)警分析包括三個(gè)階段：監(jiān)測、識(shí)別與診斷。監(jiān)測是開展預(yù)警預(yù)控活動(dòng)的基礎(chǔ)，即通過對(duì)潛在危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測來察覺所處的狀態(tài)。識(shí)別是通過對(duì)潛在危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測的辯識(shí)，來察覺所處環(huán)境的變化。判斷其為有利變化還是不利變化，為診斷提供預(yù)先對(duì)策打下基礎(chǔ)。診斷是對(duì)已識(shí)別的變化，分析此變化將產(chǎn)生影響的過程與成因分析，并提供應(yīng)對(duì)的策略。
監(jiān)測、識(shí)別與診斷這三個(gè)環(huán)節(jié)的預(yù)警活動(dòng)，是前后順序的因果關(guān)系。監(jiān)測活動(dòng)是預(yù)警活動(dòng)開展的前提，沒有明確和準(zhǔn)確的監(jiān)測信息，后兩個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)就是盲目的；識(shí)別活動(dòng)是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，有了對(duì)潛在危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的判別，才能確立預(yù)警工作重點(diǎn)，也使診斷活動(dòng)有明確的目標(biāo)；診斷活動(dòng)使采取預(yù)控對(duì)策有了科學(xué)的判識(shí)依據(jù)。
2.預(yù)控對(duì)策
預(yù)控對(duì)策的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)各種不利變化的早期預(yù)防與控制，它包括組織準(zhǔn)備、日常監(jiān)控、危機(jī)管理三個(gè)階段。
組織準(zhǔn)備指為開展預(yù)控對(duì)策行動(dòng)的組織保障活動(dòng)，是預(yù)警預(yù)控活動(dòng)得以連續(xù)進(jìn)行的保證，它包括對(duì)策制定與實(shí)施活動(dòng)的制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章，目的在于為預(yù)控對(duì)策活動(dòng)提供有保障的組織環(huán)境。
日常監(jiān)控主要有兩個(gè)主要任務(wù)：一是日常對(duì)策，二是危機(jī)模擬。日常對(duì)策通過診斷后，對(duì)不利變化采取的有效的措施；危機(jī)模擬，是在日常對(duì)策活動(dòng)中難以有效控制，而對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)或變化進(jìn)行假設(shè)與模擬的活動(dòng)。
危機(jī)管理指日常監(jiān)控活動(dòng)無法有效扭轉(zhuǎn)不利變化，陷入危機(jī)狀態(tài)時(shí)采取的一種特別管理活動(dòng)。危機(jī)管理是一種“例外”性質(zhì)的管理，即只有在特殊境況下才采用的特別管理方式，以特別的危機(jī)計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急措施，實(shí)行的管理過程。
三、構(gòu)建石家莊市大氣污染防控預(yù)警機(jī)制
構(gòu)建石家莊大氣污染防控預(yù)警機(jī)制，目的是要不斷提高石家莊市大氣污染風(fēng)險(xiǎn)防控水平，降低嚴(yán)重大氣污染的發(fā)生頻次，營造安全健康的生產(chǎn)生活環(huán)境，減少對(duì)人民群眾健康和生命財(cái)產(chǎn)的危害。
（一）石家莊大氣污染防控預(yù)警分析
1.石家莊大氣污染監(jiān)測
要及時(shí)搜集和發(fā)現(xiàn)大氣污染危機(jī)信息，首先要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測。包括監(jiān)視和預(yù)測兩項(xiàng)內(nèi)容。監(jiān)視是指對(duì)可能引起大氣污染危機(jī)的各種因素和征兆進(jìn)行嚴(yán)密的觀察。預(yù)測是指對(duì)未來可能發(fā)生的大氣污染危機(jī)類型及其危害程度作出估計(jì)。監(jiān)視和預(yù)測是相輔相成的。監(jiān)測是預(yù)警的前提條件，沒有對(duì)大氣污染的監(jiān)測就不可能及時(shí)搜集和發(fā)現(xiàn)危急信息，更不可能發(fā)出大氣污染預(yù)警信號(hào)，當(dāng)然也談不上進(jìn)行預(yù)控和制定處理計(jì)劃。
（1）在大氣污染監(jiān)測時(shí)，石家莊市的環(huán)保部門與氣象部門要加強(qiáng)合作，共同建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系。做好重污染天氣過程的趨勢(shì)分析，完善會(huì)商研判機(jī)制，提高監(jiān)測預(yù)警的準(zhǔn)確度，及時(shí)監(jiān)測預(yù)警信息。同時(shí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)要對(duì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測全過程的質(zhì)量控制，使監(jiān)測結(jié)果具有完整的溯源性和正確性。
（2）建立起“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的全方位、全覆蓋、無縫隙管理。實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)網(wǎng)絡(luò)的劃分原則及責(zé)任主體，分片負(fù)責(zé)。網(wǎng)格實(shí)行“五定”，即定區(qū)域、定人員、定職責(zé)、定任務(wù)、定獎(jiǎng)懲。
（3）形成環(huán)保部門統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一使用的自動(dòng)監(jiān)控體系。應(yīng)增加自動(dòng)監(jiān)測點(diǎn)位，拓展環(huán)境空氣中自動(dòng)監(jiān)測項(xiàng)目，同時(shí)開展PM2.5及其前體物質(zhì)的遙感監(jiān)測。完善水環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)，增加重金屬檢測，提升水環(huán)境監(jiān)測管理水平。整合現(xiàn)有聲環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)，形成超標(biāo)區(qū)域圖，分析超標(biāo)原因，并提出管理措施。
（4）監(jiān)測點(diǎn)設(shè)置區(qū)分輕、重度污染區(qū)。霧霾高發(fā)的區(qū)域，各設(shè)立監(jiān)測點(diǎn)。監(jiān)測點(diǎn)選好后，專業(yè)人員將每月在各監(jiān)測點(diǎn)進(jìn)行空氣PM2.5采樣。監(jiān)測人員每月在各監(jiān)測點(diǎn)進(jìn)行空氣PM2.5采樣，每次連續(xù)采樣7天，采樣時(shí)間為24小時(shí)，遇到霧霾每天連續(xù)采樣，監(jiān)測PM2.5質(zhì)量濃度，并分析PM2.5中重金屬和類金屬元素、多環(huán)芳烴、陰陽離子等的含量。
2.石家莊大氣污染識(shí)別診斷
根據(jù)石家莊市大氣中顆粒物來源解析研究成果，大氣中的PM2.5有45%來自于揚(yáng)塵，包括建筑揚(yáng)塵、道路塵、土壤塵、料場堆場塵等在內(nèi)的揚(yáng)塵源類是PM10最主要的貢獻(xiàn)源?！霸谝悦簾熜臀廴緸橹鞯牟膳诤鸵燥L(fēng)沙塵為主的春季結(jié)束后，近期我市大氣污染防治的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)建筑揚(yáng)塵、道路揚(yáng)塵、地面揚(yáng)塵、農(nóng)田揚(yáng)塵、料場堆場揚(yáng)塵等揚(yáng)塵源類的治理上。
建立監(jiān)測系統(tǒng)的主要目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆，準(zhǔn)確把握危機(jī)誘因、未來發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律。一要加強(qiáng)信息收集，該系統(tǒng)的任務(wù)是對(duì)大氣污染危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源和征兆等信息進(jìn)行收集。二是信息加工，對(duì)收集來的信息進(jìn)行整理和歸類、識(shí)別和轉(zhuǎn)化，以保證信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。三是決策，根據(jù)信息加工子系統(tǒng)的結(jié)果決定是否發(fā)出預(yù)警及預(yù)警的級(jí)別。四是發(fā)出預(yù)警，當(dāng)監(jiān)測結(jié)果顯示大氣污染危機(jī)的征兆時(shí)，立即發(fā)出明確無誤的預(yù)警信息。
（二）石家莊大氣污染防控預(yù)控對(duì)策
1.組織準(zhǔn)備
（1）大氣污染預(yù)警指揮部。成立石家莊市空氣重污染日預(yù)警應(yīng)急指揮部，主要職責(zé)為，根據(jù)空氣質(zhì)量狀況，啟動(dòng)、降級(jí)或解除空氣污染預(yù)警應(yīng)急措施，并組成督查組對(duì)預(yù)警應(yīng)急措施的落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查。全市范圍內(nèi)聘請(qǐng)1000名大氣污染防治義務(wù)監(jiān)督員，其有權(quán)利向相關(guān)部門反映環(huán)境污染問題，監(jiān)督各級(jí)相關(guān)職能部門在大氣污染防治方面的各項(xiàng)工作，并提出意見和建議。
（2）大氣污染信息平臺(tái)。空氣污染預(yù)警及時(shí)。預(yù)警工作程序?yàn)椋菏协h(huán)保局會(huì)同市氣象局運(yùn)用環(huán)境監(jiān)測和氣象觀測資料，做好污染過程的趨勢(shì)分析和研判，編制空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)警簡報(bào)以電子郵件報(bào)市空氣預(yù)警辦，并進(jìn)行電話確認(rèn)。當(dāng)預(yù)警臨界值后，市環(huán)境監(jiān)測中心將及時(shí)通過微博、網(wǎng)站和媒體等渠道預(yù)警信息，同時(shí)發(fā)送至各類短信平臺(tái)，由短信平臺(tái)將預(yù)警信息轉(zhuǎn)發(fā)給市民及公眾。
（3）環(huán)保警察。建立環(huán)境警察隊(duì)伍，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，充分發(fā)揮環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)的作用。2013年10月10日，石家莊市公安局環(huán)境安全保衛(wèi)支隊(duì)正式成立，專打各類環(huán)境“黑手”。環(huán)保警察的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)偵辦全市范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域犯罪案件；參與環(huán)境保護(hù)部門集中專項(xiàng)整治行動(dòng)；分析、研究環(huán)境犯罪信息和規(guī)律，制定預(yù)防、打擊對(duì)策；查處違反國家規(guī)定運(yùn)輸、處置有毒有害污染物；建立信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、日常巡查等長效機(jī)制。
（4）建立治霾工作聯(lián)席會(huì)議制度。從嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)污染物排放社會(huì)控制管理工作、制定完善有關(guān)政府規(guī)章、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染物排放資金收付、政府工作推動(dòng)和資金支付機(jī)制等方面積極探索、加大力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣污染的防控和治理。
2.日常監(jiān)控
市空氣預(yù)警辦根據(jù)簡報(bào)確定預(yù)警等級(jí)并制定相關(guān)應(yīng)急措施，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后通知各單位立即執(zhí)行。預(yù)警應(yīng)急措施按預(yù)警期限到期自動(dòng)解除。當(dāng)AQI指數(shù)1天達(dá)到重度污染或嚴(yán)重污染且預(yù)測未來2天仍將持續(xù)污染狀況時(shí)，市空氣預(yù)警辦當(dāng)日向社會(huì)重度污染日或嚴(yán)重污染日預(yù)警，同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)警應(yīng)急措施。
當(dāng)AQI指數(shù)1天達(dá)到極重污染（AQI指數(shù)≥500），且預(yù)測未來2天仍將持續(xù)污染狀況時(shí)，市空氣預(yù)警辦當(dāng)日向社會(huì)極重污染日預(yù)警，同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)警應(yīng)急措施。
為了更細(xì)致掌握石家莊的每日空氣質(zhì)量狀況和變化，石家莊建立了“空氣質(zhì)量昨日分析與今日預(yù)測”制度。每天晚上12點(diǎn)過后，根據(jù)前一天每小時(shí)的監(jiān)測情況，分析前一天空氣質(zhì)量狀況、影響因素，同時(shí)，根據(jù)石家莊市氣象局對(duì)未來的天氣預(yù)報(bào)，對(duì)第二天的空氣質(zhì)量狀況進(jìn)行預(yù)測，并提出有針對(duì)性的建議。這份分析預(yù)測內(nèi)容，會(huì)報(bào)市政府，以便政府各部門及時(shí)采取對(duì)應(yīng)措施，盡量減少污染。
3.危機(jī)管理
根據(jù)每日環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI指數(shù)），在全市范圍內(nèi)三種空氣污染預(yù)警（不含沙塵暴天氣）：重度污染日預(yù)警（200
應(yīng)對(duì)空氣污染預(yù)警不力將通報(bào)批評(píng)。有關(guān)部門、單位要嚴(yán)格執(zhí)行本方案各項(xiàng)規(guī)定和要求，預(yù)警應(yīng)急措施落實(shí)情況要在第二天上午12∶00前及時(shí)反饋至市空氣預(yù)警辦。市空氣預(yù)警辦會(huì)同市政府督查室、市監(jiān)察局和新聞媒體不定時(shí)檢查有關(guān)單位落實(shí)情況，對(duì)落實(shí)不力的單位，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并在新聞媒體公布單位名稱及主要負(fù)責(zé)人姓名。情節(jié)嚴(yán)重的，在年終考核時(shí)取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，由市監(jiān)察局對(duì)責(zé)任單位負(fù)責(zé)人實(shí)行問責(zé)。
四、結(jié)語
建立石家莊的大氣污染防控預(yù)警機(jī)制，需要不斷完善現(xiàn)有的信息公開制度和聯(lián)防聯(lián)控制度，充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的功能，建立網(wǎng)絡(luò)預(yù)警信息系統(tǒng)，使決策部門和公民都能夠同步得到原始信息、獲得更多的信息評(píng)價(jià)、進(jìn)行多渠道的信息對(duì)比，為大氣污染的事件的處置提供有利條件。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)大氣污染防控預(yù)警的公眾參與，通過各種途徑提高公民的遭遇大氣嚴(yán)重污染時(shí)的減災(zāi)自護(hù)能力。加強(qiáng)對(duì)大氣污染及其防控知識(shí)的宣傳教育，對(duì)大氣污染進(jìn)行深入研究，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律性，使得人民群眾在不利的大氣條件下獲得最佳生產(chǎn)和生活方式。
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[關(guān)鍵詞]：跨區(qū)域 大氣污染 合作博弈
一、美國州內(nèi)跨界治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)
美國的跨界空氣污染防治體系是合作博弈的成功案例，特別是州內(nèi)跨界大氣污染環(huán)境管理，它有效地為我國地方政府之間的大氣污染協(xié)作研究提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)（the South Coast Air Quality Management District，SCAQMD），在SCAQMD領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內(nèi)跨界大氣環(huán)境問題的典范。
（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置
SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國家立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)成立。其管理范圍涉及洛杉磯（Los Angeles）、橙縣（Orange）、河邊縣（Riverside）和圣伯那迪諾（San Bernardino）四個(gè)大縣和幾十個(gè)城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴(yán)重的地區(qū)。管理區(qū)設(shè)有一個(gè)管理委員會(huì)，下設(shè)12個(gè)委員，其中州政府代表3個(gè)，其他9個(gè)委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長親自參加。管理委員會(huì)一般在每個(gè)月的第三個(gè)星期日上午召開例會(huì)，討論通過預(yù)算、立法、人事等重大決策。
（二）職能職責(zé)
作為一個(gè)區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，SCAMQD管理對(duì)象是固定大氣污染源和部分流動(dòng)污染源，汽車等流動(dòng)污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責(zé)是加強(qiáng)跨界合作，與地方政府和其他社會(huì)團(tuán)體共同制定和實(shí)施跨界合作計(jì)劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實(shí)施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國國家環(huán)保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整個(gè)國家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來，SCAMQD向國家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計(jì)其數(shù)。
（三）運(yùn)作方式
管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測3個(gè)主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計(jì)劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標(biāo)和措施。根據(jù)這一計(jì)劃，還要對(duì)各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過管理委員會(huì)審議通過后即可實(shí)施。管理區(qū)執(zhí)法部門主要是負(fù)責(zé)審查頒發(fā)許可證及對(duì)各企事業(yè)單位的環(huán)保計(jì)劃和措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領(lǐng)取許可證時(shí)需要交費(fèi)，另需每年交納一定的年費(fèi)，對(duì)污染企業(yè)也會(huì)收取排污費(fèi)。
目前，管理區(qū)近90%的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由各類收費(fèi)解決。監(jiān)測部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)大氣質(zhì)量的監(jiān)測分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術(shù)的推廣工作。管理區(qū)機(jī)構(gòu)更多的采用非管制手段，例如基于市場的激勵(lì)手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術(shù)支持等。
根據(jù)合作博弈理論，SCAQMD的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能職責(zé)作為約束性的協(xié)議在本質(zhì)上屬于形成機(jī)制的范圍；而科學(xué)的運(yùn)作方式實(shí)際上屬于一種監(jiān)督機(jī)制，包含高效的組織機(jī)構(gòu)和科學(xué)的運(yùn)營程序，它作為執(zhí)行合作協(xié)議的具體機(jī)制，是一種組織和程序保障，更傾向于促進(jìn)機(jī)制的范圍。它確保了跨界空氣污染法律得到執(zhí)行，是促成跨界污染共同治理的制度保障。同時(shí)，從美國州內(nèi)治理跨界大氣污染的實(shí)踐看出，在實(shí)踐中形成機(jī)制和促進(jìn)機(jī)制常常是相伴而生的，與二者相呼應(yīng)的制度設(shè)計(jì)也沒有明晰的界限，它們必須彼此銜接配套，才能實(shí)現(xiàn)成功的合作博弈。
三、相關(guān)政策建議
（一）成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)
空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點(diǎn)都是設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)的職能職責(zé)和運(yùn)作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)針對(duì)跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團(tuán)的環(huán)境政策的共同點(diǎn)。雖然在機(jī)構(gòu)成立初期賦予該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其所致力于的目標(biāo)則較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟(jì)體系中的機(jī)構(gòu)安排開辟可行性思路：即成立超國家的環(huán)境權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)，同時(shí)可以輔之以針對(duì)特定問題進(jìn)行檢查與監(jiān)督的權(quán)利。成立一個(gè)區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制。
（二）多種管理手段綜合應(yīng)用
政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強(qiáng)制性手段。但行政型強(qiáng)制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進(jìn)行整體利益分配。隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮擴(kuò)張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動(dòng)污染源的污染物。有必要從信任政府運(yùn)用命令主導(dǎo)控制手段到利用激勵(lì)手段和市場手段完成許多政策目標(biāo)（包括空氣污染控制）的變革。技術(shù)手段是美國解決跨界大氣污染的一種強(qiáng)有力手段，比如SCAMQD的戰(zhàn)略是通過開發(fā)、引進(jìn)、要求和激勵(lì)等手段，鼓勵(lì)既運(yùn)用現(xiàn)有技術(shù)，又利用“有待證實(shí)”的技術(shù)擴(kuò)大行政管理范圍。因此，加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)固定污染源和流動(dòng)污染源排放控制技術(shù)和企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是一種行之有效的方法。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞 制造業(yè)；大氣污染；環(huán)境規(guī)制；廣東
中圖分類號(hào) X22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào)1002-2104(2009)112-0073-05
近年來，在廣東經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，全省污染排放總量也呈上升趨勢(shì)。2007年廣東國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年增長13.6％，工業(yè)增加值增長19.8％，增速創(chuàng)近八年新高。但2000―2006年《廣東省環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2006年廣東工業(yè)廢氣排放總量為13584億m3，年均增長10.2％。廣東省空氣中的二氧化硫、煙塵和粉塵等主要污染物濃度有所下降，但由于燃燒廢氣的排放上升，導(dǎo)致空氣質(zhì)量略有下降。2006年全省二氧化硫排放126.7萬t，比1990年增長3倍。煙塵、粉塵排放在樣本期的后半段呈下降態(tài)勢(shì)，這說明廣東的環(huán)境規(guī)制是有一定成效的。
由于總體污染排放尤其是sch排污量居高不下，廣東部分城市空氣污染不斷加重，全省多數(shù)地區(qū)酸雨污染仍然嚴(yán)重，其中酸雨酸度最強(qiáng)的是佛山市，酸雨量占總降水量的43.6％。廣東省氣象局公布的《2007年廣東省大氣成分公報(bào)》顯示，2007年廣東全省灰霾日數(shù)達(dá)75.7天，比常年顯著偏多，這表明廣東省各大城市尤其是珠三角地區(qū)大氣污染日趨嚴(yán)重。2007年是近50多年來廣東灰霾日最多的年份，全省有27個(gè)市、縣的年灰霾日數(shù)破歷史最高記錄。其中尤以珠三角灰霾較重，年灰霾日普遍在100天以上，其中東莞、新會(huì)分別達(dá)到213天和238天?；姻矅?yán)重表明廣東大氣尤其是城市大氣污染加劇。研究顯示，珠三角地區(qū)大氣中的光化學(xué)污染嚴(yán)重，尤其是大氣中的細(xì)粒子顆粒物比重在增加，造成灰霾天氣時(shí)能見度明顯下降，同時(shí)對(duì)人體危害更大，造成人體呼吸道、心腦血管、肝、肺等內(nèi)臟受損。因此，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要理解產(chǎn)業(yè)特征、環(huán)境規(guī)制與污染排放之間相互作用的復(fù)雜機(jī)理。
以往有關(guān)環(huán)境規(guī)制的研究往往集中于產(chǎn)業(yè)區(qū)位布局、生產(chǎn)率減污支出的效應(yīng)，而幾乎沒有關(guān)注產(chǎn)業(yè)特征，如產(chǎn)業(yè)的資本密度、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)能源消耗和R&D支出與污染排放的關(guān)系。例如，Gary和Shadbegian(2003)檢驗(yàn)了造紙行業(yè)環(huán)境規(guī)制活動(dòng)與空氣和水污染的排放關(guān)系，發(fā)現(xiàn)減污支出和受污染影響居民的特征會(huì)減少污染排放。本文以廣東省制造業(yè)為例，集中研究產(chǎn)業(yè)特征、環(huán)境規(guī)制和污染排放強(qiáng)度的相互關(guān)系，從而有助于評(píng)價(jià)污染排放的各個(gè)決定因素的相對(duì)重要性，并為政府制定有效的節(jié)能減排政策提供理論與經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。
1 基于產(chǎn)業(yè)特征的污染排放機(jī)制模型分析
本文采用世界銀行Pargal和Wheeler(1996)的研究模型，考察產(chǎn)業(yè)的污染排放機(jī)制。該模型認(rèn)為，污染排放相當(dāng)于一種商品，其均衡水映了各產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境服務(wù)的需求及社會(huì)對(duì)環(huán)境服務(wù)的供給的相互作用關(guān)系。
1.1污染需求
決定產(chǎn)業(yè)環(huán)境需求的因素包括能源、要素密度、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)效率、現(xiàn)代生產(chǎn)工藝的采用以及技術(shù)創(chuàng)新。
(1)能源投入。大多數(shù)空氣污染物來自礦物燃料的燃燒。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化趨勢(shì)明顯，對(duì)原材料和能源的需要也增多。而產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中使用的礦物燃料越多，對(duì)污染的需求也越多。因此，高能耗的產(chǎn)業(yè)往往是污染產(chǎn)業(yè)。
(2)要素密度。①物質(zhì)資本密度與污染。最近的一些研究顯示，美國和英國單位產(chǎn)值減污成本最高的產(chǎn)業(yè)同時(shí)也是物質(zhì)資本密集型產(chǎn)業(yè)(Antweiler等，2001)。因此，依賴機(jī)械設(shè)備的產(chǎn)業(yè)比依賴勞動(dòng)投入的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的污染較多，部分原因是產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)資本密度與能源密度之間具有一定的相關(guān)性。②人力資本密度與污染。人力資本密度與污染的關(guān)系較為復(fù)雜。一方面，與低技術(shù)產(chǎn)業(yè)相比，高技術(shù)的人力資本密集型產(chǎn)業(yè)往往是效率較高、污染較少的清潔產(chǎn)業(yè)。另一方面，低技術(shù)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)也可能較為清潔，因?yàn)槲廴井a(chǎn)業(yè)通常需要較高的人力資本(熟練勞動(dòng))來維持。因此，人力資本密度與污染排放強(qiáng)度之間的關(guān)系是不確定的。
(3)企業(yè)規(guī)模。企業(yè)規(guī)模是指產(chǎn)業(yè)中單個(gè)企業(yè)的附加值。一方面，產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)出與污染排放之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即產(chǎn)出的增加使單位產(chǎn)出的污染排放下降，這說明資本使用以及污染控制可能存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。另一方面，規(guī)模大的企業(yè)更容易成為政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)監(jiān)控的目標(biāo)，這在一定程度上抵消規(guī)模收益。因此，企業(yè)規(guī)模與污染排放強(qiáng)度之間的關(guān)系是不確定的。
(4)效率。污染排放與效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。具有效率的產(chǎn)業(yè)往往是單位產(chǎn)出污染排放較少的產(chǎn)業(yè)。
(5)現(xiàn)代生產(chǎn)工藝的采用。新建企業(yè)或采用現(xiàn)代生產(chǎn)工藝的企業(yè)更為清潔。由于環(huán)境規(guī)制不斷提高，現(xiàn)代的生產(chǎn)工藝往往更加節(jié)約資源，因此，單位產(chǎn)出的污染排放也較少。
(6)技術(shù)創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新會(huì)減少污染需求。企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)工藝創(chuàng)新。而工藝創(chuàng)新可以提高效率，增加廢物循環(huán)利用，減少原材料投入，從而減少單位產(chǎn)出的污染排放。
1.2污染供給
環(huán)境規(guī)制包括正式規(guī)制和非正式規(guī)制。正式規(guī)制是指政府代表公眾利益對(duì)污染實(shí)施控制，包括傳統(tǒng)的命令和控制方法以及經(jīng)濟(jì)手段，如污染稅和排污權(quán)交易。發(fā)展中國家由于正式規(guī)制較弱甚至缺失，因此，公眾通過談判或游說的非正式規(guī)制更為明顯(Pargal and Wheeler，1996)。
2 計(jì)量模型與數(shù)據(jù)說明
被解釋變量E表示單位產(chǎn)值的污染排放，本文使用空氣污染物中三種不同污染物的排放強(qiáng)度(s02、煙塵和粉塵)對(duì)方程進(jìn)行估計(jì)。變量ai和di分別表示產(chǎn)業(yè)和年份的特定效應(yīng)。本文使用19個(gè)制造業(yè)和7年(1999―2005)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)。所有的貨幣單位都以1990年為基期進(jìn)行折算以剔除通貨膨脹的影響。這19個(gè)制造業(yè)分別是：非金屬礦物制品業(yè)、水泥制造業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)與食品加工制造業(yè)、通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、儀器儀表及文化、辦公用機(jī)械制造業(yè)、塑料制品業(yè)、皮革、毛皮、羽(毛)絨及制品業(yè)、紡織服裝、鞋和帽制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)和電器機(jī)械及器材制造業(yè)、印刷業(yè)、記錄媒介
的復(fù)制、石油加工及煉焦業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、橡膠制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)。
本文的污染排放數(shù)據(jù)來源于相關(guān)年份的《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》和廣東省環(huán)保局提供的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。其他變量的數(shù)據(jù)均來自相關(guān)年份的《廣東省工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》。
從表1中我們可以看出，根據(jù)污染物的不同，工業(yè)內(nèi)部的不同產(chǎn)業(yè)污染排放強(qiáng)度的差別很大，最大值與最小值之比的變動(dòng)幅度分別為7861.67：1(煙塵排放強(qiáng)度)一60 921.00：1(粉塵排放強(qiáng)度)。這就意味著，即使是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生的變動(dòng)很小，產(chǎn)業(yè)平均污染密度也可能發(fā)生較大的變動(dòng)。因此，本文以廣東省制造業(yè)為例，集中研究產(chǎn)業(yè)特征、環(huán)境規(guī)制和污染排放強(qiáng)度的相互關(guān)系。
2.1對(duì)需求變量的說明
如上所述，廣東的大氣污染嚴(yán)重，因此本文側(cè)重于對(duì)大氣污染產(chǎn)業(yè)特征的研究。Nit表示單位產(chǎn)值的能源消耗，包括煤、焦炭、原油、柴油、煤油、汽油、天然氣和電力的消耗。物質(zhì)資本密度PCI以單個(gè)工人創(chuàng)造的附加值的非工資部分衡量，即，(產(chǎn)業(yè)附加值一工資)／就業(yè)人數(shù)。人力資本密度HCI以單個(gè)工人創(chuàng)造的附加值中支付給熟練工人工資的比重衡量，即工資／產(chǎn)業(yè)附加值一非熟練工人工資×就業(yè)人數(shù)。規(guī)模變量SIZEit以單個(gè)企業(yè)的附加值衡量，即某一產(chǎn)業(yè)的附加值／該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)目。現(xiàn)代生產(chǎn)工藝CAPit是產(chǎn)業(yè)的資本支出占附加值的比重，本文以《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》中“按行業(yè)分城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)建設(shè)和投資總規(guī)?！焙饬抠Y本支出。產(chǎn)業(yè)的資本建設(shè)投資越大，產(chǎn)業(yè)的機(jī)械設(shè)備就會(huì)越新，因此該數(shù)據(jù)是衡量產(chǎn)業(yè)采用新工藝的較好指標(biāo)。RDit以《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》的新增固定資產(chǎn)衡量。
2.2對(duì)供給變量的說明
方程中的REG是一組反映正式和非正式規(guī)制的向量。我國《大氣污染防治法》第三條規(guī)定，國家采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這意味著，地方政府對(duì)國家沒有制定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目有權(quán)限自行設(shè)定地方標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)?shù)胤秸畬?shí)施這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就會(huì)考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。
由于環(huán)境規(guī)制具有地方性特征，因此需要分析正式規(guī)制和非正式規(guī)制的地方層面的影響因素。衡量正式規(guī)制的指標(biāo)如下：第一，地區(qū)的污染投訴率。其含義是地區(qū)的污染投訴數(shù)量／該地區(qū)的產(chǎn)值。第二，地區(qū)的失業(yè)率。由于地方政府實(shí)施正式規(guī)制取決于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)問題，因此使用失業(yè)率衡量地區(qū)的社會(huì)狀況。失業(yè)率影響地方環(huán)境規(guī)制的原因有兩個(gè)：第一，一個(gè)地區(qū)的失業(yè)率越高，投入污染治理的資源就越少；第二，如果污染企業(yè)能提供就業(yè)機(jī)會(huì)，地區(qū)的公眾會(huì)容忍這些企業(yè)的存在，這種效應(yīng)在高失業(yè)率地區(qū)尤其明顯。因此，高失業(yè)率會(huì)導(dǎo)致寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和吸引更多的污染企業(yè)。
衡量非正式規(guī)制的指標(biāo)如下：第一，收入。相關(guān)研究表明，收入與規(guī)制之間存在一定的聯(lián)系(Daspupta等，2001)，收入越高的地區(qū)，對(duì)清潔環(huán)境的需求越強(qiáng)。富裕地區(qū)對(duì)污染影響的關(guān)注程度高于貧困地區(qū)。同時(shí)，一個(gè)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)越多，向政府進(jìn)行游說以反對(duì)污染企業(yè)的集體行動(dòng)的力量越大。本文使用失業(yè)率衡量地區(qū)收入。
第二，人口密度。一方面，地區(qū)的人口密度越高，意味著受污染影響的人口越多，因此反對(duì)這些污染企業(yè)的公眾也越多。另一方面，高人口密度地區(qū)的排污效應(yīng)與人口密度低的地區(qū)相比，不易引起公眾的注意。因此，人口密度對(duì)污染排放的影響并不確定。
第三，人口因素。人口因素包括年齡結(jié)構(gòu)和受教育程度。年輕人口比重高的地區(qū)更為關(guān)注污染問題，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行游說的可能性也越大。本文以15歲以下人口衡量年齡結(jié)構(gòu)這一變量。另外，如果一個(gè)地區(qū)的人口受教育程度低，對(duì)環(huán)境污染的后果意識(shí)就不強(qiáng)。而且，這些地區(qū)可能對(duì)現(xiàn)有的正式規(guī)制渠道的使用也非常有限。因此，污染企業(yè)傾向于布局在教育程度較低的地區(qū)。本文以地區(qū)獲得高等教育人口的比重衡量受教育程度。
由于本文的污染數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)特征數(shù)據(jù)要求產(chǎn)業(yè)層面而非地區(qū)層面的數(shù)據(jù)，而上述衡量規(guī)制指標(biāo)的變量都是地區(qū)層面的數(shù)據(jù)，因此，需要把地區(qū)層面的規(guī)制數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)層面的數(shù)據(jù)。下面以污染投訴這一變量為例說明如何進(jìn)行轉(zhuǎn)換。
其中，下標(biāo)i、r和t分別表示產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和年份，s表示地區(qū)r的產(chǎn)業(yè)i的產(chǎn)出占全國該產(chǎn)業(yè)的比重，PROSit表示地區(qū)r的污染投訴占該地區(qū)總產(chǎn)出的比重。因此，某一產(chǎn)業(yè)占該地區(qū)的產(chǎn)出比重越高、污染投訴率越大，PECoprns的值越大。其它變量如地區(qū)失業(yè)率(REG)、人口密度(REGm)、人口年齡結(jié)構(gòu)(REGagepop)和教育水平(REC-edu)的計(jì)算方法相同。這些變量用廣東省21個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)計(jì)算而得。
3 計(jì)量結(jié)果
表1是使用固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)方程的估計(jì)結(jié)果。通過對(duì)固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型的豪斯曼檢驗(yàn)(HausmanTest)，結(jié)果顯示，對(duì)SO2而言，Hausman檢驗(yàn)的概率值為0，000，因此可以拒絕原假設(shè)，即解釋變量與誤差項(xiàng)存在一定的關(guān)系，使用固定效應(yīng)模型更優(yōu)。對(duì)于煙塵和粉塵而言，Hausman檢驗(yàn)的概率值分別為0.754和1.000，因此無法拒絕原假設(shè)，使用隨機(jī)效應(yīng)模型更優(yōu)。所以，對(duì)于SO2本文側(cè)重于討論固定效應(yīng)模型，對(duì)于煙塵和粉塵側(cè)重于討論隨機(jī)效應(yīng)模型。
3.1污染需求變量的估計(jì)結(jié)果
表2顯示，三種污染物的排放強(qiáng)度作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果表明，能源密度與污染排放強(qiáng)度呈正相關(guān)且統(tǒng)計(jì)上顯著。另外，煙塵和粉塵的排放強(qiáng)度作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果中，物質(zhì)資本密度、人力資本密度與煙塵和粉塵的污染排放強(qiáng)度呈正相關(guān)，這說明物質(zhì)資本和人力資本密度高的產(chǎn)業(yè)同時(shí)也是高污染密度產(chǎn)業(yè)。人力資本密度的符號(hào)在理論預(yù)期上是不確定的，但估計(jì)結(jié)果表明，高人力資本產(chǎn)業(yè)往往污染密度更大。這一結(jié)果與美國和英國的產(chǎn)業(yè)特征一致，這一觀點(diǎn)在國內(nèi)首次提出。
表2還顯示，煙塵和粉塵作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果中，企業(yè)平均規(guī)模與煙塵和粉塵的排放強(qiáng)度呈負(fù)相關(guān)。但是，資本支出作為現(xiàn)代生產(chǎn)工藝替代變量在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。SO2和粉塵估計(jì)方程的結(jié)果中，R&D與SO2和粉塵的污染排放強(qiáng)度呈顯著的負(fù)相關(guān)。
3.2污染供給變量的估計(jì)結(jié)果
表2顯示，SO2作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果中，人口密度與SO2的排放強(qiáng)度呈正相關(guān)，這說明人口密度越高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)的污染排放量越大。這是由于人口密度高的地
區(qū)，污染企業(yè)不易發(fā)現(xiàn)，因此規(guī)制壓力小，產(chǎn)業(yè)的污染密度高。另外，教育程度與SO2、煙塵和粉塵的排放強(qiáng)度呈顯著的正相關(guān)，這說明地區(qū)人口的受教育程度越高，環(huán)境規(guī)制越嚴(yán)格，污染排放越小。人口密度與各污染排放物的關(guān)系不顯著。
4 結(jié)論和政策建議
4.1結(jié)論
由于產(chǎn)業(yè)特征與污染排放之間的聯(lián)系緊密，因此對(duì)于政府部門和企業(yè)而言，理解影響產(chǎn)業(yè)污染排放強(qiáng)度的產(chǎn)業(yè)特征至關(guān)重要。本文使用廣東省19個(gè)制造業(yè)2000―2006年的數(shù)據(jù)對(duì)產(chǎn)業(yè)污染排放強(qiáng)度的影響因素進(jìn)行研究。結(jié)果表明，污染排放強(qiáng)度與能源使用、物質(zhì)資本密度和人力資本密度存在正相關(guān)關(guān)系。另一方面，污染排放強(qiáng)度與企業(yè)規(guī)模和R&D支出呈正相關(guān)關(guān)系。污染排放強(qiáng)度與資本支出呈負(fù)相關(guān)，但統(tǒng)計(jì)上并不顯著。
就環(huán)境規(guī)制變量而言，本文使用污染投訴率衡量正式規(guī)制，估計(jì)結(jié)果顯示，該變量對(duì)污染排放強(qiáng)度的影響為負(fù)且統(tǒng)計(jì)上顯著。地區(qū)人口密度、失業(yè)率、年齡結(jié)構(gòu)和受教育程度對(duì)污染排放強(qiáng)度有影響但不顯著，這說明非正式規(guī)制的作用還不是很明顯。
4.2政策建議
(1)根據(jù)能源使用密度與污染排放的關(guān)系，提出區(qū)別污染產(chǎn)品與清潔產(chǎn)品的污染稅。本文的結(jié)果表明，如果規(guī)制指向能源使用，成效將會(huì)較為顯著。盡管能源使用的下降將會(huì)減少污染密度，但根據(jù)能源的污染含量而征收不同的能源使用稅對(duì)一些污染物(例如SO2)將起到明顯的作用。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)不但具有減少能源使用的動(dòng)機(jī)，而且還具有轉(zhuǎn)向使用清潔能源的動(dòng)機(jī)。例如，轉(zhuǎn)向低硫排放的煤炭或者從煤炭轉(zhuǎn)向天然氣。
(2)根據(jù)物質(zhì)資本密度與污染排放的關(guān)系，需要輔之以其他政策來抵消物質(zhì)資本密度不斷提高導(dǎo)致的污染排放上升。如果我國制造業(yè)的資本累積密度不斷提高，這意味著物質(zhì)資本密度和人力資本密度也隨著不斷提高。由于這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)特征變量會(huì)增加污染排放強(qiáng)度，這是政策制定者面臨的需要接受和克服的難題。盡管我國在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但FDI的流入加快了資本的累積進(jìn)程，這意味著資本密集型產(chǎn)業(yè)將逐步獲得比較優(yōu)勢(shì)。因此，隨著我國對(duì)外開放程度的加深，污染排放必呈上升態(tài)勢(shì)。
關(guān)鍵詞：大氣污染；霧霾；冬季采暖
1 霧霾的危害
2013年1月，北京地區(qū)僅有5天不是霧霾天。而且有報(bào)告顯示，中國最大的500個(gè)城市中，只有不到1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，大家對(duì)霧霾的討論進(jìn)一步升溫。
霧霾具有很強(qiáng)的吸附力，能吸收大量的有毒物質(zhì)和病原微生物，可直接進(jìn)入人體的呼吸系統(tǒng)，最直接的表現(xiàn)是呼吸系統(tǒng)疾病。據(jù)北京市衛(wèi)生局統(tǒng)計(jì)，每當(dāng)進(jìn)入采暖期后，城市居民發(fā)生呼吸道感染的病例呈爆發(fā)式增長，市屬各大醫(yī)院的呼吸科就診的患者就增加2～5成。
2 廊坊市霧霾的現(xiàn)狀
下表是根據(jù)“中國空氣質(zhì)量在線監(jiān)測分析平臺(tái)”的2015年內(nèi)廊坊市大氣污染指數(shù)等資料中總結(jié)的廊坊市空氣質(zhì)量天數(shù)：
從上表中我們可以看出，在采暖期內(nèi)重污染的天數(shù)為16天，其中13天發(fā)生在采暖季內(nèi)；重度污染以上天數(shù)總共35天，其中30天發(fā)生在采暖期內(nèi)。
從上圖中也可以看出，進(jìn)入非取暖期間（4月到10月），廊坊“優(yōu)良”空氣所占比重較大，一般在50%以上；而進(jìn)入采暖期后，“優(yōu)良”天數(shù)所占比例立刻下降，一般維持在30%左右。說明進(jìn)入采暖期后，空氣質(zhì)量質(zhì)量明顯變差。
3 冬季霧霾成因
通過上述的調(diào)研及分析，霧霾天氣在采暖期為多發(fā)期。二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物等這三項(xiàng)是霧霾的主要組成，前兩者為氣態(tài)污染物。城市有毒顆粒物來源首先是汽車尾氣和冬季燒煤供暖所產(chǎn)生的的廢氣、工業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣、建筑工地和道路交通產(chǎn)生的揚(yáng)塵。而北方冬季天氣寒冷，由于燃煤采暖導(dǎo)致內(nèi)部排放源增多，且大氣對(duì)流引起懸浮顆粒，這導(dǎo)致空氣污染是不易傳播但易積聚，最終惡化了空氣質(zhì)量。
通過各地對(duì)霧霾現(xiàn)象的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，大家一致認(rèn)為城市的燃煤、機(jī)動(dòng)車尾氣及揚(yáng)塵加劇了霧霾的產(chǎn)生。甚至有的科研機(jī)構(gòu)認(rèn)為冬季燃煤采暖對(duì)霧霾的貢獻(xiàn)度甚至達(dá)到了50%，這也解釋了冬季為霧霾多發(fā)的原因。
4 建議解決方法
據(jù)調(diào)研整個(gè)河北省每年消耗的煤炭約為三億噸，其中有很大一部分為中小鍋爐散燒煤消耗。廊坊市大型的燃煤鍋爐都經(jīng)過了燃煤脫硝、除塵、脫硫改造，排放已經(jīng)達(dá)到了國家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大氣的污染很小。但是小型的燃煤鍋爐及農(nóng)村居民取暖爐很少安裝排煙凈化裝置，所以小鍋爐的直接燒煤是霧霾重要來源。
4.1 采暖方式調(diào)研
基于廊坊市的具體情況，走訪調(diào)研了采用清潔能源采暖的用戶，走訪地點(diǎn)為：新奧科技園、建設(shè)路鍋爐房、廊坊師范學(xué)院換熱站和都市花園小區(qū)。
4.1.1 新奧科技園。該區(qū)域采用地源熱泵取暖，地源熱泵技術(shù)屬可再生能源利用技術(shù)，是利用地球表面淺層地?zé)豳Y源作為采暖熱源。地源熱泵屬經(jīng)濟(jì)有效的節(jié)能技術(shù)，消耗1kWh的能量，可得到4kWh以上的熱量。地源熱泵環(huán)境效益顯著，其裝置的運(yùn)行沒有任何污染，生產(chǎn)過程中只耗費(fèi)電能，并不另外消耗其他化石能源，所以在設(shè)備使用地并不對(duì)空氣造成污染和有毒有害物質(zhì)的排放。
4.1.2 熱力三處。熱力三處于2014年完成燃煤鍋爐的“煤改氣”改造工作。改造后采用天然氣作為燃料為用戶提供采暖，由于天然氣是燃燒后污染物少、對(duì)大氣的影響小等因素，所以很多集中供熱站進(jìn)行了鍋爐“煤改氣”的工程。但是由于天然氣氣源、價(jià)格、設(shè)備投資等因素，煤改氣的示范工程也僅僅是在小范圍內(nèi)進(jìn)行。
4.1.3 都市花園小區(qū)。都市花園小區(qū)位于市區(qū)中心的居民生活小區(qū)，該小區(qū)的居民主要采用“燃?xì)獗趻鞝t”作為冬季采暖及洗浴熱水的熱源。中燃?xì)忮仩t不同的是該設(shè)備分散的分布于燃?xì)獗趻鞝t采用天然氣作為燃料，與大型的集在各個(gè)用戶家中，沒有集中鍋爐房的管線傳輸造成的熱量損失。
4.1.4 廊坊市師范學(xué)院。師范學(xué)院鍋爐房內(nèi)，已經(jīng)加裝了節(jié)能型的空氣源熱泵機(jī)組，為學(xué)生浴池提供洗浴的熱水，該項(xiàng)技術(shù)利用電能驅(qū)動(dòng)熱泵機(jī)生產(chǎn)洗浴熱水，與原有的燃煤鍋爐相比降低了排放，是節(jié)能減排的重要形式之一。師范學(xué)院冬季采暖采用小型的燃煤鍋爐，污染較大；在2005年前后，學(xué)院取締了燃煤鍋爐采暖，取而代之的采用市政集中供熱，市政鍋爐房的設(shè)備先進(jìn)、燃燒效率高，設(shè)備具有完善的脫硫脫硝除塵等工序。
4.2 解決方案建議
通過上述調(diào)研，可以通過以下幾種措施改善京津冀地區(qū)冬季燃煤取暖對(duì)大氣污染的影響：
4.2.1 加快中小型燃煤鍋爐淘汰治理，在市區(qū)大力推廣集中供熱形式，逐步取締中小型燃煤鍋爐房。在具備并網(wǎng)條件的區(qū)塊，盡快實(shí)施集中供熱并網(wǎng)改造。
4.2.2 對(duì)于集中供熱無法覆蓋的區(qū)域提倡利用清潔能源采暖的措施。如：鍋爐“煤改氣”、燃?xì)獗趻鞝t等“氣代煤”采暖手段。在天然氣管網(wǎng)無法覆蓋的偏遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)大力推廣“超低溫空氣源熱泵”、“地源熱泵”采暖手段。
4.2.3 市區(qū)周邊的農(nóng)村大力推廣“清潔型煤炭”及“節(jié)能環(huán)保灶具”，最大限度減少原煤散燒造成的污染。制定煤炭質(zhì)量管理辦法，從源頭上杜絕高污染煤炭進(jìn)入廊坊市區(qū)，禁止市區(qū)內(nèi)銷售及燃燒高灰分、高硫份劣質(zhì)煤炭。
4.2.4 建議政府劃撥專項(xiàng)資金，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的采暖補(bǔ)貼。尤其是針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的散燒煤采暖用戶，政府除了給予優(yōu)惠的電價(jià)、氣價(jià)外，也應(yīng)酌情給予初次購置設(shè)備的投資補(bǔ)貼。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：火電廠 大氣污染物 排污費(fèi) 治理費(fèi)用 防治技術(shù)
我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，這一特點(diǎn)決定了電力工業(yè)在今后一段時(shí)期內(nèi)的地位是不會(huì)發(fā)生重大變化。因此作為大氣污染物排放量的“大戶”，我們必須對(duì)其進(jìn)行有效的排污治理。
一、研究交納排污費(fèi)與通過治理減少污染物排放量的經(jīng)濟(jì)、合理性
交納排污費(fèi)和購買排污設(shè)備是火電廠治理污染物的兩個(gè)途徑。從經(jīng)濟(jì)、合理性的角度分析，若是火電廠自行購買治理氣、水、聲、渣污染物的設(shè)施，并做到達(dá)標(biāo)排放，那么將減少一大部分排污費(fèi)的上繳，然而治理排污設(shè)備的費(fèi)用本身就是一個(gè)很大的開銷。這中間不僅涉及到資金到位的問題，還有貸款利率及設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，這每一項(xiàng)都是很關(guān)鍵的。因此從企業(yè)的角度分析，交納排污費(fèi)比較適合。
而從長期發(fā)展來看，國家應(yīng)重視火電廠的污染物治理，加快其治理步伐，同時(shí)擬訂出相應(yīng)的優(yōu)惠政策，通過排污設(shè)備資金的補(bǔ)助、設(shè)備資金可納入到電價(jià)等措施鼓勵(lì)企業(yè)自己治理污染物的排放問題。此外，還可全面提高排污費(fèi)，實(shí)現(xiàn)治理達(dá)標(biāo)的費(fèi)用要低于排污費(fèi)。實(shí)施這些措施，國家目的主要是通過刺激企業(yè)自覺改善火電廠的排污量，從而提高環(huán)境質(zhì)量，另一方面也有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
大氣污染絕大部分來源于電力廠，因此電力廠成了國家污染治理的重點(diǎn)對(duì)象。從國家的政策出發(fā)，近期國家為了限制污染的排放，已制定出了一系列的政策法規(guī)。尤其是關(guān)于關(guān)停污染嚴(yán)重的5萬千瓦以下的小火電機(jī)組以及大規(guī)模建設(shè)大型水電站、環(huán)保型的大型火電站等的一系列措施，都是國家下定決定整改火電廠的有力證明。這對(duì)企業(yè)的排污問題是一個(gè)強(qiáng)制措施。若企業(yè)的排污沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，那么該企業(yè)將自行停發(fā)、關(guān)閉。企業(yè)的排污治理問題若能做好，那么對(duì)企業(yè)的生存、發(fā)展將會(huì)起到推動(dòng)作用。
所以，治理污染物、達(dá)標(biāo)排污能夠保證電力廠的生存，籌措資金、安裝相關(guān)設(shè)施、實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)是電力廠的最終選擇。
保證污染物達(dá)標(biāo)排放的治理資金是非常大，若只是靠火電廠來籌措資金基本是不可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榛痣姀S交納的排污費(fèi)用就較高，自身的經(jīng)濟(jì)條件有限，若一下子拿出巨大的污染治理費(fèi)用，火電廠承擔(dān)不起。因此為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，將排污治理工作進(jìn)行下去，就應(yīng)積極爭取政府的支持，在政策上、經(jīng)濟(jì)上都伸與援手，減輕企業(yè)的壓力。具體工作可根據(jù)以下幾點(diǎn)來實(shí)施：1）將二氧化硫的治理成本歸于電價(jià)中，使得企業(yè)能夠不斷通過循環(huán)來減輕經(jīng)濟(jì)壓力；2）可向政府尋求幫助，制定相關(guān)的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助資金政策可優(yōu)先考慮電廠；3）制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)，可將污染治理納入其中。
二、煙氣污染物防治技術(shù)分析
1 除塵技術(shù)
目前，電除塵、袋式除塵以及電袋復(fù)合式除塵是我國電廠的主要除塵技術(shù)。電除塵器的效率一般為99.0%～99.7%，疊加濕法脫硫的除塵效率為50%，能最終保證污染排放的質(zhì)量濃度小于50 mg/ m3。然而由于國家為了加強(qiáng)污染的排放治理，將重新制定更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，到時(shí)電除塵器應(yīng)增加電場數(shù)或集塵面積，這必然對(duì)場地及能耗有更高的要求；袋式除塵器一般除塵效率為99.5%～99.99%，其效率要高于電除塵器，煙塵最終排放質(zhì)量濃度可控制在30 mg/m3以內(nèi)，其缺點(diǎn)是濾袋容易破裂，所以要定期更換，且運(yùn)行維修工作量較大，上述兩者的除塵技術(shù)疊加濕法脫硫的除塵效率都為50%；電袋復(fù)合式適用于排放要求嚴(yán)格的環(huán)境敏感地區(qū)及老機(jī)組除塵系統(tǒng)改造，不受煤種、煙塵特性的影響，然而其制造、安裝、運(yùn)行及維護(hù)的費(fèi)用較高，濾料也不似袋式那么容易選擇。
在除塵技術(shù)研發(fā)方面，以日本尤為突出。以下是作者對(duì)日本國內(nèi)電廠采用成熟、先進(jìn)的除塵技術(shù)的一些了解：
1.1低低溫電除塵技術(shù)
該技術(shù)工藝核心是先布置一套MGGH（熱媒體煙氣加熱器），這步應(yīng)在電除塵器之前實(shí)施，煙氣溫度可控制在90℃左右，粉塵溫度低于電阻，因此在所有煤種條件下電除塵效率都有所提高。此外，由于煙氣量的降低造成粉塵濃度降低幅度增大，所以選用三電場除塵器便可達(dá)到其除塵效率要求，并使得煙塵質(zhì)量濃度控制在10 mg/m3。
低低溫電除塵技術(shù)具有很多優(yōu)點(diǎn)，日本電站燃煤鍋爐就是運(yùn)用這項(xiàng)技術(shù)除塵的。其優(yōu)點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：1）不增加投資成本即可提高除塵效率，煙塵排放達(dá)標(biāo)，石膏純度可達(dá)到較高的品質(zhì)；2）煙氣量的降低，使得風(fēng)機(jī)動(dòng)力消耗降低10%左右；煙氣溫度較低，根據(jù)SO3的特點(diǎn)會(huì)發(fā)生霧化，從而粘附在粉塵中被帶走，保護(hù)設(shè)施不被腐蝕。
2.1移動(dòng)極板電除塵技術(shù)
采用移動(dòng)陽極結(jié)構(gòu)和旋轉(zhuǎn)電刷來剝離粉塵的移動(dòng)極板電除塵器能高效收集高比電阻粉塵,不易發(fā)生反電暈現(xiàn)象。
2 脫硫、脫硝技術(shù)
目前國內(nèi)外電廠脫硫技術(shù)以石灰石-石膏法為主。在我國石灰石-石膏法約占總裝機(jī)容量的88%，工藝成熟，脫硫效率可達(dá)到97%。
由于我國的脫硝技術(shù)起步較晚，比較成熟的技術(shù)也只有低氮燃燒技術(shù)，而這項(xiàng)技術(shù)的排污效率卻很難達(dá)到即將出臺(tái)的新標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于環(huán)境敏感區(qū)，脫硝裝置已采用選擇性催化還原法（SCR）這種比較成熟的工藝，脫硝率可達(dá)80%～90%。
歐美等發(fā)達(dá)國家對(duì)燃煤汞排放的治理較成熟，目前我國尚未出臺(tái)有關(guān)燃煤過程汞排放的標(biāo)準(zhǔn)，然而在不遠(yuǎn)的將來汞排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和汞污染防治技術(shù)的發(fā)展也必是大勢(shì)所趨。
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