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就我國的跨國銀行監(jiān)管體制而言，屬于一元監(jiān)管體制。2003年，我國成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)一對銀行業(yè)進行監(jiān)管。如前所述，從整體上看，一元監(jiān)管體制需要較好的運行環(huán)境，即必須具備以下條件：(1)市場體系比較完善統(tǒng)一；(2)經(jīng)濟發(fā)展比較平衡；(3)居民人口不太多；(4)監(jiān)管人員素質(zhì)比較高。與上述條件相比，我國是個人口大國，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，市場體系不完善，不適合實行單一監(jiān)管體制。然而，我國卻采用了單一監(jiān)管體制?？雌饋恚覈你y行監(jiān)管體制實踐與理論并不完全吻合。關(guān)于這一問題，我們必須從幾個方面理解：首先，我國是個單一制國家，在跨國銀行監(jiān)管上，只能實行一級監(jiān)管體制，而不可能實行兩級監(jiān)管。這是我國國家結(jié)構(gòu)的基本要求。其次，我國是個大國，市場體制尚不健全，統(tǒng)一監(jiān)管是銀行業(yè)穩(wěn)定運行的重要保障，因此，一元監(jiān)管體制有利于維護銀行業(yè)的秩序，而且所產(chǎn)生的體制成本相對較低。第三，雖然我國實行一元監(jiān)管體制，但中央監(jiān)管機構(gòu)下設了眾多的分支機構(gòu)。這些分支機構(gòu)根據(jù)其授權(quán)委托在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施監(jiān)管，滿足了人口大國對銀行監(jiān)管的需求。從總體上講，我國的跨國銀行監(jiān)管體制基本上適合中國的實際需要。
在新形勢下，我國跨國銀行監(jiān)管體制面臨著改革與發(fā)展的問題，從世界跨國銀行監(jiān)管體制的發(fā)展經(jīng)驗及趨勢來看，我國應就以下方面改革與完善跨國銀行監(jiān)管體制。首先，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)建立對跨國銀行監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制，我國目前采用的是分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管體制。我國金融業(yè)采用的是分業(yè)經(jīng)營，因此我們先后成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會，分別對證券業(yè)、保險業(yè)及銀行業(yè)負責監(jiān)管。但從世界金融發(fā)展趨勢來看，金融綜合化、混業(yè)經(jīng)營己成為一種潮流，而且我國在加入WTO之后，銀行業(yè)市場會進一步開放，更多的跨國銀行會進入中國市場，而且多數(shù)國家的銀行己經(jīng)開始混業(yè)經(jīng)營，這給我們現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制帶來了極大的挑戰(zhàn)。因此借鑒綜合監(jiān)管體制的經(jīng)驗，對于加強對跨國銀行的監(jiān)管是非常必要的。但我們的國情和現(xiàn)實使我們不能沖破現(xiàn)有的體制框架，只能在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立監(jiān)管的良性協(xié)調(diào)機制，以克服分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管體制的弊端。關(guān)于監(jiān)管的良性協(xié)調(diào)機制主要包括以下方面：第一中央銀行的協(xié)調(diào)機制，即在中國人民銀行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，銀監(jiān)會負責銀行業(yè)監(jiān)管，并與證監(jiān)會、保監(jiān)會保持密切的協(xié)作監(jiān)管，并統(tǒng)一向中國人民銀行負責。第二監(jiān)管機構(gòu)間的監(jiān)管信息及時交流機制。第三監(jiān)管機構(gòu)間的聯(lián)合調(diào)查及采取行動的機制。第四與國際間銀行監(jiān)管機構(gòu)的合作機制。
其次，完善有關(guān)銀行監(jiān)管體制的法律問題。我國已經(jīng)頒布了《中國人民銀行法》及2003年修正案和《商業(yè)銀行法》及2003年修正案、《銀行監(jiān)督管理法》、《金融資產(chǎn)管理公司條例》、《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》、《外資銀行監(jiān)管條例》及《實施細則》等法律法規(guī)。這法律法規(guī)對商業(yè)銀行的監(jiān)管提供了法律依據(jù)，對維護金融業(yè)的穩(wěn)定與促進銀行業(yè)的健康發(fā)展造就了一個比較系統(tǒng)的法律平臺，但不能斷言我國銀行監(jiān)管法律體系己無完善必要。實際上我國銀行業(yè)監(jiān)管法律體系的構(gòu)建還是一個任重而道遠的問題。根據(jù)我國銀行業(yè)的現(xiàn)實情況與發(fā)展的需要，有必要從法律上對下列制度進行完善：(1)分業(yè)經(jīng)營雖然有利于金融業(yè)的穩(wěn)定，但越來越難以適應金融業(yè)發(fā)展的需要，全能銀行(混業(yè)經(jīng)營)己經(jīng)成為世界銀行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。針對這種情況，建議商業(yè)銀行法適當取消或弱化對分業(yè)經(jīng)營的限制。(2)在取消分業(yè)經(jīng)營限制的基礎(chǔ)上，必須從法律上建立中央銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制與綜合監(jiān)管機制。例如，證監(jiān)會是否有權(quán)對銀行的行為進行調(diào)查等問題，法律應當明確規(guī)定。(3)進一步加強中央銀行的獨立地位，弱化其國家機關(guān)的性質(zhì)，使其成為真正意義的中央銀行，提高其監(jiān)管協(xié)調(diào)效率。(4)完善銀行監(jiān)管的法律程序。程序是體制運行的基本保障，監(jiān)管實際上是由一系列的程序所構(gòu)成的監(jiān)督與管制過程?？梢哉f，沒有適當?shù)某绦?，就沒有適當?shù)谋O(jiān)管。目前，中國跨國銀行監(jiān)管程序總的來說比較粗糙。例如，銀監(jiān)會對外資銀行的調(diào)查權(quán)有哪些及行使程序如何，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，導致調(diào)查權(quán)的界限及其行使程序的邊界模糊，大大降低了監(jiān)管的透明度，這與WTO的透明原則是不一致的。因此，從法律上進一步具體規(guī)定監(jiān)管的程序及提高銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)、政策的透明度，將成為中國跨國銀行監(jiān)管體制改革與完善的重要議程。
第三，應當加強銀行業(yè)的自律管理。雖然自律管理不是監(jiān)管體制正式的制度安排，但自律組織是監(jiān)管的傳導機構(gòu)和監(jiān)管運行的協(xié)助機構(gòu)，自律管理不但可以減輕中央銀行和銀監(jiān)會的監(jiān)管壓力，彌補監(jiān)管的不足，而且可以對銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)揮中央銀行和銀監(jiān)會監(jiān)管無法實現(xiàn)的作用。某種程度上講，自律性約束是金融風險監(jiān)管成敗的關(guān)鍵。目前我國銀行自律作用還沒有很好地發(fā)揮出來，兩個銀行法對此都沒有明確的規(guī)定，自律制度不僅缺乏正式的制度安排，而且急需進一步完善。中國加強銀行業(yè)自律有兩個突出的現(xiàn)實意義：(1)在市場經(jīng)濟中，主體自治是市場經(jīng)濟的基本構(gòu)成要素，銀行業(yè)的自律是實現(xiàn)銀行業(yè)市場自治的重要路徑；(2)加強銀行內(nèi)部監(jiān)管是當前銀行監(jiān)管發(fā)展中的一個重要趨勢，加強自律則是加強銀行內(nèi)部監(jiān)管的重要方面。因此，加強自律應當是中國銀行監(jiān)管體制改革的目標之一。關(guān)于加強自律的路徑選擇問題，應當考慮三個制度上的措施：一是為銀行業(yè)自律提供更高層次的制度安排，用法律形式將銀行自我約束機制確定下來，將其納入正式監(jiān)管制度的范疇；二是適當參照香港的做法，考慮賦予銀行自律組織適當?shù)淖灾涡员O(jiān)管職能，如調(diào)查會員間的糾紛等；三是提高銀行自律組織的法律地位，使其在監(jiān)管體系中真正發(fā)揮正式監(jiān)管主體之外的補充作用。
【論文關(guān)鍵詞】跨國銀行法律監(jiān)管自律管理
【論文摘要】當今，金融國際化、全球化的趨勢不斷發(fā)展，資本的全球化自由流動趨勢繼續(xù)加強，金融業(yè)國際化的迅猛發(fā)展對世界經(jīng)濟、貿(mào)易和金融的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的積極作用?？鐕y行作為金融全球化的中堅力量，越來越成為世界經(jīng)濟與市場交易的重要組成部分。
參考文獻：
[1]胡定核.英國金融業(yè)值得我們學習和借鑒。金融參考，2000，7.
關(guān)鍵詞：金融創(chuàng)新；銀行監(jiān)管；挑戰(zhàn)；應對
一、金融創(chuàng)新對銀行監(jiān)管實踐提出的挑戰(zhàn)
金融創(chuàng)新行為的動機簡單地看是由于盈利動機的驅(qū)使，但是從深層次看卻是銀行監(jiān)管理論和實踐的發(fā)展滯后，以至于阻礙了銀行機構(gòu)向更高的階段進一步發(fā)展。環(huán)境的變化使得銀行機構(gòu)傳統(tǒng)的經(jīng)營方式不再有利可圖，他們過去向客戶提供的金融產(chǎn)品和金融服務越來越難以出售，而傳統(tǒng)的金融工具也已不能大量的吸收資金，因而為了繼續(xù)存在下去，他們不得不尋求創(chuàng)新；另一方面，各銀行機構(gòu)面臨的嚴格管理使得規(guī)避管理法規(guī)的過程變得有利可圖，某一個機構(gòu)避開管制后提供的服務往往給它帶來豐厚的利潤和市場占有，因而嚴格的監(jiān)管本身就成為刺激銀行業(yè)創(chuàng)新的一個重要的因素。
所以金融創(chuàng)新更多地應該從金融機構(gòu)和金融監(jiān)管當局之間的博弈來理解。銀行為了逃避監(jiān)管，開拓市場而進行的金融創(chuàng)新活動與監(jiān)管活動之間是一個不斷向前推進的動態(tài)博弈的過程，即監(jiān)管——創(chuàng)新——再監(jiān)管——再創(chuàng)新。但是至今的實踐表明，銀行監(jiān)管活動落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行監(jiān)管是一個被動的過程，金融創(chuàng)新給銀行監(jiān)管的實踐提出了很大的挑戰(zhàn)。
1．金融創(chuàng)新使銀行監(jiān)管目標的權(quán)衡更加困難。銀行監(jiān)管的目標有兩個，一個是安全目標，一個是效率目標。就經(jīng)濟與金融的長期發(fā)展來看，銀行體系的安全和效率相比是更具根本性的問題。但是在一定的階段，銀行體系的效率目標卻是更加突出。比如70年代末，過度嚴格的銀行監(jiān)管造成的銀行機構(gòu)效率下降和發(fā)展困難使得這一時期的監(jiān)管更偏重于效率目標。金融創(chuàng)新的最深層的原因就是規(guī)避管制，追求發(fā)展和效率。但是實證研究已經(jīng)表明，在銀行監(jiān)管的安全目標和效率目標之間存在著替代效應，金融創(chuàng)新在提高了銀行體系的效率的基礎(chǔ)上，不可避免地加大了風險。在面臨著全球競爭的壓力和本國銀行體系的安全穩(wěn)定之間，銀行監(jiān)管如何在這兩個目標之間進行協(xié)調(diào)？
2．金融創(chuàng)新使得銀行監(jiān)管的客體更加復雜化。金融創(chuàng)新使得銀行監(jiān)管的客體在以下幾個方面產(chǎn)生了新的變化。一是金融產(chǎn)品和組織創(chuàng)新模糊了分業(yè)經(jīng)營中各專業(yè)金融機構(gòu)之間的界限，他們之間的業(yè)務相互交叉和滲透，業(yè)務趨同，銀行也逐漸發(fā)展成為超大型的綜合性金融機構(gòu)，比如銀行業(yè)會通過創(chuàng)新繞過各種監(jiān)管法規(guī)的限制向證券保險行業(yè)滲透。二是市場的創(chuàng)新使得一國的銀行機構(gòu)在現(xiàn)在條件下不可能置身于金融全球化之外。對外經(jīng)濟聯(lián)系的加強使得一國的銀行通過各種創(chuàng)新活動向國際市場滲透，廣泛參與國際金融活動。這樣對國內(nèi)銀行在境外的金融活動的監(jiān)管就變得遙不可即。同時，一國的金融體系也會暴露在國際金融風險之下，這給銀行監(jiān)管提出了新的課題。三是新的業(yè)務形式和金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，并取得了很大的發(fā)展，如網(wǎng)上銀行的興起。四是銀行機構(gòu)和其他各金融機構(gòu)之間，金融機構(gòu)和金融市場之間，金融市場之間的聯(lián)系更加密切，這樣局部的金融風險很容易轉(zhuǎn)化成全局性的金融風險，造成所謂的傳染效應，從而更容易造成整個金融體系的不穩(wěn)定。
3．金融創(chuàng)新給銀行監(jiān)管主體的改革提出了更高的要求。這個問題本質(zhì)上是一個分業(yè)監(jiān)管還是混合監(jiān)管的選擇問題。毫無疑問，面對著銀行業(yè)務日益綜合化的趨勢，原來界限分明的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)表現(xiàn)出了極大的局限性。
4．金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)的監(jiān)管方式提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管一直以來是以外部監(jiān)管作為最主要的監(jiān)管方式，強調(diào)嚴格的立法和監(jiān)督，對金融機構(gòu)的日常業(yè)務行為也作出了很多的外部規(guī)定。這種監(jiān)管方式主要有行政命令式的監(jiān)管和標準化的監(jiān)管。行政命令式的監(jiān)管是以行政命令對銀行業(yè)的市場準入和業(yè)務范圍作出了強制性的規(guī)定。標準化的監(jiān)管方式則沿襲了行政命令式監(jiān)管的原理，將資產(chǎn)劃分為不同的風險級別，并對每種類型確定固定的資本要求。這種監(jiān)管方式明顯不適應金融創(chuàng)新下的新要求。它們存在著信息和經(jīng)驗不對稱的問題，而且沒有考慮銀行在金融創(chuàng)新過程中的動態(tài)過程，在實際的執(zhí)行過程當中也容易造成一刀切的問題。
5．金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)的監(jiān)管理念的挑戰(zhàn)。金融創(chuàng)新對銀行監(jiān)管的動態(tài)回避過程與相對固定的銀行監(jiān)管框架之間是一對矛盾體。金融創(chuàng)新和銀行監(jiān)管之間的博弈總是表現(xiàn)為監(jiān)管方的被動。危機導向的、事后的、傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管總是被動追蹤金融創(chuàng)新，會使監(jiān)管效率大大下降，并且造成監(jiān)管成本的增加。
二、銀行監(jiān)管應對金融創(chuàng)新的一般實踐
1．從注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務監(jiān)管向傳統(tǒng)業(yè)務和創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。較之傳統(tǒng)銀行業(yè)務，銀行的創(chuàng)新業(yè)務在收益更大的同時，風險也更大，且更容易擴散，對金融市場造成的沖擊也更加直接和猛烈。因此，只注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務的監(jiān)管已經(jīng)不能全面客觀地反映整個銀行業(yè)的風險狀況。只有并重監(jiān)管傳統(tǒng)業(yè)務和創(chuàng)新業(yè)務，才能有效防范和化解銀行業(yè)的整體風險。
2．從注重外部監(jiān)管向注重內(nèi)部和外部監(jiān)管并重。針對銀行監(jiān)管與金融創(chuàng)新博弈的被動地位，監(jiān)管理念應該不僅僅從外部力量的介入的角度來考慮有效監(jiān)管的問題，而且外部監(jiān)管隨著創(chuàng)新和變革的發(fā)展，其缺點不斷暴露，比如市場敏感度低，不能全面及時反映銀行風險，相應的監(jiān)管措施也滯后于市場發(fā)展。我們應該考慮如何從銀行內(nèi)部與監(jiān)管機構(gòu)激勵相容的角度來使銀行主動防范和化解金融風險的制度安排。目前最為流行的一個根據(jù)激勵相容理論建立的監(jiān)管的方法就是預先承諾方法。銀行在預測期初向金融監(jiān)管當局承諾其資本量水平，為該期內(nèi)可能發(fā)生的損失作準備，而監(jiān)管當局則根據(jù)銀行承諾的水平設計懲罰和獎勵措施，并不再對銀行進行例行的資本充足檢查，但是這種方法的實施對監(jiān)管水平的要求較高。另外，對市場機制的作用受到了日益重視，認為只有保證信息的完備透明，充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場機制的作用，才能對銀行起到正確的激勵。
3．從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變。統(tǒng)一監(jiān)管體制是指由統(tǒng)一的監(jiān)管主體對從事銀行、保險、證券等不同類型業(yè)務的金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管的一種制度。與此相適應，金融監(jiān)管也應該打破分業(yè)監(jiān)管的模式向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由統(tǒng)一的監(jiān)管主體對從事銀行、保險和證券的不同類型業(yè)務的金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管。但是在具體的監(jiān)管主體的改革上，是采用一元化的超級監(jiān)管機構(gòu)還是在保持監(jiān)管主體多元化的前提下，加強各個監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)。二者有利有弊，具體的選擇需要對實際情況作出更細致的選擇以后才能加以確定。
4.從一國監(jiān)管向跨境監(jiān)管轉(zhuǎn)變。本國銀行向海外市場的擴展也是一種金融創(chuàng)新——市場創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟一體化和金融全球化的發(fā)展，銀行的海外分支機構(gòu)越來越多，其業(yè)務收益來自海外的比重日益提高；而另一方面，電子銀行的發(fā)展使得金融監(jiān)管當局很難判斷其交易是在國內(nèi)還是國外完成的；離岸金融業(yè)務的拓展也使得部分金融機構(gòu)偏離于監(jiān)管視野之外。因此監(jiān)管部門應該將一家銀行的境內(nèi)外機構(gòu)境內(nèi)外業(yè)務進行并表監(jiān)督。另外，加強不同國家監(jiān)管當局之間的信息分享和交流，監(jiān)管的分工和協(xié)調(diào)，以有效杜絕國際銀行監(jiān)管的真空。
三、對我國銀行監(jiān)管實踐的啟示
1．我國的監(jiān)管目標的選擇。競爭的激烈和創(chuàng)新的加強，無疑會提高效率，但是同時也加大了風險。面對著競爭的壓力和我國銀行業(yè)經(jīng)營效率低，壞帳率高的現(xiàn)實情況下，監(jiān)管當局如何在安全目標和效率目標之間進行權(quán)衡，找出一個最佳的平衡點，是關(guān)系到銀行監(jiān)管效率的關(guān)鍵問題。目前我國需要重新認識金融創(chuàng)新對金融發(fā)展的重要性，改變對金融創(chuàng)新不論青紅皂白一律封殺的做法，對有益于發(fā)展并且風險比較容易監(jiān)管，不會增加太多監(jiān)管成本的創(chuàng)新，不妨進行鼓勵，以提高我國銀行的競爭力。也就是說，我們要適當?shù)乜紤]到效率目標。
2．我國監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)變。我國一直以來對銀行的監(jiān)管注重的是合規(guī)性的監(jiān)管，重在對市場準入、業(yè)務經(jīng)營范圍和行為的監(jiān)管，其中突出的問題是重市場準入管理、輕持續(xù)性監(jiān)管，重合規(guī)性監(jiān)管、輕風險性監(jiān)管，對金融創(chuàng)新工具的監(jiān)管尤為不足。并且這些靜態(tài)的監(jiān)管措施明顯地落后于市場的發(fā)展。為了扭轉(zhuǎn)這些不利局面，我國現(xiàn)階段銀行的監(jiān)管重心應該改變，利用我國現(xiàn)階段對監(jiān)管水平要求不是很高的有利時機，把監(jiān)管重心放在對商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的建設和落實上，盡快制定和建立商業(yè)銀行資產(chǎn)負債損益等經(jīng)營管理業(yè)績的綜合考核和評價體系。在體系完善和外部監(jiān)管的水平不斷提高的基礎(chǔ)上，按照激勵相容的原則設計和加強商業(yè)銀行的自我約束機制和內(nèi)部控制制度，追蹤世界最新的實踐成果，提升我國銀行監(jiān)管的水平。
3．對我國監(jiān)管主體的要求。金融監(jiān)管客體的巨大變化表明我國分業(yè)監(jiān)管的做法應該適應客體的綜合化、國際化的變化。適應于國內(nèi)銀行和非銀行金融機構(gòu)之間的業(yè)務合作和交叉，混合監(jiān)管似乎成了一個趨勢，適應于銀行業(yè)務全球化、國際化的發(fā)展，應該加強我國的銀行監(jiān)管機構(gòu)同國外機關(guān)機構(gòu)之間的信息交流，通過與各國監(jiān)管當局的定期磋商和交流制度，通報互設機構(gòu)的經(jīng)營情況和風險程度，杜絕對銀行跨境活動的監(jiān)管真空。但是應該看到，我國混業(yè)經(jīng)營的規(guī)模和全球化的發(fā)展程度均比較低，沒有對統(tǒng)一監(jiān)管提出很迫切的要求，盡管銀行監(jiān)管機構(gòu)缺乏與其他監(jiān)管當局的協(xié)調(diào)配合，監(jiān)管過度和監(jiān)管不足并存，但是作為一種發(fā)展趨勢，我們應該在現(xiàn)階段做好分業(yè)監(jiān)管的同時，不斷提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，并在這個基礎(chǔ)上加強合作，為未來的統(tǒng)一監(jiān)管打好基礎(chǔ)。
4.改善監(jiān)管環(huán)境。加快與監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)體系的建設，加快社會信用體系的建設。充分發(fā)揮外部市場競爭和約束的作用，所以應該加強信息披露，強化對銀行的市場約束力。
參考文獻：
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傳統(tǒng)民法理論認為，契約是完全對等的個人之間通過自由協(xié)商締結(jié)的協(xié)議，其價值基礎(chǔ)在于承諾。社會契約論屬于國家政治權(quán)力學說，其核心內(nèi)涵是人們讓渡自己的部分權(quán)利給國家，由國家來確保人們的自由和安全。①社會化契約包括虛擬契約理論與具體契約兩部分，民眾讓渡經(jīng)濟職能這一環(huán)節(jié)無需明示，是一種虛擬理論;而政府、第三部門、消費者、利益相關(guān)方、中介機構(gòu)等各方相互之間通過協(xié)議、章程、行業(yè)規(guī)范、法律等建立的權(quán)、責、利關(guān)系，是社會化契約中的實際的、具體契約。社會化契約的具體化構(gòu)建被認為是公共管理領(lǐng)域的一次重大進步。新公共管理便是社會化契約的具體實踐。其核心仍是契約，通過多種形式以契約責任約束政府、第三方部門、消費者、利益相關(guān)方、民眾等各方，但突破了傳統(tǒng)契約“承諾”理論限制，法律、習慣、組織性、社會換、人們對未來的期待等均可以成為契約內(nèi)容。根據(jù)準公共產(chǎn)品理論，與部分行業(yè)、部分領(lǐng)域或部分群體有直接利益關(guān)系，但關(guān)乎社會整體利益和社會正義，如能源、三農(nóng)等產(chǎn)業(yè)，屬于準公共產(chǎn)品。通過政策性銀行為準公共產(chǎn)品提供金融支持，既可以彌補市場失靈，又可以避免財政配置低效，因此，成為大多數(shù)國家金融市場配置必選項之一。②政策性銀行便是國家接受社會公眾讓渡的經(jīng)濟職能再次尋求的準公共產(chǎn)品供應商，即第三部門。但目前我國政策性銀行發(fā)展中產(chǎn)生“四個低效率”，即，重視社會效應忽視經(jīng)濟效益而產(chǎn)生的低效率;重經(jīng)濟效益忽視社會效益產(chǎn)生的低效率;與商業(yè)銀行非協(xié)調(diào)合作的效率;適應性差導致的金融資源錯配產(chǎn)生的低效率。這種低效率最終導致“商業(yè)性金融看起來更像是政策性金融，而政策性金融看起來更像是商業(yè)性金融”，金融領(lǐng)域混亂、無序。表面上主要是責任制建設薄弱、監(jiān)管不力、考評機制缺失造成，根本上是各方角色模糊，職責不清。通過新公共管理中契約關(guān)系的構(gòu)建解決政策性銀行運行效率低下的問題十分必要。
二、政策性銀行契約體系構(gòu)建的外部條件
(一)明確的契約目標
新公共管理契約責任盡管是為代政府實現(xiàn)公共管理的目的，并不排斥經(jīng)濟效益，在準公共產(chǎn)品領(lǐng)域尤其如此。因此，新公共管理出現(xiàn)多目標化，包括社會效益目標、經(jīng)濟效益目標、程序性目標等，但不同的公共領(lǐng)域目標應有所不同，且必須明確。那么政策性銀行的目標究竟應是政策性還是商業(yè)性，是堅持經(jīng)濟有效性，還是社會合理性?若堅持社會效益為目標，還要不要市場化?金融資源論認為，在資源配置目標上，商業(yè)性金融配置首要目標是經(jīng)濟有效性，政策性金融配置首要目標是社會合理性。公共選擇理論認為，政府必須履行特定職能，處理市場不能解決的問題，也就是說，政府必須彌補市場失靈。①從中國現(xiàn)實來看，政策性銀行建立15年來，中國國民經(jīng)濟金融化程度大幅提高，市場能力越來越強，各行業(yè)發(fā)展更加充分和成熟，需要政策性銀行支持的傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步縮小。但仍有一些行業(yè)和領(lǐng)域需要國家“扶上馬、送一程”，如“三農(nóng)”行業(yè)、縣域經(jīng)濟、小微企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)，事關(guān)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家競爭力提升的某些高風險性投資產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，商業(yè)性金融機構(gòu)普遍不愿介入，仍需政策性金融落實國家各項政策目標。由此可見，政策性銀行仍應堅持政策性社會效益目標毋庸置疑，但政策性目標是否為第一目標?筆者認為，經(jīng)濟效益至上的商業(yè)性金融的負面效應正是政策性金融彌補和糾偏的價值所在。商業(yè)性金融根據(jù)“金融啄序”規(guī)律，垂青低風險高回報的優(yōu)質(zhì)客戶，忽視和拒絕高風險低回報的弱勢行業(yè)領(lǐng)域，造成強者恒強、弱者恒弱的“馬太效應”，正因為此，需要政策性銀行作為“白馬騎士”來解決市場失靈。若政策性銀行也以經(jīng)濟效益為第一目標，則加劇了商業(yè)性金融的負面效應。因此，政策性是政策性銀行的靈魂，代為執(zhí)行國家責任，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貫徹產(chǎn)業(yè)和金融政策是政策性銀行的天職。市場化運作是指經(jīng)濟主體根據(jù)市場經(jīng)濟的運行規(guī)律和市場機制的要求，按照企業(yè)化的運營方式通過市場配置內(nèi)外部資源，實現(xiàn)自身效益最大化的經(jīng)營手段。②公共設施與公共服務項目可以實行市場化運作。政策性銀行也要承擔市場風險，按照市場化原則辦事。但市場化運作是手段而不是目的。將市場化當做目的，為了市場化而市場化，在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)屢見不鮮。如果我國電網(wǎng)改革，強行引入競爭實行市場化，將電網(wǎng)南北分治，但各自在南北領(lǐng)域內(nèi)仍然是壟斷，有市場化之“名”，卻無市場化之“實”。在經(jīng)濟學上，如果某項技術(shù)產(chǎn)品呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟特征，即生產(chǎn)的邊際成本少于相關(guān)范圍的產(chǎn)量平均成本，即具有了自然壟斷的特點。在實踐中，電力、網(wǎng)絡等基礎(chǔ)設施系統(tǒng)的固定成本巨大，且為一次性投入，增加新的準入者則需要重復建設，是一種巨大的資源浪費。③對于有些領(lǐng)域市場化不僅不是包治百病的“靈丹妙藥”，而且還造成重復建設的資源浪費。政策性銀行采用市場化運作與其堅持社會效益的政策性目標并無沖突。在契約體系建設中，仍應堅持社會效益的目標，同時將市場化運作融入到契約建立、履行、評價等各個環(huán)節(jié)，確保資源的有效配置和各方積極性的充分發(fā)揮。
(二)責、權(quán)、利角色的合理設置
政策性銀行的目標是履行公共管理職能，不追求經(jīng)濟效益最大化，但同時又要求資源配置和機構(gòu)運作更為合理和有效。因此，政策性銀行與政府之間是一種“委托－”契約。即負有公共管理職能的政府委托政策性銀行代為實現(xiàn)政府的部分責任。在這個契約中，各方的責、權(quán)、利、效的角色責任應配置合理。
1．受托人職權(quán)和權(quán)利。
即便政策性銀行追求社會效益，但它是在目標的指引下和規(guī)則的約束下，能夠有自主選擇決定權(quán)的“人”。經(jīng)理人制度應賦予經(jīng)理人相應的職權(quán)、權(quán)利，并根據(jù)效果給予利益獎勵。但就我國政策性銀行情況并非如此，對于政策性目標的誤讀，使政策性銀行和高管背負更多的國家義務、道德責任和行政干預。而行政性的人事關(guān)系和薪酬機制，使其工作人員缺乏活力和積極性。因此，政策性銀行不僅應有職權(quán)，而且應有契約和法律保障的明確職權(quán)和權(quán)利。
2．委托人的職責和受托人的責任。
即便在普通私人企業(yè)中，也難免出現(xiàn)“一股獨大”和“內(nèi)部人控制”兩種極端。尤其是由于國企普遍的“老板缺位”特點，政策性銀行“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象更為嚴重。政策性銀行的經(jīng)營管理若缺乏有效監(jiān)督，不僅難以實現(xiàn)公共管理職能，還可能成為“內(nèi)部人”謀取私利的工具。將委托人的監(jiān)管職責和受托人的管理責任通過契約明確，才能作為雙方責任劃分和追究的明示依據(jù)，這也是削弱“內(nèi)部人控制”損害的重要前提。
3．第三方機構(gòu)和公眾的監(jiān)督和約束。
承擔著公共管理職能，向社會提供準公共產(chǎn)品的政策性銀行，與公眾利益密切相關(guān)。其經(jīng)營管理不應當是私人、秘密的、不受監(jiān)督的。哪些行業(yè)和領(lǐng)域應當通過政策性銀行予以扶持?政策性銀行內(nèi)部的內(nèi)控體系是否適當?其社會效益和經(jīng)濟效益的完成效果如何?已經(jīng)成熟的行業(yè)是否需要退出?在契約關(guān)系中，政府是名義的委托人，僅僅依靠其道德感、責任心來實現(xiàn)對受托人的監(jiān)管，并不現(xiàn)實。在經(jīng)濟集中向經(jīng)濟民主轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟背景下，需要審計、評估、律所、研究機構(gòu)等專業(yè)的第三方機構(gòu)的參與，也需要公眾通過聽證、信息披露等途徑開展廣泛的監(jiān)督。
(三)外部程序的民主、透明、科學
在普通契約中，契約雙方經(jīng)過平等協(xié)商、市場競爭等途徑減少信息不對稱以達到充分合意。而在公共管理特殊契約關(guān)系中，政府與企業(yè)地位不平等，公眾監(jiān)督和表達途徑受限，造成契約構(gòu)建、履行、評價中信息不對稱，契約目標不可避免出現(xiàn)偏離。政策性銀行與政府的契約構(gòu)建需要外部程序主要是政府、第三方機構(gòu)、公眾和企業(yè)之間的程序，包括契約目標決策程序、監(jiān)督程序、信息披露程序、考核程序、行業(yè)退出程序等。(四)司法上引入對民事責任的實質(zhì)判斷和責任追究傳統(tǒng)上對國企負責人的行為僅有形式評價，沒有實質(zhì)評價，只有對違反刑法和黨紀的司法追究和行政問責，不過問對履約過失的民事責任。而新公共管理強調(diào)契約性，更注重契約實效，并通過實體化的價值判斷追究民事責任。國外的新公共管理實踐中，“合同形式的責任不再是程序意義上的，對程序的依賴讓位于質(zhì)量控制和責任落實;合同化的公共責任日益納入司法審查，意味著司法對行政的控制趨于實體化，從單純的行政責任發(fā)展為經(jīng)濟激勵和法律責任，以完成公共目標?！雹僖雽γ袷仑熑蔚膶嵸|(zhì)判斷是經(jīng)濟民主化和實質(zhì)正義的要求，也需要司法體系改變固有的定勢，不能以“豁免”和“自主商業(yè)判斷”等法律觀念使公共管理組織及其經(jīng)理人僅受黨內(nèi)約束。
三、政策性銀行契約履行體系的構(gòu)建
(一)有效制衡的企業(yè)公司治理與內(nèi)部控制體系
越來越多的研究表明，產(chǎn)權(quán)和銀行績效的提高之間不存在因果關(guān)系，②但治理結(jié)構(gòu)與銀行穩(wěn)健運營之間存在必然性聯(lián)系。參照公司法建立和商業(yè)銀行法有關(guān)原則，建立“三會”構(gòu)架，并成立專業(yè)的風險內(nèi)控管理機構(gòu)、財務機構(gòu)、人事管理機構(gòu)等，保證各機構(gòu)間有效制衡，完善公司治理結(jié)構(gòu)。在科學的公司治理機構(gòu)框架下，還應增加內(nèi)部風險控制，約束政策性銀行信貸擴展沖動，強化規(guī)范經(jīng)營。由于政策性銀行信貸扶持對象是根據(jù)政府政策導向來選擇的，在實踐操作中存在“四個弱化”:弱化項目準入，弱化貸前調(diào)查，弱化貸款擔保，弱化貸后管理?！八膫€弱化”不可避免地造成“三個風險”:因信息不對稱形成的信用風險，因貸款對象集中引起的同向化市場風險和內(nèi)在約束體系脆弱產(chǎn)生的操作風險。將風險控制在可承受的限度內(nèi)，實現(xiàn)“保本微利”經(jīng)營，是保證政策性銀行可持續(xù)經(jīng)營與發(fā)展的基本前提。反之，若風險過大，政策性銀行便有被當做“唐僧肉”淪為“第二財政”的可能。政策性銀行應對國家指定的貸款項目進行信用風險評估，同時，進行經(jīng)濟效益評估和社會效益評估，并確定該項目可承擔的風險，同時，結(jié)合市場需求變化，動態(tài)調(diào)整貸款分類，并提取風險準備金，啟動盈利項目對虧損業(yè)務的風險補償機制。政策性銀行應踐行契約義務，建立更為具體的內(nèi)部控制流程和科學的管理體系，監(jiān)管機構(gòu)更有義務建立公司治理標準，制定內(nèi)部控制目標，并監(jiān)督契約的實際履行。
(二)科學的績效考核指標體系
沒有對契約履行的考核評價，契約責任就無從談起。日本在政策性銀行改革中，重點完善了政策性金融機構(gòu)的評價指標體系。該體系由兩大類指標組成，共計八項內(nèi)容:一類是關(guān)于政策性目標的實現(xiàn)程度，包括穩(wěn)定資金供應、滿足緊急情況下的資金需求、提供金融服務和經(jīng)濟信息、補充和完善商業(yè)性融資活動不足等四項公益性指標;另一類是圍繞機構(gòu)經(jīng)營績效，包括風險管理措施、組織運作情況、專業(yè)人才培養(yǎng)和機構(gòu)盈利狀況等四大類商業(yè)化指標。當前，我國相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定評價標準均采用商業(yè)性金融的評價標準。如銀監(jiān)會2007年公布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，政策性銀行資本充足率的計算和監(jiān)督管理將參照商業(yè)銀行的標準，即保持在8%以上，沒有考慮到商業(yè)銀行的開辦業(yè)務的特殊性和資本金來源的特殊性。2009年1月，財政部為了加強金融類國有及國有控股企業(yè)的財務監(jiān)管，規(guī)范金融績效評價工作，印發(fā)了《金融類國有及國有控股企業(yè)績效評價暫行辦法》，辦法設置了盈利能力指標、經(jīng)營增長指標、資產(chǎn)質(zhì)量指標和償付能力指標，共四項指標，幾乎全部都是經(jīng)濟性指標。這樣的監(jiān)管法規(guī)有失公道，若嚴格和認真地貫徹下去，必然造成兩個不公平。一是逼迫政策性銀行收縮政策性業(yè)務，積極開展商業(yè)性業(yè)務，在金融市場中與商業(yè)銀行開展“同構(gòu)”競爭，政策性銀行坐擁國家信用兜底、財政補貼等各種優(yōu)惠政策，與商業(yè)銀行開展市場競爭有失公平;二是若政策性銀行嚴格恪守“本職”，繼續(xù)突出政策性職能，在承擔了較重“政策性負擔”的情況下需要與商業(yè)銀行使用相同的監(jiān)管和評價標準，顯然有失公平。②這兩種不公平最終導致整個金融市場的低效率。我國政策性銀行契約體系中可以借鑒日本政策性銀行改革中的八項指標，引入社會效益指標，同時每年進行動態(tài)調(diào)整。
(三)有進有退的契約解除機制
銀行監(jiān)管，是經(jīng)濟金融監(jiān)管的一個分支，是由中央銀行、銀行監(jiān)督委員會或其他金融監(jiān)管當局、有關(guān)機構(gòu)，代表社會公眾對銀行經(jīng)營管理的各個方面實施監(jiān)督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔負著重大的社會責任。其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域，它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同，而監(jiān)管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家，對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管，能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定，保證國家金融安全，具有重要的現(xiàn)實意義。
二、外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀和特點
（一）外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設立了130家分行，191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業(yè)務范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。）外資銀行在我國發(fā)展十分迅速，現(xiàn)已具有相當規(guī)模。
（二）外資銀行的發(fā)展特點
1．外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務范圍不斷擴大，對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2．外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則，其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定，市場份額逐步恢復，盈利能力穩(wěn)步提高，資產(chǎn)總額持續(xù)增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
（一）監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管，嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
（二）監(jiān)管方式單一
目前，我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
（三）監(jiān)管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強，對其的監(jiān)管需要高質(zhì)量的資源。目前，我國外資銀行的監(jiān)管在資源方面相對缺乏。包括監(jiān)管人員、信息系統(tǒng)等方面的不足。在監(jiān)管人員方面，表現(xiàn)為量不足、質(zhì)不高。尚未建立完善的認證制度和后續(xù)教育系統(tǒng)。在信息系統(tǒng)建設方面，缺乏靈敏、準確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)。在監(jiān)管信息流程上，表現(xiàn)為低效率性。金融監(jiān)管當局與相關(guān)機構(gòu)缺乏信息交流。
（四）缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大，僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合作，以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施，降低共同面臨風險。而我國金融監(jiān)管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
（一）健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管，我國就必須結(jié)合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協(xié)議），借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規(guī)范外資銀行的行為，授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利，為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
（二）多元化監(jiān)管方法和手段
當前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一，落后，主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監(jiān)管手段多元化，由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變，充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
（三）健全風險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面，而忽視了風險性監(jiān)管。我國應根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準，制定嚴格、周密的風險監(jiān)管體系，將外資銀行的經(jīng)營風險納入監(jiān)管，保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
（四）建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才，監(jiān)管當局應主導建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系?？裳埜咝５妊芯繖C構(gòu)參與其中，確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
（五）加強信息交流，與各國監(jiān)管機構(gòu)堅強合作
為了應對各國金融體系相互聯(lián)系不斷加強的現(xiàn)狀，我國監(jiān)管當局應主動同各國監(jiān)管機構(gòu)建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協(xié)調(diào)各國監(jiān)管手段，降低共同面臨的風險。
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一、人民銀行監(jiān)管工作面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)
在經(jīng)濟全球化背景下，全球的產(chǎn)品、服務、資本等通過國際化大生產(chǎn)、國際貿(mào)易、國際投資跨國界流動，各種資源的利用也超越了國界，在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，世界市場形成一個整體，國家與國家之間的經(jīng)濟聯(lián)系和交往更加緊密。資本的國際流動是推進經(jīng)濟全球化的最活躍因素，而資本流動是通過金融機構(gòu)和金融工具實現(xiàn)的，因此，也加速了金融全球化的歷史進程。我國經(jīng)濟、金融呈現(xiàn)出明顯的國際化趨勢，已成為參與經(jīng)濟、金融全球化的重要力量。因此，充分認識經(jīng)濟、金融全球化的影響，強化對有關(guān)問題的研究，以應對挑戰(zhàn)，是擺在我們面前的重大課題。
（一）金融全球化加快了金融風險的傳播，加大了監(jiān)管的難度，給金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
全球金融市場的一體化，加大了國家宏觀調(diào)控的難度，將促使我國貨幣政策的制定和實施更多地考慮國際市場因素?？鐕y行的進入，國內(nèi)銀行業(yè)面臨著生存和發(fā)展的強大壓力。外資銀行將與中資銀行搶奪市場，爭攬客戶，一批優(yōu)質(zhì)客戶可能被流失，業(yè)務市場份額將出現(xiàn)重新劃分；金融人才的流失也給我們提出了新的挑戰(zhàn)。
面對國際金融業(yè)全球化的發(fā)展趨勢，加入世貿(mào)組織后，我國將融入金融全球化的歷史進程，不僅要防范內(nèi)部風險，還要防范外部帶來的風險。同時，對我國的監(jiān)管制度、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管體制帶來嚴重的沖擊，加大了金融監(jiān)管的難度。如何確保我金融體系不受國際金融風險的沖擊，金融監(jiān)管工作必須適應入世后金融全球化的要求，提高參與金融全球化并獲益的能力，已成為我們面臨的重大課題，對金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。
（二）國內(nèi)外銀行業(yè)的發(fā)展變化、金融創(chuàng)新步伐的加快，對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
綜觀國內(nèi)外銀行業(yè)發(fā)展的趨勢，一個共同的特點，就是應對日趨激烈的競爭，迎接金融全球化的挑戰(zhàn)，國際銀行業(yè)如此，國內(nèi)銀行業(yè)更應增強緊迫感。面對銀行業(yè)的發(fā)展變化，金融監(jiān)管工作不能″削足適履″，而腳長大了，就應把鞋做得大一點。
（三）從金融監(jiān)管的主體看，國內(nèi)外金融監(jiān)管出現(xiàn)了一些新情況，對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
隨著經(jīng)濟、金融全球化進程加快，國際金融市場新的發(fā)展趨勢，各國的金融監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系發(fā)生了一系列重大變化。
二、對人民銀行監(jiān)管工作提出的新要求、新任務
2002年2月召開的全國金融工作會議對金融監(jiān)管工作提出了新的要求，指明了監(jiān)管工作努力的方向。對金融監(jiān)管的目標概括為依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權(quán)益。同時提出，加強監(jiān)管是金融工作的重中之重，要依法履行監(jiān)管職責，充實監(jiān)管力量，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，切實把工作重心從審批事務轉(zhuǎn)移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。
全國金融工作會議提出把監(jiān)管作為金融工作的重中之重，是從我國面臨的國內(nèi)外形勢出發(fā)作出的重大決策，是應對金融全球化、維護國家經(jīng)濟安全的需要，是維護人民群眾根本利益的需要。在國際金融體系經(jīng)歷了幾次大的風波之后，加強金融監(jiān)管成為世界各國共同面臨的課題，也是我國經(jīng)濟發(fā)展全局的關(guān)鍵。監(jiān)管是金融工作重中之重的命題是在金融監(jiān)管實踐中總結(jié)出來的，是新時期對人民銀行監(jiān)管工作的新要求。
（一）按照國際統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，調(diào)整和改進人民銀行監(jiān)管工作
20世紀80年代以來，國際組織在推動金融監(jiān)管的國際化方面了各類指導監(jiān)管實踐的文件，引導各國采用統(tǒng)一的監(jiān)管理念和監(jiān)管標準，運用先進的監(jiān)管經(jīng)驗，國際組織出臺的這些文件為各國監(jiān)管當局廣泛認可并接受，就成為金融監(jiān)管的國際慣例。如，《服務貿(mào)易總協(xié)定》及其附錄、《全球金融服務協(xié)議》、《巴塞爾協(xié)議》等。這些文件涉及金融監(jiān)管的方方面面，對各國金融監(jiān)管產(chǎn)生了重大影響。特別是《新資本協(xié)議》（征求意見稿），把資本充足率、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場約束三大要素結(jié)合起來，體現(xiàn)了以指標為核心的數(shù)量型監(jiān)管模式向以風險管理為核心的質(zhì)量監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。
為提高人民銀行監(jiān)管工作水平，必須借鑒國際監(jiān)管經(jīng)驗，向國際監(jiān)管標準靠攏。對照國際監(jiān)管規(guī)則和慣例，我們在監(jiān)管上的主要不足與差距表現(xiàn)在：金融監(jiān)管的法律法規(guī)還不健全，有的沒有實施細則，缺乏操作性；國內(nèi)銀行資本金嚴重不足，沒有達到國際監(jiān)管標準；監(jiān)管范圍和內(nèi)容還比較窄，風險監(jiān)管不全面，對市場風險、操作風險等全面風險監(jiān)管還不到位；監(jiān)管方式單一、落后，不能適應有效監(jiān)管的需要；監(jiān)管指標體系還不完善，預防性、超前性不夠；監(jiān)管人員的素質(zhì)不能適應形勢發(fā)展的需要。因此，按照國際金融監(jiān)管規(guī)則進行有效監(jiān)管，對我們開展金融監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。
（二）完善銀行監(jiān)管法規(guī)體系，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，做到依法監(jiān)管、依法行政，依法維護金融秩序
加強金融法規(guī)建設。首先，要加快完善與世貿(mào)組織規(guī)則和銀行監(jiān)管國際慣例相符合的法規(guī)。去年以來，國務院、人總行先后頒布了《金融機構(gòu)撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī)，這些金融法規(guī)充分體現(xiàn)了加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)全面對外開放，中外資金融機構(gòu)平等競爭的基本原則。根據(jù)形勢發(fā)展的需要，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進一步修訂。在法治社會，就要按照法律規(guī)定進行監(jiān)管，對金融機構(gòu)的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據(jù)、政策依據(jù)、制度依據(jù)。在監(jiān)管工作中，要客觀、公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題，要做到依法監(jiān)管，依法維護金融秩序。
（三）建立現(xiàn)代銀行制度，從體制、機制上建立起防范金融風險的根本制度
國際金融監(jiān)管理念有一個重大變化，就是金融監(jiān)管當局不再包攬一切，而是讓銀行自身、市場承擔一部分監(jiān)管職能。在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，中央銀行作為國家金融行政管理機關(guān)，肩負著為金融企業(yè)提供″公共產(chǎn)品″，包括先進的銀行機制、先進的經(jīng)營理念，也就是″鋪路架橋、設置路標″等特殊任務，從體制上、機制上改革國有銀行制度，也是我國銀行監(jiān)管的百年大計。
一是要大力支持國有銀行改革，提高抵御風險的能力。對國有獨資商業(yè)銀行進行股份制改造，是公有制多種實現(xiàn)形式的重要內(nèi)容?？梢哉f，現(xiàn)在的國有獨資商業(yè)銀行體制、制度、經(jīng)營管理方式不能適應金融全球化的發(fā)展要求。國有銀行與國有企業(yè)一樣存在著產(chǎn)權(quán)不清、所有者缺位問題。在對基層商業(yè)銀行調(diào)查時，甚至許多職工不知道本行最大十家貸款戶是誰，職工也就談不上關(guān)心銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量。因此，對國有商業(yè)銀行進行股份制改造是我國金融體制改革的重點。
二是指導、督促金融機構(gòu)，健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)。過去，我們在監(jiān)管中，投入了大量的人力、物力和時間，效果并不理想。經(jīng)驗教訓告訴我們，外部監(jiān)管不能代替商業(yè)銀行的內(nèi)部有效控制，因此，監(jiān)管的重點應是完善商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)。
法人治理結(jié)構(gòu)是管理和控制公司的系統(tǒng)，也就是有關(guān)公司董事會的功能、結(jié)構(gòu)以及股東權(quán)利等方面的制度安排，它所要解決的是所有者、管理者、監(jiān)督者和經(jīng)營者等不同利益主體間的受益、決策、監(jiān)督、激勵和風險分配問題?？梢哉f，完善法人治理結(jié)構(gòu)是國內(nèi)銀行業(yè)針對歷史積弊和面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)提出來的。公司治理結(jié)構(gòu)的原則是長期以來經(jīng)營管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)。如果公司治理結(jié)構(gòu)不完善，將會損壞銀行的競爭力，增大銀行風險。目前，我國銀行業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還有很大的差距，有的流于形式、有的董事會沒有發(fā)揮作用。當前，作為監(jiān)管的重點，迫切需要建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，建立一個負責任的董事會，董事會的構(gòu)成要獨立于管理層、以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用。同時，要提高外部董事在董事會中的比重。
三是繼續(xù)加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制建設，從源頭上遏制風險。內(nèi)控制度是防范風險的基礎(chǔ)性制度，是金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的前提。去年，人民銀行天津分行在轄區(qū)開展了內(nèi)控制度執(zhí)行情況大檢查，依然發(fā)現(xiàn)內(nèi)控方面存在大量的問題，說明內(nèi)控制度建設是項長期的任務，必須持之以恒，完善內(nèi)控機制，提高銀行業(yè)本身對各種風險的抵御能力。同時，要加快金融創(chuàng)新步伐，提高國內(nèi)銀行業(yè)的國際競爭力。
（四）以提高資本充足率為目標，建立資本金補充機制，調(diào)整、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)
加強對資本充足率的監(jiān)管是一項重要任務。從今年7月巴塞爾委員會召開的會議上傳來信息，就新資本協(xié)議的有關(guān)問題已達成一致，決定于2003年第4季度確定新資本協(xié)議，各成員國將于2006年開始實施，并完全取代1988年的巴塞爾協(xié)議。新資本協(xié)議仍維持了巴塞爾協(xié)議原有的資本水準不變，也就是資本占風險總資產(chǎn)的比重仍然保持在8％。新資本協(xié)議將更加全面評估銀行風險，包括評估信用風險、市場風險和操作風險，提出了比1988年資本協(xié)議更為復雜、更加具有風險敏感性的框架和管理規(guī)則，強調(diào)了“三個支柱”（即：最低資本要求、監(jiān)管評估過程和市場約束規(guī)則）在現(xiàn)代監(jiān)管體制中的作用，對銀行監(jiān)管者提出了更高的要求。
面對銀行業(yè)進一步擴大對外開放、金融風險復雜多變的形勢，我們必須對銀行資本充足率實施嚴格的監(jiān)管。解決資本金不足的問題。從分子對策看，一是提高金融企業(yè)盈利能力，通過留存利潤進行資本積累，這是增加核心資本的主要方式；二是財政注資，在國家財政困難較大的情況下，繼續(xù)實行財政注資困難較大。三是國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)過股份化后，通過發(fā)行上市股票，可以募集資本金。四是提高附屬資本的途徑，主要是改革呆賬準備金、發(fā)行長期金融債券、部分債權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)等。從分母對策看，商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模不突破資本要求的底線，就是將高風險資產(chǎn)向低風險資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，降低高風險資產(chǎn)在資產(chǎn)總額中的比重。因此，我們要督促金融機構(gòu)繼續(xù)加大不良資產(chǎn)的處置力度。使不良貸款每年要下降2－3個百分點，到2005年，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款比例降到15％左右。
（五）改進金融監(jiān)管方式，推行全面風險管理，有效防范和化解金融風險
當前，人民銀行監(jiān)管工作在做好合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，重點應加強對金融企業(yè)法人的風險監(jiān)管，在不斷完善對傳統(tǒng)業(yè)務監(jiān)管的同時，逐步加強對創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管。在商業(yè)銀行經(jīng)營活動中，各種風險是相互聯(lián)系、共同作用的。長期以來，對風險的認識和監(jiān)管有個過程。過去，我們側(cè)重對信用風險的監(jiān)管，后來逐步發(fā)展到對市場風險的監(jiān)管。隨著形勢的變化，《新資本協(xié)議》力求能反映潛在的風險，轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭腥娴娘L險管理，包括市場風險、流動性風險、操作風險和利率風險等，反映了對金融風險演變規(guī)律的認識。
全面風險監(jiān)管是由事后檢查向事前監(jiān)測，事后發(fā)現(xiàn)向事前預警，事后糾正向事前防范轉(zhuǎn)變，具有更強的風險監(jiān)測、識別和化解能力，因此，是更有效的銀行監(jiān)管。在風險性監(jiān)管方面，我們必須看到與國際水平的差距，對國際上一些比較成熟的風險監(jiān)管辦法，我們都要積極研究和借鑒。過去，在銀行監(jiān)管工作中考慮信用風險多些，基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著利率市場化改革，利率波動將會更多；在操作風險方面，近年來也比較突出，如違規(guī)和賬外經(jīng)營，亂用會計科目等。因此，我們要學會識別、控制、化解各類風險的本領(lǐng)。
（六）提高金融機構(gòu)經(jīng)營管理的透明度，加強市場約束和社會監(jiān)督
市場約束是保障金融體系安全的重要手段?，F(xiàn)在越來越重視市場參與者對金融機構(gòu)的監(jiān)督，這是因為投資者、債權(quán)人、存款人往往出于自身利益的考慮，時時盯著銀行的一舉一動，其效果要比監(jiān)管者的作用有效得多，與中央銀行監(jiān)管相比具有更強的主動性。市場約束發(fā)揮作用的前提條件是銀行經(jīng)營的透明度，也就是建立商業(yè)銀行信息披露制度。這項工作我國剛剛開始，與國際慣例比，我們還有許多工作要做。如何看待商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)信息披露？長期以來我們是家丑不可外揚，現(xiàn)在要向社會公布了，這是一個歷史性的進步。我與商業(yè)銀行的同志交換看法，普遍反映是壓力很大，要比人民銀行通報幾次作用大。為什么？公眾是最好的監(jiān)督者，如果不良資產(chǎn)壓不下來，客戶就有個比較選擇銀行的問題。當前，我們要認真執(zhí)行《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，規(guī)范信息披露的原則、標準、內(nèi)容和方式，創(chuàng)新披露的手段，逐步達到巴塞爾有效銀行監(jiān)管的要求。同時，應重視行業(yè)自律組織的作用。
（七）完善金融監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率
一是金融監(jiān)管責任制的落實。按照法人集中監(jiān)管的原則，把金融監(jiān)管責任制層層落實到人。二是按照國際慣例，逐步建立和完善會計制度、外部審計和信用評價制度，建立對各類金融企業(yè)的監(jiān)管指標體系、風險監(jiān)測考評體系和金融系統(tǒng)風險預警指標體系。三是繼續(xù)完善現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管制度。四是加快金融電子化步伐，在監(jiān)管工作中廣泛運用計算機，進一步搞好“一網(wǎng)兩系統(tǒng)”建設。
關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管成本；執(zhí)行成本；政策建議
1銀行監(jiān)管成本的含義
銀行監(jiān)管引起的成本可以劃分為兩大類：(1)靜態(tài)成本，指監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行過程中所消耗的資源與被監(jiān)管機構(gòu)應遵守監(jiān)管條例而消耗的資源等，包括固定成本和可變成本兩類。固定成本主要是指監(jiān)管機構(gòu)的各種設施和設備等不隨監(jiān)管工作頻率增加而增加的成本?？勺兂杀臼侵搞y行監(jiān)管機構(gòu)及被監(jiān)管機構(gòu)付出的隨著監(jiān)管工作頻率增加而增加的成本，主要包括監(jiān)管人員工資和監(jiān)管人員培訓費用，以及在監(jiān)管過程中由于監(jiān)管人員知識或工作經(jīng)驗不足，造成工作的重復、時間的浪費等引起監(jiān)管人員“素質(zhì)成本”；銀行監(jiān)管的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管工作形成的“實施成本”以及被監(jiān)管者因執(zhí)行監(jiān)管條例而付出的執(zhí)行成本。(2)動態(tài)成本，指由于監(jiān)管加強而影響銀行業(yè)長遠發(fā)展的成本，它不表現(xiàn)在政府與政府預算支出的增加上，也不表現(xiàn)為監(jiān)管機構(gòu)直接負擔的成本的加大，但是整個社會的福利水平卻由于這種監(jiān)管的實施而降低了，尤其整個銀行體系的運行效率的下降。①監(jiān)管過嚴有可能妨礙銀行業(yè)務的創(chuàng)新。②監(jiān)管有可能削弱競爭。③監(jiān)管措施設計不合理，被監(jiān)管機構(gòu)會出現(xiàn)道德風險。④監(jiān)管可能造成對銀行業(yè)務人員的激勵機制作用下降，對業(yè)務的發(fā)展有所牽制。
2我國銀行監(jiān)管成本的構(gòu)成及表現(xiàn)
（1）直接成本主要有以下幾個方面：①監(jiān)管機構(gòu)的設施、設備配備成本。我國金融監(jiān)管的主體有主要監(jiān)管單位和其他監(jiān)管單位，而且其機構(gòu)設置一般是從中央到省市，人民銀行的分支機構(gòu)更是設到縣，對于這么龐大的一個系統(tǒng)，僅從辦公場所、監(jiān)管部門所必備的辦公設備就是一筆巨大的成本投入。②監(jiān)管活動的組織實施及運作，即現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管工作成本。我國每年都要進行現(xiàn)場檢查，每一次的現(xiàn)場檢查尤其是全國性的現(xiàn)場檢查，都需要大量的人力、物力和財力。③監(jiān)管的人力資源配備及培養(yǎng)成本。金融監(jiān)管為了能適應金融業(yè)務的日益發(fā)展和不同類型金融機構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，提高金融監(jiān)管的有效性，就必須要使金融監(jiān)管人員的知識層次和業(yè)務能力、水平不斷提高，尤其是在金融全球化的新形勢下，為同國際金融監(jiān)管接軌，就更需要配備高素質(zhì)的人才，這必然會加大培訓成本。④被監(jiān)管者的守法成本。被監(jiān)管者為遵守監(jiān)管法規(guī)需要建立新的制度、提供培訓、花費時間和資金等，這也是一筆巨大的成本。據(jù)有關(guān)資料實證分析，2004～2006年我國銀行監(jiān)管的直接成本在600億～800億元人民幣左右,并且每年以10%以上的速度增長。而且監(jiān)管過程中由于一些原因?qū)е鲁霈F(xiàn)一些違法亂紀的行為，這一方面對監(jiān)管主體產(chǎn)生一定的工作壓力，無形中增加了監(jiān)管主體的工作量，增加了監(jiān)管的無形成本，而且不良金融道德行為的發(fā)生也反映了隱性效率的損失，也是變相的監(jiān)管成本的一部分。
（2）間接成本主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①我國近幾年為了有效防范和化解金融風險，金融監(jiān)管部門制定了不良貸款責任終身追究制度，這使得對金融機構(gòu)從業(yè)人員的激勵機制作用下降。②監(jiān)管對金融機構(gòu)業(yè)務發(fā)展有所牽制。1993年以來，中央銀行制定了比以前更為嚴格的規(guī)章制度，并加大了處罰力度，這會使金融業(yè)務不能得到有效運營。③我國金融監(jiān)管信息系統(tǒng)不完善，沒有解決監(jiān)管信息共享的矛盾，增加了各監(jiān)管部門之間的磨擦成本。④金融監(jiān)管對金融機構(gòu)的業(yè)務創(chuàng)新有所遏制。我國金融監(jiān)管當局對金融機構(gòu)實行無所不包的金融管制，這嚴重遏制了金融機構(gòu)的業(yè)務創(chuàng)新，降低了金融資源配置效率。在銀行監(jiān)管的間接成本方面,由于監(jiān)管機構(gòu)對資本充足率的硬性要求,使得銀行過于尋求補充資本金的途徑,一方面導致銀行的融資成本加大,提高了經(jīng)營風險；另一方面也造成銀行激勵機制下降,貸款發(fā)放集中于某些行業(yè),而忽視挖掘中小企業(yè)客戶。另外,由于中國商業(yè)銀行的市場定位大體相同,銀行業(yè)整體創(chuàng)新能力和水平較低,也是與銀行監(jiān)管分不開的。
3我國銀行監(jiān)管成本存在的問題
（1）我國銀行監(jiān)管機構(gòu)設備尚不完整。我國銀監(jiān)會的機構(gòu)現(xiàn)設有銀行監(jiān)管五個部門，每個部門分別對不同性質(zhì)的銀行進行監(jiān)管，如果各部都設立相應所屬銀行的網(wǎng)絡銀行業(yè)務管理機構(gòu)，那將對銀行設備和人員造成很大的浪費。由于我國尚未建立網(wǎng)絡化的監(jiān)管信息系統(tǒng)，沒有可供監(jiān)管人員隨時調(diào)閱和分析監(jiān)管數(shù)據(jù)的監(jiān)管信息處理平臺，從而導致非現(xiàn)場監(jiān)管信息滯后，按季、半年和年度生成的《非現(xiàn)場監(jiān)管統(tǒng)計報表》不能滿足監(jiān)管部門對銀行經(jīng)營狀況和財務狀況進行持續(xù)監(jiān)控的需要。同時由于現(xiàn)有的固定格式報表不能完全滿足監(jiān)管分析需要，監(jiān)管人員需花費大量時間精力重新收集、核對和加工處理數(shù)據(jù)，加重了商業(yè)銀行的工作負擔。隨著科學技術(shù)發(fā)展和網(wǎng)絡技術(shù)普及，銀行業(yè)務也從支持簡單的網(wǎng)絡電子交易發(fā)展到網(wǎng)絡銀行，并且隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，網(wǎng)絡銀行必然成為一種銀行主流業(yè)務。這都給我國銀行監(jiān)管帶來了不小的挑戰(zhàn)。
（2）執(zhí)行成本不合理。①現(xiàn)場檢查和監(jiān)管合力不足，造成資源浪費。主要表現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)龐大，人數(shù)眾多，人力成本較高；監(jiān)管手段比較落后，大規(guī)模的跨地區(qū)的現(xiàn)場檢查成本高，效果差；現(xiàn)有的現(xiàn)場檢查缺乏連續(xù)性，大量的現(xiàn)場檢查項目是臨時性安排的，與非現(xiàn)場監(jiān)管和以前現(xiàn)場檢查結(jié)果之間缺乏有機聯(lián)系。還有，大量的現(xiàn)場檢查在檢查報告完成后，對被查機構(gòu)的整改情況和相關(guān)責任人員的處理情況缺乏有效的后續(xù)跟蹤檢查，并且檢查結(jié)果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復檢查現(xiàn)象較為突出。②目前監(jiān)管手段方面非現(xiàn)場監(jiān)管力度明顯不夠，不能有效地發(fā)揮作用，存在一些亟待解決的問題。一是數(shù)據(jù)的真實性問題。二是數(shù)據(jù)范圍問題，信息還不夠全面和完整。三是分析工具問題。從監(jiān)管人員撰寫的銀行監(jiān)管報告看，大量的分析停留在非現(xiàn)場稽核報告書列出指標的增減分析上，非現(xiàn)場分析的深入性不足，非現(xiàn)場監(jiān)管的有效性沒有得到發(fā)揮，難以通過非現(xiàn)場監(jiān)管體系及早發(fā)現(xiàn)銀行存在的問題，影響了非現(xiàn)場監(jiān)管體系功能的發(fā)揮。而西方發(fā)達國家借助計算機系統(tǒng)，建立對銀行信息的歷史和分組分析體系，通過對銀行指標的縱向和橫向分析發(fā)現(xiàn)問題，并進一步通過建立模型工具，進行銀行損失或倒閉的可能性預測，極大地提高了非現(xiàn)場監(jiān)管體系的效率。
（3）監(jiān)管人員素質(zhì)不高。我國銀行業(yè)監(jiān)管水平及人員素質(zhì)與發(fā)達國家及一些發(fā)展中國家相比還存在較大差距。在基層監(jiān)管部門，大部分監(jiān)管人員沒有經(jīng)過正規(guī)高等財經(jīng)教育，缺乏系統(tǒng)的金融理論基礎(chǔ)，對國際金融知識知之甚少，加上缺少高水平的管理、法律、會計、審計、計算機和外語等相關(guān)專業(yè)人才，基層監(jiān)管很難跟上銀行發(fā)展步伐。我國銀行中存在的眾多違規(guī)違法行為在很大程度上正是與基層監(jiān)管人員不能敏銳察覺其經(jīng)營違規(guī)性，或察覺后未能依法采取措施，及時加以制止有關(guān)系。尤其是現(xiàn)階段，外資銀行大量涌入的情況下更體現(xiàn)了監(jiān)管人員能力及素質(zhì)與監(jiān)管要求的差距。在監(jiān)管高層，雖然擁有高學歷文憑的各相關(guān)專業(yè)的監(jiān)管人員占有較大比重，但是他們中的大多數(shù)人只熟悉或掌握本專業(yè)知識和技能，綜合素質(zhì)高的人才十分匱乏，尤其是既精通監(jiān)管業(yè)務又具有較強監(jiān)管領(lǐng)導能力的人才更是鳳毛麟角。（4）銀行監(jiān)管外部運行環(huán)境不容樂觀。2003年4月銀監(jiān)會成立，將使中央銀行和銀監(jiān)會以更細的分工專司其職，迅速提升貨幣政策和銀行監(jiān)管的專業(yè)化水平，從而加快金融改革與發(fā)展的進程。但是，我國目前的分業(yè)監(jiān)管由于缺乏一套監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，金融監(jiān)管支持系統(tǒng)薄弱，存在一些問題。①各監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，造成監(jiān)管真空或重復監(jiān)管；②監(jiān)管主體和被監(jiān)管對象之間缺乏協(xié)調(diào)，監(jiān)管當局對金融機構(gòu)缺乏科學、規(guī)范的評價體系，這不僅使金融機構(gòu)在應對監(jiān)管當局時有機可乘，而且由于對金融機構(gòu)的風險識別嚴重滯后，可能形成風險的蔓延和滯后；③監(jiān)管部門內(nèi)部缺乏橫向協(xié)調(diào)；④銀行開放條件下，缺乏與國外銀行監(jiān)管合作與溝通，這不僅形成對監(jiān)管理念的滯后性，也造成了跨國銀行的監(jiān)管信息損失。
4合理控制我國銀行監(jiān)管成本的政策建議
合理控制和降低銀行監(jiān)管成本不僅能提高監(jiān)管的效率，而且有利于經(jīng)濟金融的穩(wěn)定。(1)要加強監(jiān)管組織體系和銀行業(yè)機構(gòu)內(nèi)控制度建設。合理設置監(jiān)管機構(gòu),健全完善監(jiān)管制度,優(yōu)化配備監(jiān)管人員是降低監(jiān)管成本的最直接、最見效的手段。而有效的內(nèi)部控制制度和完善的銀行機構(gòu)自我約束機制可以在一定程度上提高金融機構(gòu)的效益和防范風險的發(fā)生，而且相應地可以減少銀行監(jiān)管的成本投入。(2)要強化查處力度,依法進行行政處罰，同時加強對高管人員的道德培訓，建立銀行監(jiān)管的激勵和懲罰雙重機制，確保杜絕金融風險和降低監(jiān)管成本。再次，要積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、增強成本意識和加強監(jiān)管隊伍建設、提高監(jiān)管隊伍綜合素質(zhì)。在金融發(fā)展全球化的趨勢下,我們必須在轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念的同時,教育監(jiān)管人員不斷增強成本監(jiān)管意識，吸取國際上先進的監(jiān)管理念和模式。同時要努力通過多種途徑把精通金融、法律、電腦等高水平的人員充實到監(jiān)管隊伍中去，要有針對性地對現(xiàn)有的監(jiān)管人員進行金融經(jīng)濟理論、法律、計算機等方面的培訓，以提高其在評價金融機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績、操作管理的基礎(chǔ)上迅速判斷金融機構(gòu)風險大小的能力。(3)要把握宏觀經(jīng)濟形勢，建立信息共享機制。應及時、充分地了解國家宏觀經(jīng)濟政策信息，把握金融經(jīng)濟走向，科學制定相應的監(jiān)管規(guī)劃。同時要建立監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流機制，既要有縱向的信息共享、溝通體系,還要強調(diào)相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)之間的橫向信息共享溝通，提高監(jiān)管決策的正確性。(4)要創(chuàng)新監(jiān)管手段，實施有效監(jiān)管。①建立健全金融風險預警體系，把金融風險消滅在萌芽之中，以達到此時所需花費的監(jiān)管成本遠遠低于風險產(chǎn)生以后所需的化解成本的目的。②將現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管有機結(jié)合起來。③加快銀行監(jiān)管信息系統(tǒng)建設的步伐，充分運用現(xiàn)代網(wǎng)路通訊手段來改善信息傳遞方式和速度，增加信息的透明度和準確性，及時對癥下藥實施監(jiān)管，以減少因信息不暢通而耗費監(jiān)管成本。
參考文獻
［1］張強,汪東山.提高金融監(jiān)管效率的成本收益分析［J］.金融理論與實踐，2004,(4).
關(guān)鍵詞：風險性監(jiān)管外資銀行
風險性監(jiān)管（Risk-basedSupervision）是西方發(fā)達國家自70年代以來普遍運用的用以管理銀行金融風險的科學而系統(tǒng)的管理方法。美國著名學者威廉姆斯（C.ArthurWilliamsJr）和漢斯（RichartclM.Heins）在《風險監(jiān)管與保險》一書中對風險性監(jiān)管作了如下定義：風險監(jiān)管是通過對風險的識別、衡量與控制，以最少的成本將風險導致的各種不利后果減少到最低限度的科學管理方法。其主要通過風險識別（riskidentification）、風險衡量（riskevaluation）、風險控制（riskcontrol）和風險決策（riskdecision）四個階段來達到“以盡量小的機會成本保證處于足夠安全的狀態(tài)”的目標。
一、巴塞爾協(xié)議體系對銀行風險監(jiān)管的基本規(guī)定
專門針對跨國銀行監(jiān)管問題而成立的巴塞爾委員會，于1988年7月頒布的《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準的協(xié)議》（即通常所說的“巴塞爾協(xié)議”）和于1997年9月頒布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》共同構(gòu)成對外資銀行風險性監(jiān)管的基本規(guī)定。
《有效銀行監(jiān)管的核心原則》①指出銀行業(yè)的風險包括信用風險、國家和轉(zhuǎn)移風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險等。針對銀行業(yè)的這些風險，監(jiān)管者應當制定和利用審慎性法規(guī)的要求來控制風險，其中包括資本充足率、貸款損失準備金、資產(chǎn)集中、流動性、風險管理和內(nèi)部控制等。
（一）資本充足率
資本充足率是指資本對加權(quán)風險資產(chǎn)的比例，是評價銀行自擔風險和自我發(fā)展能力的一個重要標志?！逗诵脑瓌t》第6條指出，“監(jiān)管者要規(guī)定能反映所有銀行風險程度的適當?shù)膶徤髯畹唾Y本充足率要求。此類要求應反映出銀行所承擔的風險，并必須根據(jù)它們承受損失的能力確定資本的構(gòu)成。至少對于活躍的國際性銀行而言，上述標準不應低于巴塞爾資本協(xié)議的規(guī)定及其補充規(guī)定”。根據(jù)1988年的“資本協(xié)議”，銀行的資本應分為核心資本和附屬資本，核心資本應不低于總資本的50%，附屬資本不能超過核心資本。此外，通過設定風險權(quán)數(shù)來測定銀行資本和表外業(yè)務的信用風險以評估銀行資本所應具有的適當規(guī)模，即將資本與資產(chǎn)負債表上的不同種類的資產(chǎn)以及表外項目所產(chǎn)生的風險掛鉤，依其風險大小劃分為0%,10%,20%,50%和100%五個風險權(quán)數(shù)，對于活躍的國際性銀行規(guī)定了4%的一級資本和8%的總資本的最低資本比率要求。
（二）信貸風險管理
對于銀行的信貸業(yè)務風險，《核心原則》做出了五個方面的規(guī)定：第一，信用審批標準和信用監(jiān)測程序。“獨立評估銀行貸款發(fā)放、投資以及貸款和投資組合持續(xù)管理的政策和程序是監(jiān)管制度的一個必要組成部分?！雹诘诙瑢Y產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失準備金充足性的評估?！般y行監(jiān)管者應確保銀行建立評估銀行資產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失儲備及貸款損失準備充足性的政策、做法和程序?！雹鄣谌L險集中和大額暴露。“銀行監(jiān)管者應確保銀行的管理信息系統(tǒng)能使管理者有能力識別其資產(chǎn)的風險集中程度；銀行監(jiān)管者必須制定審慎限額以限制銀行對單一借款人或相關(guān)借款人群體的風險暴露?！雹艿谒模P(guān)聯(lián)貸款?！盀榉乐龟P(guān)聯(lián)貸款帶來的問題，銀行監(jiān)管者應確保銀行僅在商業(yè)基礎(chǔ)上向相關(guān)企業(yè)和個人提供貸款，并且發(fā)放的這部分信貸必須得到有效的監(jiān)測，必須采取合適的步驟控制或化解這種風險?！雹莸谖澹瑖绎L險或轉(zhuǎn)移風險。“銀行監(jiān)管者應確保銀行制定出各項完善的政策與程序，以便在國際信貸和投資活動中識別、監(jiān)測和控制國家風險及轉(zhuǎn)移風險并保持適當?shù)娘L險準備?！雹?/p>
（三）市場風險管理
《核心原則》第12條規(guī)定，“銀行監(jiān)管者必須要求銀行建立準確計量并充分控制市場風險的體系；監(jiān)管者有權(quán)在必要時針對市場風險暴露制定出具體的限額和具體的資本金要求。”市場風險管理的主要手段有：要求對產(chǎn)生于交易業(yè)務活動的價格風險提供明確的資本金準備、對與市場風險有關(guān)的風險管理程序設置系統(tǒng)的定量和定性標準、保證銀行管理層實施了充分的內(nèi)部控制等。（四）其他風險管理
其他風險管理包括利率風險管理、流動性管理以及操作風險管理等。根據(jù)《核心原則》第13項的要求，銀行監(jiān)管者必須要求銀行建立全面的風險管理程序（包括董事和高級管理層的適當監(jiān)督）以識別、計量、監(jiān)測和控制各項重大的風險并在適當時為此設立資本金。
（五）內(nèi)部控制
內(nèi)部控制包括：組織結(jié)構(gòu)（職責的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序）、會計規(guī)則（對帳、控制單、定期試算等）、“雙人原則”（不同職責的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等）、對資產(chǎn)和投資的實際控制。內(nèi)部控制的目的是確保銀行業(yè)務能根據(jù)銀行董事會制定的政策以謹慎的方式經(jīng)營。而“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務性質(zhì)及規(guī)模相適應的完善的內(nèi)部控制制度”。
二、英美國家在外資銀行風險管理方面的相關(guān)經(jīng)驗
（一）英國的“比率風險監(jiān)管體系(theRATEframework)”⑦
1997年，英國銀行在1987年的《銀行法案》授權(quán)下制定出“比率和比例風險監(jiān)管體系（RATEandSCALEframeworks）”，所謂的RATE風險監(jiān)管體系是風險測評（RiskAssessment）、監(jiān)管措施（ToolsofSupervision）、價值評估（Evaluation）的縮寫，它是由英國金融服務權(quán)力機構(gòu)（FinancialServicesAuthority簡稱FSA）對銀行業(yè)務、風險紀錄、宏觀經(jīng)濟環(huán)境做出綜合性評估，以制定有效的監(jiān)管計劃和使用恰當?shù)谋O(jiān)管措施。
第一，風險測評。風險測評的目的在于系統(tǒng)地識別銀行業(yè)務的固有風險，評估其風險控制的充足性和有效性，明確其組織結(jié)構(gòu)與管理體制，初步建立對這些銀行的監(jiān)管體系。風險測評分為八個步驟：1.確認風險評估的重點方向，2.取得事前信息（包括與跨國銀行的母國監(jiān)管者聯(lián)絡），3.做出初步的風險測評，4.現(xiàn)場檢查，5.做出最終的風險測評，6.建立初步監(jiān)管體系，7.保持監(jiān)管的一致性（包括建立RATE專題小組和質(zhì)量保證會），8.向銀行反饋信息。其初步風險測評主要參照九個方面的因素：CAMELB指標（主要用于分析商業(yè)風險）和COM指標（主要用于分析控制風險）。CAMELB指標包括資本（Capital）、資產(chǎn)（Assets）、市場風險（Marketrisks）、盈利（Earnings）、債務（Liabilities）、業(yè)務（Business）六個方面；COM指標包括控制（Control）、組織（Organization）、管理（Management）三個方面。通過對銀行商業(yè)風險和控制風險的評估，將銀行分為四個等級（QuadrantABCD），對A、B等級的銀行只需要對其風險控制做出適當?shù)谋O(jiān)測，對C、D等級的銀行則需要采取監(jiān)管措施。
第二，監(jiān)管措施。FSA可以對C、D等級的銀行采取如下監(jiān)管措施：1.要求銀行提供全面的會計師報告（ReportingAccountantsReport），2.FSA的專家小組對銀行財政領(lǐng)域進行檢查（TradedMarketsTeamVisit），3.FSA的專家小組對銀行信用領(lǐng)域進行檢查（CreditReviewVisit），4.向跨國銀行的母國監(jiān)管者收集相關(guān)信息（Liaisonwithoverseasregulators），5.與銀行高級管理層進行審慎性會晤（Prudentialmeetings），6.特別性會議討論銀行未來發(fā)展計劃（Adhocmeetings）。
第三，價值評估。在下一次風險測評之前，F(xiàn)SA每年會對風險測評、監(jiān)管體系、監(jiān)管措施的使用做一次價值評估，以保證銀行已完成必要的整改工作、FSA已完成監(jiān)管體系中所預定的工作和監(jiān)管措施被正確的執(zhí)行。此外，F(xiàn)SA還對其監(jiān)管階段工作的有效性做出評估和復查所有銀行是否仍然符合立法的最低標準。
（二）美國在外資銀行風險管理方面的先進經(jīng)驗
作為擁有悠久管理外資銀行歷史和豐富經(jīng)驗的大國，美國在外資銀行風險管理體制上有其獨特之處，其中包括“ROCA”等級評估制和VAR風險測定方法。
第一，雙重評估體系。世界上大多數(shù)國家在對外資銀行的評估體系上多半采用單一制，即外資銀行與國內(nèi)銀行適用同一種評估體系，例如英國國內(nèi)銀行和外資銀行都適用CAMELB&COM指標。而美國對其國內(nèi)銀行適用的是國際通行的“駱駝評級體系(CAMEL)”，即對銀行的資本充足率（capitaladequacy）、資產(chǎn)質(zhì)量（assetquality）、管理水平（managementability）、盈利狀況（earningperformance）和流動性（liquidity）五個方面進行評估。對外資銀行，則考慮到外資銀行的分行和行不是獨立的法人，許多因素（如資本調(diào)控或資產(chǎn)流通等）都受制于總行，采取的是“ROCA”等級評估制，即對外資銀行的風險管理（riskmanagement）、作業(yè)調(diào)控（operationalcontrols）、遵守法規(guī)（compliance）、資產(chǎn)質(zhì)量（assetquality）四個方面進行評估，將重點放在風險評估、風險跟蹤、風險控制上。第二，VAR風險測定方法。80年代末90年代初，美國銀行業(yè)遭受到重大的商業(yè)風險，壞帳逐年增加，許多銀行認為，單純運用巴塞爾協(xié)議的公式會扭曲貸款和投資決策，因而1995年12月美國金融機構(gòu)正式將JP摩根公司發(fā)明的VAR風險測定方法作為銀行風險測定和管理的工具使用。VAR（ValueatRisk，風險值）是指在某一特定的時期內(nèi)，在一定的置信度下，給定的資產(chǎn)組合可能遭受的最大損失值。與巴塞爾協(xié)議資本充足率的計算方法相比，VAR方法主要用以測定市場風險，其步驟為：首先，選定一組影響交易組合價值的市場因素變量，比如利率、匯率，以及商品價格等；其次，假定這些變量所遵循的取值分布或隨機過程，比如正態(tài)過程；然后，將交易組合的市場價值表示成上述市場因素變量及其相關(guān)系數(shù)的函數(shù)；最后，選擇某種方法來預測市場因素的變化，從而得到交易組合市場價值的改變量，這就是風險值（VAR）。
三、對我國外資銀行風險監(jiān)管的思考
2002年以前我國對外資銀行的監(jiān)管還停留在是否合規(guī)性的事后檢查階段，缺乏以預防為主的風險性監(jiān)管。2002年2月1日新出臺的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》初步確立了我國外資銀行風險監(jiān)管的指標體系，如要求外國銀行分行、中外合資銀行或合資財務公司，外國出資者須達到資本充足率8%的標準；外資金融機構(gòu)人民幣業(yè)務適用資本充足率的要求，即外資金融機構(gòu)資本或營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8%；明確“流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例不得低于25%”的流動性比例要求等⑧。然而，與風險監(jiān)管發(fā)達的美、英、日、法等國相比，我國的風險監(jiān)管體制還顯得極不健全，有待進一步完善。
第一，制定風險監(jiān)管方面的規(guī)范性文件和建立風險監(jiān)管的專門機構(gòu)。由于我國在外資銀行監(jiān)管方面的立法層次比較低，在風險監(jiān)管方面并沒有出臺相關(guān)的專門性規(guī)范，只在修改后的《外資金融機構(gòu)管理條例》中略有涉及。而美國除了在1978年的《國際銀行法》中對外資銀行的風險性監(jiān)管做出總體性規(guī)定，還有1978聯(lián)邦儲備局制定的《統(tǒng)一鑒別法》中的“風險評估法”以及1991年的《外資銀行監(jiān)督改善法》等法規(guī)加以補充。法國則在法蘭西銀行之外，另設有銀行法規(guī)委員會（TheCommitteeonBankRegulation），專門負責制定監(jiān)管法規(guī)和風險性量化指標。而英國不僅設有專門的監(jiān)管機構(gòu)——FSA（金融服務權(quán)力機構(gòu)），還在風險性監(jiān)管方面出臺專門性法規(guī)——“比率和比例風險監(jiān)管體系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我國外資銀行的數(shù)量隨著我國加入WTO而將迅猛增長，我國應制定出風險監(jiān)管的總體政策和量化指標，設立專門的類似于英國FSA一樣的監(jiān)管機構(gòu)來執(zhí)行這些法規(guī)。
