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社會資本:農村環(huán)境治理不可或缺的組織要素
2007年我國政府出臺了《關于加強農村環(huán)境保護工作的意見》,其中明確提出農村環(huán)境保護的基本原則是“政府主導,公眾參與”,倡導在農村環(huán)境治理過程中建立公眾參與機制。而要鼓勵、引導農民和社會力量參與農村環(huán)境保護,實現(xiàn)農民、政府、企業(yè)等農村社會環(huán)境利益相關者之間的良性互動、協(xié)同治理,就不能不提到社會資本概念。社會資本是公民參與社會管理的一個不可或缺的要素。提出社會資本概念的是法國社會學家布爾迪厄。他把社會資本理解為“對人們獲取價值效益有著直接影響”的“非經(jīng)濟的社會關系”。繼布爾迪厄之后,帕特南把社會資本進一步解釋為社會組織的特征,“它們能夠通過推動協(xié)調和行動來提高社會效率”。信任、規(guī)范和關系網(wǎng)絡是社會資本的三個基本要素。信任是人際之間、社會組織之間的黏合劑,是促成社會之中分散和孤立的個體達成合作的一個必備因素;關系網(wǎng)絡鑲嵌于社會結構之中,處于同一個關系網(wǎng)絡中的成員會為了共同的目標而趨向于合作;規(guī)范的意義在于“使成員們在相互之間的日常事務中獲取的總體福利得以最大化”。在農村環(huán)境治理過程之中,社會資本是不可或缺的組織要素,它可以組織農村社會成員參與到環(huán)境治理過程之中,使政府、村民、企業(yè)等環(huán)境利益相關者之間樹立信任,建立溝通網(wǎng)絡和合作機制,實現(xiàn)更高和更廣泛層次上的合作,彌補政府單向治理的缺陷,是更人性化和更靈活有效的輔助管理手段。四、農村環(huán)境治理中社會資本的功能社會資本在農村環(huán)境治理實踐中發(fā)揮著如下幾種功能:
社會整合功能
我國農村社會中蘊藏著豐富的社會資本,在農村社會生活中起著重要的社會整合功能。這和我國農村社會的社會特征有關。中國農村社會基本上是一種“熟人社會”,以血緣關系、熟人關系為紐帶形成了基本的農村社會關系網(wǎng)絡。當代農村社會結構和人際關系雖然發(fā)生了一些變化,但是家族、親屬、熟人等關系在農村社會生活中仍然是重要的關系網(wǎng)絡基礎,而其中潛在的信任、互惠是整合農村社會的重要因素,在農村社會的環(huán)境治理中是不可或缺的積極要素。
組織與協(xié)調功能
在農村社會的環(huán)境治理中,豐富的社會資本狀況可以促進村民對環(huán)境治理的參與和合作,可以有效地解決人們在環(huán)境博弈中的利益沖突,減少摩擦,彌補政府單向管理的不足。在環(huán)境治理過程中,通過一定的社會關系網(wǎng)絡的自我組織和正式與非正式規(guī)范的凝聚,社會資本可以將分散的個體凝聚在一起形成合力,進行共同的環(huán)境利益訴求;也可以協(xié)調內部成員之間的環(huán)境利益沖突和摩擦。
規(guī)范功能
社會資本的規(guī)范要素的存在可以促使人們在遵守環(huán)境保護規(guī)則方面形成默契和互惠。尤其是非正式規(guī)范,在農村社會中起到相當大的自我約束和自我管理的作用。這種農村社會中的“軟”規(guī)則,實際上也就是人們在其所處的文化、環(huán)境的潛在影響下,依其對所處社會生存環(huán)境的理解而做出的行為選擇。良好的規(guī)范狀況意味著農村社會成員彼此之間在潛移默化中形成信任感,對共同認同的潛在規(guī)范都能主動服從,自我約束。環(huán)境物品具有公共物品的屬性,很容易發(fā)生“公用地悲劇”現(xiàn)象。在缺乏正式的制度約束和國家強制力維護的狀態(tài)下,社會資本恰恰可以填補這個空間。社會資本作為一種非正式的調控手段,可以通過村民輿論、村風民俗的約束力,使違規(guī)的村民承擔失去信用與聲望、失去良好鄰里關系和社會交往的風險,主動遵守環(huán)境規(guī)則。這種潛在的社會規(guī)范在村民自治狀態(tài)下遠比政府號召更具有效力。
促進溝通和參與的功能
政府和村民之間是否構筑起良好的關系網(wǎng)絡和溝通平臺,對于農村環(huán)境治理效果有重要的影響。關系網(wǎng)絡是社會資本的基本要素,良好的關系網(wǎng)絡同時意味著溝通機制的暢通、多方參與、伙伴關系和高信任水平。政府是環(huán)境治理的主要責任承擔者和治理行為的決策者、組織者。政府在村民中的口碑與受信任程度在一定意義上反映了政府在環(huán)境治理中的社會資本狀況和信任環(huán)境。政府和村民之間是否建立了良好的環(huán)境利益協(xié)調機制、環(huán)境信息溝通網(wǎng)絡對于農村環(huán)境質量具有重要的影響。就普遍情況而言,我國農村社會村民與政府之間尚未形成良好關系網(wǎng)絡和溝通、合作機制,政府的信任水平總體上不高,相應地政府的社會資本狀況并不樂觀。這些問題都制約著政府的環(huán)境治理績效。五、社會資本視野下對農村環(huán)境治理的展望在2005年國務院的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中,指出我國目前“環(huán)境治理機制不完善、公眾參與水平有待提高”等弊病,倡導從傳統(tǒng)環(huán)境治理模式向現(xiàn)代模式跨越。這也開啟了在農村環(huán)境治理中利用社會資本,發(fā)揮社會資本功能的腳步。
1.在農村環(huán)境治理中注意培育和利用社會資本,防止社會資本流失。利用社會資本因素構建起農村社會的環(huán)境合作網(wǎng)絡和參與機制,使環(huán)境治理從各自為政到形成“合力”,達到協(xié)同合作的效果。
2.培育農村社會的環(huán)保網(wǎng)絡和環(huán)保組織,促進農村社會成員對環(huán)境治理的參與水平。政府應有意識地推進農村環(huán)保組織的發(fā)展,促進這些農村環(huán)保組織以合作的姿態(tài)發(fā)揮作用,維護農民的環(huán)境權益。
3.增進政府和農村社會各環(huán)境利益相關者就環(huán)境問題的溝通和合作,實現(xiàn)良性互動。要提升農村環(huán)境治理效果,就必須促使農村環(huán)境利益相關者彼此間形成一種關系密切、渠道暢通的溝通網(wǎng)絡和橫向交流平臺。通過這些平臺培育政府在農村社會中的信任環(huán)境,建立起良性互動的機制,實現(xiàn)農村環(huán)境的合作治理。
4.加強對農民環(huán)保價值觀念的教育。要充分利用宣傳工具,向農民普及環(huán)保知識和環(huán)保觀念,同時也應積極維護農民的環(huán)境權益,增加農村環(huán)境治理過程的透明度。
在我國,近幾年已經(jīng)開始注重利用社會資本這種“柔性”手段提升農村環(huán)境治理的效果。在很多農村地區(qū),越來越多的環(huán)保民間組織開始興起。例如江蘇姜堰市罡楊鎮(zhèn),2007年在政府牽頭下成立的鄉(xiāng)村環(huán)保非政府組織,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放、污染督察、環(huán)境矛盾調處與協(xié)調、污染整改落實等方面都發(fā)揮了很好的作用,使環(huán)保信訪量大大降低;在浙江滕頭,人們建立了中國最早的村級環(huán)保機構———環(huán)境資源保護委員會,這個組織對引進的企業(yè)和項目實行一票否決,充分發(fā)揮了公眾在環(huán)境決策的力量,也使滕頭村贏得了“全球生態(tài)500佳”、“世界十佳和諧鄉(xiāng)村”的聲譽;在廈門PX項目事件中,政府和當?shù)孛癖姵浞譁贤▍f(xié)商,最終促成了這一環(huán)境問題的圓滿解決。越 來越多的農村地區(qū)把環(huán)保要素納入村規(guī)民約中,使之成為農村社會治理的一個必要考察方面。
農村環(huán)境治理績效的實現(xiàn)需要一個緩慢的積累過程。我們必須充分利用農村社會中豐富的社會資本,發(fā)揮社會資本功能,調動最大多數(shù)的農村社會成員參與到環(huán)境保護中來,實現(xiàn)政府管理、農民參與的有機結合,只有這樣,我們的農村環(huán)境保護事業(yè)才能取得最終的勝利。
【摘要】基于保證金流轉,有關各方之間發(fā)生兩個主要的法律關系,一是礦權人與國土資源部門之間的保證金繳納債權債務關系。礦權人交付保證金后,國土資源部門成為這筆資金的所有權人。礦權人對該資金的所有權轉化為債權,在履行礦山地質環(huán)境治理義務后,可以行使得到相應資金的請求權;二是國土資源部門與銀行之間的存款債權債務關系,前者是債權人。雙方可以約定高于活期存款的合理利率,利息同樣屬于前者所有。國土資源部門可以行使利息處分權,將利息用于建立一種礦山地質環(huán)境治理基金,也可依第一個法律關系所確認的利息處理方案把部分利息給付礦權人。
【關鍵詞】礦山地質環(huán)境治理恢復;保證金;利息;所有權
【正文】
一、礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度現(xiàn)狀
近幾年來,我國逐步推行礦山地質環(huán)境治理恢復保證金(備用金)制度。[1]根據(jù)國土資源部《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》第18、19條,保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用原則,按照采礦權人履行礦山地質環(huán)境治理恢復義務情況,返還相應額度的保證金及利息。一些省、市、縣也對此做出基本相同規(guī)定。據(jù)初步調查,在保證金存款利息上存在兩類模式。一是湖南模式,備用金存放銀行以活期計利息,2009年利率在0.5%左右浮動;二是安徽模式,保證金利息按國土資源部門與銀行簽訂的保證金繳存管理協(xié)議確定。2008年3月,安徽省采用招標形式確定保證金繳存銀行為省工商銀行,年利率5.41%,高于銀行同期活期存款利率。在保證金及其利息上存在的問題主要有:
(一)關于保證金所有權問題:各級規(guī)定都明確保證金歸采礦權人所有,但其法理基礎尚待進一步商榷。保證金交付國土資源部門后到底歸誰所有?
(二)關于保證金利息所有權問題:各級規(guī)定都明確利息歸繳存的采礦權人,但與有關保證金所有權規(guī)定一樣,其理由并不充分。
(三)關于保證金存款利率問題:國土資源部規(guī)定對此沒有涉及。湖南的規(guī)定是銀行計付活期利息,安徽是采用招標形式確定,高于活期。保證金存款利率如何計為宜?
(四)關于保證金利息的去向問題:各級規(guī)定都是在礦權人履行礦山地質環(huán)境治理責任后,利息連同保證金給付采礦權人。問題一是利息該否給付采礦權人,給多少為宜?二是國土資源部門是否存在合理使用此利息的空間?
二、保證金及其利息歸有關國土資源部門所有[2]
(一)礦權人交付保證金的對象是國土資源部門
1、保證金是對采礦權人履行礦山地質環(huán)境治理義務的擔保。這種擔保法律關系的主體一方是采礦權人,另一方是國土資源部門。保證金只能認為是采礦權人交到國土資源部門。
①以招標拍賣掛牌形式出讓采礦權時,保證金是對成交確定書的擔保?！短降V權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》(試行)第20條第2款第6項規(guī)定,成交確認書應當包括礦山環(huán)境保護要求。該條第3款明確,成交確認書具有合同效力。保證金是對這種行政合同的擔保,具體而言,是對此合同中地質環(huán)境保護條款的擔保。對于協(xié)議出讓采礦權的,保證金是對該協(xié)議的擔保。
②有些地方還采取國土資源部門與采礦權人簽訂礦山地質環(huán)境恢復治理承諾書(湖南)、責任狀(云南)等方式,進一步細化了采礦權出讓合同中地質環(huán)境保護條款。這些書、狀是更加具體的礦山地質環(huán)境治理行政合同。保證金是對此合同擔保。
安徽省在辦理采礦權登記前,制作《簽訂通知書》,采礦權申請人簽訂《礦山地質環(huán)境治理恢復和保證金繳存承諾書》。這種通知書和承諾書是一種更為標準的礦山地質環(huán)境治理恢復行政合同和擔保合同。保證金即是依此兩個合同給付到國土資源部門。
(二)保證金自礦權人交付國土資源部門之日起所有權屬于國土資源部門
1、這是《物權法》的規(guī)定。該法第23條規(guī)定,動產物權的設立和轉讓,自交付時發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。據(jù)此,保證金作為一種貨幣動產,自礦權人交付國土資源部門之時起,其所有權屬于國土資源部門。國土資源部門與采礦權人就這筆保證金形成債權債務關系,礦權人對這筆資金的所有權轉化為債權,在履行礦山地質環(huán)境治理義務后,對這筆保證金享有返還請求權。
2、這是我國法學界的共識。中國社會科學院法學研究所梁慧星研究員認為,占有貨幣者取得貨幣所有權。[3]中國人民大學王利明教授認為,貨幣因占有的移轉而發(fā)生所有權轉移。[4]我國臺灣鄭玉波先生對此進行了精當闡釋。他認為,“于交易上,如貨幣之占有與所有可以分離,則于接受貨幣之際,勢必逐一調查交付貨幣之人(占有人)是否具有所有權,否則即難免遭受不測之損害。如此則人人憚于接受貨幣,貨幣的流通機能勢將喪失殆盡,有礙交易甚巨。為交易上之需要計,貨幣之所有權必須與其占有相融合、相一致?！盵5]
(三)利息歸國土資源部門所有。國土資源部門以保證金所有人的身份與銀行之間發(fā)生存款債權債務關系。在這種法律關系中,當事人是國土資源部門與銀行,前者系債權人,雙方約定保證金存款利率。礦權人不是當事人,沒有參與此法律關系。依《物權法》第116條第2款,對于法定孳息,當事人有約定的,按照約 定;沒有約定或者約定不明確的,按照交易習慣取得。保證金存款利息自當按照存款協(xié)議的約定計算,并歸屬于作為債權人的國土資源部門。
三、保證金存款應取高于活期存款的合理利率
(一)國土資源部門依法可以爭取一個比較合理的存款利率。如上所述,國土資源部門與銀行之間基于存款形成債權債務關系。這是一種民事法律關系,雙方法律地位平等,國土資源部門完全可以根據(jù)備用金存款期限等基本情況與銀行就存款利率展開協(xié)商,也可以采用招標等形式,確定一個合理利率。
(二)國土資源部門應該爭取一個比較合理的存款利率
1、銀行完全可以把這筆資金作為長期貸款貸出去,牟取巨大利益。一個地方的保證金數(shù)額一般比較大,特別是一省的保證金常常是一筆巨額資金,且較長時間內保持在一個比較穩(wěn)定的水平。對于延續(xù)登記的礦山,已繳保證金一般用于抵繳,不會退付礦權人。對于部分關閉礦山,在礦權人完成治理責任后國土資源部門要退付保證金;但與此同時,也有一些新設礦山要繳保證金。二者相抵,保證金總額一般不會變化太大。
2、如果國土資源部門不要求較高利息,以活期計得利息,那么,這筆巨額資金的放貸利潤由作為市場經(jīng)濟一般主體的銀行(絕不是國家)賺取了,這既是不必要的,更是不合理的。
四、利息去向
國土資源部門可以依法把保證金利息用于礦山地質環(huán)境治理。具體而言:
(一)這筆較高利息原則上應用于礦權人總體。國土資源部門是保證金及其利息的所有權人。按照專款專用原則,應把保證金利息用于礦山地質環(huán)境治理。同時,國土資源部門之所以可以從存款銀行要求高于活期的利息,是因為對各個礦權人交付的備用金加以集中管理,這些分散的資金經(jīng)集合后才具有一定時期的穩(wěn)定性,銀行才得以把這筆資金作為長期貸款。也就是,只有礦權人所交保證金的總體才能獲得高于活期的存款利息。這筆較高利息原則上應用于礦權人。
(二)國土資源部門可以利用這筆錢建立一種礦山地質環(huán)境治理基金,用于組織開展不特定的礦山地質環(huán)境治理。地質環(huán)境問題具有隱蔽性、長期性。已經(jīng)治理并驗收通過且保證金已退付甚至礦權人已消失后仍然可能出現(xiàn)礦山地質環(huán)境問題,這時可以用這筆資金組織進行治理。對于礦山地質環(huán)境問題造成巨大災難,礦權人破產都難以治理和賠償?shù)?可從這筆資金中組織賠付和治理。對由于采礦等多因素引起的地質環(huán)境問題一時難以分清治理責任的,也可用這筆資金予以先行治理。
(三)國土資源部門可以依約定把部分利息給付礦權人,但以活期利率計付為宜。國土資源部門與礦權人之間就保證金形成債權債務關系,雙方可以約定采礦權人所能分享的利息。給付礦權人的利息以活期計為宜。除上所述理由,某一個具體的采礦權人隨時可以申請分期驗收,申請退保證金。單一筆資金與活期存款沒有實質區(qū)別。
SNS的優(yōu)勢具體體現(xiàn)在以下幾個方面上:其一,系統(tǒng)充分利用了柔性材料的高防沖擊能力和易鋪展性,使之能夠適應各類邊坡和自然坡面的地質災害防護,并且便于工程量計量和施工質量控制;其二,由于系統(tǒng)本身具有柔性和布置靈活的特點,使其能夠適應各種復雜的地形地貌環(huán)境,同時避免了因大量開挖造成的環(huán)境破壞以及對邊坡穩(wěn)定性的影響;其三,系統(tǒng)所具有的開放性能夠進一步減小視覺干擾并對原有植被及其生長條件起到一定的保護作用,也為人工綠化的實現(xiàn)提供了便利條件,真正將工程治理與環(huán)保和改造融為一體。正是因為SNS的這些特點和優(yōu)勢,使其被廣泛應用于交通、水電以及礦山等邊坡防護領域當中。
柔性防護系統(tǒng)在礦山地質環(huán)境治理中的具體應用研究
為了便于本文研究,下面以實際工程為例,對柔性防護系統(tǒng)在礦山地質環(huán)境治理中的具體應用進行介紹。
(一)礦山場地概況
某礦山在歷經(jīng)二十余年的采礦過程中,因一直采用露天崩落法進行開采,致使山坡上形成了較大規(guī)模的挖損面,山體裸露情況非常嚴重,地形地貌和植被也被嚴重破壞。由于坡面上的巖石節(jié)理裂隙將巖體切割成為大小不一的菱形塊,從而形成了危巖,因巖體的穩(wěn)定性較差,故此常常會發(fā)生滾石、崩塌、坡面泥流等災害,對鄰近公路造成了一定程度的破壞,嚴重威脅到了過往車輛和行人的安全。通過對礦山進行實地勘查后得出以下結論:其一,坡體高度面積較大、坡度陡、坡面不完整;其二,坡面上的巖石破碎層多為0.5-1.0m,體積相對較小,局部巖體發(fā)生變形破壞深度為3.0m,并且已經(jīng)形成危巖;其三,邊坡地質災害特征主要以局部崩塌、落石為主,對鄰近公路造成一定威脅。
(二)治理方案
傳統(tǒng)的治理措施主要是采用削坡及錨桿等方法,但這些常規(guī)方法存在非常明顯的弊端,如工程量大、施工周期長、施工難度大、容易再次形成破壞等等。為此,經(jīng)過綜合考慮后,決定采用柔性防護網(wǎng)系統(tǒng)對礦山坡面淺層危巖進行整體性防護,以此來提高其穩(wěn)定性,降低崩塌和落石等災害的發(fā)生幾率,同時對坡面進行覆土綠化,進而達到災害防治與環(huán)境治理的目的。
(三)SNS的設計與施工要點
1.網(wǎng)型設計。為了有效防止礦山坡體落石破壞鄰近公路,同時考慮到巖石的破碎程度以及綠化的需要,決定采用SNS柔性防護系統(tǒng)對邊坡進行防護處理。防護網(wǎng)型采用GPS2普通型防護網(wǎng),這種網(wǎng)型主要是由鋼絲繩網(wǎng)和鋼絲格柵構成,其能夠有效抑制淺層滑動以及崩塌等情況的發(fā)生。此外,鋼絲格柵的加入能夠進一步攔截坡體表面較小的巖石,并且在覆土綠化時對土體的穩(wěn)固性較高,有助于植被生長。這種網(wǎng)型結構是目前較為通用的,所需的材料比較容易購得。
2.施工要點。①清理邊坡。在施工前,應先將坡面防護區(qū)域內影響施工的浮土和浮石清除干凈,對于一些不利于施工安裝的地形進行適當修整處理。②放線。先確定好錨桿的準確位置,并按照地形條件進行打孔,孔間距應有0.3m左右的調節(jié)范圍,在該范圍內盡量選擇地勢比較低凹的位置打孔。③錨桿制作與安裝。本系統(tǒng)的錨桿孔徑應不小于42,加強錨桿的孔徑應不小于90,漿液的灰砂比應控制在1.1-1.2這一范圍內,水灰比則為0.45-0.5,確定孔內漿液飽滿后,應養(yǎng)護72h以上,然后方可進行下一道工序。④縱橫支撐繩安裝。將支撐繩張拉緊后,在繩子兩端分別用2-4個繩卡與外漏錨桿進行固定連接。⑤從上向下鋪掛格柵網(wǎng)和鋼絲網(wǎng)。格柵網(wǎng)應鋪掛在鋼繩網(wǎng)的內側,每張格柵網(wǎng)之間應當相互覆蓋10cm左右,并用扎絲將之固定于鋼絲繩上。⑥加強錨桿采用梅花形布置,并將其設置在柔性網(wǎng)塊受力最大的位置上。⑦防護網(wǎng)施工完畢后,便可在坡面上進行快速綠化。
結論
柔性防護系統(tǒng)在礦山環(huán)境中的應用不受山體坡度的影響,同時其還能夠保持巖石、土體的穩(wěn)固性,使邊坡能夠連續(xù)的支撐,從而確保安全性,且系統(tǒng)的使用年限較長,最終實現(xiàn)降低事故發(fā)生的目的。筆者通過對柔性防護系統(tǒng)在礦山環(huán)境中的應用的研究,對其應用過程中的一些要點進行了總結,即:坡面防護區(qū)域內的清理、選擇準確的放線位置、制作錨桿及其安裝、縱橫支撐繩的安裝以及防護網(wǎng)的施工等?？偠灾?對于礦山地質環(huán)境治理具有良好的針對性,應用效果頗為顯著,可根據(jù)實際情況大量應用于實地中。
作者:黃亮 侯坤頡 單位:河南省地質測繪總院
內容摘要針對中國鄉(xiāng)村城市化進程中的鄉(xiāng)村人類聚居環(huán)境規(guī)劃建設,提出鄉(xiāng)村景觀園林的問題,闡述了鄉(xiāng)村景觀園林的定義、國內外研究動態(tài)及其理論與實踐意義,進而提出了作者關于我國鄉(xiāng)村景觀園林研究的內容、方法及其預期成果。
1引言
鄉(xiāng)村有景觀嗎?鄉(xiāng)村有園林嗎?鄉(xiāng)村需要景觀園林嗎?在城市化進程快速發(fā)展的今天,在大地景觀開始深入人心的現(xiàn)代,對于中國規(guī)劃建筑界,這些問題已經(jīng)開始引起人們的關注。眾所周知,鄉(xiāng)村既是人類聚居環(huán)境的基本細胞,也是中國絕大部分人口的主要聚居地區(qū)。鄉(xiāng)村園林以鄉(xiāng)村景觀為背景,鄉(xiāng)村景觀在客觀方面包括地理位置、地形、水、土、氣候、動、植物、人工物等,在主觀方面包括經(jīng)濟發(fā)展程度、社會文化、生活習俗,鄉(xiāng)村園林正是在這種綜合的景觀中孕育、演變、發(fā)展、生成,所以鄉(xiāng)村園林與鄉(xiāng)村景觀密不可分,故而,鄉(xiāng)村景觀園林也就成為本文的論題。根據(jù)人類聚居環(huán)境學理論(劉濱誼1999),作為鄉(xiāng)村人類聚居環(huán)境的基本背景,鄉(xiāng)村景觀園林作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎背景,它對整個村落的布局、特色的塑造和生態(tài)環(huán)境的保育起著決定性的作用,它的面貌、格局、規(guī)劃、建設決定著鄉(xiāng)村環(huán)境的生死存亡。合理而理想的鄉(xiāng)村景觀園林,表面看上去樸實無華,然而在“因地制宜”、“就地取材”、“因材致用”、“持續(xù)發(fā)展”的基本原則指導下,其內在卻是豐富多彩、形態(tài)各異、耐人尋味的,其中,不乏有許多優(yōu)點而令今天的城市人神往。當今中國,隨著城市化進程的不斷加快,鄉(xiāng)村景觀園林在鄉(xiāng)村人類聚居環(huán)境規(guī)劃建設中的作用、地位日漸重要。對于迅速城市化的鄉(xiāng)村地帶,鄉(xiāng)村景觀園林正處于十字路口,迫切需要予以定位、定性、定向、定型,而對于當今那些步入病態(tài)衰敗的城鎮(zhèn),理想的鄉(xiāng)村景觀園林無疑將成為“治病”“健身”的一帖靈丹妙藥。
在學術界,德國、荷蘭、奧地利、美國、日本、韓國等工業(yè)先進國家早已關注鄉(xiāng)村景觀園林這一領域,而我國在這一領域的理論研究與規(guī)劃實踐幾乎還是一片空白。
2鄉(xiāng)村景觀園林的含義
“鄉(xiāng)村景觀園林”(RuralLandscapeandGarden)是一個新興的研究領域,對其研究的范圍和研究的對象,目前還尚無完整而確切的定義。單單從字面上看,它由“鄉(xiāng)村”和“景觀園林”兩個概念組成。這里用“鄉(xiāng)村”而沒用“農村”一詞,主要因為農村是與農業(yè)產業(yè)聯(lián)系在一起的,是以農業(yè)生產為主體的地域,如今在農村,作為農業(yè)生產主體的農民,有一部分并不一定從事農業(yè)生產而是從事非農事活動,因此,用“農村”來界定范圍具有一定的難度域概念,泛指城市和原始無人聚居地帶以外的一切地域,特指城市(包括市和鎮(zhèn))建成區(qū)以外的地區(qū),是一個空間的地域系統(tǒng)。“景觀園林”的定義可以分解為“景觀”和“園林”兩個方面。對于“景觀”,從景觀規(guī)劃設計學科角度,筆者曾有闡述:扼要地講,景觀包含著地球表面自然的、人工的人類聚居環(huán)境,并且與社會、文化、習俗、人類精神、審美密不可分(劉濱誼1990,1996,1999)。對于“園林”,張家驥先生在《中國造園論》一書中匯總了許多專家學者對“園林”的理解和定義(張家驥1991),并在此基礎上對“園林”下了定義:“園林是以自然山水為主題思想,以花木、水石、建筑等為物質為表現(xiàn)手段,在有限的空間里,創(chuàng)造出視覺無盡的,具有高度自然精神境界的環(huán)境?！币虼?廣義的鄉(xiāng)村景觀園林是非城市化地區(qū)人類聚居環(huán)境,其以大自然真山、真水等自然材料而形成的具有審美價值、高度自然精神境界的環(huán)境。
需要說明的是鄉(xiāng)村景觀園林的界定是相對于城市化而言的,過去許多傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村景觀園林目前已成為城市園林,它們不在筆者所研究的范圍內。
3鄉(xiāng)村景觀園林的研究目標
鄉(xiāng)村景觀園林存在著一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的演變,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀園林伴隨著農耕文明而出現(xiàn),隨著工業(yè)文明及當今后工業(yè)文明的進化,鄉(xiāng)村景觀園林同樣也在走向現(xiàn)代。其演變的根本動力是鄉(xiāng)村人們生活的演變,鄉(xiāng)村景觀園林始終與廣大鄉(xiāng)村居民的日常生活環(huán)境緊密地結合在一起,然而,它的地位和作用長期以來一直未引起學術界和規(guī)劃設計界的關注重視。
從歷史的演變著眼,就鄉(xiāng)村景觀園林與中國古典園林的關系而論,鄉(xiāng)村園林在中國古典園林中的地位也不容低估。長期以來人們普遍以為中國傳統(tǒng)園林起源于古代帝王的苑囿,這是極為片面的。根據(jù)不斷的考古發(fā)掘和對古代詩歌的深入研究,人們發(fā)現(xiàn),其實全世界最早的園林應該是原始聚落中及周邊的園圃和樹木綠化等實用性的園林化的土地,它也是中國園林最早的雛形,并對后來發(fā)展起來的恬淡素靜的文人村居園林產生了不小的影響,就是明清之際的文人園,也不斷從鄉(xiāng)村園林中得到啟發(fā),從中汲取營養(yǎng)(劉天華1994)。因此,可以毫不夸張地說,鄉(xiāng)村園林在中國園林發(fā)展歷程中,起著基礎和源泉的作用,尤其是鄉(xiāng)村園林為江南文人園積累了經(jīng)驗、提供了素材、豐富發(fā)展了中國古代園林文化,這是確定無疑的。
從現(xiàn)代人類聚居環(huán)境建設入手,目前我國正處于城市化快速增長的進程中,村鎮(zhèn)建設正以前所未有的速度進行著。截止1998年底,全國有建制鎮(zhèn)17015個(不含縣城關鎮(zhèn)),集鎮(zhèn)29118個,村莊3557700個,隨著撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和拆村并點工作的進一步發(fā)展,建制鎮(zhèn)比上一年增加480個,集鎮(zhèn)減少1206個,村莊減少101635個(1998年村鎮(zhèn)建設統(tǒng)計公報)。這種鄉(xiāng)村城市化不是意味著把鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘?而是在于節(jié)約用地和提高鄉(xiāng)村居民的素質和生活質量。因此,隨著鄉(xiāng)村城市化的不斷進行,鄉(xiāng)村居民的居住方式、居住文化必然發(fā)生相應的變化,許多傳統(tǒng)的聚居村落也將隨之消失。鄉(xiāng)村城市化使鄉(xiāng)村景觀園林正在經(jīng)歷著一場歷史性的變革:一方面,一些有研究價值的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀園林已經(jīng)或將要遭到扼殺的命運;另一方面,鄉(xiāng)村城市化已經(jīng)或將要產生出新型的鄉(xiāng)村景觀園林。新一代的鄉(xiāng)村景觀園林應以什么樣的面貌出現(xiàn)在人們的面前,如何繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化,創(chuàng)造出具有鄉(xiāng)村特色而非城市發(fā)展模式拷貝的現(xiàn)代鄉(xiāng)村景觀園林,以改變當今新建村落的平庸無味、千村一色的狀況,這是鄉(xiāng)村景觀園林研究的基本目標。
4鄉(xiāng)村景觀園林研究的動態(tài)
國外許多工業(yè)先進國家在這一領域一直處于領先地位,如德國、荷蘭、奧地利以及美國和日本在鄉(xiāng)村景觀(RuralLandscape)、鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃與建設方面都有非常成熟的經(jīng)驗。但由于現(xiàn)有的資料和技術手段有限,對當前國外在鄉(xiāng)村景觀園林領域的研究成果沒有更詳盡的資料,但僅此還是可以看出,國外非常注重對鄉(xiāng)村景觀的系統(tǒng)研究。
在國內,有關鄉(xiāng)村景觀園林的產生和發(fā)展,尤其是對城市化進程中的鄉(xiāng)村景觀園林的研究幾乎都是一片空白。長期以來,人們更多地是關注中國傳統(tǒng)園林的研究。盡管如此,仍然存在與 之相關的研究,大致可以分為五個方面:
4.1傳統(tǒng)地方性鄉(xiāng)村景觀園林研究
結合農村園林的實例對江河流域的農村園林的產生原因及其特色分別進行了闡述(舒楠1997,陳志華1999)。此外還有對徽州古典園林有較為詳細的研究(程極悅1987,肖國清1988,殷永達1993,張浪1996),這些文章對鄉(xiāng)村園林的研究提供了一定的理論依據(jù)和實例。
4.2傳統(tǒng)鄉(xiāng)土建筑與鄉(xiāng)村景觀園林研究
以彭一剛院士的《傳統(tǒng)村鎮(zhèn)聚落景觀分析》一書(彭一剛1994)為代表,該書的視點不只停留在鄉(xiāng)土建筑上,而是切入到傳統(tǒng)村落的研究,對村鎮(zhèn)的景觀進行了分類和分析,其中包含了構成鄉(xiāng)村景觀園林的一些要素。此外,陳志華教授等人編寫的《浙江省新葉村鄉(xiāng)土建筑》和北京清華大學建筑學院主持的《諸葛村鄉(xiāng)土建筑》兩套鄉(xiāng)土建筑叢書的有關章節(jié)也闡述了鄉(xiāng)土文化和鄉(xiāng)村景觀的關系(陳志華1998)。
4.3歷史文化傳統(tǒng)與鄉(xiāng)村景觀園林研究
以《風水—中國人的環(huán)境觀》、《古村落:和諧的人聚空間》兩本書為例(劉沛林1995,1997),作者從風水的角度闡述了風水思想與風景、園林、建筑及城市設計的關系,在風水對園林規(guī)劃的啟示”一節(jié)中,著重論述了鄉(xiāng)村園林的一種類型—水口園林。在中國古村落的景觀建構中,分別就村落“八景、“十景、水口園林、村落點景建筑等進行了闡述。
從上述的研究成果來看,雖然有一些與鄉(xiāng)村景觀園林有關的研究成果,但不成系統(tǒng)、很不完善。鄉(xiāng)村景觀園林尚未作為一個獨立而完整的課題來研究,目前尚處于起步階段,需要進行大量的基礎調查、分析論證。
4.4空間格局演變與鄉(xiāng)村景觀園林研究
從人類聚居環(huán)境學的角度,選取從古至今的村落實例,分析鄉(xiāng)村景觀的構成元素,對空間化、時間化等可以量化的元素予以量化,分析其演變發(fā)展(劉濱誼,毛巧麗1998)。
4.5現(xiàn)代人類聚居環(huán)境與鄉(xiāng)村景觀園林研究
以《現(xiàn)代景觀規(guī)劃設計》一書為例(劉濱誼1999),以生態(tài)意識、大地景觀等現(xiàn)代思想為世界觀,以“設計結合自然、現(xiàn)代宏觀區(qū)域景觀規(guī)劃等理論方法為導向,書中重點分析闡述了歐、美等國現(xiàn)代鄉(xiāng)村景觀園林的研究與實踐。
5鄉(xiāng)村景觀園林研究的內容
雖然鄉(xiāng)村景觀園林只是鄉(xiāng)村的一個組成部分,但是它卻涉及到社會、經(jīng)濟、文化的各方面。鄉(xiāng)村景觀園林所要研究的內容非常豐富,包括歷史、地理、建筑、民俗、社會結構、景觀、環(huán)境、藝術等等。綜合上述分析,筆者提出了下列鄉(xiāng)村景觀園林的主要研究內容:
5.1鄉(xiāng)村景觀園林的產生、發(fā)展和演變過程。
5.2鄉(xiāng)村園林在中國傳統(tǒng)園林中的地位和作用。
5.3鄉(xiāng)村城市化和現(xiàn)代化對鄉(xiāng)村景觀園林所造成的影響沖擊。
5.4鄉(xiāng)村景觀園林與社會形態(tài)的內在關系。
5.5鄉(xiāng)村景觀園林與鄉(xiāng)村經(jīng)濟的內在關系。
5.6鄉(xiāng)村景觀園林與鄉(xiāng)土文化的內在關系。
5.7鄉(xiāng)村景觀園林的基本類型。
5.8鄉(xiāng)村景觀園林的空間格局特點。
5.9鄉(xiāng)村景觀園林的藝術處理。
5.10鄉(xiāng)村景觀園林的未來發(fā)展模式。鄉(xiāng)村景觀園林研究的重點不在于保護傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村園林,而在于尋求鄉(xiāng)村景觀園林規(guī)劃建設的規(guī)律和特點,嘗試地探索未來鄉(xiāng)村景觀園林的發(fā)展模式,以便能切實有效地指導今后鄉(xiāng)村規(guī)劃中的鄉(xiāng)村景觀園林規(guī)劃設計,創(chuàng)造出超越城市的自然而和諧的鄉(xiāng)村人類聚居環(huán)境。
6鄉(xiāng)村景觀園林研究的方法
國內有關中國造園理論的論著很多,在此基礎上采用文獻資料與實證相結合的研究方法。對于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村景觀園林,文獻資料是了解鄉(xiāng)村景觀園林形態(tài)構成的一個重要途徑,它包括地方史書、地方志、家譜等,這些文獻資料對村落的選址、布局、發(fā)展等都有詳細的記載。目前鄉(xiāng)村景觀園林需要大量的基礎性研究,這就必須建立在大量實證的基礎上,然后從社會、經(jīng)濟、文化等不同層面來進行分析、比較,找出規(guī)律。由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀園林大多遵循自然法則,隨著村落的布局而形成,很少受到來自外界人為規(guī)范的約束。因此,選擇典型的、有代表性的鄉(xiāng)村景觀園林進行實地調查和測繪,并結合對當?shù)鼐用竦膯柧碚{查,了解他們在居住方式和價值觀上的變化,以及他們對居住環(huán)境的要求。對于城市化進程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村景觀園林,受到來自村鎮(zhèn)規(guī)劃標準和農村土地使用政策的影響,因此,還需要認真領會政策、法規(guī)的精神。通過對鄉(xiāng)村景觀園林進行系統(tǒng)的調查研究,通過實證對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村景觀園林和現(xiàn)代城市化進程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村景觀園林進行分析、比較,研究鄉(xiāng)村景觀園林的內容和形式的演變;總結歸納鄉(xiāng)村景觀園林的基本類型;分析鄉(xiāng)村景觀園林的構園特色;找出鄉(xiāng)村景觀園林成園藝術的規(guī)律和特點。鄉(xiāng)村景觀園林研究不是單一學科所能解決的,它在景觀建筑學、生態(tài)學、地理學、城市規(guī)劃、建筑學的基礎上進行多學科、多角度交叉綜合研究。鄉(xiāng)村景觀園林的研究方法目前還處于探索階段,還有待于進一步補充和完善。
7鄉(xiāng)村景觀園林研究的意義
鄉(xiāng)村景觀園林有別于城市景觀園林,城市景觀園林是通過人工再現(xiàn)自然,而鄉(xiāng)村景觀園林則是運用自然,更為樸素地保留著更多的自然真跡,從藝術追求而論,如果說,城市景觀園林是“雖由人作,宛自天開”,那么,鄉(xiāng)村景觀園林則是雖由天作,宛自人開”,各自的藝術傾向不同,并無藝術的高下之分。但是,倘若從自然美的角度來看,鄉(xiāng)村景觀園林遠比城市園林自然優(yōu)美?！皫煼ㄗ匀弧敝挥袕泥l(xiāng)村景觀園林中才能獲取第一手的靈感源泉,而目前國內的景觀園林規(guī)劃設計界在這一領域幾乎還處于一片空白,因此,對于鄉(xiāng)村園林的研究更具有特殊的意義。
7.1建立鄉(xiāng)村景觀園林的觀念意識
鄉(xiāng)村園林雖然早就出現(xiàn),但是由于人們理解和認識上的偏差,對鄉(xiāng)村園林沒有產生足夠的重視,以致于長期以來沒有人對它進行系統(tǒng)的研究。因此,通過建立鄉(xiāng)村園林的概念,使人們對鄉(xiāng)村園林有一個較為全面的認識,從而激發(fā)更多的人從事鄉(xiāng)村園林的理論和實踐的研究,以填補國內在鄉(xiāng)村研究領域的空白。
7.2發(fā)掘保護傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀園林環(huán)境
中國現(xiàn)存的皇家園林和私家園林大多為明清時遺留下來的,而鄉(xiāng)村園林由于長期以來受外界干擾少,因此,有的鄉(xiāng)村園林還保留著宋元時期的風格,這對中國傳統(tǒng)園林是一個很好的補充。713創(chuàng)造現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村景觀園林通過對鄉(xiāng)村園林的研究,探討鄉(xiāng)村居民對園林的需求,以及鄉(xiāng)村園林對大地景觀環(huán)境和改善生態(tài)的重大作用。鄉(xiāng)村園林不僅具有樸素的自然美,而且它和人們的平凡生活保持著最為直接和緊密的聯(lián)系,因此,通過對鄉(xiāng)村園林的研究,根據(jù)鄉(xiāng)村的功能要求、景觀要求和經(jīng)濟條件,創(chuàng)造出優(yōu)美的鄉(xiāng)村園林藝術形象,這對于我國未來鄉(xiāng)村規(guī)劃建設具有極為重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。
利用層次分析法進行地方性因素分析
本文主要是探究環(huán)境治理效果的地方性因素,即通過因素分析做好環(huán)境保護措施和相關決策。這里我們應用層次分析法對這些地方性因素進行具體分析研究。首先我們歸納一下要分析的問題,我們以高效環(huán)境治理為大目標,利用層次分析法建立系統(tǒng)的遞階層次結構進行地方性因素分析。該結構圖包括目標層,準則層,方案層。其中目標層主要是實現(xiàn)高效的環(huán)境治理,提高綜合效益;而準則層可分為兩層,也即影響因素和對應指數(shù)。具體的遞階層次結構圖如下所示:在研究地方性因素時,我們假設環(huán)境治理問題不受其他因素影響或受到的影響極小。根據(jù)以上的遞階層次結構圖中的準則層,明確決策目標和最優(yōu)化的解決方案,或按照國家規(guī)范標準實施環(huán)境治理,或依據(jù)地方性的環(huán)境特征和影響因素結構來進行環(huán)境治理。
第二步我們需要根據(jù)遞階層次結構建構判斷矩陣并賦值,將圖中每一個具有向下隸屬關系的元素作為判斷矩陣的第一個(左上角)元素,依次排列隸屬于它的各個元素。在依據(jù)準則層的基本定位比較各類因素的重要程度按1-9賦值,其中偶數(shù)作為判斷的中間值,奇數(shù)分別代表兩個元素相比后的重要程度,倒數(shù)即為元素間重要程度的相對比例。據(jù)此作上三角或下三角的判斷矩陣為第三步是進行層次單排序針對其準則的相對權重,運用和法計算權向量,因為該矩陣非一致性判斷矩陣,需先利用數(shù)學方法將矩陣歸一化,再取算術平均值作為最后的權重,也即通過對排序結果我們發(fā)現(xiàn)總排序的C.R
提高環(huán)境治理效果有效措施
根據(jù)層次分析法實驗結論表明,在進行地方性環(huán)境治理時,我們要依據(jù)影響環(huán)境治理的地方性因素分析結果,來作環(huán)保決策。對于社會經(jīng)濟因素,我們主要采取一下治理措施:首先我們要立足于環(huán)境保護服從經(jīng)濟發(fā)展的重要觀念,進行認知重構,并找到兩者間最佳契合點,由此著眼于經(jīng)濟結構的調整和產業(yè)布局的優(yōu)化,堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學發(fā)展觀,從宏觀上調整工業(yè)布局,并實現(xiàn)工業(yè)布局的“三大轉移”———“中心城市—遠郊城鎮(zhèn)”、“外延發(fā)展—調整改造”、“勞動密集型—技術密集型”,加強環(huán)保資金籌集與基礎設施建設,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。另一方面通過回收利用、凈化處理等措施促進水體凈化、垃圾回收、廢棄處理以及資源的再利用。
對于自然地理因素,要堅持“預防為主,防治結合”的基本原則,在經(jīng)濟建設過程中,注重土地結構的優(yōu)化,最大限度地加大綠化覆蓋率。加強生態(tài)環(huán)境的管理與優(yōu)化,尤其是水質環(huán)境、大氣污染監(jiān)測與控制與生物的多樣性保護。對于知識人文因素,主要的環(huán)境治理措施有加強環(huán)保執(zhí)法和環(huán)保意識宣傳;創(chuàng)新環(huán)保機制,多渠道籌金,加快環(huán)?；A建設;強化環(huán)境監(jiān)測和管理措施,嚴格把關環(huán)境治理質量。
結語
“保護環(huán)境,治理污染”是每個地區(qū)進行經(jīng)濟建設的同時不可忽略的重要環(huán)節(jié),是保持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略,因此不論何時何地,我們都要把它作為基本的職責和義務,根據(jù)區(qū)域基本情況和要求,實施有效的環(huán)境治理措施。
一、引言
跨域公共事務治理與行政區(qū)行政總是緊密聯(lián)系在一起,所謂的行政區(qū)行政指的是“基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理”[1]。隨著社會的快速發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟的迅速崛起,跨域公共事務開始逐漸顯現(xiàn)出來,由于行政區(qū)劃的限制,具有剛性約束的傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式已不能滿足現(xiàn)代跨域公共事務治理的現(xiàn)實需求,區(qū)域公共問題尤其是區(qū)域性、流域性污染事件便開始在我國各地繁衍開來?？v觀國內跨域污染治理個案,無論是松花江水污染還是太湖藍藻事件,抑或“錳三角”事件,都可以清楚的看到,不管是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū),一旦需要各相鄰地區(qū)通過合作治理環(huán)境或污染問題時,就會陷入一種跨域治理困境:雖然上級政府高度重視,毗鄰各省區(qū)也在“積極”執(zhí)行,污染治理資金相當充足,相關污染防治技術也很先進,但最終的治理成效都不太樂觀。這說明污染的治理在觀念、政策、資金、技術的背后還有深層次的原因,各方主體因為行政區(qū)的劃分陷入了類似“囚徒困境”的情境中,而省區(qū)交界地帶的跨域治理則屬于準公共物品,缺乏多元參與的單方面治理以及一維的公共行政機制與模式顯然不能達到帕累托最優(yōu),政府失靈就變得理所當然[2],而出于趨利動機,此種情況下,除政府外似乎沒有任何市場主體愿意提供這種公共物品,市場失靈也在所難免,在“有形”與“無形”之手均喪失作用的前提下,跨界的區(qū)域性公共問題層出不窮,愈發(fā)嚴重。
二、跨域環(huán)境治理困局的成因:基于傳統(tǒng)公共行政的視角
研究我國跨域環(huán)境治理的困境,首先要認真反思我國現(xiàn)存的行政區(qū)管理體制。長期以來,我國實行的都是嚴格的按照行政區(qū)劃分的管理體制,各行政區(qū)各自為政,條塊分割的管理模式導致跨區(qū)域公共事務治理往往缺乏效率,流于形式。就跨域環(huán)境治理而言,地方政府間存在的嚴重地方保護主義思想,加之環(huán)境管理體制、協(xié)調機制、政策、法律法規(guī)等方面的缺失,導致了地方政府在面對跨區(qū)域環(huán)境問題時往往缺乏足夠的治理動力。
(一)地方保護主義盛行
在我國跨域治理中,各省區(qū)雖然在一定程度上實現(xiàn)了區(qū)域合作治理,但由于地方政府受經(jīng)濟利益的驅使有著追求自身利益最大化的傾向,還有的地方政府為了提高其政績,視其績效考核標準為單一指標,對一些“三高”企業(yè)帶來的污染睜一只眼閉一只眼,片面追求經(jīng)濟增長,更有甚者,為使本地區(qū)利益最大化,竟然還利用種種渠道把污染排在“門外”。而此時,相關執(zhí)法部門也未能發(fā)揮應有的作用,對地方性環(huán)境污染的行為采取寬松的態(tài)度,對他們的違規(guī)行為視而不見,這種部門與部門之間的“最佳配合”,無形之中導致了省區(qū)交界地帶的環(huán)境污染進一步惡化。
(二)跨域環(huán)境管理體制和制度不合理
首先,我國傳統(tǒng)剛性的行政區(qū)劃分不利于各地區(qū)各部門溝通交流,不利于協(xié)調各行政區(qū)域綜合治理的資源。環(huán)境的整體性和污染的疊加性導致有的行政區(qū)使用大量的精力和時間進行污染的治理,但由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和綜合管理,加上各地對環(huán)境監(jiān)測的標準不同,未能使環(huán)境水平得到整體的提升,環(huán)境形勢也遲遲得不到實質性的改善。其次,由于受到傳統(tǒng)科層管理的限制,在跨域環(huán)境治理中,地方政府往往以中央下達的命令為其唯一的行動標準和準則,地方政府之間的談判協(xié)調制度難以建立,難免會造成信息渠道不暢,公眾的實際利益很難正常表達,行政資源缺乏有效而系統(tǒng)的整合與利用。再次,我國跨域環(huán)境管理模式明顯呈現(xiàn)條塊分割的特點,導致了環(huán)境保護機構和職能的分散,給跨行政區(qū)環(huán)境管理帶來了諸多的問題[3]。分散的環(huán)境管理模式導致各行政區(qū)之間各自為政,在跨界環(huán)境污染的問題上難以合作,彼此相互脫節(jié),再加上信息交流不暢,很容易陷入“囚徒困境”,無法從根本上解決污染的問題[4]。最后,區(qū)域性地方政府的績效考評體制不合理,由于利益實體化的存在,地方政府在一定程度上扮演的是理性的“經(jīng)濟人”角色,在處理事務和做出決策時,往往把成本——效益作為其唯一的評判標準,再加上現(xiàn)有的政績考核標準已經(jīng)由原來的以純政治指標為考核標準變成了以地方GDP和財稅收入等經(jīng)濟指標來進行衡量,這就使得政府為了追求經(jīng)濟目標而不惜以犧牲環(huán)境為代價,走“先污染,后治理”老路,這也為跨區(qū)域環(huán)境治理帶來了阻礙。
(三)跨域環(huán)境政策不完善
首先,我國已有的環(huán)境法律尚未對實施區(qū)域環(huán)境的政策主體和范圍進行清晰地界定,區(qū)域環(huán)境政策的法律地位缺失和政策的執(zhí)行能力不強,在很大程度上削弱了政策的效力。其次,區(qū)域政策手段過于單一,缺少配套的輔助性手段。在區(qū)域環(huán)境治理中,政策手段以強制性的居多,而經(jīng)濟調節(jié)性政策、鼓勵性政策以及公眾參與性的政策手段很少。在治理跨區(qū)域公共事務的具體措施上,由于許多的相關信息沒有實現(xiàn)共享,政府提供給公民參與的渠道較少,跨區(qū)域環(huán)境綜合治理信息共享平臺也尚未有效建立,不能為公共政策制訂提供有效的信息來源。最后,跨區(qū)域環(huán)境政策內外監(jiān)督機制、善后督查機制與評估機制尚未完善,中央政府的調控能力略顯弱勢,個人—中央—政府間相互循環(huán)的政策協(xié)調機制尚未建立,決策的民主化程度不高,決策主體的積極性難以得到有效地發(fā)揮。
(四)專門的跨域環(huán)境法律法規(guī)缺失
其一,我國大多數(shù)流域和省份尚沒有專門性的跨行政區(qū)環(huán)境管理法律法規(guī),已有的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法級別低,使得跨域治理行為在權威性和合法性上得不到保證。其二,新的環(huán)境保護與管理法律法規(guī)缺乏對跨區(qū)域環(huán)境問題的針對性,實效性不強,現(xiàn)行法律法規(guī)均以單項法律單個環(huán)境要素為調整對象,缺乏跨區(qū)域環(huán)境治理的有效機制。
三“、錳三角”環(huán)境事件:一個跨域公共問題的案例
“錳三角”是指湘黔渝三省市交界的湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣、貴州省銅仁地區(qū)松桃苗族自治縣和重慶市秀山土家族苗族自治縣,總面積6973平方公里,總人口158萬人?！板i三角”地區(qū)的錳礦已探明儲量1.5億噸以上,現(xiàn)已形成每年開采錳礦石300噸、生產電解金屬錳46萬噸的規(guī)模,是目前世界上最大的錳礦石和電解錳生產基地,電解金屬錳占世界總量的40%~50%[5]。礦業(yè)資源的大量開采快速拉動了“錳三角”地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2004年,花垣縣被評為全國經(jīng)濟增長速度最快的百強縣(市),位居第27位,松桃的財政收入由2003年的5600萬增長到2004年的9300萬;秀山當年的財政收入增幅高達200%。經(jīng)濟利益的驅動使得錳三角境內涌現(xiàn)出了數(shù)百家涉礦企業(yè),環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益威脅著人們的生命安全。秀山縣與花垣縣交界斷面錳含量超出III類水域功能標準,松桃縣與花垣縣交界斷面錳含量年均超標10倍以上,當?shù)啬赣H河“清水江”變成了“黑水江”,沿江兩岸數(shù)十萬人生產生活及生命受到嚴重威脅,人畜開始患上怪病,農作物嚴重減產。為了拯救兩岸人民賴以生存的母親河——清水江,并最終恢復這一多省交界地域的生態(tài)環(huán)境,少數(shù)民間政治精英牽頭成立了“拯救母親河行動代表小組”,會同沿江兩省一市 40余個行政村、街道干部數(shù)十人,多次向各級政府反應相關污染問題。但出于地方利益的考慮,三縣的相關部門均以污染源并未在本縣境內產生為由對民眾訴求置之不理,通過各種方式繼續(xù)保護本地的涉礦產業(yè),污染問題不但沒有解決反而越發(fā)嚴重,“錳三角”居民瀕臨無法生存的絕境。2005年5月,當?shù)孛癖婇_始向相關媒體求援,并協(xié)助相關媒體調查取證,南風窗、南方周末、中國經(jīng)濟周刊等媒體集中編發(fā)相關文章。在通過正常渠道向各級部門反映情況無果的無奈之下,當?shù)孛癖婇_始采取“極端”途徑“自己解決”,上訪、圍堵、打砸群體事件不斷發(fā)生,2005年4月22日,重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民數(shù)千人,砸毀了嚴重污染當?shù)丨h(huán)境的釩廠,2005年5月9日,花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個村的數(shù)百名村民,砸毀了該縣貓兒鄉(xiāng)數(shù)十家選鉬礦的工廠,2005年7月,甚至爆發(fā)了區(qū)域內40多個村民委員會的負責人聯(lián)名辭職的嚴重政治事件?！板i三角”一度成為國內外的高度關注點,中央政策研究室以內參形式將“錳三角”污染問題呈報中央主要領導,等中央主要領導同志就“錳三角”的環(huán)境污染治理問題先后近十次做出重要批示,重視程度為中國環(huán)保史之罕見。該地區(qū)隨后被國家環(huán)?？偩?、監(jiān)察部列為重點掛牌督辦的錳污染治理地區(qū),相關部門多次在當?shù)貙嵉卣{研、座談,廣泛傾聽當?shù)孛癖姶硪庖?為打破行政地域的限制,由原國家環(huán)?？偩纸M織協(xié)調三省市環(huán)保局和湘西自治州州政府、銅仁地區(qū)行署、秀山縣政府共同制定了一套聯(lián)席會議、信息共享、協(xié)同治理等跨域治理機制,三省市地方政府和環(huán)保部門不斷強化監(jiān)管,實行了“環(huán)保局班子流域負責制”、“流域停產制”、現(xiàn)場監(jiān)控、在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控等措施,在加大跨域環(huán)境治理工作力度的同時,“錳三角”周邊各縣市還加強了民族文化、旅游、基礎設施、醫(yī)療等方面的合作,同時借助“武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”這一國家級戰(zhàn)略平臺不斷創(chuàng)新合作方式和機制。經(jīng)過5年多的治理,“錳三角”生態(tài)環(huán)境大為改善,花垣、秀山、松桃三縣電解錳行業(yè)廢水年排放量以及總錳、六價鉻、氨氮的年排放量比整治前均減少90%以上,監(jiān)測表明,“錳三角”交界斷面水質現(xiàn)已達到和優(yōu)于地表水Ⅲ類水質標準。國務院副總理同志于2009年做出批示,要求相關部門和地方政府總結教訓,鞏固和深化現(xiàn)有治理成果,推廣“錳三角”環(huán)境治理經(jīng)驗。2009年以來,環(huán)保部多次召開相關會議肯定“錳三角”環(huán)境治理所取得的成果,環(huán)境保護部部長周生賢在實地考察了湖南花垣縣清水江流域邊城鎮(zhèn)斷面水質情況和湖南東方錳業(yè)集團股份有限公司污染治理情況后,認為“錳三角”環(huán)境整治為我國區(qū)域環(huán)境綜合整治提供了寶貴經(jīng)驗[6]“,錳三角”模式已成為跨域環(huán)境治理的典范。
四、跨域環(huán)境治理困局破解的經(jīng)典情境:“錳三角”模式的解析
“錳三角”治理模式承襲了傳統(tǒng)行政區(qū)行政治理模式的有效因素,但在治理實踐中又自成體系地形成了具有自身特點的多中心主體聯(lián)動、合作治理模式。這種治理模式的有機整合使得“錳三角”地區(qū)的環(huán)境治理既實現(xiàn)了治理的效率,又保證了治理的效益。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者埃莉諾?奧斯特羅姆指出“任何時候,一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外,就沒有動力為共同的利益作貢獻,而只會選擇作一個搭便車者”[7]。這也就說明,如果僅僅停留在傳統(tǒng)行政區(qū)的治理模式上,由于信息分享機制的缺失,花垣、松桃、秀山都只基于個人理性的角度處理問題,三方將會不可避免地陷入集體行動的悖論,導致集體的非理性決策,即三方都不去治理,而只是等待他方治理后坐享其成,跨域治理往往也就只能走向失敗。“錳三角”治理的成功之道就在于其無形中形成了多中心治理的模式,這樣的模式促使政府之間、政府與民眾、政府與企業(yè)之間進行利益博弈與雙向互動,從而衍生出許多諸如政府聯(lián)動、建立制度化的“公共論壇”等優(yōu)良機制,消除了單方治理的消極心理與搭便車的僥幸心理,打破了信息交流的障礙,建立了統(tǒng)一的制度與目標,最終形成了跨域治理的良性循環(huán)。除此之外,在“錳三角”治理的機制中,媒體同樣也發(fā)揮了強大的作用,它使得“錳三角”治理的各種基本運作都充分地暴露在群眾眼前,形成一個較為透明的環(huán)境,從而提升了群眾參與的積極性,通過深入的實地調查和分析,本文初步概括出了“錳三角”治理模式中的一些核心因素。
(一)強大的民間環(huán)保力量和正義的地方精英
有學者認為,在公共事務的治理上,政府才是治理主體,而民眾則是受眾,其實不然,民眾是直接利益相關者,從一定意義上說,他們才是真正的主體。在“錳三角”的治理中最權威有效的主體當然是中央政府,再依次往下則是省政府、縣、市政府、村和居委會、社會組織、企業(yè)、居民。當各主體的利益不能達成一致時,中間就必然存在一種縱向的利益博弈,起初,民眾的利益與地方政府的利益具有某種一致性,可一旦這樣的利益還不能彌補所帶來的損失的話,民眾就會站起來反抗。調研中,花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水村一位曾經(jīng)參與過保護母親河行動的村民A說:“我們那時都活不下了,政府的人又不在這里過日子,我們是最吃虧的,不往死里搞,我們后代住哪里去?”與其他地方的民間環(huán)?；顒硬煌氖?“錳三角”治理的成功得益于一批在當?shù)氐赂咄亍⒏挥姓x感的民間政治精英,他們在整個民間抗污行動中起到了精神領袖的作用,秀山縣貴鄧村的村民H說:“那些礦老板有權有勢,如果沒有他們(當?shù)卣尉?帶頭,我們肯定不敢去鬧,更不要說去砸廠了,他們?yōu)榱舜蠹也慌滤?我們也不怕了!”一位在推動“錳三角”治理中起到關鍵作用的老村主任也說,“自己是把腦袋提在褲腰帶上來干‘反污’這樁事情的”[8]。“錳三角”治理中的民間環(huán)保行動呈現(xiàn)出了兩個重要的特征,一是它已經(jīng)演化成了一種近似“全民參與”的民間正義活動,它有廣泛的社會基礎和群眾基礎,這完全不同于其他地區(qū)那種只有一些知識分子和有識之士參與,純屬“精英行為”的民間環(huán)?；顒?二是它不是一種群體性的“暴民狂歡”,民間力量和政治精英在整個行動中體現(xiàn)出了驚人的政治策略和“有禮有節(jié)”的行動步驟。
(二)高效型縱向行政管理
“錳三角”治理中仍沒有完全脫離傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理方式,這種強有力的一元化體制只有唯一決策中心,從而能夠快速集聚力量,提升問題處理的效率。統(tǒng)一的區(qū)域政府機構利用其權威性、正當性與強制性,通過政策、指令 、規(guī)章制度這類帶有行政性質的方式,對于重大事故的處理有著集中、速度、效率的優(yōu)勢,在復雜的網(wǎng)絡狀的利益博弈下,仍舊離不開中國特色主義的傳統(tǒng)行政區(qū)治理。在“錳三角”后期的治理中,各級各部門的重視程度和工作效率都是顯著的,僅在2009年,湖南省財政廳便下達了4113萬元的專項整治資金,涉及了區(qū)域環(huán)境安全保障項目18個,錳渣庫整治項目14個,污染防治技術項目2個。調研中一位參與“錳三角”聯(lián)合治理的地方環(huán)保部門領導S說:“這是立了軍令狀的,上級非常重視,這次大家絕對會高度統(tǒng)一認識,污染不治理好就會受處分摘帽子?！盚縣縣委辦一位工作人員說:“當時我們縣里的主要領導都表示寧愿降低經(jīng)濟發(fā)展速度,都要搞好污染治理,分管領導那段時間精神很緊張,怕出事,上面動了真格有哪個不怕?”強力的縱向行政壓力所產生的效果是顯著而直接的,調研中,我們在H縣見到了一套有關“錳三角”治理的文件,內容涵蓋了治理項目的立項、專項資金監(jiān)管、治理責任落實、治理機構設立、礦山整治整合等各個方面,2010年1月至5月不到5個月時間,H縣便由相關縣政府分管領導帶隊對錳污染治理工作進行了多次專項督導,并且下發(fā)了5期《政府督查通報》,通報涉及了污染治理的各方面,相關情況分析客觀、深入。參與調研的縣委辦工作人員Y表示:“我們還有很多內部文件,按規(guī)定不能讓你們看,有關治理各個環(huán)節(jié)我們都制定了詳細制度來規(guī)范和推進工作?！?
(三)聯(lián)動型橫向政府合作
迫于上級的壓力,“錳三角”各級政府坐在了一個談判桌上,就污染標準、懲罰措施、利益分配等問題多次交換意見,形成了《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》等具體的規(guī)則,建立了制度化的“公共論壇”,并定期召開所有行動者的聯(lián)席會議,針對不斷變動的水質狀況和利益需求,及時通過討論制定新的制度,從而克服“強制執(zhí)行”僵硬固化的制度缺陷。通過建立協(xié)商的平臺,充分的信息分享與交流能夠扭轉由于信息不對稱緣故造就的囚徒困境局面,而區(qū)域聯(lián)動體制能夠讓各行為主體處于平等、互助并相互尊重的角度上,激勵各級政府在各自行政區(qū)內有所作為,同時削弱各行為主體搭便車的僥幸心理,在這種良性競爭環(huán)境下,跨域公共事務才能得到妥善處理。橫向政府協(xié)商性的合作一方面是對縱向政府治理的補充,另一方面,它又建立在這種強制制度之下,中央政府是保障機制維持并產生效用的根本力量。C縣政府的一名工作人員說:“以前我們都是各搞各的,沒有機會也不愿意坐在一起談這個事(污染治理),現(xiàn)在有這個機制,我們必須要談,而且不會像以前那樣等別人動了我們再動?！睂τ跈M向的政府聯(lián)合,一些部門還是非常支持和看好的,H縣旅游局一位負責人說:“如果一起把污染治好了,我們可以一起開發(fā)邊城旅游項目,畢竟單個搞的項目沒有什么看頭,一起搞規(guī)模大些,更有市場?！?
(四)獨立的媒體監(jiān)督
“錳三角”治理得以順利進行,媒體功不可沒,由于媒體不隸屬于任何一個機關主體,能夠保障其傳播內容的客觀真實與傳播渠道的暢通。在“錳三角”事件中,媒體主要是采取“逆向傳播”的形式,即“新聞媒體對公共事件,特別是當公共管理和公共政策出現(xiàn)偏差、不合理的現(xiàn)象后,新聞媒體對由此引發(fā)的公共事件或公共管理危機進行的報道傳播?！盵9]媒體的宣傳工作讓“錳三角”迅速成為社會焦點,從而對公共政策產生逆向傳播作用,揭露政策制定的各種問題,引發(fā)社會對政策的批評監(jiān)督,最后引起中央的高度關注。花垣縣隘門村村民Z說:“記者不來,我們再搞都搞不成器(事),他們一報道世人(所有人)都曉得了,政府也不敢不管了,我們肯定感謝那些報紙(媒體)。”我們可以大致將“錳三角”跨域環(huán)境治理模式的內涵(表1)和邏輯梳理出來,其中治理的主體包括了民間力量、非政府組織、各級涉水部門。參與主體由于決策資源的有限性決定了其行為特征、角色定位與具體表現(xiàn),而參與主體的具體表現(xiàn)反過來能夠讓我們確定其行為特征與角色定位。民間環(huán)保力量尤其是一些地方性的政治精英體現(xiàn)出了強大的行動能力,在涉及到其根本利益時,“錳三角”民眾沒有選擇沉默,而是積極無畏的抗爭。中央各部門的權威性與強制性決定了它們必將扮演著最高決策者的身份,聯(lián)合三省就有關事項進行協(xié)商并制定總則,在治理過程中調解三方爭議,實施監(jiān)督管理作用。省級涉水部門則充當“總經(jīng)理”人物,制定具體方案并現(xiàn)場督察。具體的執(zhí)行則由市、縣涉水部門來推進,他們要求要做出明確的整治目標與任務,并最終付諸實踐,非政府組織則像是“攝像頭”與“潤滑油”一樣,在其中起到監(jiān)督與調劑作用。錳三角”跨域環(huán)境治理的成功既不是由于單純的上級行政干預,也不是因為地方強有力的政府自治,而是在于已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的“多元治理、協(xié)同共生”的模式(參見圖1),在這種縱向的管理體制當中穿插著橫向的政府聯(lián)動模式。
松桃、秀山與花垣三方政府通過聯(lián)席會議的方式與區(qū)域聯(lián)動機制強強聯(lián)手進行戰(zhàn)略合作,第三方組織則既充當了機制的誘導者又在機制運行過程中充當監(jiān)督者,不可忽視的力量還有媒體與非政府組織,媒體是整個機制中無處不在的“攝像頭”,使得治理過程較為完整地暴露在全國公眾眼前,以發(fā)揮強大的監(jiān)督作用,推動機制的良性運轉,也正是因為媒體的“放大鏡作用”才得以讓中央介入治理事件,其他非政府組織,如環(huán)保技術研發(fā)機構等主要是給予“錳三角”專家與技術支持才從根本上保障了治理的經(jīng)濟效益與社會效益的有效整合,各主體在各種外在壓力和內在動力下形成了一個有機的共生體。
五、結束語
跨域治理不同于一般的公共事務治理問題,區(qū)域性的環(huán)境污染問題為何屢次出現(xiàn),其根本原因就在于成本與收益的不對等,由于沒有形成有效的共生機制和協(xié)調沖突的區(qū)域性論壇,使得污染者制造者和治理觀望者往往是受益者,污染承受者和治理主動者則成為利益受損者,它背后牽涉的是成本與收益的公平化實現(xiàn)問題?！板i三角”作為典型的多省區(qū)交界地域,環(huán)境污染問題已經(jīng)存在多年,該區(qū)域也開展了多次“運動式”的治理行動,為何一直到近年來才得以有效治理呢?如果將區(qū)域性的環(huán)境污染治理視為一個困局,那么我們可以認為,正是由于缺乏了某些關鍵性的要素或條件,使得人們不再愿意遵守其在使用“公共池塘資源”時應有的規(guī)則[7],因此這種困局才得以形成并不易被打破?！板i三角”的成功治理在一定程度上昭示了跨界環(huán)境治理困局是可以破解的,“多元治理、協(xié)同共生”的跨域環(huán)境治理模式形似某種戰(zhàn)略聯(lián)盟,這種聯(lián)盟在一定程度上實現(xiàn)了治理資源在聯(lián)盟主體間的跨界流動,因此治理效果顯著
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市化速度也逐年加快。縱觀60余年來的城市化發(fā)展進程，我國城市化水平已經(jīng)由1949年的7.3%提升至2016年的56.1%，預計到2020年，中國城鎮(zhèn)化水平將要達到60%。城鎮(zhèn)化水平的提升是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要源頭之一，然而生態(tài)環(huán)境污染等一系列問題也伴隨著經(jīng)濟的快速增長逐漸顯現(xiàn)。著眼于京津冀城市群，其區(qū)域內存在著明顯的異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為人口由經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中小城市向京津兩個超大城市涌入。2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，河北省涌入京津兩地的人口分別為155.9萬和75.45萬，約占京津兩地常住外來人口的22.1%和25.2%。異地城鎮(zhèn)化，不僅導致區(qū)域發(fā)展失衡，同時大量的人口涌入也對大城市造成一定壓力，尤其在資源環(huán)境方面，因此，在新城市化背景下，如何合理促進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，對維持城市化可持續(xù)發(fā)展，保證綠色生態(tài)具有一定的現(xiàn)實意義。
一、京津冀區(qū)域內環(huán)境現(xiàn)狀
在水資源方面，由于城鎮(zhèn)化水平的快速提升，各地方政府往往把關注點集中在經(jīng)濟增長上，從而忽視了城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，加劇了水資源的短缺狀況。由于人為改造地下水結構分配，導致華北平原已經(jīng)形成了一個巨大的漏斗區(qū)，其地區(qū)可直接飲用的地下水僅占22.2%。同時，由于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，一些重工業(yè)工廠相繼建立，這些工廠是導致區(qū)域內水資源污染的主要原因，目前京津冀地區(qū)有三分之一的水資源已經(jīng)被污染并且不能使用，比如，唐山、石家莊等由于重工業(yè)工廠的建立，當?shù)氐乃Y源已經(jīng)出現(xiàn)重金屬污染。隨著污染的加劇以及對水資源的過度開發(fā)，水生態(tài)也受到了嚴重的損害，出現(xiàn)了流域范圍內平原地區(qū)普遍地標斷流、濕地萎縮、功能衰退等問題。由于水資源短缺、水污染等問題都是相互影響、互相疊加的，因此，生態(tài)環(huán)境治理需要著眼于全局，合理規(guī)劃好區(qū)域內的環(huán)境治理。在大氣污染上，京津冀是我國空氣污染最嚴重的區(qū)域，其大氣污染主要以霧霾為主。參照環(huán)境空氣質量綜合指數(shù)評價，2016年全國空氣質量相對較差的10個城市中，京津冀區(qū)域內的城市就占6個，《2016中國環(huán)境狀況公報》顯示，京津冀、長三角、珠三角三大重點區(qū)域中，京津冀空氣質量最差。盡管隨著經(jīng)濟形勢進入新常態(tài)，區(qū)域內的經(jīng)濟結構面臨轉型，一些傳統(tǒng)的重工業(yè)為了與當前經(jīng)濟形勢相適應都作出相應的轉型，有些企業(yè)甚至已經(jīng)停工，在一定程度上緩解了區(qū)域內的環(huán)境污染，但是這也因此促使了一些小企業(yè)、小作坊的興起，反而加重了空氣污染的程度。城市的擴張也導致了京津冀地區(qū)生態(tài)功能與發(fā)展格局的嚴重失衡。城市化范圍的擴大，使其對土地的需求也不斷加大，從而造成了城鎮(zhèn)綠化空間減少，土地使用質量下降。比如，壩上高原地區(qū)由于人口和放牧超載，土地荒漠化問題十分突出，部分山地出現(xiàn)了水土流失以及土壤侵蝕現(xiàn)象。冀中南平原地區(qū)隨著城市快速擴張、工業(yè)開發(fā)擠占生態(tài)用地，導致城市綠地面積不足，城市熱島效應顯著，平原地區(qū)城鎮(zhèn)連片開發(fā)與交通網(wǎng)絡隔斷了生態(tài)廊道，高消耗、高污染產業(yè)掠奪生態(tài)用水，破壞了生態(tài)屏障，恢復難度大。同時，近年來濱海新區(qū)區(qū)域內出現(xiàn)了土地鹽漬化等問題，主要原因是為了適應經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展建立創(chuàng)造業(yè)基地和服務業(yè)基地，而過多開墾未利用過的土地。土地資源的稀缺造成了各方利益的爭奪，對當?shù)鼐用竦纳钅Ｊ疆a生了一定的負面影響，必須引起區(qū)域環(huán)境治理的關注。
二、當前區(qū)域環(huán)境治理的困境
（一）行政區(qū)域與環(huán)境區(qū)域的不一致
目前，我國的地方政府都是依據(jù)政治、經(jīng)濟、文化以及歷史等因素、按照行政區(qū)劃分建立的。然而環(huán)境區(qū)域多是在某生態(tài)系統(tǒng)所形成的特定自然地理或某一自然地理環(huán)境中形成的。因此，行政區(qū)域與環(huán)境區(qū)域的范圍大都不一致。盡管我國關于環(huán)境保護的法律法規(guī)就地方政府應對其相應的行政區(qū)域內的環(huán)境進行管控做了明確的規(guī)定，但因為區(qū)域環(huán)境問題的整體性，許多區(qū)域出現(xiàn)的環(huán)境污染問題往往超出了地方政府行政區(qū)域的管轄范圍，而行政管轄區(qū)與環(huán)境區(qū)的不對等，就會有各行政區(qū)域之間交界處無人管制的現(xiàn)象發(fā)生。據(jù)相關研究，京津冀地區(qū)的大氣污染是與整個群落相關的，大氣污染在京津冀區(qū)域內是相互關聯(lián)影響的。也就是說，關于京津冀區(qū)域內的霧霾問題，如果只有一個地區(qū)在大氣污染治理上付出人力、財力，是無法改善該區(qū)域內的空氣質量問題的。同時，由于行政區(qū)域的劃分，導致京津冀區(qū)域交界處環(huán)境管制不當。交界地區(qū)基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中，極易受到地方政府的干擾，還有排污收費標準的差異、跨區(qū)域協(xié)調機制不健全等因素的影響，執(zhí)法效果不佳，從而使交界地區(qū)環(huán)境監(jiān)管漏洞長期存在。因此，如果不從根本上打破行政區(qū)域的塊狀地方政府管理模式，區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境治理是很難成功的。
（二）地方政府間權利資源碎片化
關于環(huán)境治理，由于當前中央政府居于主導地位，通過自上而下的政治結構，地方政府不僅需要對中央下發(fā)的政策進行實施，同時也需要保證本地的自身利益，而且地方政府有一定的自主權，不僅對本地區(qū)的相關財政事務具有管理權，同時對財政收支也具有支配的權利，是該地區(qū)實現(xiàn)自身利益最大化的理性“經(jīng)濟人”，從而導致地方政府為了提升本地的經(jīng)濟發(fā)展水平，不惜降低企業(yè)的準入標準，沒有對那些不符合綠色生態(tài)標準的企業(yè)進行嚴格的管控與治理。同時，中央對地方官員的績效考核標準主要關注點集中在經(jīng)濟增長指標上，忽視了環(huán)境治理，因此，環(huán)境治理的效果短時間內并不明顯。還有一些地方政府的領導作為“理性人”考慮到自身利益，把重心都投入到短期內能夠提升地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展項目中，而選擇放棄短期回報率相對較低的環(huán)境治理項目。這便會出現(xiàn)地方政府官員過分關注經(jīng)濟增長而忽視民生保障、環(huán)境治理等問題。
（三）外部約束規(guī)范的缺失
我國現(xiàn)行的關于環(huán)境保護的法律法規(guī)以及環(huán)保管理問責制是以行政區(qū)域為版塊進行劃分管理的。當區(qū)域內交界處出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，由于缺乏整體區(qū)域內環(huán)境治理的法律法規(guī)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域劃分的環(huán)境管制并不能發(fā)揮其作用。由于缺乏以區(qū)域治理為單位的規(guī)章制度，區(qū)域內地方政府之間具有很強的依賴性，每個地方政府都把治理的希望寄托在區(qū)域內其他政府上，希望多投入治理成本，自己可以“搭便車”。如果“搭便車”現(xiàn)象長期存在，區(qū)域內的地方政府在環(huán)境治理上便不愿意長期投入過多的人力、物力以及財力，最終的結果便是區(qū)域內環(huán)境治理不能順利進行，出現(xiàn)“集體行動困境”的情況。
三、完善區(qū)域環(huán)境治理體系的對策
（一）建立區(qū)域環(huán)境治理專項委員會
建立環(huán)境治理體系，地方政府之間的合作權威性約束最重要，然而權威性建立的基礎是建成一個管理體系健全、分工明確、公平公正的合法性組織，該區(qū)域的合作組織是契約式的，是需要該區(qū)域內所有地方政府對區(qū)域內的發(fā)展目標達成一致的。目前，京津冀地區(qū)之間已經(jīng)簽署協(xié)議并成立了省市之間的領導小組，交界地區(qū)也可成立專門的聯(lián)合治理領導小組?？梢越梃b歐盟關于各國聯(lián)合治理的機構體系：歐盟各個機構分工明確、體制健全，有專門的決策機構（首腦會議）、立法機構（部長理事會）、執(zhí)行機構（委員會）、監(jiān)督和咨詢機構（歐洲議會）、仲裁機構（歐洲法院）。正因為歐盟完善的組織體制，才使得歐盟區(qū)域合作組織的權威性得到了相應的保障，各國間在處理問題時才更容易達成一致。在當前國內的分權體制下，地方政府有一定的自主權，京津冀區(qū)域可以通過合作解決跨界污染問題。同時，三地可以通過逐步統(tǒng)一京津冀地區(qū)的基本環(huán)境政策和排污標準為聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)造有利條件。河北省已經(jīng)制定了2015—2020年的排污收費標準計劃，逐步減小了與京津的差距，保證了聯(lián)合治理小組與各地區(qū)的環(huán)保部門順暢的溝通，利用網(wǎng)絡信息平臺及時交流，互相學習經(jīng)驗，共同商討決策。
（二）健全跨區(qū)域環(huán)境治理運行機制
為實現(xiàn)可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境治理同樣重要。在生態(tài)環(huán)境治理上，三地要推動聯(lián)防聯(lián)治、執(zhí)法一體，避免地方保護主義現(xiàn)象。立法的穩(wěn)定性與強制性，能夠相對有效地保障和約束區(qū)域內地方政府間合作治理所產生的問題。因此，只有通過實現(xiàn)區(qū)域內立法資源共享，地方政府之間因合作而產生的分歧困境才能從根本上解決，各政府間的合作才能更加規(guī)范化和制度化。為了進一步完善區(qū)域內環(huán)境治理與合作的機制，京津冀三地于2015年12月共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》。目前該協(xié)議只停留在初步實施階段，尚未完全成熟，如果條件成熟，建議可以在國家層面通過人大或者國務院制定相關行政法律法規(guī)，對地方政府合作過程中協(xié)調機構的設置程序、行為方式、職能范圍等作出明確規(guī)定，這對區(qū)域內各地方政府間的合作具有積極的影響意義。
（三）完善區(qū)域內環(huán)境管制關系網(wǎng)絡
要想實現(xiàn)區(qū)域內有效合作的關系網(wǎng)絡，建立區(qū)域內環(huán)境管制機制，不僅需要區(qū)域內各地政府間的整合，還需要政府投入一部分精力到私營企業(yè)以及非營利組織間的合作中。當前，京津冀生態(tài)環(huán)境的整合建立，應當注重公私部門間的合作、各地生態(tài)環(huán)境治理功能以及層級的結合和規(guī)制。政府可運用PPP模式，鼓勵私營部門加入合作。同時，區(qū)域內的環(huán)境治理委員會在獲得各地政府同意的條件下，可以通過與私營部門合作，通過投標的形式，將環(huán)境治理相關事務外包給私營部門，這不僅能夠減輕政府的財政負擔，也能提高環(huán)境治理效率。可以建立區(qū)域內生態(tài)環(huán)境治理信息資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)該區(qū)域內各地政府的資源共享，做到區(qū)域內生態(tài)環(huán)境信息的高效性、及時性以及持續(xù)性，以便為京津冀環(huán)保專項小組提供有價值的參考信息。
（四）建立公平公正的利益補償及問責機制
對于追求利益最大化的地方政府而言，區(qū)域環(huán)境治理是以理性計算為基礎的，地方政府看重的不僅是實際收益，同時也看重相對收益，這兩種收益是否公平，影響著地方政府參與集體行動的積極性和主動性。由于京津冀的生態(tài)功能區(qū)多數(shù)都屬于貧困地區(qū)，地方政府在建設發(fā)展中長期面臨著資金短缺、社會保障等多重壓力，導致生態(tài)功能區(qū)的人力、物力、財力以及技術都不能及時跟進，對該區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境發(fā)展產生負面的影響。為此，建立健全的區(qū)域橫向補償機制是推動區(qū)域生態(tài)建設的重要前提。在補償機制的建立中，首先，財政轉移支付是最根本也是最重要的組成部分，該補償方式應當至少占生態(tài)補償機制的50%以上。北京天津兩地在應對河北省的一些貧困區(qū)縣為重點生態(tài)功能區(qū)進行財政轉移支付時，應以北部燕山山區(qū)以及冀西太行山重點生態(tài)功能區(qū)為主要支付對象。其次，京津冀區(qū)域內的一些中心城市在其傳統(tǒng)產業(yè)進行轉移時期，應當把握住與該區(qū)域內生態(tài)功能發(fā)展良好的地區(qū)進行合作的機會，開展相互幫扶支援、職業(yè)技能培訓等活動，建立專業(yè)的培訓基地，幫助環(huán)保部門員工提升專業(yè)知識技能以及服務水平等。最后，京津冀區(qū)域可以根據(jù)該生態(tài)區(qū)域內的成本以及受益水平高低，制定一些相關的稅收政策，比如“生態(tài)補償累進稅”。在保障利益補償公平的情況下，環(huán)保問責機制的建立也是很有必要的。目前，該制度依舊是按照行政區(qū)域進行評估考核，正如前文所言，一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況與區(qū)域整體是相關聯(lián)的，按照行政區(qū)域對環(huán)境進行問責，對地方官員并不公平。因此，要想從根本上完善區(qū)域內的環(huán)境問題，就需要讓區(qū)域內的所有地方政府都有承擔該區(qū)域環(huán)境問題的責任意識，并以該環(huán)境區(qū)域為一個整體的單元實現(xiàn)環(huán)保問責制，而不應該繼續(xù)以行政區(qū)域為單元進行環(huán)保問責。
作者:張涵 單位:香港城市大學
摘要：
當今，惡劣的水環(huán)境已成為生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的短板。在我國綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展期間，建設施工企業(yè)將PPP模式引入水環(huán)境治理項目中，以環(huán)保投資作為主要研究內容，實現(xiàn)人與水環(huán)境和諧、經(jīng)濟社會環(huán)境全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞：
綠色；城鎮(zhèn)化；水環(huán)境；PPP模式
1引言
“水十條”充分明確了水環(huán)境治理2017年至2020年的發(fā)展目標，激發(fā)了以黑臭水體治理為核心的污水處理市場?！蛾P于推進水污染防治領域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》，倡導在水污染防治領域大力推廣運用PPP模式，對提高環(huán)境公共產品與服務供給質量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。
2綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展中水環(huán)境治理的PPP模式應用
財政部PPP中心最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底全國入庫PPP項目共計11260個，投資額13.5萬億元。其中環(huán)保類項目2334個，占全部入庫項目總數(shù)的20.7%。在環(huán)保類PPP項目中，涉水項目包括污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理、海綿城市、地下綜合管廊等占比高，超過80%。（1）城鎮(zhèn)污水處理設施投資。PPP模式建立的污水處理基礎設施，主要是在現(xiàn)有的水環(huán)境治理基礎上，實現(xiàn)新建、改造等工作。在 2014年，我國的財務部門實現(xiàn)了第一批PPP模式示范項目，成立了11個水環(huán)境治理項目以及9個污水處理廠，實現(xiàn)了2個水環(huán)境綜合項目的構建。這些項目在實際構建與發(fā)展下，為主要的執(zhí)行環(huán)節(jié)，根據(jù)相關經(jīng)驗，促進了PPP制度體系在其中發(fā)揮的服務作用。在2015年，實現(xiàn)了第二批PPP模式示范項目，在形式上，增加了水環(huán)境項目的投資，甚至該項目開始擴展到市級、縣級，使各個地區(qū)的水環(huán)境保護治理投資工作都得以普及。目前，水污染治理PPP模式是以污水治理、排水管網(wǎng)建設為主，比較復雜、綜合性的水環(huán)境整治項目還比較少，所以說，該領域還存在較大空間[1]。（2）城市水生態(tài)修復與流域水環(huán)境保護投資。城市水生態(tài)修復投資是政府、水務企業(yè)結合投資的，在政府投資下，為城市河道、湖泊等實現(xiàn)了生態(tài)清淤、綠道生態(tài)建設，也能對城市水體、周邊土地進行開發(fā)，不僅促進了城市水體污染治理工作，還促進了城市水生態(tài)景觀的良好形成。對于流域性區(qū)域比較大、水環(huán)境治理工作外部加強的區(qū)域，其面對較大難度 [2]。
3綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展中水環(huán)境治理的PPP模式發(fā)展
PPP模式將從兩個方面改變環(huán)保產業(yè)。首先是項目的體量。在傳統(tǒng)市政單體項目時代，項目體量達到10億元算是很大的項目。在PPP時代，單體項目超過10億元很常見，百億元級的項目也開始落地。其次是改變環(huán)保產業(yè)格局，產業(yè)集中度將明顯提升。由于PPP模式整體規(guī)模較大，且需要環(huán)保投融資的介入，傳統(tǒng)環(huán)保公司業(yè)務很難全面覆蓋。在此背景下，上市公司加快整合兼并資源成為環(huán)保市場的趨勢。上市公司通過延伸業(yè)務鏈條，拓展業(yè)務范圍，構建環(huán)保大平臺，以承接更為復雜的PPP項目。（1）設置PPP管理中心。施工企業(yè)對水環(huán)境治理PPP項目的管理，需要根據(jù)項目的實際情況，為其設置PPP項目管理公司，保證管理積極性的穩(wěn)定提升。例如：英國、巴西、澳大利亞等國，不僅設立了國家PPP中心，還形成了地方PPP中心。針對已經(jīng)建立的中心結構，相關的專業(yè)人員和社會機構要為其提供技術，促進了PPP項目管理工作的專業(yè)性實施，也能及時更新各個施工企業(yè)掌握的相關知識[3]。（2）社會資本參與模式。施工企業(yè)在對社會資本進行選擇期間，結合對項目的長期發(fā)展與運營，擇優(yōu)選擇運營管理能力較強、技術水平較先進的資本商，且資本商的規(guī)模與實力都需要與水污染治理PPP項目規(guī)模一致。此外，還需要促進動態(tài)性調整收費定價機制的形成。在PPP項目中，施工企業(yè)需要對社會資金利潤進行控制，促進收費定價機制的合理調整，保證為社會資本獲得穩(wěn)定效益。（3）建立投資回報機制。加強水環(huán)境治理PPP模式投資回報機制的建立，不僅能夠按照相關的法律法規(guī)有效執(zhí)行，為一些企業(yè)創(chuàng)建穩(wěn)定的政策環(huán)境，還能降低PPP項目中的不確定因素。在PPP項目中，施工企業(yè)需要根據(jù)項目的盈利情況，確定出相關的補貼額度，同時國家需要針對一些河湖、水污染治理項目給予適當?shù)馁Y金補貼這樣才能保證社會資本投資獲得更穩(wěn)定的回報。（4）PPP資產證券化。有關部門將從多個方面規(guī)范引導PPP發(fā)展，包括推動中小城市PPP創(chuàng)新試點、推動PPP資產證券化、鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目投資等。PPP資產證券化熱度較高，市政項目尤其是水務方面的項目，無論是投資規(guī)模還是運作經(jīng)驗都適合資產證券化。同時，推動建立環(huán)保PPP項目產業(yè)基金。鼓勵利用社保、險資、國有大型銀行等低成本的政策性資金組建專項產業(yè)基金，通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產證券化等多種金融渠道保障融資需求。
4綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展中水環(huán)境治理的PPP模式存在的問題
（1）PPP模式仍需完善,從目前情況看，PPP制度還需完善，投融資體制改革仍不到位，項目參與方信用履約機制有待健全，專業(yè)咨詢服務能力還需加強。（2）規(guī)范化操作水平有待提升,應該加強頂層制度設計，在國家層面直接操作一些大型PPP項目。
5結語
黨的十八以來，大力推進生態(tài)文明建設，中國已經(jīng)將傳統(tǒng)的發(fā)展思路轉變?yōu)樯鷳B(tài)文明綠色發(fā)展，無論在制度上還是在服務方式下，都促進了生態(tài)環(huán)境保護工作的有效開展。近年來國內許多城市投入了諸多資金治理水環(huán)境，但成效并不顯著。作為水污染防治領域的重要組成部分，水環(huán)境綜合治理項目因其開放性、綜合性、系統(tǒng)性等特點，在PPP運作方式上也較其他類別項目更為復雜，需要我們在實踐中不斷地探索、改進、提升，以實現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化建設。
作者:何心意 單位:中國水利水電第十三工程局
摘要：
就煤礦區(qū)采煤塌陷形成的背景條件、發(fā)育特征及表現(xiàn)形式進行說明，并在此基礎上對于采煤塌陷區(qū)礦山地質環(huán)境的治理模式進行分析研究。
關鍵詞：
采煤塌陷區(qū)；礦山地質；環(huán)境治理
0引言
煤礦資源在中國的能源結構中占據(jù)著非常重要的位置，但是其在開發(fā)過程中所帶來的負面環(huán)境效益卻也不容忽視。在煤礦資源開采過程之中，經(jīng)常會誘發(fā)地面塌陷及地裂縫等一系列地質災害，并且會造成該開采區(qū)地質破壞、水土環(huán)境污染等一系列地質環(huán)境問題，給煤炭企業(yè)造成嚴重的經(jīng)濟損失。這就要求相關研究人員對于采煤礦區(qū)塌陷地質形成的原因及特征進行深入研究，并在此基礎上提出科學合理的采煤礦區(qū)地質環(huán)境治理策略。
1采煤塌陷區(qū)的主要災害類型
1.1泥石流
在采煤塌陷區(qū)中經(jīng)常存在著類似廢渣與建筑垃圾等松散狀的堆積物，導致在出現(xiàn)暴雨等惡劣天氣時，會直接產生泥石流等自然災害，這樣不僅會對周邊環(huán)境造成嚴重影響，甚至會直接威脅到周邊居民的生命財產安全[1]。
1.2不穩(wěn)定邊坡
在采煤塌陷區(qū)中，因為工程井及采空塌陷的共同作用，會直接導致其周邊存在眾多邊坡。而且這些邊坡多是巖質邊坡，坡體主要為泥巖與砂巖。在采煤塌陷區(qū)周邊存在的邊坡都非常陡峭，而且有較高程度的風化現(xiàn)象。這就導致邊坡上裂縫的發(fā)育速度比較快，整體的穩(wěn)定性也相對較差，因此在遇到暴雨天氣或受到一些地質環(huán)境的影響后，也會直接導致該邊坡出現(xiàn)局部崩滑現(xiàn)象，這樣就會對當?shù)氐刭|環(huán)境造成極大的影響。
1.3滑坡
在采煤塌陷區(qū)中，還會因為挖掘原因而導致出現(xiàn)滑坡。一般情況下，滑坡有楔形體巖質滑坡、巖質滑坡與黃土滑坡這三種類型，并且穩(wěn)定性較差。因此在采煤工況發(fā)生改變或出現(xiàn)暴雨等惡劣天氣的情況下，就非常容易出現(xiàn)邊坡滑動等一系列現(xiàn)象。
2采煤塌陷區(qū)的礦山地質環(huán)境治理思路
目前采煤塌陷區(qū)的礦山地質環(huán)境治理工作是中國經(jīng)濟發(fā)展階段的一個產物，其主要原因是在進行自然資源開采及運用過程中，過分注重經(jīng)濟效益，而忽視對地質環(huán)境的保護，并且對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成非常嚴重的影響。在礦區(qū)和諧及生態(tài)和諧的發(fā)展目標下，就需要相關煤礦企業(yè)充分加強對采煤塌陷區(qū)礦山地質環(huán)境的治理工作，并在此過程之中不斷更新環(huán)境治理觀念及治理思路，這樣才能夠使采煤塌陷區(qū)的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益有機結合在一起。一般情況下，進行采煤塌陷區(qū)礦山地質環(huán)境的治理思路有以下幾種。
2.1開發(fā)旅游資源
在進行采煤塌陷區(qū)域地質環(huán)境治理過程中，可以借助當?shù)氐臍v史條件，根據(jù)塌陷區(qū)所形成的大面積積水區(qū)域，打造生態(tài)旅游的濕地景觀。借助在采煤塌陷區(qū)開發(fā)旅游資源的方式，為當?shù)氐刭|環(huán)境的治理提供一定程度的資金，并可以實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益有機結合，借助于大力發(fā)展歷史文化工程及濕地旅游城市的方式，能夠實現(xiàn)旅游經(jīng)濟效益[2]。
2.2開發(fā)養(yǎng)殖業(yè)
在采煤塌陷區(qū)中通常會存在大量的積水區(qū)域，因此當?shù)孛癖娍梢栽谝恍┓e水相對較深的區(qū)域建立魚塘。 充分運用當?shù)氐乃Y源進行魚鴨等養(yǎng)殖作業(yè)。而在一些積水較淺的區(qū)域，還能夠進行水產經(jīng)濟作物的種植，并可以建立一些生態(tài)蔬菜種植基地。運用這樣的做法能夠在一定程度上改善采煤塌陷區(qū)的生態(tài)環(huán)境及地質條件，并能夠在此過程中創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟效益。
2.3創(chuàng)建礦山地質公園
對于一些塌陷面積較小的區(qū)域，其地表的表現(xiàn)形式往往呈現(xiàn)多樣化的特征。因此當?shù)卣梢猿浞纸柚@一特征，保留一些具有代表意義的塌陷場景，形成具有自身特色的礦山地質公園。
2.4植樹造林
在煤礦塌陷區(qū)地質環(huán)境治理過程中，植樹造林是一種常見的治理方式。在塌陷區(qū)域借助閑置的土地種植樹木，這樣能夠起到很好的治理環(huán)境及加固風沙的作用。但是一些塌陷區(qū)域水源較少時，可以運用先進的滴灌技術，有效解決干旱的煤礦塌陷區(qū)礦山的地質環(huán)境問題。
3案例分析
A地區(qū)是一煤炭礦業(yè)城市，隨著煤礦資源過度開采，使得該地區(qū)的地質環(huán)境遭到很大程度的破壞，并且形成了采煤塌陷區(qū)。在進行該地區(qū)采煤塌陷區(qū)礦山地質環(huán)境治理過程中，當?shù)卣\用了植樹造林、打造農業(yè)生態(tài)園區(qū)及建立礦山地質公園等綜合治理方式，取得了顯著的治理效果。
3.1基本情況
該采煤塌陷區(qū)突出的地質環(huán)境問題已經(jīng)嚴重影響到當?shù)氐娜司迎h(huán)境、工農業(yè)發(fā)展及城市發(fā)展規(guī)劃，并且制約該地區(qū)的經(jīng)濟的發(fā)展，其具體情況如下：a)采煤塌陷區(qū)的地形地貌景觀是“滿目瘡痍，蕭條破敗”，其惡劣的生態(tài)環(huán)境制約了城市的進一步發(fā)展；b)采煤塌陷區(qū)因長期的煤礦開采工作，使當?shù)氐墓I(yè)及民用建筑產生巨大的變形破壞，并且對周邊居民造成了非常大的影響，使正常的生產生活難以繼續(xù)；c)采煤沉陷區(qū)中有內地裂縫、高陡邊坡及土壤侵蝕等諸多地質災害，地下水位也處于不斷下降的狀況，土地及水資源也都遭受到一定程度的破壞。圖1為該地區(qū)總貌。
3.2治理目標
根據(jù)當?shù)卣?guī)劃，需要對該采煤塌陷區(qū)的地質環(huán)境進行治理，并且需要達到“一帶二區(qū)三湖四點”為特色的城市生態(tài)公園。在這一大的治理目標下，可以將該項目分為以下三個目標：a)重新利用該塌陷區(qū)的大面積土地資源，并徹底改變該地區(qū)的地形地貌；b)進一步消除當?shù)氐膬鹊亓芽p、地面塌陷及土壤侵蝕等地質災害帶來的不利影響，并且需要有效遏制該采煤塌陷區(qū)的水土流失；c)實現(xiàn)該采煤塌陷區(qū)的植被覆蓋，從而達到改善該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的效果。
3.3治理任務
在進行該采煤塌陷區(qū)地質環(huán)境治理過程中，需要充分結合當?shù)鼐唧w情況，可以采用以下幾點具體的治理思路：a)對于該采煤塌陷區(qū)的裂縫發(fā)育區(qū)進行地貌重塑，并需要進行裂縫整治及塌陷坑填埋，需要在此基礎上將該塌陷區(qū)改造為坡度適合的地形，這樣就能夠為當?shù)赝寥乐貥嫾巴恋刂匦吕玫於己玫幕A；b)對當?shù)鼗鶐r塌陷區(qū)及松散層塌陷區(qū)的土壤進行工程覆土及施肥改良，在一定程度上改善當?shù)氐耐寥佬阅?，恢復當?shù)氐姆N植功能；c)需要在積水塌陷區(qū)修筑擋土墻，有效防止該積水坑受到新煤矸石的再次污染；d)在該塌陷區(qū)之中實施綠化管網(wǎng)滴灌工程，有效確保該項目實施的林木生產條件；e)需要結合多林種的綠化工程設計，建立一個多林種相結合的生態(tài)防護體系及結構合理的生態(tài)系統(tǒng)，這樣就能夠使得當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境形成良性循環(huán)。
3.4技術路線
在進行具體的治理工作前，首先需要對該采煤塌陷區(qū)已經(jīng)治理的狀況及待治理情況進行調研，收集該地區(qū)礦井開采資料，這樣就可以在國內外相關地質環(huán)境治理經(jīng)驗的基礎上，結合當?shù)氐木唧w土地規(guī)劃情況進行切實可行的地質環(huán)境治理工作。
3.5具體治理措施
a)土地整理。對于一些沉陷坑需要運用煤矸石來進行填埋，并需要對當?shù)氐牡亓芽p運用人工與機械相結合的方式進行工藝填補，并需要對當?shù)鼗鶐r裸露塌陷區(qū)進行高挖低填的施工工藝，需要將整理之后的地形坡度保持在2°~15°；b)防護工程。在治理區(qū)內需要對邊坡、常年的積水沉陷區(qū)及多年形成的工業(yè)垃圾堆進行防護處理。其中在進行邊坡治理過程中，需要運用坡面清理、覆土夯實的方式進行處理，并且需要運用六棱磚進行護坡。在進行積水沉陷區(qū)處理時，需要根據(jù)該沉陷區(qū)的積水深度及面積等因素針對性地處理，并將其作為一個生態(tài)景觀來進行施工。在此過程中為確保該地區(qū)的安全性，還需要在該積水沉陷區(qū)周邊修建低矮擋墻。對于生產垃圾則應當按照松散層垂直厚度1m進行處理后，并沿著矸石堆中的南側修建1.5m的擋土墻，這樣就可以防止因為矸石堆積而造成的環(huán)境污染。圖2為該地區(qū)的區(qū)域積水圖；c)綠化工程。因為長期的生態(tài)破壞，使得該地區(qū)存在嚴重的水土流失現(xiàn)象，這就需要在平整之后的土地規(guī)劃中采用林種混交等形式，來完成該治理區(qū)的綠化工作。
4結語
在進行采煤塌陷區(qū)地質環(huán)境治理過程中，需要理清治理思路，并結合當?shù)貙嶋H發(fā)展情況，采取合理的治理模式，能夠在治理該地區(qū)地質環(huán)境的過程中創(chuàng)造一定的經(jīng)濟效益和社會效益，從而取得良好的采煤塌陷區(qū)地質環(huán)境治理效果。
作者:郝曉安 單位:山西焦煤汾西礦業(yè)靈北煤礦
摘要：
礦產資源開發(fā)利用會不同程度地對周圍生態(tài)環(huán)境造成影響，主要是對地形地貌景觀格局的改變，土壤侵蝕和植被砍伐造成水土流失，引發(fā)地質災害以及生態(tài)環(huán)境質量下降，給周圍居民生活、工作等帶來負面影響。本文以工程實例介紹了礦山廢棄地破壞形成的原因、生態(tài)環(huán)境破壞程度和生態(tài)環(huán)境治理工程具體實施技術方法，從青山工程實施過程中土地權屬、技術、監(jiān)管等方面提出幾點建議，為其他工程項目提供依據(jù)，具有一定的參考價值。
關鍵詞：
生態(tài)環(huán)境治理；礦山廢棄地；青山工程；工程實踐
隨著我國國民經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展以及人們生產、生活的需要，礦產資源開發(fā)利用的規(guī)模不斷擴大。它不僅提供了資源保障，同時也產生了相關的礦山地質環(huán)境問題，較明顯的是礦產開發(fā)后形成廢石堆積物、損毀的山體對地形和地貌景觀的破壞、森林覆蓋率降低和土壤污染對周邊生態(tài)環(huán)境產生負面的影響等。為了使礦山被破壞的地質環(huán)境、生態(tài)環(huán)境得以恢復，需要采取一系列的礦山地質環(huán)境治理措施，保護生態(tài)環(huán)境資源。筆者以遼寧省鞍山市岫巖滿族自治縣偏嶺鎮(zhèn)荒溝村取土場（下稱荒溝取土場）的破損山體治理工程為工程實例，分析了破損山體形成的原因、生態(tài)環(huán)境破壞的情況、采取的治理措施、達到的治理效果以及實際工作中遇到的問題和啟示。
1礦區(qū)損壞形成原因以及生態(tài)環(huán)境破壞程度的分析
1.1礦區(qū)損壞形成原因及概況
進入20世紀90年代，在“要想富，先修路”的思想指導下，岫巖山區(qū)的公路建設進入了新的發(fā)展機遇期。但是，相關設計規(guī)范標準低，粗放型經(jīng)營管理，開采設備較陳舊，無序開采等原因都會造成本來綠綠的青山滿目瘡痍。水土流失、生態(tài)失衡、植被破壞、地質災害隱患等問題層出不窮?；臏先⊥翀鼍褪瞧渲兄?，系高速公路建設用碎石土取土場。經(jīng)數(shù)年來的開采，已形成了南、北兩個露天采場，總破壞面積約97938.23m2。北部采場：在治理地區(qū)的北部，近圓形，長約為363m，寬約為281m。采場最大開采高度為68m，開采邊坡角度一般為7°～42°，部分采場邊坡角度為60°～80°。該取土場采挖主要以風化巖及表土為主，開采無規(guī)律，采區(qū)內形成很多裸露巖體及采坑。南部采場：在治理地區(qū)的西南部，為北西—南東向展的橢圓狀，長約為213m，最大寬度約為95m。采場最大開采高度約為24m，開采邊坡角度一般為45°～80°，開采性質與北部采場基本相同。
1.2礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞程度分析
整個礦區(qū)沒有形成統(tǒng)一的規(guī)劃和規(guī)模開采，導致地形地貌的局部改變。樹木的砍伐導致植被破壞，土壤的侵蝕與破壞造成一定程度的水土流失，一系列的礦山活動使得整個礦區(qū)景觀格局發(fā)生改變，生物數(shù)量造成一定程度上的減少，生態(tài)環(huán)境造成一定程度上的破壞，與地質災害隱患并存。
1.2.1植被及野生動物棲息場所的破壞
我國生態(tài)系統(tǒng)分為草原生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)、農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)和濕地生態(tài)系統(tǒng)。每個生態(tài)系統(tǒng)中都有特定的生物群落[1]。本礦山采用的是露天開采，采礦使礦區(qū)及其附近地區(qū)的植被和野生動物消失或干擾、破壞它們的棲息地，使這些生物的數(shù)量在自然界或局部地區(qū)減少。生物不能脫離環(huán)境而生存，而是在特定的環(huán)境中生存和繁衍，所以采礦行為在一定程度破壞了礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生物群落，也影響了礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)。
1.2.2地形地貌景觀格局的破壞
采礦的剝巖（土），使得巖石、土壤風化后的半風化、殘積層基巖和巖石裸露在外面，特別是露天采礦，在地表形成新的凹陷坑，改變了自然地形，改變了原地貌特征的使用價值和存在價值，在綠色覆蓋區(qū)域呈現(xiàn)出與自然景色呈巨大反差的灰白色“天窗”。礦區(qū)在岫巖山區(qū)交通沿線上，不僅降低了視覺影響效應，而且影響當?shù)鼐用竦纳钯|量，也影響到該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。另外，礦區(qū)地形的變化也直接導致礦區(qū)內地表水、地下水的補給和排泄條件的改變，造成水土流失，進而存在地質災害的隱患。
2治理措施
按照《礦山地質環(huán)境保護與恢復治理方案編制規(guī)范》和《遼寧省“青山工程”閉坑礦山破損山體治理工程技術管理要求》等相關文件要求，結合礦山地質環(huán)境特點及因地制宜治理原則，對露天采場邊坡進行生態(tài)護坡處理，對整個場區(qū)進行平整、客土、灌排工程及植被恢復工程以達到生態(tài)環(huán)境治理要求。
2.1清理工程
由于長期風化剝蝕，基巖面開裂以及原始殘存有許多危險巖塊，但體積較小，因此采用人工拉撬危巖的方式，整理巖腔和巖坎中的碎石，把坡上的危巖清理掉。這種方式清理過程相對安全，投資相對較低，適合本項目工程實際需要。
2.2邊坡工程
主要對南部采場的高陡邊坡進行治理。將采場高于60°的斜坡劃分為A、B兩個剖面，根據(jù)設計要求采用液壓鎬由上向下進行，10m左右劃分為一個臺階。中間留有3m寬的作業(yè)平臺。為防止坡體失穩(wěn)滑動，清除邊坡局部的危巖，對角度較大的邊坡進行削坡處理，削至30°以下以消除崩塌和滑塌地質災害隱患，邊坡坡面進行生態(tài)護坡處理，利于植物生長使坡面總體美觀自然。
2.3場區(qū)平整工程
邊坡工程完成后，需對治理區(qū)內的平臺和采場坑底及工業(yè)場地進行平整。平整時對于平臺堆積的大塊碎石可用挖掘機進行填埋，對于小塊的碎石可用推土機進行平整、夯實。施工平整時要把小塊碎石盡力推在平臺表面上，當表面廢石粒徑大過客土時，防止土壤填到縫隙損耗土量。平整時還應注意到平臺及邊坡傾斜角度，作業(yè)面形成向低處傾斜3‰左右坡度，使雨水向低處出口處匯集。場區(qū)平整地塊為2塊，北部采場不進行大面積平整，全面撒播草籽，部分種植刺槐，經(jīng)過一段時間可自行復綠。南部采場進行全面平整。
2.4客土工程
根據(jù)礦山破壞現(xiàn)狀及恢復生態(tài)環(huán)境需要，整個治理區(qū)內需全面客土，以確保植樹種草的成活率。南部采場客土平均厚度為0.5m，來滿足植物的生長需求。北部地區(qū)種植刺槐，采用穴栽，規(guī)格0.8m×0.5m×0.6m?？屯猎赐临|基本為生土，因此需要用雞糞和草炭土對土壤進行改良，以增加土壤的保水保肥能力，必要時加入土壤改良劑等使土壤理化性質快速改變而達到種植需求，在加入時必須與土壤充分攪拌均勻，防止出現(xiàn)“燒苗”現(xiàn)象，影響栽種苗木的存活率。
2.5種植工程
由于治理區(qū)的露天開采造成土地的損毀和生態(tài)環(huán)境的破壞，很難依靠自然條件進行恢復，且因恢復周期較長，所以采用人工種植進行恢復植被，從而達到生態(tài)環(huán)境協(xié)調平衡。首先選出合適的植物來重建人工的生態(tài)系統(tǒng)。按照治理區(qū)植被重建任務和生態(tài)重建的目標，根據(jù)治理區(qū)自然條件，選定的植被要具備很強的適應抗逆境和脆弱環(huán)境的能力；生命力強才能形成較穩(wěn)定的植物群落；根系發(fā)達、有好的生長速度才能形成網(wǎng)狀根來固持土壤；相比之下播種栽培容易，成活率較高。采用喬灌草混播方式重建植被生態(tài)系統(tǒng)，植物種類選擇種植刺槐、紫穗槐、羊胡草等。刺槐耐濕、耐寒、抗擬性、抗風沙極強，在濕度大的地區(qū)適宜種植，根部根疣有改良土壤的作用，枝葉吸收煙塵效果較好。紫穗槐耐水濕、耐瘠、耐輕度鹽堿土，適宜在河堤、河岸、山坡、沙地及鐵路沿線種植，可以護堤防沙、防風固沙。羊胡草喜溫、耐旱，耐寒不耐水淹，土壤條件要求不高，除低洼內澇地外，其他土壤條件都可以種植，適合土層厚、排水好、富含有機質的土壤，根莖分蘗力很強，向四周輻射成根網(wǎng)狀，可以保持水土。平臺播種刺槐，種植間距1.5m×1.5m，坑穴規(guī)格0.5m×0.6m×0.8m，每穴種1株。坡面種植紫穗槐，開挖魚鱗坑規(guī)格為0.7m×0.5m×0.6m。此外，整個治理區(qū)均勻撒播羊胡草籽以達到喬灌草混播種植，使生態(tài)環(huán)境協(xié)調統(tǒng)一，景觀格局自然美觀。
3治理效果
（1）按照合理的治理措施施工，大大提升了礦山廢棄地的生態(tài)環(huán)境。新增大量綠地，增加了土地利用面積，使因采礦而破壞的土地植被得到全面恢復，提高了生態(tài)環(huán)境質量，促進了生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展。（2）實施礦山地質環(huán)境的治理工程后，提高了礦區(qū)附近空氣質量。栽種的樹木可以防風、保持水土和涵養(yǎng)水源。綠樹成行、芳草如茵的景觀格局基本形成，為當?shù)鼐用裆a、生活提供良好的生態(tài)環(huán)境。（3）治理后提高了礦區(qū)的植被覆蓋率，制止礦區(qū)和周邊地區(qū)環(huán)境惡化，合理管護會達到植物生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與多樣性的效果。吸引周邊動物群落的回遷，增加動物群落多樣性，達到植物動物群落的動態(tài)平衡，使生態(tài)系統(tǒng)恢復到初始狀態(tài)。
4工程實施中遇到的問題及建議
4.1土地利用及權屬方面
項目區(qū)土地所有權是遼寧省鞍山市岫巖滿族自治縣偏嶺鎮(zhèn)荒溝村。在工程施工前，需要進駐大型工程設備，這就需要對部分進入礦山的山間道路進行擴路及修繕加固，一方面方便設備、車輛順利進入治理區(qū)，保證工程的正常順利進行，另一方面對項目治理結束后管護工作有利。而在實施道路工程時，涉及占用村民所謂自家“小開荒”“坡耕地”等土地權屬問題，實際上是村民自行開荒種植并非個人承包土地，但在實施工程時，村民卻要求不同程度的賠償，影響了工程進度及資金合理分配。形成這種情況的原因主要一是歷史遺留問題，村民在條件允許沒有任何監(jiān)管的前提下已經(jīng)進行了開荒種植；二是村民對生態(tài)環(huán)境治理沒有概念，對環(huán)境保護、地質災害等意識淡薄，只看到眼前經(jīng)濟利益而沒有看到未來宏觀整體面的環(huán)境效益、社會經(jīng)濟效益。首先，要加大對環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境治理、地質災害防治等相關知識和政策的宣傳力度，切實深入鄉(xiāng)村，提高村民的環(huán)保意識和整體素質；其次，項目承包單位應與村委會等土地直接管轄組織及時溝通，在村民和項目單位中架起一座溝通的橋梁，充分發(fā)揮村級組織的協(xié)調能力，保證工程的順利實施；最后，可以根據(jù)治理情況，治理結束后給予村民分配管護等工作以達到補償目的，若項目采用種植經(jīng)濟林進行生態(tài)治理，可以優(yōu)先承包給之前占用土地的村民，既滿足了村民的補償要求，又可以帶動當?shù)厣鷳B(tài)、經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。
4.2工程施工技術方面
在工程具體實施過程中，對南部采場高陡邊坡進行削坡工程時，施工難度較大，如果坡面未滿足種植要求的角度，就要重新?lián)p毀植被和土地，或者采用大量廢石堆積成坡面，但后者穩(wěn)定性差、易產生地質災害。后經(jīng)過專家論證，提出采用掛網(wǎng)噴播技術對此處高陡邊坡進行生態(tài)環(huán)境治理以達到治理要求。現(xiàn)在我國礦山環(huán)境的恢復治理技術方法單一，水平低，工作起步慢，問題礦山多，礦山治理的科學化、規(guī)范化不足[2]。模式化、固定化的礦山環(huán)境治理技術占主導，導致不同類型的礦山治理措施一致，不能因地制宜，根據(jù)需要治理，恢復成更具有經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、景觀價值的礦山綠地。應創(chuàng)新礦山生態(tài)環(huán)境治理技術，拓寬治理領域，針對不同類型的礦山，分別采用團?；蚋叻肿又采姴?、覆土植綠、削坡整形等復合技術措施進行治理。同時，根據(jù)不同礦山所處地理位置、周圍景觀等分析社會經(jīng)濟因素，打破植被恢復傳統(tǒng)理念，可適時將礦山廢棄地恢復成經(jīng)濟林地、地質公園等新型生態(tài)治理模式。
4.3監(jiān)管及管護方面
在礦山開采使用保護中，地方政府對待礦山保護意識不足，缺少生態(tài)保護的全局觀念，注重地方政績，刻意加快經(jīng)濟發(fā)展速度，對環(huán)保意識認識不足[3]。利益驅使小型礦山單位過度開采礦產資源，同時沒有保護和治理當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，導致生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題非常嚴重。地方政府只顧眼前利益，對這些中小企業(yè)的監(jiān)管不力，出現(xiàn)礦山企業(yè)亂采濫挖、無證偷采、越界開采等現(xiàn)象，甚至礦產開采項目沒有經(jīng)過環(huán)評審批就直接開采，導致礦產資源的耗費和破壞生態(tài)，影響周邊群眾的正常生活。地方政府監(jiān)管部門、礦山企業(yè)以及當?shù)鼐用袢矫鎽摻⑵鸱e極的協(xié)作關系，共同努力尋求資源、生態(tài)、經(jīng)濟的共享發(fā)展模式。礦山環(huán)境治理工程后，存在的問題有礦山地質的環(huán)境監(jiān)測、植被管護等。防治地質災害，保證植被的成活率，需要相關專業(yè)人員定期監(jiān)測以及修剪、補栽樹苗。省市縣成立了青山工程專職管理局，但是后期監(jiān)管管護責任主體仍不明確，監(jiān)管存在不及時、不到位的情況。建議明確責任主體、責任人，建立項目跟蹤檔案，對項目的方案、設計、施工、竣工以及后期管護都要嚴格監(jiān)督監(jiān)管，保證工程質量。同時，重視加強后期管護工作的監(jiān)督監(jiān)管，同第三方建立合作，定期對工程項目進行監(jiān)測檢查，讓前期工程資金、人力、資源等投入得到有效利用，實現(xiàn)環(huán)境治理，保證生態(tài)環(huán)境有效循環(huán)。
5結論與建議
“青山工程”是一項利國利民、功在千秋的礦山地質環(huán)境治理工程，礦山廢棄地生態(tài)環(huán)境治理工程的實施使礦山建設運行產生的不利環(huán)境影響得到了有效控制，保護了治理區(qū)生態(tài)環(huán)境資源，對于維護和改善治理區(qū)環(huán)境質量起到了良好作用。本次生態(tài)環(huán)境治理工作，提高了治理區(qū)生態(tài)環(huán)境質量，預防了水土流失、崩（滑）塌、滑坡坍塌、泥石流等地質災害，改善了礦區(qū)周圍農民的作業(yè)和生活環(huán)境，在一定程度提高了當?shù)亟?jīng)濟效益。當然，生態(tài)環(huán)境治理工程不是簡單的植樹種草工程，是系統(tǒng)的、綜合的、可持續(xù)性的治理工程。需使用景觀生態(tài)學、生態(tài)環(huán)境學、地質災害治理與防治、環(huán)境工程學、植被恢復技術等理論，聯(lián)系治理區(qū)社會、環(huán)境、經(jīng)濟等因素系統(tǒng)地綜合治理和合理規(guī)劃項目。需要不斷創(chuàng)新治理技術，積累治理經(jīng)驗，拓寬治理領域，使礦山環(huán)境治理工程規(guī)范、科學、合理，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
摘要：
環(huán)境治理和綠色營銷作為企業(yè)新的經(jīng)營理念，一方面能夠防止生產經(jīng)營過程中對環(huán)境造成的污染，另一方面能夠保障經(jīng)營生產活動中發(fā)揮資源的最大效益。企業(yè)的環(huán)境治理和綠色營銷是建立在健全的環(huán)境質量監(jiān)督和管理體系之上的，采用開發(fā)綠色產品，提供綠色服務，爭取綠色標志等一系列的綠色營銷策略。
關鍵詞：
環(huán)境治理；綠色營銷；對策研究
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活水平不斷得到提高，其環(huán)保消費意識也在不斷的增強，進而在全中國掀起一場以綠色環(huán)境保護為主題的浪潮。在這樣的背景下，企業(yè)也越來越重視企業(yè)生產經(jīng)營以及銷售環(huán)節(jié)的綠色環(huán)保，開始致力于調整經(jīng)營管理的方針和營銷策略，進而產生了將綠色營銷作為核心的企業(yè)營銷活動中。企業(yè)的環(huán)境治理與綠色營銷是企業(yè)在市場機會的前提下，面臨著市場的經(jīng)營風險，針對市場的需求目標，開始致力于將企業(yè)、消費者以及環(huán)境的利益三者均衡起來，在提升產品的設計和服務的同時，銷售計劃以保護環(huán)境作為核心，進而將綠色概念貫穿于企業(yè)營銷的全過程。綠色營銷是企業(yè)在面臨巨大的市場壓力和環(huán)境問題下，為了企業(yè)未來長遠的發(fā)展而制定出一種新的營銷策略，也就是在企業(yè)的生產以及營銷的過程中始終貫穿綠色環(huán)保理念，改善環(huán)境的是指昂，為企業(yè)的發(fā)展樹立綠色環(huán)保的形象，繼而提升企業(yè)在市場中的占有率。從長遠的發(fā)展來看，綠色營銷不僅能夠為企業(yè)獲取巨大的市場利益，還能夠保障企業(yè)環(huán)境的改變，實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。由于綠色營銷始終貫穿著資源節(jié)約、重視環(huán)境保護等要素，也是企業(yè)提高自身資源利用效率的重要途徑。在這個過程中企業(yè)能夠從深層次提高經(jīng)濟效益和經(jīng)濟發(fā)展的質量，通過綠色營銷提升企業(yè)的形象，提高市場的占有率。蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)昆山核心區(qū)位于昆山陽澄湖科技園，規(guī)劃面積15平方公里，緊鄰滬寧城際鐵路、蘇州繞城高速，交通出行便捷，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，創(chuàng)新資源豐富。核心區(qū)內集聚了以昆山杜克大學、硅湖職業(yè)技術學院、登云科技職業(yè)學院等優(yōu)質教育資源，是昆山高新技術創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器。核心區(qū)發(fā)展的重點在于實現(xiàn)科技成果的轉化，培育高端的技術性人才，利用科技打造金融服務，作為項目的孵化基地，在配套功能上將其作為國際交流溝通以及職業(yè)教育的重要基地，打造一體化的商務平臺，以健全生活服務和休閑度假作為輔助的功能，主打“學在陽澄湖”、“創(chuàng)在陽澄湖”等品牌，全力打造產業(yè)的升級區(qū)域和高層次的人才創(chuàng)業(yè)基地，實現(xiàn)產業(yè)和科技的深度融合，成為綠色生態(tài)城市建設的示范區(qū)域。該區(qū)域環(huán)境的治理是蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展的重點。
一、企業(yè)綠色營銷的現(xiàn)實性
(一)綠色營銷實施的可能性
隨著環(huán)境的變化，企業(yè)實施綠色營銷的可能性越來越大。目前我國政府對環(huán)境問題十分重視，為了保護自然環(huán)境和資源，我國的政府制定了比較詳細的環(huán)境治理計劃，為環(huán)境的治理提出了指導性的計劃和方針政策，在形成具體的步驟和實施措施的同時，形成具有中國特色的環(huán)境治理目標體系，并實施了一系列強制性的法律條文，將環(huán)境治理更加的規(guī)范化。隨著人們所生活水平的提高，人們的綠色消費意識逐漸的增強。隨著經(jīng)濟的發(fā)展人們的消費需求逐漸邁向多元化的發(fā)展方向，消費觀念也隨著環(huán)境的變化而逐漸的轉型，表現(xiàn)為人們在消費時，對產品的質量和服務做出了更多的考慮，也更加注重產品的環(huán)保性和對環(huán)境的污染程度。人們消費意識的增加，對生活環(huán)境的質量要求也不斷的提高，因此在綠色產品的消費上需求也在不斷的擴大。隨著環(huán)境治理工作的進一步實施，綠色營銷已經(jīng)成為企業(yè)當前發(fā)展的重要措施。據(jù)相關推算，到2023年我國綠色食品將會達到800億元的消費市場。
(二)綠色營銷是參與國際競爭的迫切要求
20世紀70年代以來，全球興起綠色環(huán)保的浪潮，進入到90年代，隨著經(jīng)濟投入的增加，生態(tài)環(huán)境變得日益惡劣，綠色環(huán)保的觀念使得一些國家紛紛出臺了貿易的綠色壁壘。綠色貿易壁壘的實施成為了國際貿易的一種保護憑證，造成了一些發(fā)展中國家在國際貿易中不占優(yōu)勢。因此綠色貿易壁壘的實施阻礙了發(fā)展中國家一些傳統(tǒng)產品的交易。綠色貿易壁壘對我國出口商品的結構造成了很大的影響，國際出臺的綠色標準以及商品綠色標志的實施極大的沖擊著我國產品的出口貿易。由于缺乏先進的綠色工藝技術，我國產品的科技附加值較低，在國際市場中存在著明顯的優(yōu)勢不足的現(xiàn)象。發(fā)達國家通過制定一些具有較高標準的工業(yè)安全保準、防污染標準等，對我國產品的出口造成了很大的限制。另外由于綠色壁壘的影響，我國產品在包裝、認證以及技術鑒定等房間存在著很大的劣勢，一些企業(yè)面對這樣的的發(fā)展境地，毅然決然的進行轉型，這勢必會造成我國企業(yè)在出口產品的成本上有所增加。
(三)生態(tài)環(huán)境負荷增加
環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好是人民群眾熱切期盼的現(xiàn)象，也是發(fā)展的重中之重。十二五以來，蘇南地區(qū)在建設環(huán)境友好型以及資源節(jié)約型社會方面取得了良好的成績，但是一旦經(jīng)濟形勢嚴峻，在保持經(jīng)濟高效增長的下，單純的追求GDP的增長，而忽視了對環(huán)境的治理，在生產中仍舊存在著高耗能和高污染的狀況。偷排污水等污染環(huán)境的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了生態(tài)環(huán)境負荷增大，節(jié)能減排的任務十分的繁重。老的問題沒有得到徹底的解決，新的問題接連不斷的出現(xiàn)，使得環(huán)境與發(fā)展成為了突出的矛盾。因此加強蘇南地區(qū)企業(yè)的綠色環(huán)保意識，在經(jīng)濟增長的同時，注重保護環(huán)境，實施綠色營銷策略顯得十分緊迫且必要。
二、綠色營銷實施策略
面的當前經(jīng)濟發(fā)展帶來的機遇和環(huán)境挑戰(zhàn)，企業(yè)要克服當前的阻礙，充分的把握好機會，加大環(huán)境的治理力度，貫穿綠色營銷的理念，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
(一)建立環(huán)境治理的監(jiān)控體系
第一，成立不同的綠色組織。英國在70年代開始著手建立綠色組織，此后綠色組織在全世界各國紛紛實施。我國在1993年成立綠色食品發(fā)展中心，并且在1994年參與到國際的綠色食品有機聯(lián)盟當中。目前在我國已經(jīng)又30多個省市紛紛建立起綠色組織，確定了對綠色食品環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境質量評價機制，并且頒布了綠色產品管理的規(guī)章制度和環(huán)境治理的相關計劃。企業(yè)應當以綠色產品作為突破，在環(huán)境的治理中鼓勵綠色產業(yè)的發(fā)展，成立綜合性的綠色環(huán)境治理組織，促進各個行業(yè)實施綠色營銷策略。第二，增強環(huán)保教育宣傳意識，提升環(huán)保理念。當前企業(yè)的決策者要面向全社會宣傳綠色環(huán)保知識，進行綠色環(huán)保知識的相關培訓，推行綠色營銷策略。據(jù)相關調查顯示，我國有30%以上的企業(yè)無生產綠色產品的打算。因此針對不同的社會對象采取不同的教育宣傳措施，提升全社會對綠色產品的關注。利用各種宣傳手段和工具，開展多種模式的環(huán)?；顒?，發(fā)動全社會的力量參與到環(huán)境的治理當中，增強人們的環(huán)保意識。第三，加強政府的宏觀調控。為了保障國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，政府應當以綜合的效益作為發(fā)展的目標，由單純的發(fā)展經(jīng)濟和孤立的進行環(huán)境治理轉向環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同的模式中。應當將環(huán)境保護和維護生態(tài)平衡作為國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長的前提，產業(yè)的活動志根于綠色環(huán)保中，將綠色環(huán)境核算體系納入到我國的經(jīng)濟核算體系當中，讓防治公害以及節(jié)能成為企業(yè)所遵循的規(guī)則。借鑒國際環(huán)境治理的成功經(jīng)驗，成立國家環(huán)境保護委員會，統(tǒng)一管理環(huán)境和生態(tài)，實現(xiàn)兩者之間的平衡，將環(huán)保目標和經(jīng)濟目標聯(lián)系起來。對已經(jīng)實施發(fā)放三廢許可證以及限制治理等進行集中的行政干預和控制，進而實施以減少為主的三廢治理。第四，完善綠色法律法規(guī)管理。為了實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，我國政府應當致力于環(huán)境保護法律的制定當中，在現(xiàn)有法律的基礎上參照國際環(huán)境保護法律的內容，強化環(huán)境的監(jiān)督能力，強制性的促進企業(yè)實施環(huán)境保護的和綠色營銷。
(二)樹立環(huán)保意識，實施綠色營銷策略
第一，樹立綠色營銷的觀念。環(huán)境治理中樹立綠色營銷額觀念，將綠色營銷貫穿到企業(yè)發(fā)展的全過程中。在產品的生產、開發(fā)等環(huán)境利用新工藝和新技術，減少有害物質的排放。加大廢棄產品的回收和利用，加大技術開發(fā)，將普通的產品變?yōu)榫G色產品。積極采取綠色標志，參與到社區(qū)環(huán)境的治理當中，公眾對綠色營銷的重視，提升企業(yè)的形象。在綠色營銷的視角下，企業(yè)展開積極的合作與環(huán)保型企業(yè)進行交流和溝通，推動企業(yè)發(fā)展成為節(jié)能降耗的企業(yè)，增強企業(yè)的市場發(fā)展能力。第二，開發(fā)綠色產品。綠色產品從生產到回收處理的整個過程中對生態(tài)環(huán)境的影響幾乎為零，符合特定的環(huán)境保護要求，還有利于資源的有效利用。近年來歐美一些發(fā)達國家紛紛開發(fā)出綠色產品，不僅有效遏制了生產對環(huán)境帶來的破壞，還能夠節(jié)約企業(yè)的成本，增強企業(yè)的市場競爭力。在我國由于不重視綠色技術的開發(fā)進而綠色產品數(shù)量和規(guī)模都較少。因此為了適應國際市場發(fā)展的形式，需要開發(fā)新的技術，在市場中推廣綠色產品，提高市場的占有率。第三，開發(fā)綠色包裝。綠色包裝是產品在包裝的設計上盡量降低包裝產品對環(huán)境造成的嚴重影響，能夠實現(xiàn)產品包裝的循環(huán)再利用。傳統(tǒng)產品的包裝以及殘留物對環(huán)境和生態(tài)造成了很大的破壞。因此為了提成綠色消費，企業(yè)要加大綠色產品包裝的研發(fā)，滿足消費者的綠色消費需求。例如利用毛竹等綠色材料制作首飾盒，不僅美觀耐用，而且對環(huán)境的傷害為零。第四，提供綠色服務。綠色服務是企業(yè)在銷售產品時以節(jié)能減排和減少污染為服務的目標實現(xiàn)產品的服務銷售。綠色服務可以引導消費者選擇原材污染較少，生產技術較高的產品，引導消費者在選擇產品時保持著環(huán)保的心態(tài)。
結束語：
企業(yè)在環(huán)境的治理中實施綠色營銷策略不僅能夠實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，還能夠企業(yè)增強自身的環(huán)保意識，提升在市場中的競爭力，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。未來世界將會是一個“綠色”的世界，企業(yè)的經(jīng)濟行為也將會轉向綠色產業(yè)，繼而充分的體現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的本質要求。
作者：王文博 單位：硅湖職業(yè)技術學院
摘要
伴隨環(huán)境質量的不斷下降，人們的出行、健康等多方面生活遭受嚴重阻礙，因此，如何有效治理環(huán)境問題已成為社會公眾關注的焦點。然而環(huán)境保護和治理屬于系統(tǒng)工程，沒有充足的資金和技術投入，治理將陷入困境和停滯狀態(tài)。本文將PPP模式結合環(huán)境治理領域特點，以及隨之產生的法律問題，從完善稅務征收、建立有效融資收益分配制度、加強監(jiān)管等方面，進行思考并提出建議，以期達到高質高效的治理環(huán)境問題的目的。
關鍵詞
環(huán)境治理；PPP模式；法律問題
一、PPP模式概述
PPP（public-privatepartnership)指為了滿足公共消費而提供的公共服務，在特許經(jīng)營協(xié)議的基礎上，政府相關部門以設立項目公司或合同的形式對資產進行管理，通過與私人單位建構合作平臺并給予其特許經(jīng)營期內的資產管理權責。PPP的功能性體現(xiàn)在三個方面。對于政府而言，它可以緩解政府的債務壓力，提升公共服務效率，并且承擔部分融資功能；對于私人資本，參與PPP項目是一種投資行為，可以獲得利潤；對于廣大群眾來說，PPP能夠供應更有效率和品質的服務?？芍?，PPP兼有降低成本和提升效率兩大優(yōu)點，體現(xiàn)了公私合作共贏的精神，可以引進到環(huán)境治理領域。
二、應用PPP模式治理環(huán)境的現(xiàn)狀與前景
根據(jù)2015年年度及2016年年初全國環(huán)保類PPP協(xié)議簽署的情況，可以發(fā)現(xiàn)垃圾處理、污水處理、流域治理等環(huán)境領域數(shù)量呈明顯上升趨勢，其中公私合作下的環(huán)境治理更為集中于水處理和水環(huán)境治理。PPP模式在環(huán)境治理領域的運用可見一斑。國務院辦公廳于貳零壹肆年了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，該《意見》提出了關于構建由排污者付費相關的第三方治理的新體系，吸引和擴大社會資本投入環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等重要領域。同時鼓勵社會資本和政府投融資平臺通過建立混合所有制企業(yè)，參與第三方治理。由此可見，社會資本力量在開放式經(jīng)濟發(fā)展條件和環(huán)境問題日趨復雜的情況下參與治理的重要程度，特別是近年來旨在為PPP模式對于環(huán)境治理方面建構的良好法規(guī)政策面前，因此環(huán)境PPP模式將具有潛在的發(fā)展空間。
三、應用環(huán)境PPP模式的特點與困境
（一）環(huán)境PPP項目特點
1.公益性強：環(huán)境作為客觀存在具備一定的公共物品特質，而且環(huán)保類項目多數(shù)不具有收取費用的體系，資金投入的同時缺乏有效的回報體制，其本身的屬性也決定了不完善的渠道存在，并且大多數(shù)情況下現(xiàn)金流都處于波動狀態(tài)。
2.復雜性強：環(huán)境本身具有廣泛而且多元的定義，依據(jù)其存在特性決定了其具備較大范圍的保護和治理領域，自然包含了日常生活中的水資源、大氣層、土壤地質和噪聲污染等，乃至生態(tài)環(huán)境保護等多元化的因素。事實證明，項目類型的差異也決定了其對環(huán)境保護的標準以及如何實施戰(zhàn)略方案存在必然的差別，資金的來源渠道和投資的有效回報機制也具有復雜和不穩(wěn)定的特征。
3.技術性強：環(huán)境保護的PPP投資項目類型以及運營管理等需要專業(yè)技術性要求，技術性程度越高，越有利于環(huán)保項目開拓。環(huán)保PPP項目在推行其運行模式的進程中必須以上述特質為依據(jù)，并且在實際情況和預期環(huán)境狀況下，進行目標的澄清對質，確保在經(jīng)濟可行的技術方案下，實現(xiàn)最佳的效果。
（二）環(huán)境治理PPP模式存在的主要法律問題
1.欠缺具體的稅務規(guī)定：現(xiàn)今關于PPP模式推行的稅收體制方面，并未有系統(tǒng)性的法律法規(guī)及文件的出臺，以便對PPP模式下的環(huán)保項目運營方式中的稅收問題進行詳細的闡釋，很大程度上使得社會資本處理此問題時束手無策。據(jù)悉，財政部門《關于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》已經(jīng)面向社會征詢意見，不無期待其對環(huán)保PPP方面的稅收問題能有較為完善的規(guī)章制度。首先，政府支付稅收問題。當下關于PPP環(huán)保項目有3種收費的方式，如下：使用者自己付費、政府為其付費以及用戶付費的方式+政府補貼形式并舉。其后2種的付費體制種包括政府向項目運營公司交付款項，以及通過對特定領域和地方給予專項補助的情況。這些支付在稅務上如何定性？稅務是否定性在極大情況下影響運營項目的投資回饋情況？而我國卻未制定相關具體文件明確何種項目該征收哪種稅。其次，PPP項目稅收優(yōu)惠問題。依據(jù)現(xiàn)有的《財政部、國家稅務總局關于印發(fā)資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄的通知》條例可知，關于環(huán)保PPP關聯(lián)的項目在相關情況下可以享受優(yōu)惠政策，即增值稅、即征即退的流轉稅。中央頒布的關于環(huán)境稅收方面政策法規(guī)，都提及了社會資本在參與環(huán)境治理領域享有的稅收優(yōu)惠措施。不謀而合的是部分地方政府也推行了關于PPP項目的稅收優(yōu)惠政策。然而二零一四年的《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》明顯對地方政府推行的稅收優(yōu)惠政策進行了限定?？梢娢覈愂諆?yōu)惠上多而亂的現(xiàn)象尤為突出。最后，項目移交時的稅務問題。PPP環(huán)保項目作為一個不能預期結果的產品，在期限截至時其項目公司所具有的資產將有政府接手，意味著資產所有權的變更將直接產生征稅結果的可能性增加。當前，該種情況下國稅總局未對此做出一致安排，主要是這種合作模式在我國環(huán)境這一特殊領域屬新興事物，項目公司終止、資產移交為時尚早。盡管如此，稅務處理是不可避免的問題，我國應盡早明確。
2.收費機制不完善導致融資困難：正如前文所述，環(huán)境治理需要大量的資金，引入PPP模式進行融資卻非易事。原因主要如下：首先，PPP環(huán)保所需投入資金具有高門檻的特征，項目啟動運營時必然需要借助大量的銀行資金投入，也就體現(xiàn)著其高成本的融資方式。其次，環(huán)保項目所具有的公益性特征使得其利潤回報率較低甚至沒有。最后，由此衍生的是在周期較長、投資較大和復雜性較強所產生的擔憂。這些都使得社會資本在環(huán)境PPP項目面前望而卻步。現(xiàn)今，我國環(huán)保項目廣泛欠缺收費機制，沒有健全完善的資金投入的回報機制與渠道。例如，流域的保護，當社會資本投資流域保護后取得成效造福于民時，該如何制定收費機制才合理呢？在眾多類似項目中，我國缺乏健全的定價與收費機制，因而導致很多社會資本的投入一定程度上不僅化為烏有，一些時候還可能拖垮企業(yè)使其破產倒閉。面對這種現(xiàn)象，不僅沒有達到治理環(huán)境問題的效果，還以“殺雞儆猴”般的方式告知更多社會資本投資需謹慎，最終造就了現(xiàn)今環(huán)保項目融資困難的局面。
3.監(jiān)管不到位：在監(jiān)督管理方面，環(huán)境PPP項目也與一般項目存在顯著差異。這種差異主要是由其特征決定，作為輻射公眾范圍的環(huán)境PPP項目，政府毫無疑問要對該公共投資項目的全周期運營承擔監(jiān)管責任。因而，該模式下，地方政府將擁有履約與監(jiān)管的雙重身份，一方面對非政府主體參與方進行利潤調節(jié)，保證其得到合理利益；另一方面，保障公眾的利益不受損失。該種情形下，監(jiān)管的效果將難以體現(xiàn)。除了監(jiān)管主體上存在的瑕疵，在財政方面也有一定風險值得預防。例如：當前的預算采用的是收付實現(xiàn)制的分項預算方法，提供的數(shù)據(jù)僅是關于當前的收入和支出，而這些數(shù)據(jù)并不能完全說明資本融資和資本支出，也不能體現(xiàn)公共服務提供的全部信息。PPP模式早已在我國開展實施，但環(huán)境PPP項目仍是新型事物，實踐中還缺乏具體的指導意見。急需制定統(tǒng)一的基礎性、規(guī)范的法律體系，對環(huán)境PPP項目的立項、投標、建設、運營、管理、質量、收費標準及其調整機制、移交等環(huán)節(jié)做出監(jiān)管規(guī)定，促進PPP機制的健康發(fā)展。
四、完善環(huán)境PPP項目的建議
（一）稅務需明確具體
毫無疑問，PPP項目的經(jīng)營活動必然與稅務緊密相連。稅務成本對項目公司的盈利性和現(xiàn)金流，以及最終對投資者的回報率、運營方式都有重大影響。作為項目發(fā)起方的政府，了解項目全周期的稅務成本，對分析社會資本參與項目獲得的回報水平以及稅務籌劃，財政承受能力論證和物有所值評價都發(fā)揮重要作用。因而，稅務法律法規(guī)的制定和完善就顯得極其重要。我國目前在環(huán)境PPP項目中的稅務管理還比較混亂，沒有形成系統(tǒng)的條款。本文建議，應由財政部盡早制定相關稅收征收、稅收優(yōu)惠等法規(guī)，具體措施應由國家稅務總局頒布實施方法。從而使得項目公司和地方政府在項目運營中有法可依，盡早進行稅務規(guī)劃，以防出現(xiàn)稅務合法性的問題；另一方面對于現(xiàn)有稅收優(yōu)惠，應充分合理利用以獲取更好的回報率。故期望財政部所正在征求意見的《關于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》進一步明確。
（二）開發(fā)和完善收費定價機制
如何通過制度創(chuàng)新將本不具有合理收費機制的環(huán)保領域開發(fā)出可行的收費機制，是深入推進PPP模式的基礎。所以，環(huán)保領域推進PPP模式只有建立合理的定價和收費機制，私人資本才能獲得合理回報，才會有動力進入實現(xiàn)公共物品的市場化供給。
1．以效果為導向使用環(huán)保資金：依效付費極大的提高了資金使用率。依據(jù)污染治理效果收費來保證項目運營的環(huán)保成效，即是推動環(huán)?？冃Ш贤?。推動改革投資與效益并重局面，轉變財政支持工程為購買服務模式，依據(jù)環(huán)保效果與資金分配和付費掛鉤，從而改變規(guī)模型為效益型本質。環(huán)保PPP模式通過設置績效評價、結果機制構建績效付費體制，以結果和和合同規(guī)定調整價格或補助。
2.PPP模式促使財政資金改變運營方式：依效付費方式是PPP模式和政府強化社會資本的財政投入必然趨勢。PPP模式的特征與需求預示著政府購買環(huán)保服務的財政資金專項使用方式。一是政府的財政、金融政策支持具有社會資本投入的推動性。二是通過治標方案中的價格收費和補助政策促使投資回饋的模式創(chuàng)新。
（三）加強監(jiān)管是環(huán)境
PPP項目發(fā)揮環(huán)境效益的關鍵和其他PPP項目一樣，環(huán)境PPP項目也需要監(jiān)管，但是又有著明顯的差異，為了保障環(huán)境效益的有效發(fā)揮，環(huán)境保護領域PPP項目需要強有力的監(jiān)管措施。因為涉及到采用資源組合開發(fā)模式,故監(jiān)管要求從合同設計階段就要明確,才能較有利于社會資本對PPP項目的運行投入。首先在監(jiān)管主體方面，政府履約將作為績效評價體系的重要部分，從而督促政府加強責任感。其他方面如下：一是實施環(huán)境保護項目前置在資源組合開發(fā)模式PPP項目中,在社會資本實施資源開發(fā)項目之前,必須建成且保證環(huán)境PPP項目的正常運行。二是配套完善智慧監(jiān)管系統(tǒng)建設完善統(tǒng)計、監(jiān)管，確保付費有據(jù)，實現(xiàn)PPP項目政府回購數(shù)據(jù)清晰，項目效益直觀，治理成果可視，確保運營成本可控。三是搭建一個由政府和社會資本共同合作的具有專業(yè)、獨立、透明、可問責特征的項目監(jiān)管體系,實行信息公開,鼓勵公眾參與,形成多方參與的監(jiān)督機制。四是強化項目成本監(jiān)管：引進第三方機構，開展項目建設全過程的造價審計和財務審計，確保項目建設過程中的施工量、施工質量等及時糾正的處理，減少人為可操控因素對項目運行品質的影響。
五、結語
借鑒于國際既有經(jīng)驗可知，當針對污染進行治理的投資所占GDP比例至百分之二到百分之三之間時，環(huán)境改觀的質量才會有較大的可能性。2013年，中國GDP為56萬億元。以百分之二為衡量標準，意味著針對環(huán)境進行的污染治理所需要進行的投資起碼要超過10000億元。環(huán)境保護產業(yè)作為當下聚焦的市場，為PPP項目模式的運營帶來了不可忽略的機會。環(huán)境保護領域PPP模式遠景可觀，因為環(huán)保設施本身具有公益性質、穩(wěn)定特性及鄰避性，通過政府對市場的回饋進行調節(jié)，實現(xiàn)盈利但并非暴利，特別時私營企業(yè)的運作相對于公共管理部門，其成本甚至低10%-20%。政府必然要以實際情況為考量，依據(jù)本國國情和市場自身選擇的規(guī)律進行針對性的治理模式實現(xiàn)環(huán)境改善目的。
作者：候曉云 單位：西南石油大學法學院
摘要:
2015年9月1日正式生效的《環(huán)境保護公眾參與辦法》對環(huán)境治理參與面進行了最高位階的特別法設計，回應了學界對于環(huán)境治理理論研究的制度需求。經(jīng)過理順環(huán)境治理的形成邏輯，可以發(fā)現(xiàn)“參與”是“治理”區(qū)別于“統(tǒng)治”與“管理”的關鍵所在，其優(yōu)勢在于可以為彌補環(huán)境決策者構制失位提供有效矯正方案。通過對參與者的人格重塑，公民、市民與消費者在環(huán)境治理中的身份得以明確，它們分而為國家、社會和市場的主體，合而為環(huán)境治理者中的重要組成，也就是“公眾”?，F(xiàn)實所面臨的合法性困境也由此而生，主要表現(xiàn)為決策者失位、參與者身份虛化等。為此，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)分別予以完善才是現(xiàn)實困境的破解之道。
關鍵詞:
治理;公眾參與;環(huán)境事務
啟蒙運動以來，人民主權與社會契約重構了國家政治的權力來源，為現(xiàn)代民主政治提供了充足的理論基礎。同樣也為環(huán)境資源歸屬提供了借鑒的依據(jù)，如公共信托理論、公共財產理論等。環(huán)境資源自此有了“共有物品”的“競爭又非排他”屬性①。即使如此，環(huán)境資源的共有物品屬性仍然面臨著歷史和前瞻兩個向度的風險:重演歷史上因個別人的獨占而損害多數(shù)人的利益，以及在將來面對公共物品時，因個人基于各自面臨的“囚徒困境”而采取“理性自利”行動導致的“公地悲劇”。如何有效避免諸如環(huán)境事務處置中“搭便車”現(xiàn)象及如何應對潛在的理性風險值得深入研究。本文從治理主體角度重新審視了環(huán)境治理中公眾參與面臨的困境，并提出了相應的解決辦法。
一、何為公眾:環(huán)境治理參與主體的演進邏輯
(一)從一元到多元的參與者來源
國家一元論。早在古希臘的民主實踐中，哲學家們就對參與到公共事務的平民及其所在“領域”進行了探討和界定。亞里士多德認為，城邦作為公民共同體，一直是政治生活的單位，從人是城邦成員的意義上說，人是“政治動物”，城邦與人構成了統(tǒng)一的政治共同體。正如西塞羅所指出的那樣，在自由社會里所謂的公民應當是在政治國家中扮演特定政治角色的政治人，在這一時期，人們僅僅意識到了國家中的所有元素都不能脫離政治國家而獨立存在。這也是人類擺脫自然群集，開始走向國家制度與權利分割的初期，從依附自然到依附國家的必然過渡。公私二分法。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，人與人之間的交易越來越普遍，人們不再需要國家在此時干預過多，更需要對自己私權利的神圣保障。黑格爾首先提出了市民社會的概念，將個人生活、家庭與一般經(jīng)濟活動獨立于政治國家的活動。馬克思接下來從階級觀點出發(fā)，認為物質基礎決定了階級，階級制度統(tǒng)轄國家，在這一安排下，市民社會是被政治國家所包含的。所以，政治革命第一步是要將市民社會從政治國家中解放出來。這種解放就意味著無論是市民社會，還是作為其中一員的市民都不再是國家以及國家公民意涵內的概念范疇，自此一般的人就從不同的領域內具備了不同的屬性———公民與市民。由此，市民社會就不再具有政治屬性，代議制國家的基礎也就具備了(市民本身不再參政)，現(xiàn)代政治模型(代議制、權利分權、人權及公民權)可以建立。最后，哈貝馬斯將二分法中的“市民社會”再度細化，市民社會中也存在絕對的私領域和相對的公領域，這種公領域則是各種民間、非官方的組織或機構所構成的私人有機體，并且介于政府與私領域之間，屬于社會文化領域。三分法。二分法的出現(xiàn)雖然解放并保護了私權利，卻仍然要面對絕對封閉的私領域和契約發(fā)生所必要的交往行為間的矛盾。為此，柯亨與阿拉托將經(jīng)濟領域從市民社會中分離出來，構成國家—經(jīng)濟—市民社會三分法，認為市民社會主要在于社會與文化領域。隨后帕森斯又在《社會體系》(1951年)、《經(jīng)濟與社會》(1956年)等著作中就現(xiàn)代社會劃分問題提出社會共同體概念(SocialCommunity)，下轄經(jīng)濟、政治、文化社會等子系統(tǒng)。在最后一環(huán)的社會系統(tǒng)內，又包含了市民結社實現(xiàn)社會管理的公共領域以及保有私權拒絕侵害的私領域。由此，我們可以清晰地劃分出當代人類社會的活動分層:由獲得普遍認可的公權力組合構成的政治國家;由讓渡公權力回到“生活世界”守護并享受私權利而形成的市民社會;由市場主體參加并按照一定規(guī)則進行交易活動的經(jīng)濟市場。當然三者之間并不能完全割裂，互相之間既存在著理念的邊界，同時又有著彼此需求性的聯(lián)結。
(二)基于三分法的參與者界分與轉換
“citizen”在中國既可以被譯作公民，又可被“直譯”為市民，在中國理論研究中邊界較為模糊。又因為意識形態(tài)差異，中國早期曾將市民社會，甚至是公民社會視為資本主義的產物而予以否定，替而代之的是“人民群眾”的概念。通過人在政治國家、經(jīng)濟市場與市民社會的轉換分析，可以廓清不同領域下人的身份變換。人生而平等，人與人之間的權力并無差別，為了更好地管理公共事務，人們需要有強大的公共力量來保護自己的權利不受他人侵犯。為此，人民經(jīng)過協(xié)商合意，共同讓渡出一部分管理公共事務的權利組成公權力，并委托自己信任的人代為管理，同時保留讓自己能夠維持獨立人格和追求幸福生活的權利，人們稱之為基本人權。為了監(jiān)督并保證自己的委托人審慎并認真地為自己服務，讓渡出公權前人民有必要制定程序，并在之后可以按照一定的程序變更委托人，間接管理國家事務，依照契約行使此項權力的人就是公民，這一身份就是公民身份。需要注意的是，被委托人也僅僅是在委托權限內行使職權，但同時他也是公民，有權利委托自己所信賴的人，可以是自己，也可以是他人。當然，國家事務并不需要公民事事參與決策，否則契約與委托便顯得毫無意義，所以公民身份的外衣就可以脫去進而換上另一件衣裳。當人離開政治，進入自己的領域，可以回到自己的社團從事各類公益性質的活動，比如宣傳控制煙草、宣講環(huán)保理念等，也可以回到自己的家中決定各種家庭事務，比如贍養(yǎng)父母、教育子女、管理私產等，此時他就是生活在市民社會的市民，這一身份就是市民身份。人當然也有資格參加市場活動，反之，市場也因人的存在而活動。如果作為商品的供應方，那么他就是生產者或者銷售者;如果作為商品的購買方，那么他就是消費者。市場的良好運行也需要依靠自身法則，否則交易的安全就得不到保障，所以生產者、銷售者與消費者都擁有自己參與自由市場的各項權利，同時也應承擔各項義務，此時享受權利并承擔義務的人就是市場主體。當然，市場經(jīng)濟條件下，一方面，消費者相較于其他主體處在相對弱勢的一方;另一方面，消費需求決定著市場供應，所以消費者的權利義務配置會更大地影響到市場的發(fā)展，讓消費者作為環(huán)境治理的參與主體有利于推動市場經(jīng)濟條件下的環(huán)境保護。值得注意的是，在相當長的一段時間內，環(huán)境問題的產生更多地來自于企業(yè)不負責任的污染物排放。而污染企業(yè)往往又因規(guī)模不同而和政府間存有某種內化的聯(lián)系。比如煙草、化工石油、電力等大型企業(yè)，關系到國民經(jīng)濟命脈，因其作為巨大的財稅來源和擁有雄厚的政策公關資金支撐，足以令中央部門難以環(huán)境為由加以限制。地方如造紙、鍍金、紡織等小型企業(yè)，又與當?shù)卣嬖谇Ыz萬縷的利益關聯(lián)，處于財政稅收和權力尋租的明暗結點上，最終的結果往往是環(huán)境決策懸置，環(huán)境污染難以治理。所以，既然企業(yè)已然對話語權有了較多的掌控，那么在環(huán)境治理時，其更多的是應當承擔履行環(huán)境決策、配合環(huán)境管理、服從環(huán)境監(jiān)督的義務，而不是被賦予更多參與權②。
(三)厘定作為參與主體的公眾
環(huán)境資源是共有物品，所有人都有權利用并有責任保護，環(huán)境治理關涉到了人類的所有組成團體。參與式治理所需要解決的是“參與”的定位。參與不同于決定，否則代議將失去意義，更不同于旁觀，否則形同虛設。可以這樣認為，“參與”更類似于機器上的一個重要齒輪，雖不是發(fā)動機，但缺失必然意味著失靈。在此基礎上，筆者認為，公眾作為參與主體，并不是環(huán)境治理的決策者(公權組織)③，而是因參加不同公共活動而具有不同身份的有權利享受良好環(huán)境和持續(xù)利用資源的通過不同層面向決策層表達自身訴愿的人。由此，公眾包括了在政治國家中享有環(huán)境權利、民主權力的環(huán)境公民;在市民社會中自愿結社、監(jiān)督政府行為和宣揚環(huán)保理念的環(huán)境市民及其組成的社會團體;在經(jīng)濟市場中享有環(huán)保產品選擇權并承擔環(huán)保義務的環(huán)境消費者。
二、公眾何為:公眾參與環(huán)境治理的生成邏輯
(一)治理理論的產生與演變
在歷史上，為了避免更多的人基于共同利益選擇而采取一致行動，使共有的開放性資源陷入不可逆轉的摧折，人們將控制的希望寄托在了來自外部的強大中央政府的權威型統(tǒng)治策略。該策略的核心理念是:一個理性的擁有公信力的政府會不斷地有計劃地依據(jù)環(huán)境容量和資源存量規(guī)定環(huán)境資源的利用程度，并嚴格地懲罰“背叛者”?？墒牵袑τ趶姶蠊珯嗔Φ男刨囃蓟谝粋€共識:政府具備了準確的信息渠道、強大的外部監(jiān)督機制、有效的制裁途徑以及極低的行政運行費用。至于這個理想狀態(tài)能否實現(xiàn)，學者們卻又往往持消極態(tài)度。奧斯特羅姆用博弈論說明了權威型統(tǒng)治有極大的概率將資源利用人推向(背叛，背叛)的方向而不是(合作，合作)④。新公共管理理論的出現(xiàn)，為解決傳統(tǒng)制度中難以突破的政府管理困境提供了理論支撐。這種意義上的政府的實質是以市場為主導。這意味著，政府不再直接管理環(huán)境資源的調配和供給，而將其交由市場進行配置與供應，以市場機制實現(xiàn)資源利用與環(huán)境保護的優(yōu)化，政府的主要任務則轉移到了市場規(guī)則的制定和實施上。遺憾的是，在其后的理論研討中，新公共管理理論不斷遭到詰難與批判。首先，新公共管理將政府定位于與私人利益的結合，喪失了政府應有的公共性。其次，市場化的前提來自權利的私有化，否則設立于物上之權利就只是空中樓閣，得不到尊重和保護。環(huán)境資源是人類文明的共有物品，在沒有特定程序施控的條件下，并不能成為真正意義上的私有物品。再次，片面追求企業(yè)管理的模式，必然造成現(xiàn)代政治中公平與民主信念勢微，而其將公眾比為顧客的失當塑形忽視了公眾與政府的關系———公眾是國家財富的真正所有人而非政府經(jīng)營國家的相對人。最后，過高估計企業(yè)的自治能力與企業(yè)家精神，在企業(yè)與政府的距離與邊界不甚明晰的時候，逐利的本性也自然顯現(xiàn)，最終不可避免地出現(xiàn)政府公共責任的喪失，以及市場主體再度陷入理性逐利的困境當中。面對政府獨裁風險以及企業(yè)逐利特性帶來的公共事務管理困境，治理作為處理公共事務的重要理論被提出，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。毋庸置疑，無論是政府還是企業(yè)，甚至即使是公眾都不足以憑單一向度妥善處理好公共事務，來自于公共領域的公共活動事項與私人領域的參與，共同構成公共事務的治理之道，換言之，治理就是嫁接在公共領域與私人領域之間以妥善處理公共事務的橋梁。正如俞可平教授所支持的，“治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式”。綜合分析各種模式差異。
(二)環(huán)境治理理論的意蘊分析
環(huán)境治理一詞有著多重解釋，一種是針對已經(jīng)或可能產生的環(huán)境污染問題，由政府或其他利益相關人采取的預防及解決措施，這其實是在講以環(huán)境污染為對象的整治手段，即“治理環(huán)境”或者“環(huán)境整治”。第二種則是本文所研究的對象，即以治理理論為基礎并以環(huán)境保護為客體的具體規(guī)制模式，這種模式是對傳統(tǒng)環(huán)境行政規(guī)制的創(chuàng)新與改革，不再僅以議題的傳送為主軸，而是以私主體的參與為中心。這種新中心就要求與環(huán)境相關的公私主體基于協(xié)商一致的程序共同商定、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)境資源保護事務。
(三)環(huán)境治理中的公眾參與
承上文所述，公眾參與是環(huán)境治理區(qū)別于其他選擇的重要標志，沒有公眾參與也就無所謂治理的存在，但如何參與，參與的深度與廣度都決定了環(huán)境治理的成敗。在政治國家的發(fā)展過程中，公眾參與形式可以依據(jù)公民參與國家事務決策的程度被劃分為直接參與和間接參與。直接參與就是如古希臘城邦制度下，公民直接參與國家事務決策、官員選拔等國家政治活動;而間接參與則是啟蒙運動以來，因社會契約論的不斷發(fā)展，議會制度不斷成熟，公眾不再以自己的身份參與國家政治，而是共同委托信賴之人管理國家。前者謂之直接民主，其隨著時間的推演往往將走向寡頭統(tǒng)治，更因其極大的行政成本而不適合在當代政治國家中采用;而后者，自20世紀后半葉起，在現(xiàn)代政治國家中普遍面臨著各國代議制機構權力收縮而行政分支過度發(fā)展所產生的集權問題，這就造成了公眾與國家的裂痕，公眾并不能清晰地辨別自己所保有的身份，以至于單純的代議制無法對公眾的訴求給予充分回應。所以給予代議制信任濫觴的后果就是不僅將使精英治國走向極端，還最終加深政治話語權的不平等分配;對于公眾的參與主動性也是一種無形的消解:比起自己的私人生活，他們對于公共事務將不再那么關心，若政府決策活動中公眾的參與度進一步降低，那么已經(jīng)被法律賦予的參與權便會被懸置。既要修正代議制國家治理結構的不足，又要防范直接民主帶來的負面效應，看起來是一個非左即右卻又左右不得的悖論。不過，這二者其實只是民主的兩種手段，是解決公眾與國家公共事務關系的理念和方案，且環(huán)境治理的邏輯起點仍然在于政府的定位與作用之重塑，拋開政府談治理將同拋棄公眾談治理一樣荒謬。同時仍然可以拓展諸如聽證、信息公開等其他公眾參與渠道?？梢赃@樣認為，在當前公共事務普遍實行間接治理的情況下，在政府主導下，公眾直接治理并突出公眾參與是進一步修正完善政府決策的有效途徑。
三、為何公眾:傳統(tǒng)主體合法性危機及公眾參與必要性分析
為何在傳統(tǒng)管制與治理危機來臨時選擇公眾作為治理主體的補充，其邏輯起點在于傳統(tǒng)主體所面臨的合法性危機。合法性問題是政治和社會理論長期研討的一項重要命題，在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的條件下，政府所稟賦的合法性基礎隨著執(zhí)政行為的具體化，以及社會大眾物質與精神需求的增加而不斷受到挑戰(zhàn)，民眾開始質疑早前所達成的合意與統(tǒng)治力量的行為主旨是否仍然一致，由此合法性危機便產生了。具體而言，就是作為決策來源的權威失位，進而其所做出的所有決策與環(huán)境決策者的意愿相悖，同時，作為負有矯正功能的公眾參與身份虛化，進而出現(xiàn)公眾參與到?jīng)Q策中的制度設計遇到阻滯，公眾意見得不到暢通表達?，F(xiàn)代社會需要一個國家具有全面管理和控制社會的能力和權力。但是，在傳統(tǒng)政府主導治理框架下，其自上而下的垂直權力安排、資源和信息單向地向上流動和聚集、社會發(fā)展策略通過組合和糾偏機制獲得合法性的模式樣態(tài)，使公眾在很大程度上被公權力裹挾，自由、平等、博愛的公民意識逐步被淡化。值得注意的是，就環(huán)境治理問題而論，政府權力往往通過直接或間接、經(jīng)意或不經(jīng)意的方式，將公眾排除出在環(huán)境治理之外。一是環(huán)境治理問題的內部化傾向。在依賴行政權力干預的環(huán)境治理框架內，政府控制了相關信息的輸出，公眾獲知環(huán)境實情不多，參與決策過程的機會偏少，渠道不寬，導致政府在某種程度上依賴壟斷性的決策權將環(huán)境治理變成了內部事務，決策者容易失位。二是環(huán)境治理參與程序刻意虛化參與者的身份，提高了參與成本。當前，中國業(yè)已出臺的公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，偏向于一種制度宣示，但對公民參與的具體程序、方式及渠道不能有效地與立法利益表達機制、政府管理體制、環(huán)境司法制度充分銜接起來，這會造成處于弱勢一方的公眾無力通過法律保障其抗衡掌握經(jīng)濟主動權的企業(yè)和政治主控權的政府。三是傳統(tǒng)環(huán)境事務行政管理外部訴求表達受限?？傮w上看，目前公眾反映環(huán)境訴求的渠道仍然不寬，在各級地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的關注度高于環(huán)境保護的意識指引下，對環(huán)境訴求響應不力，在一定程度上加劇了環(huán)境信訪。四是公眾參與不足，減少了社會大眾提出建議和要求維護自身利益的渠道，減損了環(huán)境治理中的各種信息量，增加了與公權力、企業(yè)之間的矛盾和沖突，加劇了公眾對政府和社會的疑慮感。在傳統(tǒng)治理主體面臨合法性危機時，選擇公眾作為參與主體有其必要性?！叭藨艿阶鹬?，必須享有較大程度的自治和對政治生活的廣泛參與，這一觀念是現(xiàn)代民主政治的道德宣示，它的制度生成和運行構成了現(xiàn)代法治的政治基石”。在當前環(huán)境治理模式下，政府與企業(yè)主導著治理方向與強度。然而這一模式與日益增進、覺醒的公眾環(huán)境意識以及環(huán)境公民意識不相匹配，公眾對于公共事務的參與要求正在不斷提高。一是化解政府管制失靈之需。這是因為傳統(tǒng)命令管制型政府治理思路不僅存在著信息因集權管理而低效傳遞的弊端，并且也缺少對企業(yè)的激勵約束機制以及對公眾的偏好回應。二是政府職能轉變之需。密爾指出，“政府整個說來只是一個手段，手段的適當性必須依賴于它的合目的性”。為保證一個政府施政的有效性，就必須擴展其廣獲民意的渠道，并不斷為其合法性與執(zhí)政正當性提供支撐。公眾參與的基礎在于公共利益的維護，而公共利益的持續(xù)增進本身就是政府施政的目標。在環(huán)境保護視野下，公眾有效的制度參與對于環(huán)境公共利益的維護以及防止鄰避運動的反復出現(xiàn)有著積極作用。三是依法行政之需。依法行政是依法治國的具體要求，其目的在于提升公共決策的公信力和執(zhí)行力，而在依法治國的框架內，公眾參與是公民意識培育的有效形式，公民身份亦是通過公眾參與而具體形塑，良好的公民社會則正是依法行政的最佳行政環(huán)境。
四、有效公眾參與:更新環(huán)境治理模式思考
(一)突破傳統(tǒng)環(huán)境事務行政管理內部前期決策窠臼的參與
公眾參與是分配現(xiàn)代國家資源與社會利益的一種結果。無可爭辯的是，現(xiàn)有的利益格局決定了政治決策的屬性，而政治決策反過來又影響到了社會利益的分配。所以在決策環(huán)節(jié)賦予公眾更多的參與權利就等同于加入了一個新的利益群體，以實現(xiàn)決策在理性與政治間謀得統(tǒng)一。進一步看，環(huán)境決策環(huán)節(jié)的公眾參與也是民主(基礎)—利益(動因)—權威(效果)三者統(tǒng)一的有效方案。首先，環(huán)境決策得到普遍遵守和執(zhí)行的前提是其制定過程中廣泛的民意支持。提倡公眾參與就意味著私主體意志不可能被恣意忽略，其參與決策的權力不能被其他主體所代行。為此，并非聽證程序及其他參與程序效率不高，而是參與程度受限;并非環(huán)境鄰避運動觀念狹隘，而是信息流動不暢;并非參與式?jīng)Q策效率低下，而是防微杜漸，確保決策可持續(xù)執(zhí)行。其次，公眾參與治理是決策活動利益衡量的必要條件。環(huán)境利益是導致環(huán)境沖突的根源，盡管更多主體的參與是決策中增加協(xié)商交易成本的原因，但更是避免決策后利益沖突的必要條件。況且決策增加的交易成本遠低于決策后化解沖突的成本。而這種成本既包含了可以估算的經(jīng)濟成本，還包括了不可估算的政治成本與環(huán)境成本。從而，在不同主體間實現(xiàn)充分的利益識別、利益排序與利益整合，以利益衡量式的參與決策取代單一國家意志或經(jīng)濟利益驅動。最后，決策效果的實現(xiàn)依賴著公眾認可并信賴的權威。在決策環(huán)節(jié)，公眾與企業(yè)和政府同樣存在著自身視野的局限，而三者優(yōu)勢與局限互補是多方參與治理的重要依據(jù)。為此，在優(yōu)勢互補背景下多方主體經(jīng)過有效溝通而達成的一致才會使決策獲得各方的認可，進而在下一階段的管理乃至監(jiān)督程序中不需要再反復回溯決策過程中的弊病，甚至是程序回轉重新決策。否則，任何一方自我標榜而設置的權威，都難以得到普遍的尊重，那么決策的效果也就無從保障。
(二)突破傳統(tǒng)環(huán)境事務行政管理內部后期執(zhí)行桎梏的參與
環(huán)境管理是參與式環(huán)境治理的第二階段，是指環(huán)境管理人在決策執(zhí)行過程中明確相關因素，將環(huán)境管理部門、自然生態(tài)與環(huán)境受眾等角色分布綜合納入管理的過程，進而實現(xiàn)決策—管理的承轉變換。首先，環(huán)境管理的依據(jù)來源于決策環(huán)節(jié)。前述環(huán)節(jié)做出的環(huán)境決策將通過一定的程序傳達到管理者并加以貫徹。此后，決策團體便不再針對具體的環(huán)境管理行為加以指揮，而作為管理者一方，一方面應當堅決地貫徹決策部署，另一方面也可以根據(jù)具體的外部條件和整體環(huán)境的不同而區(qū)別對待，否則，在沒有實現(xiàn)條件的前提下盲目地執(zhí)行顯得毫無意義，并且最終根本無法實現(xiàn)決策者的意圖，這就要求管理者應將情況及時反饋給決策者，以便原決策者根據(jù)實際情況對之前決策做出針對性變動。接下來，環(huán)境管理者在執(zhí)行決策的過程中往往會因為相對封閉的權力運行環(huán)境而導致在決策落實與社會回應間存在矛盾或間隔。這是因為，傳統(tǒng)管理者與管理目標通常不會出現(xiàn)直接的接觸，此時管理行為所產生的環(huán)境效果就往往成為了聯(lián)系二者的紐帶。權力與權利間的緊張決定了二者間必須要存在著明顯邊界，這一邊界既是對前者的限制又是對后者的保護。一般的社會回應或者公眾輿情只能在積聚甚至爆發(fā)后才得以展示。那么，唯有在實踐中引入多主體治理的方法來控制環(huán)境治理的實現(xiàn)。多主體治理不是一般的政府管理，而應根據(jù)治理履行情況對其實施控制。一是要看管理行為是否偏離決策意圖，公眾在其中起到及時糾正的作用。二是將決策執(zhí)行或遇到的實際難題在執(zhí)行的同時隨時掌握，隨時上報。
(三)突破傳統(tǒng)環(huán)境事務行政管理外部監(jiān)督制度藩籬的參與
環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)參與與公眾在決策環(huán)節(jié)和管理環(huán)節(jié)中的參與有所不同，前述的參與乃是作為決策主體和執(zhí)行主體的一元而非體外因素，因此其所扮演的“監(jiān)督角色”更類似于某一整體系統(tǒng)內的免疫機能，是實現(xiàn)風險防范的重要內容。此處所指稱的環(huán)境監(jiān)督來源于系統(tǒng)外部，即由環(huán)境市民社會所承擔，主要以環(huán)境市民組織(NGOs)為主導，在觀察決策和管理過程中發(fā)揮重要作用，同時也是防范環(huán)境污染者避開監(jiān)管、破壞環(huán)境的有生力量。
1.改善行政制度環(huán)境
中國環(huán)境NGOs在登記管理體制上存在過于嚴格的情況，因此需要著手讓環(huán)境NGOs獲得良好的制度環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。一是要從法律法規(guī)制度入手，修改相關法規(guī)，完善法律立法，針對《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等國務院行政法規(guī)中關于雙重登記、雙重負責制度予以修訂，降低準入門檻，改管制為引導，避免NGOs的建立帶有原生的準官方性質，還其民間組織的本來面目。
2.樹立協(xié)調合作理念
理順環(huán)境NGOs與公共權威集團、政府的關系，對于環(huán)境NGOs的健康發(fā)展和作用的有效發(fā)揮有著重要意義。在政府與環(huán)境NGOs間應當建立互信、互助、共存協(xié)作的合作關系，共同應對國家所面臨的嚴峻環(huán)境問題，特別需要政府加快拿出改革的決心，優(yōu)化政府結構，轉變政府職能，從而實現(xiàn)創(chuàng)新社會管理的社會改革目標。在此基礎上，權力集團和政府應當知行合一，真誠轉變對環(huán)境NGOs的態(tài)度，由防范轉為鼓勵，變阻攔為引導。環(huán)境NGOs之所以稱為環(huán)境非政府組織，就是因為它建立和發(fā)展的目標與政治政權無關，它是為公眾不斷爭取能夠享有美好而舒適環(huán)境的良性無害的公益性組織，非為某一政治集團發(fā)聲或爭取政治利益的政治性非政府組織⑤。政府應主動尋求與環(huán)境NGOs合作，依靠后者實現(xiàn)己所不能或無力施政的治理空白，并建立聯(lián)合的環(huán)境治理機制，使環(huán)境NGOs在環(huán)境治理中發(fā)揮更重要的作用。
3.豐富合作方式
政府治理過程中所需要解決的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與公民訴求的三大問題間存在著彼此長期利益一致同短期利益沖突的矛盾。在革新制度與重塑理念之后，最需要解決的就是如何在保證不影響經(jīng)濟發(fā)展的同時，通過正當?shù)那?，建立完善公民妥善表達訴求的路徑。同理，環(huán)境NGOs作為公民訴求理性化表達的有效集合，也面臨著如何去反映訴求的問題。筆者認為可以從以下幾點著手思考相關配套機制建設問題:一是允許環(huán)境NGOs直接向政府反映地方出現(xiàn)的重大環(huán)境破壞或可能出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境隱患的項目，為決策部門提供信息參考。二是通過現(xiàn)有的人大制度和政治協(xié)商制度，由人大代表或政協(xié)委員收集相關信息形成議案提案，推動地方政府處理相關問題。三是加強和環(huán)保主管部門合作，在沒有所謂“婆家”的背景下，雙方形成由沒有政府背景的組織去收集信息發(fā)現(xiàn)問題，再由政府部門出面解決問題的良性合作伙伴關系。
作者：秦鵬 唐道鴻 田亦堯 單位：重慶大學法學院
