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關(guān)鍵詞：濕陷性黃土，地基處理，施工管理措施
中圖分類號：TU47文獻標識碼： A
The study of foundation treatment and construction management in collapsible loess areas
姓名（單位）
Abstract: The collapsible loess is widely distributed in the northwest of our country, Because of its engineering properties are different with or without water, foundation treatment methods and construction management methods are mainly discussed in collapsible loess in this article.
Keywords: collapsible loess, foundation treatment, construction management measures
1引言
濕陷性黃土是在一定壓力下受水浸濕，土體結(jié)構(gòu)迅速破壞，并產(chǎn)生顯著附加下沉的黃土。濕陷性黃土是一種特殊性質(zhì)的土，其土質(zhì)較均勻、結(jié)構(gòu)疏松、孔隙發(fā)育。在未受水浸濕時，強度較高，壓縮性較小。當在一定壓力下受水浸濕，土體結(jié)構(gòu)會迅速破壞，產(chǎn)生較大附加下沉，強度迅速降低。故在濕陷性黃土場地上進行建設(shè)，應根據(jù)建筑物的重要性、地基受水浸濕可能性的大小和在使用期間對不均勻沉降限制的嚴格程度，采取以地基處理為主的綜合措施，防止地基濕陷對建筑產(chǎn)生危害[1]。我國濕陷性黃土主要分布在黃河中游山西、陜西、甘肅大部分地區(qū)。
2 濕陷性黃土的成因
濕陷性黃土以粗顆粒粉土顆粒為主。粗顆粒中主要是石英和長石，粘粒中主要是中等親水性的伊利石。粗粉粒和砂粒在黃土結(jié)構(gòu)中起骨架作用，由于在濕陷性黃土中砂粒含量很少，而且大部分砂粒不能直接接觸，能直接接觸的大多為粗粉粒。細粉粒、粘粒和一些水溶鹽類不同程度的集聚到粗顆粒的接觸點膠結(jié)和半膠結(jié)作用。在天然狀態(tài)下，由于上述膠結(jié)物的凝聚結(jié)晶作用被牢固的粘結(jié)著，故使?jié)裣菪渣S土具有較高的強度，而遇水時，水對各種膠結(jié)物的軟化作用，土的強度突然下降便產(chǎn)生濕陷。
濕陷性黃土之所以在一定壓力下受水時產(chǎn)生顯著附加下沉，除上述在遇水時顆粒接觸點處膠結(jié)物的軟化作用外，還在于濕陷性黃土的密度較小。在干旱、半干旱氣候條件下，無論是風積或是坡積和洪積的黃土層，很難同時滿足充分的壓力和適宜的濕度，導致土層得不到充分的壓密，便形成了低濕度、高孔隙率的濕陷性黃土[2]。
3 濕陷性黃土地基處理方法
地基處理的主要目的是消除黃土的濕陷性，提高地基承載力。在濕陷性黃土場地上進行建設(shè)，應根據(jù)建筑物的重要性、地基受水浸濕可能性的大小和在使用期間對不均勻沉降限制的嚴格程度，采取以地基處理為主的綜合措施，防止地基濕陷對建筑產(chǎn)生危害。常用于濕陷性黃土地基處理的方法有：換填墊層法、擠密法、強夯法、重錘夯實法、樁基礎(chǔ)、預浸水法等。各類地基的處理方法都應因地制宜，通過技術(shù)比較后合理選用。文獻[3]介紹了幾種常見的地基處理方法，見表1。
表1 濕陷性黃土地基常用的處理方法
名稱 適用范圍 可處理的濕陷性黃
土層厚度
墊層法 地下水位以上，局部或整片處理 1~3m
強夯法 地下水位以上，Sr≤60%的濕陷性黃土，局部或整片處理 3~12m
擠密法 地下水位以上，Sr≤65%的濕陷性黃土 5~15m
預浸水法 自重濕陷性黃土場地，地基濕陷等級為Ⅲ級或Ⅳ級，可消除底面下6m以下濕陷性黃土層的全部濕陷性 6m以上，尚應采用墊層或其他方法處理
其他方法 經(jīng)試驗研究或工程實踐證明行之有效
（1）墊層法：墊層法包括土墊層和灰土墊層。墊層法對基底以下厚度是1~3m的濕陷性黃土處理效果較好，一般可采用局部或整片處理。因無機膠體料的加入，墊層的力學濕度指標，如不透水性均大幅度提高，同時還獲得了抗?jié)窕缘膬?yōu)良性質(zhì)，強度高、隔水性強、不濕化等特點。它消除了墊層范圍內(nèi)的濕陷性，減輕或避免了地基因附加壓力產(chǎn)生的濕陷。這種方法施工簡易，效果顯著，是一種常用的地基淺層處理或部分濕陷性處理方法。當換填墊層厚度小于或等于3m時，壓實系數(shù)不小于0.95，當換填墊層厚度大于3m時，壓實系數(shù)不小于0.97。
（2）強夯法：強夯法亦稱動力固結(jié)法，通過重錘的自由落下，對土體進行強力夯實，以提高其強度,降低其壓縮性。該法設(shè)備簡單，原理直觀,適用廣泛，特別是對非飽和土加固效果顯著。這種方法加固地基速度快，效果好，投資省，是當前較經(jīng)濟簡便的地基加固方法之一。
影響強夯法加固地基處理效果的主要因素除濕陷性黃土的性狀外，主要有：夯擊能大小、夯點間距、單點夯擊次數(shù)、夯擊遍數(shù)和強夯搭接方式、間歇時間等，其它因素還有錘底形狀、施工工藝等。在施工前都要進行試夯，以確定夯錘的參數(shù)、夯錘落距、夯點的布置方案、夯擊遍數(shù)及施工順序等。按西北地區(qū)的經(jīng)驗一般采用三遍成夯或兩遍成夯施工工藝。分別采用高能級主夯、中能級強夯和低能級滿夯進行夯實。夯點布置應根據(jù)基底平面形狀，采用等邊三邊形、等腰三角形或正方形布置，一般的夯點間距宜為1.5~2.0d(d為夯錘直徑)。強夯的間歇時間等于土的超靜孔隙水壓力的消散時間，一般為2～4周。對于濕陷性黃土，地下水位距地面很深，在正常含水量下，一般可連續(xù)進行施工。強夯過程中盡量采用重錘低落距進行夯實。強夯土的承載力宜在地基強夯結(jié)束30d左右采用靜載荷試驗測定。
（3）擠密法：擠密法是利用打樁機或振動器將鋼套管打入地基土層并隨之拔出，在土中形成樁孔，然后在樁孔中分層填入石灰土夯實而成灰土樁。它與夯實、碾壓等豎向加密方法不同，屬橫向加密土層。施工中當套管打入地層時，管周地基土受到了較大的水平向擠壓作用，使管周一定范圍內(nèi)地基土的工程物理性質(zhì)得到改善，其密實度增加、壓縮性降低、濕陷性全部或部分消除。
成孔擠密應間隔分批進行，成孔后應及時回填?？椎自谔盍锨氨仨毢粚?，填料時宜采用分層回填夯實，其壓實系數(shù)不宜小于0.97。擠密孔的孔位宜按正三角形布置。在現(xiàn)場進行靜載荷試驗或其他原位測試測定地基承載力。
（4）預浸水法：預浸水法是在修建建筑物前預先對濕陷性黃土場地大面積浸水，使土體在飽和自重應力作用下，發(fā)生濕陷產(chǎn)生壓密，以消除全部黃土層的自重濕陷性和深部土層的外荷濕陷性。預浸水法一般適用于濕陷性黃土厚度大、濕陷性強烈的自重濕陷性黃土場地。預浸水法宜用于處理濕陷性黃土層厚度大于10m，自重濕陷量的計算值不小于500mm的場地，浸水前宜通過現(xiàn)場試坑浸水試驗確定浸水時間、耗水量和失水量等。浸水坑邊緣至已有建筑物的邊緣不宜小于50m，浸水坑的邊長不得小于濕陷性黃土層的厚度，當浸水坑的面積較大時，可進行分段施工。
但預浸水后，地面下6m以上的土層還不能消除因外荷所引起的濕陷變形，還需按非自重濕陷性黃土地基配合采用土墊層、重夯或強夯法等措施進行處理。同時它耗水量大處理時間長，所以目前在推廣上還受限制。此外，還應注意到浸水對附近建筑物（一般要求其間距離不宜小于50m）和場地邊坡穩(wěn)定性的影響。
4 濕陷性黃土地區(qū)施工管理注意事項
濕陷性黃土受水浸濕后，土的結(jié)構(gòu)迅速破壞，發(fā)生顯著下沉的現(xiàn)象。這種特性，會對結(jié)構(gòu)物帶來不同程度的危害，使路基及結(jié)構(gòu)物大幅度沉降、折裂、傾斜，嚴重影響其安全和使用性能。
施工前應做詳細的勘察，除應查明黃土層的時代、成因、厚度、濕陷性、地下水位深度及變化等工程地質(zhì)條件外，尚應結(jié)合建筑物功能、荷載與結(jié)構(gòu)等特點，對場地與地基作出評價并就防止降低或消除地基的濕陷性提出可行的措施建議。
施工中應加強觀測，及時發(fā)現(xiàn)勘察出現(xiàn)的漏洞及時進行處理，對重要的、難度大的工程更應該加強觀測的頻率和力度，確保后續(xù)施工的順利進行。有影響場地穩(wěn)定的不良地質(zhì)現(xiàn)象和地質(zhì)環(huán)境時應及時采取相應措施。堅決按照設(shè)計要求進行施工，做到問題不清楚不施工，問題不處理不放過，確保后續(xù)工作的順利進行。
5 結(jié)束語
本文闡述了濕陷性黃土的成因，討論了地基處理常用方法的選用原則、適用范圍、可處理深度及效果，同時對各處理方法應注意事項和可能帶來的負面作用等也進行了概述，這為工程場地地基處理方案的選型論證及實施提供了有利的支持。
[參考文獻]
[1]裴章勤，劉衛(wèi)東．濕陷性黃土地基處理[M]．中國建筑工業(yè)出版社，1992．
【關(guān)鍵詞】濕陷性黃土；不均勻沉降；灰土墊層法
0 前言
隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展、科學技術(shù)的進步，管道處理對高等級公路的施工質(zhì)量要求也越來越高，作為道路的主要排水設(shè)施，管道的重要性也愈發(fā)突出。目前道路管道的施工主要采取直埋法，而直埋管道的基礎(chǔ)對不同地基、土質(zhì)也有著不同的要求。濕陷性黃土地區(qū)在我國土地面積中占相當大的比例，在這種土質(zhì)中敷設(shè)管道對地基的處理有著特殊的要求，對濕陷性黃土地基上道路管道施工處理的研究，意義深遠。本文就以三七灰土墊層法在山西某濕陷性黃土地區(qū)道路管道地基處理中應用為例，介紹灰土墊層法的技術(shù)原理、施工要求、注意事項以及解決的主要問題。
1 我國濕陷性黃土的分布
我國濕陷性黃土分布約占黃土分布面積的60%， 部分在黃河中游地區(qū)。由于各地黃土堆積環(huán)境、地理和氣候條件不同，致使其在堆積黃土的物理、力學性質(zhì)等方面都具有明顯的差別，濕陷性有自西向東、自北向南連漸減弱的規(guī)律。
2 影響管道地基的幾個因素
2.1 強度及穩(wěn)定性
當?shù)鼗目辜魪姸炔蛔阋灾紊喜拷Y(jié)構(gòu)的自重及附加荷載時，地基就全產(chǎn)生局部或整體剪切破壞。
2.2 壓縮及不均勻沉降
當?shù)鼗捎谏喜拷Y(jié)構(gòu)的自重及附加荷載作用而產(chǎn)生過大的壓縮變形時，引起管道過量下沉，接口開裂，影響管道的正常使用。
2.3 地震造成的地基土震陷以及車輛的振動和爆破等動力荷載可能引起地基土失穩(wěn)
2.4 地基滲漏量或水力比降超過容許值時，會發(fā)生水量損失或因潛蝕和管涌而可能導致管道破壞
3 常用的濕陷性黃土地基的處理方法
為了保證濕陷性黃土地基上管道的安全和正常使用，在絕大多數(shù)情況下都必須考慮地基處理，濕陷性黃土地基處理的目的是消除黃土的濕陷性，同時提高地基的承載能力。
道路管道的地基處理不同于其它建筑物地基的處理，道路管道地基處理主要是全部或部分消除其濕陷性。對非自重濕陷性黃土地基，如基礎(chǔ)下地基處理厚度達到壓縮層下限，或達到飽和的自重壓力與附加壓力之和等于或小于該土層的濕陷起始壓力，就可以認為地基的濕陷性全部消除。對自重濕陷性黃土地基，由于地基的濕陷量和濕陷變形與自重濕陷性土層的厚度、浸水面積有關(guān)，而與壓縮層厚度無關(guān)，所以必須處理基礎(chǔ)地面以下的全部自重濕陷性黃土層。
濕陷性黃土層的管道基礎(chǔ)處理方法很多，常用的方法有土或灰土墊層、砂或砂墊層、強夯法、重錘夯實法、樁基礎(chǔ)、預浸法等。各種處理方法都有它的適用范圍，局限性和優(yōu)缺點。
4 灰土墊層法在本道路工程中的實際應用
本工程道路位于太原市東南，工程地質(zhì)分區(qū)屬太原盆地次穩(wěn)定工程地質(zhì)亞區(qū)，在勘探深度范圍內(nèi)的巖土層主要是由第四紀全新統(tǒng)早起至晚期沉積的失陷性低液限粉土，濕陷性低液限粉質(zhì)粘土等構(gòu)成，具有中等濕陷性。地基承載力特征值為150kPa。由此采用三七灰土墊層的方法來增強地基承載力，防止不均勻沉降。
本工程主要運用灰土墊層處理方法，灰土墊層常被用于非自重濕陷性黃土地區(qū)管道基礎(chǔ)的處理。一般適用于處理1-4m厚的軟弱土層。管道的基礎(chǔ)是條形基礎(chǔ)，作用于地基上的力也比其它建筑物小，而且是基槽開挖后埋入地下，表面的軟弱土―部分已被去掉，所以在管道施工中常用灰土（或素土）墊層來處理濕陷性地區(qū)的管道基礎(chǔ)，以提高承載力，減少沉降力。灰土墊層是將基礎(chǔ)下面一定范圍內(nèi)的弱土層挖去，用一定體積比3：7配合的灰土在最優(yōu)含水量情況下分層回填夯實或壓實。
4.1 三七灰土墊層材料配比
生石灰、消石灰，水化后和土壤中的SiO2或Al2O3以及Fe2O3等物質(zhì)結(jié)合，即可生成膠結(jié)體的CaSiO3、CaO?Al2O3以及鐵酸鈣，將土壤膠結(jié)起來，使灰土有較高的強度和抗水性。灰土逐漸硬化，增加了土壤顆粒間的附著強度。做成三七灰土時，28d齡期的灰土抗壓強度約可達到0.5～0.7MPa，200～300年齡期的灰土抗壓強度可高達8～10MPa。
不論是用亞粘土或粘土制作的三七灰土，在室內(nèi)養(yǎng)護7d后浸水48h的形變模量為10～15MPa，養(yǎng)護28d浸水48h的形變模量為32～40MPa。
經(jīng)過人工壓實（或夯實）的3：7灰土墊層，當壓實系數(shù)控制在0.97及干土重度不小于14.5-15.0kN/m3時，其容許承載力可達300kPa以上。
4.2 灰土的質(zhì)量要求
灰土施工用的石灰和土必須過篩。石灰最好選用磨細生石灰粉，或塊灰澆以適量的水，經(jīng)放置24h成粉狀的消石灰，粒徑不得大于5mm，質(zhì)量須符合國家的相關(guān)標準等級應高于Ⅲ級。土料采用粘質(zhì)細粒土，粒徑不得大于15mm，不得用表面耕植土，土料中硫酸鹽含量小于0.8%，有機質(zhì)含量小于10%，土塊粒徑不大于15mm。選好質(zhì)量合格的三七灰土后，做擊實試驗，每5000m3檢驗一次（重型擊實），以此來控制質(zhì)量。含水率是最重要的一個環(huán)節(jié)，一般要求在20%-23%為宜，最大不超過24%。施工前應根據(jù)工程特點，設(shè)計壓實系數(shù)、土料種類、施工條件等合理控制含水率范圍，鋪灰土的厚度，夯實碾壓的遍數(shù)等參數(shù)。
4.3 施工前準備
施工前做好儲料準備工作根據(jù)各段三七灰土的寬度、厚度及預定的干密度，計算各段所需要的干燥土的數(shù)量，保證儲料滿足要求。檢驗、檢測所需施工機械設(shè)備、機具、測量試驗儀器的性能，確保施工時運行正常。根據(jù)料場土的含水率和運輸車輛的噸位，計算每車料的堆放距離，在預定地點可先灑水。
5 管道地基處理施工
由于濕陷性黃土的垂直特性，開挖時注意按1：0.67進行放坡處理，以保證基坑的安全。挖出原地面軟質(zhì)土，按照現(xiàn)場放出的邊樁以及下挖標高控制分段開挖，同事配合人工攤平，在開挖至基底標高時須預留5cm左右土層，然后經(jīng)夯實達到設(shè)計標高。按照檢驗標準檢驗合格后，報監(jiān)理工程師檢查驗收，驗收合格后開始進行三七灰土填筑施工。
5.1 攤鋪土
按照事先畫好的白灰線及規(guī)定的虛鋪厚度攤鋪，攤鋪采用路拌法進行施工。初定填筑的三七灰土攤鋪厚度為25cm，按虛鋪系數(shù)1.2考慮，灰土的生產(chǎn)含水率為20%-23%（占干重），但施工時應根據(jù)灰土的擊實報告適當調(diào)整。施工時考慮人工夯實灰土的因素，第一層可虛鋪土25cm，第二層為22cm，以后各層為21cm，夯實后為13-15cm。通常采用蛙式夯虛鋪厚度為20-25cm。按土方自卸汽車每車6方的虛方量打好方格，方格尺寸為3.5×10m，每格一車土。上好土后，人工配合粗平，按上述方法每20m為一個斷面，嚴格控制松鋪厚度。
5.2 灑水悶料與攤鋪石灰
注意灑水均勻，防止局部水分過多；注意灑水車施工安全；細粒土應經(jīng)過12小時悶料，中粒土和粗粒土視比例情況可減少悶料時間。土料悶好后，予以整平，采取人工攤鋪石灰，攤鋪的厚度按與攤鋪土料的體積比為3：7為標準。
5.3 土料和石灰的拌合
石灰攤鋪完成后，便可進行土料和石灰的拌和，拌和采用路拌法，拌和機必須保持勻速前進，禁止忽快忽慢，同時安排兩個工人跟在后面跟蹤挖檢，看是否粉碎到底。拌和機前進時，鏵犁要完全插入土層底部，保證土料能夠完全翻起，整個過程保持2遍以保證灰土的均勻拌和。
5.4 碾壓整平與灑水養(yǎng)生
碾壓時，灰土表面要潮濕，先靜壓后振動再靜壓的操作程序壓實，分為初壓、復壓和終壓。碾壓時，區(qū)段交界處應重疊壓實，縱向搭接長度不得小于0.5m，縱向行與行之間的輪跡重疊壓實不小于0.3m。碾壓遵循由兩邊向中間、先輕后重、先下部密實后上部密實、低速行駛碾壓的原則，避免出現(xiàn)推移、起皮和漏壓現(xiàn)象。
三七灰土拌和均勻后，立即采取人工整形，在直線段由兩側(cè)向中心作業(yè)；曲線段由內(nèi)向外作業(yè)。注意接縫順勢平順。
為防止三灰土表面因水分蒸發(fā)而開裂，進行灑水養(yǎng)生并在養(yǎng)生期間在相關(guān)路口樹立警示牌并派專人進行看護，禁止車輛通行，養(yǎng)生期為7天。
5.5 工程注意事項
由于地基處理效果大都是隱蔽工程，很難直接檢驗其處理效果。這就要求在地基處理施工過程中和施工完成之后注意下面幾點：
（1）整個過程中進行施工質(zhì)量和處理效果的檢驗，確保工程質(zhì)量。
（2）在地基處理施工中，必須了解所采用處理方法的原理、技術(shù)標準和質(zhì)量要求。
（3）作好監(jiān)測工作，以保證施工的正常進行，通過觀察收集數(shù)據(jù)為下一階段的工作提供可靠的依據(jù)。
（4）冬季施工灰土時，應搭棚，生火爐施工，嚴禁有凍土塊填入。
（5）施工段落宜控制在不超過200m為宜。
（6）施工中，要時刻注意防洪，以防三七灰土受浸泡。
（7）灰土的松方不能偏大，否則在粗平的時候調(diào)平的工程量較大，延長了施工周期。
6 結(jié)論
本文以確定合理的施工工藝、現(xiàn)場施工的質(zhì)量控制、選用機具設(shè)備的最佳組織方式為目的進行闡述，以其對同類型基層施工具有參考價值。鑒于濕陷性黃土作為在山西省廣泛存在的一種特殊巖土，對山西省公路工程的影響較大，所以采用三七灰土進行施工處理，具有簡便、經(jīng)濟、功效高等特點，對山西濕陷性黃土地區(qū)的公路建設(shè)意義重大。
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將土地管理機關(guān)法定為土地登記發(fā)證機關(guān)?，F(xiàn)行《土地管理法》第十一條規(guī)定，土地權(quán)屬須由縣級以上政府進行土地登記，并頒發(fā)土地證書確認，在土地登記和發(fā)證中均須加蓋地方政府公章。按照政府職責法定化以及權(quán)力與責任掛鉤、提高行政效能等要求，建議將土地管理機關(guān)法定為土地登記發(fā)證機關(guān)，將現(xiàn)行《土地管理法》第十一條第一款至第三款修改為：農(nóng)民集體所有的土地，由縣級土地管理機關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級土地管理機關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上土地管理機關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。
將有關(guān)土地市場的政策、規(guī)章上升為法律規(guī)定。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，近年來國務院、國土資源部出臺了一系列涉及土地市場的政策、規(guī)章，如20__年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、20__年國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》等，為健全完善土地市場提供了強有力的政策支持。因此，建議《土地管理法》增加"土地市場"章節(jié)，將近年出臺的有關(guān)政策、規(guī)章上升為法律規(guī)定，使我國的土地市場更加制度化、法制化、規(guī)范化。
增設(shè)"征地補償"章節(jié)?，F(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于被征用土地的補償規(guī)定存在以下兩個問題，一是支付被征地農(nóng)民的土地補償費和安置補助費標準偏低，二是低價征地極容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)手高價倒賣土地使用權(quán)牟取暴利的現(xiàn)象，誘發(fā)各類腐敗行為和土地違法案件的發(fā)生。為此，建議在《土地管理法》中增設(shè)"征地補償"章節(jié)，廢除第四十七條"按照被征用土地的原用途給予補償"的條款，以及相關(guān)條款中按"土地原用途"計算補助費用的規(guī)定，改為按土地一級市場的基準價格給予農(nóng)民補償，按市場價格向農(nóng)民支付土地補助費和安置補助費。此外，還應對包括土地一級市場基準價格的制定和公布，對農(nóng)民實施補助的技術(shù)性細節(jié)等作出相關(guān)法律規(guī)定。
[關(guān)鍵詞] 圖書館法 地方法規(guī) 中國
[分類號] G251
1、改革開放以來我國圖書館地方法規(guī)頒布情況分析
據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)行的與圖書館相關(guān)的法律法規(guī)，大約有230余個，但專門為圖書館制定的法律法規(guī)還很少。就地方法規(guī)而言，自1985年《貴州省縣級圖書館工作條例》制定以來，各地出臺的專門為圖書館制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共9部，現(xiàn)行有效圖書館地方法規(guī)8部(見表1)。從地區(qū)來看，這8部地方法規(guī)涉及4個省、2個直轄市、1個自治區(qū)和1個經(jīng)濟特區(qū)。在國內(nèi)32個省級行政區(qū)劃(4個直轄市，23個省，5個自治區(qū))中只有7個制定了圖書館地方性法規(guī)或規(guī)章，只占省級行政區(qū)劃總數(shù)的21.87％，還不到四分之一?？梢灾贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)的較大的市(省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市，如廣州，青島，大連等)，只有深圳特區(qū)一家制定了專門的圖書館法規(guī)，比例之小，幾乎可以約略不計。從圖書館法制史的角度來看，美國等發(fā)達國家有關(guān)圖書館的立法一般是從地方立法開始的，經(jīng)過一段時間發(fā)展以后再逐步發(fā)展到國家立法。我國圖書館立法也有這種傾向，先從系統(tǒng)性立法和地方性立法開始。自20世紀90年代中期以來，我國的地方性、系統(tǒng)性圖書館專門立法取得了豐碩成果。我國某些地方的圖書館地方立法走在國家立法的前頭，為將來的國家立法提供了寶貴的經(jīng)驗。但是，單從數(shù)量上看，從全局來看，在國家圖書館法律和行政法規(guī)缺位的情況下，圖書館地方立法還屬于薄弱環(huán)節(jié)，亟須加強。
2、現(xiàn)行圖書館地方法規(guī)分析
2.1 法律淵源與效力分析
從法律淵源上看，根據(jù)我國立法法有關(guān)規(guī)定，在我國大陸現(xiàn)行的8部有效的圖書館地方法規(guī)中，4部屬于地方人大常委會制定的地方性法規(guī)；另外4部屬于地方人民政府制定的地方政府規(guī)章。從法律效力來看，這8部分別屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的圖書館地方法規(guī)法律效力都較低，不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，而且地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章除了不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，還不得同地方性法規(guī)相抵觸。
雖然我國憲法第二十二條規(guī)定“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”，要求發(fā)展圖書館事業(yè)。但是，到目前為止，我國還沒有根據(jù)憲法制定圖書館法律和行政法規(guī)來保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。即使有部委的規(guī)章，如文化部的《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》等，早已跟不上圖書館事業(yè)發(fā)展的步伐；或某一系統(tǒng)行業(yè)規(guī)程或標準(有人認為這些文件不符合《立法法》的有關(guān)規(guī)定，不屬于政府規(guī)章范疇)，如教育部頒布的各種學校圖書館規(guī)程等，對其系統(tǒng)或行業(yè)有指導作用，但無法對整個國家的圖書館事業(yè)進行有效的規(guī)范和指導，更不用說保障和維護用戶平等利用圖書館的權(quán)利。正因為這樣，各地制定圖書館地方法規(guī)，保障憲法賦予的圖書館事業(yè)發(fā)展權(quán)、填補圖書館立法之空白，就具有很重要的現(xiàn)實意義。在全國性圖書館法律和行政法規(guī)缺失的情況下，這些法規(guī)本身在法規(guī)管轄區(qū)域范圍內(nèi)，具有較高的法律效力，發(fā)揮著極其重要的作用。
2.2 法規(guī)結(jié)構(gòu)與形式分析
作為一個比較完整的規(guī)范性文件，其結(jié)構(gòu)與形式一般包括規(guī)范性文件的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)規(guī)范性文件內(nèi)容的符號三部分。以《立法學》為標準，考察上述8部圖書館地方法規(guī)時不難發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)當中有6部(北京、上海、深圳、貴州、內(nèi)蒙古和浙江)屬于復雜結(jié)構(gòu)的規(guī)范性文件，其特點是要件數(shù)量多且全面。這些法規(guī)文件分成若干部分(如總則、附則、章等)，各部分都有標題，條文也較多。如北京的《條例》就有目錄、總則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標題，全文共有45條之多。只有兩部(湖北、河南)屬于介于簡單結(jié)構(gòu)與復雜結(jié)構(gòu)之間的一般結(jié)構(gòu)規(guī)范性文件。其特點就是，要件多于簡單結(jié)構(gòu)但少于復雜結(jié)構(gòu)，沒有章節(jié)設(shè)置，也沒有各部分標題、附則和目錄等要件，只有條、款之分，條文較復雜結(jié)構(gòu)少。比如，《湖北省公共圖書館條例》只有23條，沒有章、節(jié)，也就沒有小標題，只有條、款之分。
從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)我國立法法第五十四條規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目”，“編、章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數(shù)字依次表述”。8部圖書館地方法規(guī)中都用“條”來為法律規(guī)范排序，最長的有45條，最短的有21條；有“章”有“條”的6部，章、條都有中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，8部法規(guī)都沒有目這一層；從字數(shù)看，最短的只有2128字(河南)，最長的有4545個字(北京)；5部半(貴州的只有“附則”，沒有“總則”)前有“總則”，后有“附則”，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。
但是，這8部法規(guī)，(特別是早期立法，后期立法已有所改善)，在立法技術(shù)方面有一個共同的缺陷，那就是普遍不太重視對法律責任、違法后果的法律制裁的規(guī)定，特別是對政府責任追究制度的規(guī)范，沒有充分發(fā)揮罰則的作用，對法規(guī)的實施帶來不利影響，不利于圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
眾所周知，法律規(guī)則通常由假定、行為模式和法律后果三部分組成，三者相互緊密聯(lián)系，其文字表達形式就是法律條文。假定是適用規(guī)則的條件規(guī)定；行為模式是規(guī)定允許、禁止或要求人們?nèi)绾涡袨榈臈l文，法律后果則是規(guī)定強制實現(xiàn)規(guī)則的可能性或違反這一規(guī)則要求所招致的后果的那一部分。法律后果一般表現(xiàn)為罰則的規(guī)定。罰則可以視為分則之一部分，但卻是分則中一個獨具特性的部分。罰則在一股法律中都存在。在我國當代立法中這一章名絕大多數(shù)為“法律責任”。上述8部圖書館地方法規(guī)對罰則的運用還很不夠。最早的《貴州省縣級圖書館工作條例》全文只有假定和行為模式的規(guī)范，沒有規(guī)定違反規(guī)定應予追究的法律后果的救濟措施，也就是說沒有規(guī)定違反該“條例”所應承擔的法律責任。某種程度上講，由于這個缺陷，從技術(shù)的角度來看，該條例失去了作為法規(guī)存在的意義。《上海市公共圖書館管理辦法》也只有1條有關(guān)法律責任的規(guī)定，而且只是針對公共圖書館的規(guī)定，沒有針對政府主管部門或讀者違反規(guī)定的規(guī)范。救濟措施只是“補辦有關(guān)手續(xù)或者限期改正”、“公開賠禮道歉”，“情節(jié)嚴重的，給予通報批評”，手段十分溫和，有點不痛不癢的
感覺。深圳比上海有了較大的進步，有關(guān)規(guī)定增加到3條，不僅針對公共圖書館，而且還針對讀者，但同樣沒有針對政府主管部門的規(guī)定。在救濟措施方面依然比較溫和，“責令其限期改正”、“公開賠禮道歉”和“應按規(guī)定予以賠償”，等等，沒有進一步追究行政責任或刑事責任。湖北、河北和“條例”都是在我國立法法頒布和實施之后出臺的，在這方面又進了一大步，提到了“行政處分”、“罰款”、“刑事責任”，不僅如此，內(nèi)蒙古的“條例”還首次規(guī)定了行政訴訟程序，從實體到程序，這是一個質(zhì)的飛躍。北京“條例”規(guī)定得更為突出。它專門設(shè)立了“第六章法律責任”，違反規(guī)定，不僅要追究行政責任、刑事責任，還要承擔民事責任等。總之，圖書館地方法規(guī)在“法律后果”部分的規(guī)定有一個循序漸進的過程，經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從簡單到復雜、從漏洞百出到日益完備的發(fā)展過程，這個過程還遠沒有結(jié)束。
另一方面，由于我國圖書館地方立法一般都是以政府行政主管部門主導為主，屬于部門立法，因此，我國圖書館地方法規(guī)的規(guī)定大多局限于圖書館行政管理，特別是政府作為行政主體對行政管理相對人的管理，如對公共圖書館的管理，對讀者的管理等。設(shè)定的法律責任主要是針對圖書館管理的規(guī)范要求設(shè)定的。比如，《浙江省公共圖書館管理辦法》就設(shè)立了三方面的法律責任：①對侵占、損壞公共圖書館設(shè)施、設(shè)備和文獻資料，改變公共圖書館用途；不按照規(guī)定時間開放，擅自封存文獻資料；不按規(guī)定建立健全文獻資料管理制度等三種情形和行為，設(shè)定了主管人員和直接責任人員行政或紀律處分(第30條)；②對地方文獻資料呈繳單位，不按規(guī)定送繳樣本的，設(shè)定了行政處罰，并給予主管人員和直接責任人員行政或紀律處分(第31條)；③損壞公共圖書館設(shè)施、設(shè)備，遺失、損毀所借文獻資料的，應承擔賠償責任(第32條)。法規(guī)中對政府及其主管部門發(fā)展圖書館事業(yè)的責任規(guī)定就較少。政府及其主管部門如果違反規(guī)定，該如何救濟，這還是一個普遍存在的問題。
由于上述立法技術(shù)缺陷，早期圖書館地方法規(guī)在具體實施過程中，對促進當?shù)貓D書館事業(yè)發(fā)展所起的作用就非常有限。比如，貴州省雖然早在1985年就頒布《貴州省縣級圖書館工作條例》，并且對縣館經(jīng)費、館舍和設(shè)備做了比較明確的規(guī)定。該條例第十三條規(guī)定，“縣館經(jīng)費要納入縣財政預算，爭取盡早達到每年按全縣總?cè)丝谌司唤清X的原則安排”，“縣館購書經(jīng)費不得少于總經(jīng)費的百分之四十，要專款專用，不得挪用”，“縣館必須逐步添置一些現(xiàn)代化設(shè)備”，如微型電子計算機等，但是，由于歷史等原因，該條例立法技術(shù)比較粗糙，對政府不作為或違法作為的法律后果沒有做出相應的規(guī)定，因此，該條例在實施過程中沒有發(fā)揮其應有的作用。據(jù)統(tǒng)計，2001年該省38個縣級公共圖書館未購圖書，另有2個館只購了幾本書，2002年至2004年，未進新書的館仍有35、40、38個，占全省總館數(shù)的38％44％；2004年無計算機的縣館61個，占縣館總數(shù)的86％。直到2006年，該省仍有八成縣級圖書館20年沒進新書，也沒有電子閱覽室。當然，這里面原因很多，但法規(guī)中對政府及其主管部門發(fā)展圖書館事業(yè)的法律責任規(guī)定的缺失，應是一個重要原因之一。
這方面，北京市吸取了早期圖書館地方立法的種種教訓，在立法技術(shù)方面做得比較完善。北京市在制定《北京市圖書館條例》及其實施辦法時，對政府的不作為或違法作為規(guī)定了相應的法律后果，對該法的實施產(chǎn)生了積極效果。比如，該條例第四十四條規(guī)定，“改變或者部分改變公共圖書館館舍用途的，由文化行政主管部門責令限期改正；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分”。因此，在該條例的實施過程中，北京市的圖書館主管部門曾依據(jù)該條例成功地糾正了該市某區(qū)準備將該區(qū)圖書館新館賣掉的違法行為。
公共圖書館事業(yè)是公益事業(yè)，公共圖書館是政府為廣大人民提供公共信息服務的文化教育機構(gòu)，政府有責任和義務保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。圖書館立法的主要意義就是不僅要通過立法促使政府明確其設(shè)立公共圖書館、管理圖書館的責任，更要立法保障圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障社會公眾對圖書館的使用權(quán)，盡可能滿足讀者的信息需求。因此，筆者認為應該要在今后的圖書館立法中強化政府責任規(guī)定，切實維護圖書館事業(yè)的發(fā)展，保障廣大公民平等利用圖書館的信息權(quán)利。不僅要有實體的規(guī)定，更要有程序的規(guī)定，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。
2.3 法規(guī)名稱分析
從法規(guī)名稱來看，圖書館地方法規(guī)的名稱日趨規(guī)范。法規(guī)名稱一般由國家或行政區(qū)劃、法的內(nèi)容種類和法的形式三部分組成。在法的內(nèi)容種類方面，8部法規(guī)中，7部是用“公共圖書館”來冠名(其中貴州省用“縣級圖書館”)，1部用“圖書館”。由于法的內(nèi)容種類不同，法規(guī)的適用范圍也不同，前7部主要是用來規(guī)范公共圖書館的，后一部是用來規(guī)范管轄地域內(nèi)所有類型圖書館的，故名稱也不同。從法的形式上看，5部用“條例”，3部用“管理辦法”。“條例”作為法的形式，是對某一方面的社會關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！稗k法”作為一種立法形式，其功能是對某類社會關(guān)系或行政工作作比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定。一般地，人大通過的地方性法規(guī)用“條例”這個名稱，地方政府規(guī)章用“管理辦法”等。在上述5部法規(guī)中，“條例”又分“條例”、“工作條例”和“管理條例”三種不同的用法。最早的貴州政府規(guī)章用“工作條例”，用“管理條例”，其余的地方性法規(guī)都用“條例”這個名字。
2.4 其他分析
從法律適用范圍來看，如上所述，8部法規(guī)中有7部是針對公共圖書館立的法。除貴州省的條例外，其他6部都在法律名稱中直接明確法律調(diào)整對象或范圍為公共圖書館；只有《北京市圖書館條例》明確規(guī)定“適用于該市的公共圖書館及其他各類圖書館”，是針對轄區(qū)內(nèi)其所屬的所有圖書館立的法。總的看來，這些法規(guī)還是以規(guī)范公共圖書館的行政管理和公共服務為主，其他類型圖書館在館際合作與協(xié)調(diào)以及圖書館服務網(wǎng)絡(luò)方面雖然有所提及，但下筆不多。
從頒布時間和實施時間的間隔來看，有2部地方法規(guī)(貴州和的)是頒布時間和實施時間是同一天，其他的法規(guī)都相隔一段時間，其中最長的相隔105天，最短的也有33天，平均是58.8天。頒布時間和實施時間間隔一段距離，有理于法規(guī)的宣傳和推廣，也有理于社會成員的學習與消化，并對法規(guī)的實施有個心理準備，因而容易取得好的法律實施效果。間隔多長時間最為適宜，從這8部法規(guī)中還看不出來，但一般都是在2個月左右。
從立法根據(jù)來看，依據(jù)法治原則，除憲法外，一般法律法規(guī)的制定都要有法律根據(jù)而且一般都要在其法規(guī)規(guī)定中明確闡明這一點，也就是說，要告訴大家，該條例或管理辦法是根據(jù)什么法律制定的。有的還要求指明法律的第幾條第幾款。至少，原則上要求具體指明是什么法。但根據(jù)我國立法法第六十三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。這一條沒有講明，地方性法規(guī)的制定應該明確法律依據(jù)。因此，在4部圖書館地方性法規(guī)中，沒有1部是寫明立法根據(jù)的，一股都是講“結(jié)合本省(本市或本自治區(qū))實際”制定該法，只有1部規(guī)定的是“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實際”，制定該法。4部地方政府規(guī)章的規(guī)定情況更加不明朗。雖然我國立法法第七十三條規(guī)定，省、自冶區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，但4部圖書館的地方政府規(guī)章沒有1部指明立法根據(jù)，至多提到“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實際”予以制定。從法理上看，這是一個很大的缺陷。筆者認為，在依法治國的前提下，地方人大和政府在制定圖書館地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的時候應該有法律依據(jù)。我們的依據(jù)就是憲法和立法法以及其他法律的有關(guān)規(guī)定，比如上面列舉的我國憲法第二十二條、立法法第六十三條、第七十三條，等等。地方政府規(guī)章還可以以地方性法規(guī)作為依據(jù)。
關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善
中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。
一、土地資源配置與《土地管理法》
土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國民經(jīng)濟發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個人）通過市場方式獲得相關(guān)土地資源，以市場價格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。
確立完善市場配置方式，必須通過健全相關(guān)的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎(chǔ)作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。
二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題
在市場經(jīng)濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。
（一）不健全的土地市場
首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農(nóng)村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經(jīng)營者，一方面造成了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關(guān)注。
其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設(shè)用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現(xiàn)在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同樣作為市場主體，政府和被征地的農(nóng)民本應該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統(tǒng)一標準，“同地不同價”也屢見不鮮?，F(xiàn)實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。
（三）國家干預的濫用
在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經(jīng)營者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。
三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議
目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關(guān)重要的一點就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場機制與國家干預的關(guān)系。
（一） 健全土地資源市場配置機制
首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠遠低于被征地農(nóng)民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補償標準，而非土地市場調(diào)控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。
筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補償標準；如協(xié)商不成時，由雙方都能接受的資產(chǎn)評估公司作為第三方，按照當?shù)厥袌鰞r格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權(quán)國務院制定征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。
其次，健全農(nóng)村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌鼋灰字黧w上應當改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。
（二） 完善國家干預土地資源配置機制
國家對土地資源配置進行適當?shù)母深A是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。
第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質(zhì)性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權(quán)力。“實現(xiàn)公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應當符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機制，來保障規(guī)劃機制的科學、有效實施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規(guī)劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。
第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應圍繞責任及其操作體系展開?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預期目的難以實現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r理應增加耕地保護制度法律責任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設(shè)了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。
四、結(jié)語
完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個五年規(guī)劃推進中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實意義。
參考文獻：
[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.
關(guān)鍵詞：開發(fā)；模式；管理
Abstract: due to the need of rapid urbanization, the land level of the country to develop more and more business in the past mainly government leading to develop completely, but under the new environment changes, the land level development diversified development pattern. In view of the above background, combined with practical work experience, this paper analyses the current the land level development mode under the new situation and risk prevention and control countermeasures.
Key words: development; Model; management
中圖分類號：F279.23文獻標識碼：A文章編號：2095-2104(2013)
一、基本情況
受到世界金融危機以來的影響，國內(nèi)經(jīng)濟整體發(fā)展受到約束，在對外出口量不斷下降情況下，只能通過內(nèi)部消費和投資推動經(jīng)濟發(fā)展。近期國家有關(guān)部門公布，全國地方政府約有11萬億元的地方債務，地方政府目前已無力繼續(xù)進行內(nèi)部政府投資，也就直接導致地方城市土地一級開發(fā)無法推進。鑒于目前形勢為突破一級土地開發(fā)停滯情況，政府必須轉(zhuǎn)變以往的土地一級開發(fā)運作模式，嘗試新的方法利用社會資本通過社會化合作解決土地一級市場的持續(xù)開發(fā)。逐步使政府從原先的單一完全主導土地一級開發(fā)模式，逐漸轉(zhuǎn)變由政府主導下提供土地資源，企業(yè)參與提供開發(fā)資金，到時分享土地轉(zhuǎn)讓收益的市場化運作新模式。
二、土地一級開發(fā)的典型模式
（一）完全政府控制模式：該模式是由政府通過嚴格的計劃和規(guī)劃管理，完全控制熟地開發(fā)及供應市場，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”格局。該模式完全由政府組織實施土地一級開發(fā)，僅以招標方式確定施工企業(yè)。這種模式可以保證政府完全控制地價，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實施土地一級開發(fā)的各項事務。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。
（二）政府授權(quán)機構(gòu)模式：該模式是指由政府投資成立的開發(fā)企業(yè)完全壟斷土地一級開發(fā)，如同“一個渠道進水、一個水池蓄水、一個龍頭出水”，仍而達到調(diào)控土地市場、配置土地資源、實現(xiàn)土地增值歸國家所有的目的。
（三）由政府主導一二級聯(lián)動開發(fā)模式：在當前的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、建筑施工企業(yè)與土地二級開發(fā)緊密相關(guān)，因此這兩類企業(yè)往往將一級土地整理和二級開發(fā)相結(jié)合，以獲取整體收益最大化。這種模式由企業(yè)主導，所以在開發(fā)初期就確定運行土地一級和二級聯(lián)勱開發(fā)。 兩類企業(yè)通過土地一二級聯(lián)動開發(fā)，在獲得一級開發(fā)階段收益的同時，也可以滿足經(jīng)營業(yè)務發(fā)展的市場，保證了企業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展的同時，也保證了可獲取土地在未來升值和建筑施工利潤給企業(yè)帶來的二級開發(fā)的優(yōu)厚收益。
由政府主導的市場化運作模式在保證政府主導土地一級開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。
但該模式也存在一定的問題，如不利于政府控制市場地價，政府宏觀調(diào)控土地市場的能力降低等。政府享有的土地收益也將減少。
三、政企合作下的盈利模式
在土地一級開發(fā)過程中，市場化開發(fā)主體通過與當?shù)卣畢f(xié)商，創(chuàng)造了多種盈利模式，盈利模式的選擇主要由開發(fā)主體和當?shù)卣畢f(xié)商，不同的模式開發(fā)主體的盈利能力不同。
（一）從一級土地開發(fā)本身獲利
土地一級開發(fā)商通過一級土地開發(fā)本身獲利的關(guān)鍵，在于嚴格控制住各項成本費用。在各項成本費用中，比重不控制難度最大的是征地拆遷費用，雖然政府有相關(guān)標準和規(guī)定，但在實際執(zhí)行中有難度。這就要求開發(fā)商具備較強的與當?shù)卣?、居民、企事業(yè)單位進行溝通、協(xié)調(diào)的能力，在轉(zhuǎn)居安置等方面妥善解決當?shù)卣娃r(nóng)民的后顧之憂，同時能夠最大限度地降低成本，實現(xiàn)多贏。
整體成本費用的控制在于系統(tǒng)周密的安排。對與大面積的土地一級開發(fā)，需要分批次批地、征地和拆遷，因此應嚴格控制整合各步驟的節(jié)奏。例如，先蓋安置房，原居民再搬遷，減少安置過渡費用，企業(yè)再征地拆遷，再安置勞動力，資金安排則貫穿始終。通過各步驟的無縫銜接，使企業(yè)的人員和資金效率達到最高，政府和農(nóng)民的滿意度也達到最高。
（二）分享土地增值收益
某些城市實行了在政府、企業(yè)之間按照一定比例分享增值收益的機制。這樣，開發(fā)商企業(yè)可以通過創(chuàng)新性的一級開發(fā)節(jié)奏，最大限度地提升土地價值，仍而獲得最大利益。該盈利模式的前提在于當?shù)卣姆窒頇C制、一級開發(fā)中的授權(quán)范圍，以及分批出讓計劃的安排。在土地一級開發(fā)中，能夠盡快實現(xiàn)土地增值的措施有：
（1）標志性工程建設(shè)。盡量爭取政府的辦公場所進駐，可以快速的提升周邊土地增值效應。
（2）投資環(huán)境景觀。本質(zhì)是通過提高生態(tài)效益來實現(xiàn)經(jīng)濟效益。其方式包括改造舊河道、變廢為寶，加強景觀和園林的規(guī)劃建設(shè)、美化環(huán)境等。
（3）投資公共配套設(shè)施。本質(zhì)是通過提高社會效益來實現(xiàn)經(jīng)濟效益。其方式包括配套制冷及熱力供應，地下綜合商城、停車場，等等。
（4）引入大型服務性企業(yè)。前期出讓引入大品牌商業(yè)設(shè)施與酒店，帶動周邊地塊升值。實現(xiàn)一級和二級開發(fā)互動。
（三）持有部分公共建筑
政府授權(quán)土地一級開發(fā)主體可以投資公共配套設(shè)施，如醫(yī)院和教育機構(gòu)等。開發(fā)主體則可以通過提供公共配套設(shè)施服務而獲得長期現(xiàn)金流。
該盈利模式的前提在于是政府允許土地一級開發(fā)主體進行部分配套的二級開發(fā)建設(shè)。對開發(fā)商而言，該盈利模式的最大挑戰(zhàn)在于對公共配套設(shè)施的投資決策，以及后期的運營管理能力。
（四）為二級市場開發(fā)鋪墊
土地一級開發(fā)主體通過與政府協(xié)商，出于主觀意愿及客觀原因，總是能夠創(chuàng)造一些條件讓一級開發(fā)主體取得二級開發(fā)項目的。該盈利模式的前提是政府愿意讓一級開發(fā)商取得一部分二級開發(fā)權(quán)。
該模式要求一級開發(fā)主體具有相應的二級開發(fā)能力，通過二級開發(fā)彌補一級開發(fā)收益的不足，實現(xiàn)一級開發(fā)和二級開發(fā)的聯(lián)勱。
四、面臨的風險及應對策略
鑒于土地一級開發(fā)市場受到諸多政策性因素影響，因此土地一級開發(fā)面臨更大的不確定性和風險性。 綜合來看主要來源于以下幾項風險：
（一）對外出售地價預估價格較大波動。隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺和物價的上漲，可能導致拆遷成本不斷上升。另外隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策的不斷深入，未來地價可能不及當初預估的價格。勢必造成收入減少，而成本卻增加，形成開發(fā)虧損的狀態(tài)。
（二）長期占用大量資金。對于只是用于儲備的土地，經(jīng)土地儲備中心驗收后，由其用自有資金償付給開發(fā)商，欠款風險加大。如果拆遷工作不順利，也會推遲整個項目的完工時間。
（三）政府違約行為的風險。在土地一級開發(fā)過程中，地方政府的強勢地位是絕對的。雖然企業(yè)可以通過多種法律文件進行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發(fā)生的風險。
（四）政策風險。目前全國性的政策規(guī)定比較原則，操作性不強，同時對于政企合作進行土地一級開發(fā)行為未明確進行制止。在地方政府層面，其政策風險因素主要為省、市根據(jù)地方情況而改變有關(guān)土地利用政策。
為規(guī)避經(jīng)營和運作風險，可以采取以下應對策略：
（一）優(yōu)化運作流程，提升管理能力，有效控制成本
開發(fā)主體在土地整治和儲備過程中，涉及到征地、拆遷、安置、基建、土地出讓等諸多環(huán)節(jié)，同時，一級開發(fā)又是一個綜合性系統(tǒng)性工程，涉及眾多和政府對口以及和外部合作單位談判的環(huán)節(jié)，因此，優(yōu)化運作流程、提升管理能力對一級開發(fā)企業(yè)的成本控制有著重要作用。
（二）加強規(guī)劃能力、挖掘區(qū)域潛在的價值
土地一級開發(fā)的價值要素中最重要是規(guī)劃。土地的特征使其一旦開發(fā)，短期內(nèi)不可能復原，而規(guī)劃的優(yōu)劣對區(qū)域功能的實現(xiàn)具有決定性的作用，區(qū)域功能又對區(qū)域價值有根本性的影響。
（三）把握行業(yè)波動周期，控制開發(fā)節(jié)奏
在把握行業(yè)波動周期方面，既要充分考慮整體宏觀經(jīng)濟、行業(yè)形勢和區(qū)域經(jīng)濟等因素，也要充分考慮政策因素。這就需要企業(yè)有敏銳的市場觸覺，并且能夠與政府需求保持較高程度的一致性， 做到根據(jù)市場需求來控制開發(fā)節(jié)奏，仍而提升區(qū)域土地價值。
【關(guān)鍵詞】土地開發(fā)；管理；經(jīng)濟；影響
1、城市的土地開發(fā)模式
1.1 政府統(tǒng)包
正通報其實并非是說土地開始腐蝕有政府進行的，這種開發(fā)的模式是指，開發(fā)土地的一級土地開發(fā)商主要是政府型企業(yè)。這樣的模式具有三個明顯的優(yōu)點：
首先，在規(guī)劃意圖以及調(diào)控目的上政府型的企業(yè)可以真正受到政府的控制而對意圖以及控制和規(guī)劃進行徹底的貫徹實施，由于政府是行政管理機關(guān)，因此在一些領(lǐng)域中政府不能夠去完成相應的業(yè)務，而政府企業(yè)就在此時排上用場，去有效的完成政府的規(guī)劃，有效的達到政府的調(diào)控目的，有效地體現(xiàn)政府的意圖。
第二，在財政的利用以及保障工作上對政府有力。作為開發(fā)商，在土地開發(fā)工作中，政府企業(yè)必然會有經(jīng)濟收入，而在對土地開發(fā)的過程中，土地會產(chǎn)生相應的增值收益，這部分就會被收留入政府中，這種留存其實也是對土地的一種合理的價值回收，當然，這種回收是在對土地利用的集約保證之上的。這樣政府就可以在開發(fā)中去支持新的開發(fā)，將留存的資金再次去投入新的建設(shè)規(guī)劃項目，從而使得城市發(fā)展中的土地開發(fā)活動進入到一個很好的良性循環(huán)體系中去。
第三，政府企業(yè)可以在土地的開發(fā)品質(zhì)上進行有利的保障。這也是由于政府企業(yè)由于其在資金以及技術(shù)和實力上較之于一般的民營企業(yè)而言要更為的雄厚一些，一般的民營企業(yè)由于在技術(shù)以及資金上都是依賴于自身的活動增加減少因此在實力上要弱一些，并且不能像政府企業(yè)一樣可以很好的在價值觀上同政府同步，所以在對開發(fā)土地的整體品質(zhì)的確保上要稍遜色于政府企業(yè)。政府型的企業(yè)能有力的保證土地開發(fā)品質(zhì)。相對于大部分民營企業(yè)而言，一般具有雄厚的資金和技術(shù)實力，同時與政府的價值觀同步，能確保土地開發(fā)的整體品質(zhì)。
1.2 用地單位自行開發(fā)的土地利用
這種模式下的土地開發(fā)主要的開發(fā)主體就是用地單位，用地單位在開發(fā)利用之前向政府申請，對于用地的供應則是通過了相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)之后再向用地單位供應的，而開發(fā)項目以及具體的實施則全部是由用地單位去規(guī)劃解決和實施。這種模式相對于政府性質(zhì)的開發(fā)靈活性要大一些，對于城市進行的加速作用較為明顯，這也是由于其在融資渠道上的廣泛性特點造成的，通過大量的利用民間資金去更好的對城市的土地開發(fā)項目進行促進。在這樣的項目下，民間的單位通過自身的發(fā)展、融資、規(guī)劃開發(fā)以及利用將土地開發(fā)項目的資金收益或是營利或是作為新的開發(fā)資金，無論是哪一種都對城市的開發(fā)以及建設(shè)進程有所促進。當然問題都是存在其有利和有弊的一面，其在靈活性充足的優(yōu)勢下帶來的問題主要是在價值觀上和政府的觀點體現(xiàn)有些不一致，這也是由于其自身的發(fā)展以及靈活多變導致的政府無法進行有效的規(guī)劃和統(tǒng)一的引導，在統(tǒng)籌兼顧的工作上無法做到很好的引領(lǐng)。并且由于在資金以及技術(shù)或者說是民營企業(yè)在經(jīng)濟利益上的追求心理，都會導致在土地開發(fā)的過程中，項目的整體品質(zhì)無法得到很好的保證，這就是由于經(jīng)濟實力以及技術(shù)實力差的緣故造成的。
1.3 綜合開發(fā)的土地開發(fā)
所謂的綜合開發(fā)其實就是一種由政府進行監(jiān)督管理由民營企業(yè)的開發(fā)商進行實際的開發(fā)項目的開發(fā)模式，這種模式下政府通過對土地進行招拍掛出等方式，將土地的開發(fā)項目出讓給開發(fā)商，而政府則是在整個的開發(fā)過程退居到幕后對其進行監(jiān)管以及統(tǒng)籌工作。而城市土地開發(fā)模式的合理化發(fā)展將對城市經(jīng)濟效益的提高起到至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)階段，城市的土地開發(fā)主要是以綜合開發(fā)模式為主，相比其他開發(fā)模式，由于其在開發(fā)過程中的靈活性、高效率，極大的繁榮了土地市場，并帶動了建筑、材料、工程機械等多個相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，并且提供了大量的就業(yè)機會，有效的緩解了城市就業(yè)壓力，穩(wěn)定了城市社會秩序，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的內(nèi)部及外部環(huán)境。因此這種模式可以對土地的集聚以及集約的利用進行良好的表達，并且對于環(huán)境以及生態(tài)的保護更完善，能夠有效的和政府的價值觀相一致，以持續(xù)發(fā)展、相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧等政府性原則為開發(fā)項目的項目基礎(chǔ)進行開發(fā)。因此這樣的模式不但是有著廣泛的融資來源很好的調(diào)動市場經(jīng)濟，同時還能夠在一定程度上對政府的價值觀以及發(fā)展的規(guī)劃和統(tǒng)一工作進行表達。
政府企業(yè)承包模式的有點就在于在市政建設(shè)上能夠很好的完成政府的規(guī)劃目標，能夠統(tǒng)籌兼顧，能夠在觀念理念上和政府保持一致；單位的自行開發(fā)的土地開發(fā)則是可以保證資金的融資范圍，由于其本身就置身與經(jīng)濟市場這么一個大環(huán)境，因此在靈活性以及適應性上要更強一些；而土地綜合的開發(fā)模式，則是最大程度的去結(jié)合和發(fā)揮這兩種開發(fā)模式的優(yōu)點，在市政建設(shè)中，將生態(tài)效益和經(jīng)濟效益最大程度的去平衡和發(fā)揮。對融資渠道進行了拓寬，將民間的一些限制的資金有效的利用和吸納，并在整個開發(fā)過程匯總，對于政府的有些觀點和要求去注意表達，比如可持續(xù)發(fā)展的觀念，集約以及集聚的開發(fā)理念等等，政府作為一個國家的行政控制機關(guān)，其對于城市的發(fā)展尤其是土地的開發(fā)這一基本項目需要進行有效的控制，這也是對土地上由開發(fā)項目所得到的增值收益的保證，使得在市政建設(shè)的資金循環(huán)上更加的良性暢通。
2、經(jīng)濟發(fā)展和土地開發(fā)的關(guān)系
2.1 基礎(chǔ)條件供應
城市的發(fā)展是以人為基礎(chǔ)的集約式的活動空間，這種活動其實就是人的活動的集合，而土地作為這些活動的載體，其開發(fā)和利用是基本的，這里的基本就是一種基礎(chǔ)條件的供應，這也是土地利用的特點，所有的經(jīng)濟活動的根本目的都是經(jīng)濟效益的獲取，而土地利用也不例外，其利用以及開發(fā)其實也是一個經(jīng)濟系統(tǒng)的表達過程，獲取經(jīng)濟效益是根本目標。城市的發(fā)展是以此為前提的，因此目前我國的城市發(fā)展的進程的加速實則也是由于土地利用開發(fā)的速度以及效率的體現(xiàn)。城市的發(fā)展以土地利用為前提，土地作為其經(jīng)濟發(fā)展以及建設(shè)體現(xiàn)的載體在經(jīng)濟發(fā)展中的地位日漸突出，單從這方面的發(fā)展看，城市的基礎(chǔ)是發(fā)展是土地利用的發(fā)展。
所以對于城市的土地利用不僅僅是關(guān)系到了一個城市的經(jīng)濟建設(shè)，同時在整個的發(fā)展過程中，土地的開發(fā)利用實則是一個基礎(chǔ)性的合理方向的發(fā)展依托，所以，這個方面將來，城市的集約式發(fā)展的合理性前提就是土地建設(shè)的合理性，這種基礎(chǔ)性的作用使得土地開發(fā)的地位日漸提高，只有有了一個良好的健康的土地發(fā)展才能保證著整個城市的建設(shè)發(fā)展方向的正確性。目前我國的城市建設(shè)還處在一個初期的建設(shè)階段，在對于城市的土地開發(fā)模式下，對于土地的利用以及建設(shè)的靈活性要求的需要要更高一些，所以，很多城市的建設(shè)中都采用了這種綜合性的開發(fā)方式，這也是主要的原因，不但是在資金的汲取上范圍要更廣一些，同時還能夠給予相關(guān)的行業(yè)更多的機會，給予人們更多的活動機會。資金的集中以及涉及范圍的廣闊使得城市的發(fā)展更為的活躍，效率的提高的同時帶動了相關(guān)的市場，這種模式才是目前社會發(fā)展需要的。因此在這方面說，城市的土地的利用合理性以及開發(fā)的合理性在整個城市建設(shè)以及城市的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展中起到了基礎(chǔ)性的重要作用，對于城市的集約化發(fā)展有著促進和承托的作用。目前的城市發(fā)展階段，主要是建設(shè)階段，綜合的開發(fā)土地，這種模式下的開發(fā)利用，相對于其他的模式，在開發(fā)活動上的靈活性要更高一些，這也是為什么大多數(shù)的城市土地開發(fā)利用都采取了類似的模式的原因，同時由于資金的集中和集資范圍的廣泛，其開發(fā)的效率也更好，對于整個土地開發(fā)的市場而言能夠更好的帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不但在效率上提高了同時還能繁榮相關(guān)市場。諸如，建筑、工程機械以及材料等等，相關(guān)行業(yè)的發(fā)展同時也是整個社會的的發(fā)展，并且在很大程度上創(chuàng)造了就業(yè)機會，對于城市目前的就業(yè)環(huán)境來說也提供了很多的緩解契機，對于整個城市的發(fā)展而言不但是經(jīng)濟的進步，同時也是對社會秩序的一種穩(wěn)定，不但在外部環(huán)境上進行了發(fā)展同時也在內(nèi)部形成了一個很好的循環(huán)以及發(fā)展的結(jié)構(gòu)。
2.2 房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮促進
房地產(chǎn)的繁榮需外部環(huán)境以及內(nèi)部技術(shù)條件的支持，開發(fā)模式的發(fā)展恰好提供了這兩方面的支持。城市土地開發(fā)模式發(fā)展到現(xiàn)在的綜合開發(fā)模式，其開發(fā)過程中的科學、可持續(xù)性解決了城市發(fā)展與自然環(huán)境之間存在的矛盾，使得其與環(huán)境更相容，這給房地產(chǎn)繁榮創(chuàng)造了外部條件。目前土地開發(fā)模式主要向社會化方向發(fā)展，即結(jié)合更加廣泛的社會力量﹙主要是經(jīng)濟和技術(shù)方面﹚，進行共同開發(fā)，極大的優(yōu)化了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為房地產(chǎn)的繁榮創(chuàng)造了內(nèi)部條件。
具體說來：
房地產(chǎn)其實就是土地開發(fā)利用的主要活動的外部表現(xiàn)，其吭也的繁榮不僅僅是依托于外部環(huán)境的促進，同時對于內(nèi)部的技術(shù)條件也有著較高的要求，開發(fā)的模式在這方面的影響較為的大，因此市場良好的模式的合理性發(fā)展給房地產(chǎn)的發(fā)展提供了很大的支持。城市土地在發(fā)展以及開發(fā)模式上的綜合模式的體現(xiàn)，使得房地產(chǎn)的開發(fā)以及發(fā)展過程更加的科學，對于政府所倡導的可持續(xù)性的發(fā)展戰(zhàn)略具有很好的響應，能夠最大程度上去解決城市的發(fā)展對于自然環(huán)境的影響，或者是自然環(huán)境的不同對于城市發(fā)展中房地產(chǎn)的開發(fā)影響，合理的解決雙方的矛盾，在相容性上更高，這就是房地產(chǎn)的發(fā)展對于社會發(fā)展的外部反作用。目前在房地產(chǎn)的發(fā)展中土地的開發(fā)模式更加的重視經(jīng)濟和技術(shù)這兩個方面的社會力量的廣泛加入，這就是所謂的社會發(fā)展方向，共同發(fā)展的發(fā)展模式使得房地產(chǎn)的結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)上得到了最大的優(yōu)化，這就是其行業(yè)的繁榮所提供和創(chuàng)造的內(nèi)部優(yōu)勢。
六、加強礦山開采管理
積極整合小礦，減少小礦數(shù)量，優(yōu)化礦區(qū)開采布局，嚴禁非法采礦，以減少對耕地的破壞。加大農(nóng)村地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理力度，加強對礦山企業(yè)的監(jiān)管，落實好礦山地質(zhì)環(huán)境保護責任，做好對采礦引發(fā)的地面塌陷、地面沉降、地下水干枯、廢渣泥石流等礦山次生地質(zhì)災害的防治工作，保護農(nóng)民群眾生命財產(chǎn)安全。
（一）旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)和土地開發(fā)的關(guān)聯(lián)
應以科學發(fā)展觀為導向來開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和土地產(chǎn)業(yè)。開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，其實是土地開發(fā)的一個分支，換句話說，就是開發(fā)利用土地及其地上的景觀文化資源。旅游產(chǎn)業(yè)其實就是在一定的自然環(huán)境區(qū)域范圍內(nèi)，依附于既定的生態(tài)和民俗資源，以少投入來帶動快速發(fā)展，因其輻射性強，已日益發(fā)展為步步高升的新興產(chǎn)業(yè)。
（二）生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源供給的基本形勢樹立科學發(fā)展觀，生態(tài)旅游地開發(fā)的基本目標是對環(huán)境、資源的保護
生態(tài)旅游地的發(fā)展依賴于高品位的、良好的生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃要確保旅游資源利用的永續(xù)性。第二個目標是旅游地當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。力爭促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，促進旅游資源的良性循環(huán)。
（三）旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展中涉及土地方面的問題
1、旅游項目用地的供需矛盾。旅游項目一般而言，都會涉及到大數(shù)量規(guī)模的土地，所以做好項目的整體規(guī)劃是必須的。這就會跟地方建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃及行政機關(guān)審批權(quán)現(xiàn)等有所聯(lián)系。
2、土地政策的調(diào)整變化，阻止了變通處理用地矛盾途徑。為了適應全國土地資源管理的變化要求，嚴格政策規(guī)定，國務院于2004年10月頒布了《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，批評了各地出現(xiàn)的越權(quán)處置土地的變相違反土地法的現(xiàn)象。
3、土地歸屬和地類的錯綜復雜，造成了征地的負面影響。關(guān)于旅游規(guī)劃的土地權(quán)屬和地類不是那么容易區(qū)分的，土地按權(quán)屬分，有國有土地和集體土地兩大類。因為這些問題的復雜性，我們在進行征地工作時，就必須做到實事求是、謹慎嚴格，否則，損國害民，誘發(fā)矛盾，帶來損失的情況就會極容易出現(xiàn)。
4、不合法的濫用土地現(xiàn)象嚴重制約了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。人均耕地量少、項目建設(shè)用地供需引發(fā)矛盾、國家逐漸變化的土地政策是造成區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題的主要因素。
（四）找出解決問題的途徑
防止不作為或亂作為，樹立科學發(fā)展觀，按照規(guī)劃生態(tài)旅游開發(fā)需轉(zhuǎn)、征、占用土地，涉及農(nóng)民的征地拆遷補償安置，針對旅游開發(fā)中存在的建設(shè)用地報批困難和問題進行了技術(shù)指導，并就用地報批中旅游規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，移民搬遷方案的制定，轉(zhuǎn)、征、占用土地的辦理程序，土地收購儲備供應政策，報件材料的準備等工作進行了現(xiàn)場指導，并實地踏勘擬建項目的用地地點，使建設(shè)單位能超前考慮和合理安排建設(shè)用地報批工作，確保依法用地，進一步推動旅游精品建設(shè)的進程。推動人與自然的和諧發(fā)展，需要我們將物質(zhì)文明、政治文明與精神文明和生態(tài)文明有機的結(jié)合起來，以新的生態(tài)觀踐行“天人合一”的觀念，倡導生態(tài)文明發(fā)展觀，推進生態(tài)文化的可持續(xù)發(fā)展，切實提高人們的生態(tài)文明素養(yǎng)，幫助人們認識到人類生存資料和地球的有限和唯一性，將綠色科技轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M生產(chǎn)力，爭取在全社會范圍內(nèi)形成科學、健康、安全、合理的生活方式，以資源節(jié)約型、質(zhì)量效益型、科技先導型為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展觀為向?qū)?，為發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會提供強有力的的精神動力和智力支持，完善生態(tài)平衡，將人類唯一的家園—地球，建設(shè)的更好。
