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關鍵詞：單用途商業(yè)預付卡；資金存管制度；資金保險制度
一、我國單用途商業(yè)預付卡資金存管制度分析
商務部《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱"《管理辦法》"）第26條要求規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)三類主體實行資金存管制度。具體而言，發(fā)卡企業(yè)應首先確定一個商業(yè)銀行作為存管銀行，同時開設一個銀行賬戶作為資金存管賬戶，并與存管銀行簽訂資金存管協(xié)議。按照《管理辦法》第26條的規(guī)定，規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)交由銀行存管的資金比例分別為上一季度預收資金余額的20%、30%和40%。此外，《管理辦法》還規(guī)定了存管資金沖抵措施，允許發(fā)卡企業(yè)以使用擔保預收資金的保證保險、銀行保函等方式沖抵全部或部分存管資金，從而最大程度降低企業(yè)經營負擔。
（一）存管金額申報層面
為保障預收資金的安全，限制發(fā)機構蓄意積聚資金，《管理辦法》要求單用途預付卡發(fā)卡企業(yè)按照規(guī)定的比例將預收資金交由商業(yè)銀行存管，并應與銀行簽訂資金存管協(xié)議，接受存管銀行的監(jiān)督。然而，"預付資金的數(shù)額是根據發(fā)卡企業(yè)預收資金的額度來計算的，而預收資金的數(shù)額是由企業(yè)向有關機構的申報而得來的，這其中不排除企業(yè)會有虛假申報的現(xiàn)象發(fā)生。"[1]一旦發(fā)卡企業(yè)虛假申報預收金額，并最終攜款潛逃，持卡者的合法權益仍無法得到有效保護。對此，一方面預付卡存管資金監(jiān)管部門應加強預收資金數(shù)額的核實工作，另一方面我們應尋求除資金存管制度之外的其他制度設計，加強對預收資金的安全監(jiān)管。如采取保證金與資金存管相結合的方法，要求發(fā)卡企業(yè)在向相關機構進行預付卡發(fā)行備案后，繳存一部分資金存放于保證金賬戶，再根據《管理辦法》的相關規(guī)定繳存一定比例的存管資金。
（二）存管金額監(jiān)管層面
根據《管理辦法》第27條的規(guī)定，存管銀行對發(fā)卡企業(yè)資金存管比例進行監(jiān)督，對超額調用存管資金的指令予以拒絕，并按照備案機關要求提供發(fā)卡企業(yè)資金存繳情況。由此可見，該辦法將存管資金的監(jiān)督管理之責交由進行商業(yè)運作的存管銀行，并且監(jiān)督的事項也只是資金存管比例，并不涉及該存管資金的使用。預收資金數(shù)額的核實工作、存管資金是否可以進行投資、投資范圍是否有限制等問題都缺乏進一步地規(guī)定。此外，商業(yè)銀行具有營利性特征，其作為存管資金的監(jiān)督者之合理性值得商榷。由于單用途商業(yè)預付卡的監(jiān)管包括對發(fā)卡企業(yè)的監(jiān)管、對存管資金的監(jiān)管、對預付卡發(fā)行與服務的監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，有學者認為，應當建立一個由銀行業(yè)監(jiān)管部門、工商部門、稅務部門以及財會主管部門等多部門組成的綜合監(jiān)管主體，對預付型消費卡實行綜合監(jiān)管。[2]
二、對國外單用途商業(yè)預付卡預收資金安全監(jiān)管模式的分析
對發(fā)卡機構來說，商業(yè)預付卡的發(fā)行能夠提前回籠資金，降低資金占壓的風險，起到促銷和鞏固客戶群的作用。然而，如果發(fā)卡機構預收資金的占有、使用得不到有效地監(jiān)督管理，尤其是那些發(fā)行數(shù)量和發(fā)行總額巨大的發(fā)卡機構，一旦因經營不善或資金情況出現(xiàn)問題，廣大持卡者將直接面臨權益受侵害的風險。目前國外對單用途預付卡預收資金的安全監(jiān)管模式主要有兩種：一是存管制度，即發(fā)卡機構設立銀行存管專戶，根據存管協(xié)議把預收資金交存一個指定的銀行賬戶進行信托管理；二是保證金制度，即發(fā)卡機構根據監(jiān)管部門的要求，在預收估算和歷史數(shù)據的基礎上，按期向監(jiān)管部門繳納保證金的制度，以防止沉淀資金被挪用的風險。[3]
（一）預收資金存管制度模式
實行預付資金存管制度模式的國家以新加坡為代表。新加坡金融管理局作為金融監(jiān)管機構，根據《支付系統(tǒng)監(jiān)督法》制定了《儲值工具指引》（以下簡稱"《指引》"）?！吨敢芬?guī)定預付卡發(fā)行機構應將預收資金存放在與其運營資金管理銀行不同的銀行，或存放在持卡人信托基金賬戶里。在資金存款制度中，存款銀行負責保管存管資金，確保資金安全且獨立于存款銀行的自有資金。
實行預收資金存管制度能夠保障預付資金不被預付卡發(fā)行機構非法挪用。該制度也確保發(fā)卡機構的支付行為符合商業(yè)企業(yè)的營業(yè)慣例，并防范預收資金濫用行為。此外，該制度能夠方便商業(yè)企業(yè)使用銀行支付結算系統(tǒng)的規(guī)模效應，降低支付交易成本，提高資金流轉效率。同時，資金托管可以充分利用銀行作為專營資金機構的專業(yè)化優(yōu)勢和相關資源，使預收資金在一定限度內從事低風險或無風險投資（如大額存款、協(xié)議存款、購買國債、保本理財?shù)龋?，在覆蓋預付卡業(yè)務運行成本的同時合理合法地取得收益。[4]
（二）預收資金保證金制度模式
日本是實行預付資金保證金制度國家的典型代表。由于日本工商業(yè)發(fā)達，"預付式證卡"在日本的工商行業(yè)發(fā)行和使用十分普遍。在日本，預付卡是預付票證的一種，在服務業(yè)、百貨業(yè)中發(fā)行和使用情況非常普遍。根據日本《預付票證規(guī)制法》的規(guī)定，預付票證是指采用書面或電子方式記載有金額或者物品數(shù)量的票、證和卡。
為減少預付消費風險，保障預付式證票所示債權的實現(xiàn)，日本法律特設保證金供托制度。保證金供托制度要求預付票證發(fā)行機構按法律規(guī)定，在所發(fā)行預付票證的未使用余額超過法定金額（一般為1000萬日元）時，在2個月內將相當于該未使用余額的二分之一以上的金額作為發(fā)行保證金委托距離主營業(yè)場所最近的托管機構（金融機構）保管。[4]日語稱該托管機構為"共托所"，一般為轄區(qū)內的法務局，此外，在保證金清償順序上，票證所有者的與預付票證有關債權在發(fā)行保證金范圍內先于其他債權人。
保證金制度是一種債的擔保，擔保財產歸國家占有，這事實上不利于保證金使用和流通價值的實現(xiàn)。因此，日本法律引入了第三人代繳保證金制度，即預付票證發(fā)行機構可根據法律規(guī)定與第三者簽訂"保全契約"，約定第三者在必要時，代為承擔繳付一部或全部保證金的義務。根據規(guī)定，該第三人必須是銀行、信用金庫、保險公司或其他有供托能力的法定機關。此外，保證金可用國債證券、地方債券或其他法定有價證券充抵。
三、構建我國單用途商業(yè)預付卡資金保險制度
正如上文所述，目前國外對單用途預付卡預收資金的安全監(jiān)管有存管制度和保證金制度。我國《管理辦法》第26條采用的是存管制度，要求規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)三類主體按照規(guī)定的比例將預收資金交由商業(yè)銀行存管。然而，存管制度并不能從根本上保障持卡者的資金安全。一方面，存管資金從根本上來源于持卡者，存管制度只是在一定程度上限制了發(fā)卡機構對預收資金的使用范圍；另一方面，我國目前仍未對商業(yè)銀行存管資金的使用權限和范圍進行規(guī)定，預付卡存管資金是否可以進行投資，投資的范圍有何限制規(guī)定不明。對此，筆者認為，我國可以嘗試建立單用途預付卡資金保險制度，將存管制度和保險制度結合起來。鑒于我國單用途預付卡發(fā)展實際，并結合預付卡發(fā)卡機構的不同情況，我國可在立法上規(guī)定符合一定條件的發(fā)卡機構應參加強制保險。
強制保險即法定保險，與自愿保險相對應。我國《保險法》規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的以外，保險公司和其他任何單位不得強制他人訂立保險合同。強制保險體現(xiàn)了國家對公民個人意思自治的強烈干預，因此必須受到嚴格的法律限制。在單用途預付卡領域，強制保險必須區(qū)分不同情況，只有符合法定標準的，即發(fā)卡規(guī)模和預收金額巨大時，才可要求發(fā)卡機構參加強制保險。至于巨大的標準如何確定，立法上應對此作出明確的規(guī)定。比如，法律可對規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)三類主體參加預收資金保險的條件分別作出規(guī)定。當然，基于監(jiān)管需要，在適當?shù)臅r機和必要的時候，監(jiān)管部門也可要求資信不高的商業(yè)企業(yè)強制參加該保險，并且發(fā)行的規(guī)模應當與其參加保險的規(guī)模相適應。在該商業(yè)企業(yè)喪失履約能力時，由保險公司對持卡人進行必要的賠付，以保障持卡人的利益。[5]
實行單用途商業(yè)預付卡資金保險制度，參加強制保險將作為發(fā)卡機構的一種法定義務。在該制度中，首先，發(fā)卡機構應投保信用保險，并且必須選擇具有較強償付能力的保險公司投保；其次，保險公司以專業(yè)的手段評估相應的風險，并確定企業(yè)應承擔的保費。當發(fā)卡機構無力償付時，由保險公司支付保險金，從而轉移風險，保護持卡人利益。保險公司在條件成熟時可針對預付卡開發(fā)特定險種，并報保險業(yè)監(jiān)督管理委員會批準；最后，作為發(fā)卡機構的法定義務，發(fā)卡機構應定期自行或集體交納保險費，預付卡發(fā)行備案主管機構應將是否參加預付卡資金保險作為發(fā)卡備案審查的一個重要指標。正如有學者指出，我國可在現(xiàn)有的消費者保障基金里，強制規(guī)定發(fā)卡人參加保障基金或購買強制性保險，一旦發(fā)卡人出現(xiàn)支付困難或經營失敗，此類基金或保險便可發(fā)揮消費者風險最后一道防火墻的作用。[6]
四、結語
在現(xiàn)實生活中，由商業(yè)預付卡引發(fā)的問題和糾紛主要來自于單用途商業(yè)預付卡。由于發(fā)卡機構積聚并控制大量消費者的資金，一旦缺乏對其有力的約束和監(jiān)管機制，發(fā)卡機構極有可能將資金挪作他用，最終導致現(xiàn)金流出現(xiàn)問題，預付卡不能得到兌付，損害持卡消費者合理權益。由此可見，單用途商業(yè)預付卡資金安全監(jiān)管是持卡消費者權益保護的重要內容之一。針對單用途商業(yè)預付卡資金安全的監(jiān)管，在具體制度設計上，國外發(fā)展比較成熟的預付費風險防控機制可分為兩種，一種是第三方收存預付款，包括設立銀行信托專戶和第三方結算；另一種是要求經營者繳納交易風險保證金，進而建立成規(guī)模的行業(yè)消費風險基金，以防止經營者的不正當經營行為損害消費者合法權益。[7]筆者在上文已將其總結為資金存管制度和保證金制度兩種監(jiān)管模式，并對其分別進行了進一步分析。然而，我國《管理辦法》確立的資金存管制度并不能有效地保障預付卡資金的安全。對此，筆者認為，我國應結合單用途商業(yè)預付卡發(fā)卡機構的不同情況，在立法上規(guī)定符合一定條件的發(fā)卡機構應參加強制保險，以轉移發(fā)卡機構發(fā)行的預付卡不能兌付的風險，進而有效維護持卡人的合法利益。由于強制保險受到法律的嚴格限制，因此在立法和實踐操作中，我們一定要嚴格把握好參加預收資金保險的條件和標準。
參考文獻：
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【關鍵詞】預付卡；第三方支付；預付卡管理辦法
預付卡是指發(fā)卡機構以盈利為目的，通過特定載體和形式發(fā)行的，具有一定面值的，可在特定機構購買商品或服務的預付憑證。按是否記載持卡人身份信息分為記名預付卡和不記名預付卡；按信息載體不同分為磁條卡、芯片（IC）卡；按用途可以分為單用途預付卡和多用途預付卡。作為一種輔貨幣，預付卡和我們的生活息息相關，比如我們手機中的移動聯(lián)通電信卡，銀聯(lián)與交行聯(lián)合發(fā)行的太平洋世博非接觸芯片預付卡，各個行業(yè)眾多商家與第三方發(fā)卡機構簽約發(fā)型的消費性預付卡等等都屬于預付卡。再比如國際性的paypal與payoneer卡等因為其便利性在全球各地備受推崇。
預付卡的無論是對于第三方發(fā)行機構，商家，還是消費者都很有吸引力。首先，對于預付卡發(fā)行機構來說，發(fā)行預付卡能獲取很大暴利，雖然單張卡片限額不高，但是由于發(fā)行量巨大，能從消費者那里獲取大量免息備付金，向商家收取交易傭金，以及提供增值服務獲取利潤，加上卡片殘值等，發(fā)行預付卡的利潤能達到10%。其次，商家能提前預收貨款，不經手現(xiàn)金，欠款拖欠現(xiàn)象減少，安全性大大增加。另外，預付卡能夠促進消費者的消費，穩(wěn)定客源等。最后，對于消費者來說，預付卡的使用能減少攜帶現(xiàn)金的煩惱，攜帶方便，并且助于提前計劃好自己的消費。
預付卡的這些諸多優(yōu)勢，使得預付卡一經引入便取得飛速發(fā)展。但是，盡管監(jiān)管部門不斷出臺關于預付卡管理辦法法規(guī)等，但是關于預付卡的訴訟案件卻有增無減。廣東省消費委員會披露單在廣東2015年受理的預付卡投訴案件就有7000多件，涉及餐飲，美容，美發(fā)，健身等各個行業(yè)?？梢娢覈念A付卡行業(yè)存在很大的問題。（1）預付卡系統(tǒng)性能不完善。宋靜①對預付卡類支付系統(tǒng)的第三方測試研究中發(fā)現(xiàn)預付卡系統(tǒng)中存在系統(tǒng)功能缺失、實現(xiàn)錯誤、風險管理制度不完善、安全設備不到位、文檔與系統(tǒng)存在部分不一致等系列問題。（2）大量的預付卡銷售處無備案，無存管，無監(jiān)管。很多商家收到預收款之后，并沒有按照《預付卡管理辦法》對這一部分款項成立專門的資金管理賬戶，而是隨意支取使用，如果商家不倒閉，那么預付卡還是能使用，一旦商家倒閉，或者攜款出逃，消費者只能蒙受損失，追回預存款項的可能性極低。（3）發(fā)卡機構自律能力低，制度不完善，合同條款不明確，甚至利用發(fā)卡行為非法集資等。無論是哪個方面，都使得辦卡人的權益得不到保障，發(fā)卡機構違約風險較大。（4）支付機構未嚴格執(zhí)行稅收部門發(fā)票管理要求。按照有關辦法規(guī)定在發(fā)售預付卡的時候，只能開具與收取的服務費向對應的發(fā)票金額，而不是購卡人支付的備付金全額，但是在實際的執(zhí)行過程中，出于競爭，或者購卡人要求報銷等原因亂開發(fā)票。也有一些商家已預付卡享受了一定優(yōu)惠為由拒開發(fā)票，惡意違反相關規(guī)定。
正是預付卡行業(yè)的這些優(yōu)勢與存在的這種種的問題，以及第三方支付的發(fā)展和市場環(huán)境的變化，我國的預付卡行業(yè)從2014年開始進入行業(yè)的深度調整期。《中國支付清算協(xié)會行業(yè)運行報告（2015）》指出，到2014年年底，全國的166家多用途預付卡發(fā)卡機構合計發(fā)卡2.39億張，發(fā)卡金額合計740.88億元，同比分e下降了62.65%與14.82%。另外，《報告（2015）》顯示，2014年，預付卡的每筆交易金額從原來的7.82元降到了6.26元，平均每筆交易的降幅達到了20%。可見，預付卡正朝著小額便民領域傾斜?！吨袊Ц肚逅銋f(xié)會行業(yè)運行報告（2016）》指出，2015年，我國共發(fā)行預付卡2.59億張，較2014年增長了8.4%，總金額761.43億元，較2014年增長了2.8%。但是對于多用途的預付卡，市場發(fā)卡數(shù)量大幅度降低，其中發(fā)卡數(shù)量下降最明顯的是線上充值類的預付卡類型。
另外，隨著互聯(lián)網的發(fā)展，預付卡有從發(fā)放實體卡向移動支付轉變的趨勢，并且預付卡的靈活性也會大大提高。以往的很多預付卡都會限制使用時間，限制商家，限制金額等各方面的限制，但是，隨著第三方支付行業(yè)的發(fā)展，這些限制會在一定程度上弱化。很多消費者受預付卡打折、優(yōu)惠、積分等吸引購買預付卡，也有一部分的消費者由于攜帶方便不用找零等原因購買預付卡，隨著最近支付寶支付，微信支付，QQ錢包支付等各種各樣更加方便的支付形式的普及，這一部分的預付卡市場必然會收到沖擊。再如，電信翼支付，sumsung pay，apple pay，小米NFC等功能的興起，用戶只需要在手機上通過鏈接下載相應軟件，注冊賬號便可以直接使用，可以用于線下超市商場購物，或者線上交話費，電費等等，不僅使用范圍廣，而且用手機就能支付，十分方便，免去了攜帶實體卡的麻煩。當使用這些支付方式帶來的紅利超過了預付卡的折扣優(yōu)惠等紅利的時候，大量消費者必然會從預付卡轉向其他的支付與消費方式。發(fā)卡機構為了自身的存活以及發(fā)展，必然會進行改革。
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關鍵詞：預付卡 監(jiān)管 問題 建議
中圖分類號：F830.4
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2013）02-217-02
一、預付卡業(yè)務發(fā)展概況
1.預付卡的定義。根據《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱2號令），預付卡是指以營利為目的發(fā)行的、在發(fā)行機構之外購買商品或服務的預付價值，包括采取磁條、芯片等技術以卡片、密碼等形式發(fā)行的預付卡。根據《支付機構預付卡業(yè)務管理辦法》（中國人民銀行公告〔2012〕第12號，以下簡稱《辦法》）規(guī)定，預付卡是指發(fā)卡機構以特定載體和形式發(fā)行的、可在發(fā)卡機構之外購買商品或服務的預付價值。
2.預付卡的分類。根據國務院辦公廳轉發(fā)人民銀行監(jiān)察部等部門《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理意見》（〔2011〕25號，以下簡稱《意見》），商業(yè)預付卡以預付和非金融主體發(fā)行為典型特征，按發(fā)卡人不同可劃分為兩類：一類是專營發(fā)卡機構發(fā)行，可跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業(yè)企業(yè)發(fā)行，只在本企業(yè)或同一品牌連鎖商業(yè)企業(yè)購買商品、服務的單用途預付卡。
3.預付卡業(yè)務發(fā)展優(yōu)勢。預付卡作為一種新型的非現(xiàn)金支付工具，具有諸多優(yōu)勢：一是促進經濟社會發(fā)展。有利于減少現(xiàn)金使用量、降低交易成本、促進擴大內需，從而推動地方經濟的發(fā)展。二是實現(xiàn)發(fā)卡機構盈利目標。對發(fā)行預付卡的商業(yè)企業(yè)而言，不但便于企業(yè)低成本籌集資金，還可以穩(wěn)定客戶群體、提高銷售收入、提升品牌價值；對于發(fā)行預付卡的專營發(fā)卡機構而言，預付卡的發(fā)行量達到一定規(guī)模將給企業(yè)帶來可觀的盈利能力。三是提高合作商戶收入和競爭力。商戶通過受理預付卡，可以有效促進持卡人消費、擴大銷售額，也可以提升自身品牌價值，增強市場競爭力和占有率。四是滿足客戶多重需求。預付卡的發(fā)展，方便了企事業(yè)單位發(fā)放員工福利，同時，由于預付卡辦理方便，也便利了消費者購物。
4.預付卡業(yè)務的盈利模式。一是刷卡手續(xù)費收入。發(fā)卡機構通過拓展受理商戶，引導消費者到指定商戶消費，并向受理商戶收取一定比例的刷卡手續(xù)費，該手續(xù)費收入為發(fā)卡機構的主營業(yè)務收入。二是沉淀資金利息。沉淀資金也稱客戶備付金，是指客戶預存或留存在支付機構的貨幣資金，該部分未使用的沉淀資金存放在發(fā)卡機構的銀行賬戶內，所產生的利息暫歸其所有，發(fā)卡機構的發(fā)卡規(guī)模越大，沉淀資金余額越多，產生的利息收入也就更可觀。三是商戶返傭收入，即發(fā)卡機構向部分利潤較高的商戶收取的折扣傭金。四是賬戶服務費收入。部分發(fā)卡機構收取賬戶系統(tǒng)管理費，對于超過有效期尚有資金余額的，收取提供激活、換卡等配套服務費。五是卡片工本費。部分發(fā)卡機構在發(fā)卡時收取一定金額的工本費。六是卡內殘值收入。部分持卡人無意丟棄、有意放棄的卡內資金，在監(jiān)管政策出臺前，也成為發(fā)卡機構的收入。
二、預付卡業(yè)務監(jiān)管工作中存在的問題
1.監(jiān)管層面的問題。一是監(jiān)管政策不完善。如對預付卡發(fā)卡機構未嚴格執(zhí)行預付卡實名制、非現(xiàn)金購卡制度等缺乏有效的處罰措施，還有預付卡的發(fā)票具體如何開具及卡內殘值收入的歸屬等均未明確。二是基層人民銀行監(jiān)管人員配備嚴重不足，尤其是會計類的專業(yè)人才極其缺乏，嚴重影響監(jiān)管效率和水平。三是跨部門協(xié)調機制尚不健全。包括人民銀行與商務部門就多用途預付卡與單用途預付卡監(jiān)管工作之間的溝通協(xié)調機制及人民銀行、工商、商務、公安等部門在支付服務市場清理整頓工作中的協(xié)調機制。
2.注冊資金的管理問題。根據2號令要求，支付業(yè)務許可證的申請人應當有符合辦法規(guī)定的注冊資本最低限額，即申請人擬在全國范圍內從事支付業(yè)務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內從事支付業(yè)務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣，注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。中國人民銀行太原中心支行在對擬申請支付業(yè)務許可證的機構進行材料初審過程中發(fā)現(xiàn)，部分發(fā)卡機構的注冊資本存在不同程度出借、投資等情況，如果出借、投資的注冊資本發(fā)生風險，勢必會影響發(fā)卡機構在特殊情況下的支付能力，造成非金融機構資本金與備付金風險管理比例失真。
3.客戶備付金的管理問題。一是待審批階段發(fā)卡機構備付金如何監(jiān)管?！斗墙鹑跈C構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱《辦法》）未明確處于待審批階段的非金融機構客戶備付金如何監(jiān)管。山西省在初審過程中，要求比照《辦法》規(guī)定執(zhí)行，但由于備付金存管銀行履行監(jiān)督職責需要投入一定的人力、物力和財力，加之非金融機構是否能獲得支付業(yè)務許可證尚不確定，以及在行政許可決定下發(fā)前，非金融機構不得新增業(yè)務，客戶備付金存款只減不增，導致備付金存管銀行監(jiān)督積極性不高。二是特殊情況下客戶備付金的安全問題。特殊情況包括司法機關或其他國家機關采取財產保全或凍結、劃撥及其他措施和不可抗力的發(fā)生。三是客戶備付金的賬務處理不一致。
4.發(fā)票的開具問題。一是發(fā)票開具規(guī)定難以執(zhí)行。如果按現(xiàn)行制度規(guī)定，發(fā)卡機構只能按收取的服務費向客戶開具發(fā)票，但由于其主要客戶群體是企事業(yè)單位，如無法取得發(fā)票，則無法計入公司費用，企事業(yè)單位在發(fā)放福利或轉贈客戶時，就不會選擇購買預付卡，發(fā)卡機構的客戶大量流失，繼而發(fā)卡機構也將無法存續(xù)。二是《辦法》條款的適用問題。發(fā)票管理屬于國務院稅務主管部門的職權范圍。根據《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。而《辦法》只是中國人民銀行一個部門單獨的規(guī)章，但又明文規(guī)定了發(fā)票管理內容，這與《中華人民共和國立法法》的規(guī)定造成事實上的相違背，《辦法》條款的適用性有待商榷。
5.預付卡與腐敗行為問題?！兑庖姟窂闹卫砉钕M和收卡受賄等違法違紀行為、促進反腐倡廉的角度，要求建立商業(yè)預付卡購卡實名登記制度、實施商業(yè)預付卡非現(xiàn)金購卡制度、實行商業(yè)預付卡限額發(fā)行制度等，同時，再次明確嚴禁國家工作人員特別是領導干部在公務活動中收受任何形式的商業(yè)預付卡。凡收受商業(yè)預付卡又不按規(guī)定及時上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處。對涉嫌受賄的，依法嚴肅查處。以上制度的嚴格執(zhí)行，一定程度上會實現(xiàn)防賄促廉的目的，但過于嚴格，難免會抑制預付卡行業(yè)的發(fā)展，況且如果非要行賄的話，預付卡不行，可以送現(xiàn)金或實物。因此，要正確處理預付卡規(guī)范與發(fā)展的關系，預付卡不是滋生腐敗的溫床，治理腐敗行為還要標本兼治。
三、政策建議
1.建立健全我國預付卡業(yè)務監(jiān)管政策。一是加強對非金融機構注冊資本的管理，非金融機構擁有充足的資本金，是其支付業(yè)務能夠持續(xù)經營的重要條件。在防范其抽逃注冊資本的同時，要從制度上限制其注冊資本出借、投資的對象、領域及比例、人民銀行要審慎評估其出借、投資資金的安全性。二是明確卡內殘值收入的歸屬及處理方法。三是加大對預付卡收費、有效期和信息披露執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，切實保護消費者的權益；四是加強客戶備付金、預付卡業(yè)務處理系統(tǒng)等方面的安全管理。五是人民銀行要建立健全自上而下的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，切實從業(yè)務管理、稅收、財務、發(fā)票、黨風廉政建設等方面形成預付卡業(yè)務監(jiān)管的合力。六是強化監(jiān)管力量。基層人民銀行要配備足夠的、高素質的專業(yè)人才從事預付卡業(yè)務監(jiān)管工作，同時，建議人民銀行總行適時對基層工作人員進行新業(yè)務、新知識的培訓，不斷提高基層管理人員的監(jiān)管水平。
2.加大客戶備付金管理力度。一是對于擬申請支付業(yè)務許可的非金融機構，在申請前已產生客戶備付金的，明確客戶備付金的管理要比照《辦法》進行規(guī)范，切實做好風險防范。二是做好特殊情況下客戶備付金的保全措施。與司法機關或其他國家機關協(xié)調溝通，聯(lián)合發(fā)文明確客戶備付金不適用于司法機關或其他國家機關采取財產保全或凍結、劃撥及其他措施；建議參考美國“存款延伸保險”的做法，凡經取得《支付業(yè)務許可證》的支付機構均必須參加保險，可將客戶備付金的收益作為保費支出，當不可抗力發(fā)生后，依照保險協(xié)議進行相應的賠償。三是統(tǒng)一規(guī)范客戶備付金的核算方法。
3.妥善處理預付卡業(yè)務發(fā)展與規(guī)范的關系。不可置否，預付卡在促進消費、擴大內需，推動地方經濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但預付卡被不法分子利用，作為偷逃稅款、行賄受賄和公款消費的工具，也是不爭的事實。這就要求我們不能片面追求預付卡業(yè)務的發(fā)展，要注重業(yè)務的規(guī)范，另一方面，在規(guī)范預付卡業(yè)務的同時，更要注意不能限制或抑制其發(fā)展。如治理利用預付卡偷逃稅款的行為，可以爭取稅務部門的政策支持；治理腐敗等違法違紀行為，預付卡業(yè)務的嚴格規(guī)范只是治標之策，還需要出臺更多的治本之策。
4.加強政策學習宣傳，發(fā)揮輿論導向和監(jiān)督作用。人民銀行各級分支機構在加強政策學習的基礎上，督促、指導非金融機構和支付機構加強政策法規(guī)的學習，適時進行政策講解和培訓，同時，要加強社會宣傳力度，引導社會公眾正確認識和理解人民銀行關于非金融機構支付業(yè)務許可和市場清理整頓的相關政策措施，積極鼓勵社會公眾對未經批準從事預付卡業(yè)務的機構進行舉報，規(guī)范非金融機構支付服務行為，促進支付服務市場健康發(fā)展。
各種肉類、巧克力、飲料等內含沙菌、金黃色葡萄球菌的限量值，首次有了明確的標準。近日，衛(wèi)生部征求食品安全國家標準《食品中致病菌限量》的征求意見稿，該標準擬自正式后6個月施行，這是我國首次制定食品中致病菌限量標準。據介紹，在標準制定過程中，充分考慮了致病菌或其代謝產物對健康造成實際或潛在危害的證據，原料中致病菌狀況，加工過程對致病菌狀況的影響，貯藏、銷售和食用過程中致病菌狀況的變化，食品的消費人群，致病菌指標應用的成本/效益分析等因素。
餐廚廢棄物去向擬定期上報
為嚴控“地溝油”回流餐桌，今后飯店剩飯剩菜的去向、用途有望定期向監(jiān)管部門報告。國務院法制辦網站近日公布《餐飲業(yè)管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。意見稿規(guī)定，餐飲企業(yè)不得將餐廚廢棄物交給未經相關部門許可或備案的單位或個人收運、處置。
娛樂場所管理辦法征意見
文化部起草的《娛樂場所管理辦法（征求意見稿）》日前公開征求意見。意見稿規(guī)定，娛樂場所不得設立在建筑物地下一層（不含）以下；娛樂場所與學校、醫(yī)院、機關距離由省級人民政府文化主管部門制定；歌舞娛樂場所包廂、包間不得設置阻礙展現(xiàn)室內環(huán)境的屏風、隔扇、板壁等隔斷，不得以任何名義設立任何形式的房中房（衛(wèi)生間除外）等。
白熾燈四年內完全退出市場
10月1日起我國按功率大小分階段逐步禁止進口和銷售普通照明白熾燈，首當其沖的是100瓦及以上普通照明白熾燈。陪伴人們走過100多年的白熾燈泡，四年內將完全退出我國市場。白熾燈雖然明亮，卻耗電，而同樣亮度的節(jié)能熒光燈用電量不足白熾燈泡的四分之一，事實上很多商家已停止銷售白熾燈。白熾燈一旦禁售，日常照明將往節(jié)能型熒光燈和LED燈這樣的新光源轉型。
首個貴細藥材等級標準有望
出臺
隨著秋冬滋補季的來臨，消費者食用西洋參、楓斗等具有“滋陰潤肺”功效的滋補品進入小。從上海市中藥行業(yè)協(xié)會了解到，將對貴細藥材逐步設等級標準規(guī)范價格。據悉，針對貴細藥材制定的首個楓斗質量行業(yè)等級標準近日即將出臺，將楓斗細分為5個規(guī)格、11個等級。業(yè)內人士透露，楓斗價格最高的與最低的可能相差10倍，無標準的混水摸魚現(xiàn)象很可能出現(xiàn)以次充好。
央行：不記名預付卡上限千元
近日，央行《支付機構預付卡業(yè)務管理辦法》，其中規(guī)定，今后凡是不記名的預付卡金額不得超過1000元，單張記名預付卡金額則限制在5000元，該辦法于今年11月起實施。
同時還規(guī)定，單位一次性購買預付卡5000元以上，個人一次性購買預付卡5萬元以上，或辦理一次性5000元以上預付卡充值業(yè)務的，應當通過銀行轉賬等非現(xiàn)金結算方式，且不可使用信用卡結算。另據商務部網站消息，《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》于11月1日起施行。辦法明確，個人或單位購買記名卡的，或一次性購買1萬元（含）以上不記名卡的，需提供有效身份證件。
為了更好地發(fā)揮預付卡在便利公眾小額非現(xiàn)金支付、擴大消費方面的積極作用，防范預付卡被利用進行洗錢套現(xiàn)等違法違紀活動，切實保護持卡人的合法權益，按照規(guī)范發(fā)展、從嚴管理的思路，中國人民銀行近日制定并《支付機構預付卡業(yè)務管理辦法》，《辦法》自2012年11月1日起施行。
購買記名預付卡或一次性購買不記名預付卡1萬元以上的應實名
預付卡分為記名預付卡和不記名預付卡。前者是指預付卡業(yè)務處理系統(tǒng)中記載持卡人身份信息的預付卡；后者是指預付卡業(yè)務處理系統(tǒng)中不記載持卡人身份信息的預付卡?！掇k法》規(guī)定，單張記名預付卡資金限額不超過5000元，單張不記名預付卡資金限額不超過1000元。
《辦法》要求，個人或單位購買記名預付卡或一次性購買不記名預付卡1萬元以上的，應當使用實名并提供有效身份證件。發(fā)卡機構應當識別購卡人身份，核對有效身份證件，登記身份基本信息，并留存有效身份證件的復印件或影印件。
《辦法》還要求以銀行轉賬方式購卡和充值。單位一次性購買預付卡5000元以上，個人一次性購買預付卡5萬元以上，或辦理一次性5000元以上預付卡充值業(yè)務的，應當通過銀行轉賬等非現(xiàn)金結算方式，不得使用現(xiàn)金，以增加購卡和充值透明度。
“通過以上規(guī)定，在發(fā)行、購買、充值等環(huán)節(jié)落實實名要求，有利于防止預付卡被用于洗錢、套現(xiàn)等活動。”央行有關負責人解釋說。
不記名預付卡不得贖回，小額公交領域不記名預付卡除外
《辦法》規(guī)定，記名預付卡應當可掛失，可贖回，不得設置有效期。不記名預付卡不掛失，不贖回，有效期不得低于3年。
這位負責人表示，單次購買不記名預付卡金額在1萬元以下時，由于未達到實名制度要求，因此，發(fā)卡機構在發(fā)行、銷售環(huán)節(jié)無法記載任何關于購卡人、持卡人的信息?！叭粼试S持卡人贖回不記名預付卡，發(fā)卡機構在持卡人辦理贖回時無任何信息可供核對，也無法記錄贖回人的任何個人信息，這或將導致不記名預付卡淪為洗錢、套現(xiàn)的工具?！?/p>
不過，考慮到部分預付卡主要應用于公共交通領域，與廣大人民群眾的日常生活關系密切，在現(xiàn)實中確實存在贖回小額不記名公共交通領域預付卡的合理需求，《辦法》規(guī)定，對余額在100元以下的公共交通領域不記名預付卡，允許按約定贖回。
禁止用信用卡購買預付卡和為預付卡充值
《辦法》禁止使用信用卡購買預付卡和為預付卡充值。
這位負責人認為，這么做可以有效防范預付卡套現(xiàn)和信用卡套現(xiàn)風險互相傳遞?！案鶕︻A付卡市場的調查了解，為逃避對常規(guī)套現(xiàn)方式的監(jiān)管和打擊，用信用卡購買預付卡或充值、再通過地下交易市場變現(xiàn)已經成為套現(xiàn)新手法；盡管《辦法》通過限額發(fā)行、實名購卡和限期贖回等方式增加了信用卡套現(xiàn)難度，但有必要從源頭上切斷預付卡和信用卡之間的‘以卡購卡、以卡充卡’行為，徹底杜絕信用卡在預付卡領域套現(xiàn)行為的發(fā)生?！?/p>
此外，從行業(yè)實踐看，部分預付卡發(fā)卡機構已從風險防范的角度出發(fā)，自覺關閉了其售卡系統(tǒng)中客戶使用信用卡購買預付卡的功能。
不允許預付卡廣泛用于網絡支付渠道
《辦法》規(guī)定，預付卡不得用于網絡支付渠道，但三種情形例外，一是繳納公共事業(yè)費；二是在發(fā)卡機構拓展的實體特約商戶的網絡商店中使用；三是同時獲準辦理“互聯(lián)網支付”業(yè)務的發(fā)卡機構，其發(fā)行的預付卡可向持卡人在本機構開立的實名的網絡支付賬戶充值，但同一客戶的所有網絡支付賬戶的年累計充值金額合計不超過5000元。
這位負責人坦言，不允許預付卡廣泛用于網絡支付渠道，主要是考慮現(xiàn)有網絡商戶的風險管理法規(guī)制度和監(jiān)管體制尚未健全；網絡支付賬戶與銀行賬戶綁定，二者可以進行資金轉移，在這種情況下，預付卡在網絡商戶使用將由于其匿名性而滋生套現(xiàn)、洗錢等問題。
在消費領域具，預付卡作為一種預收款的支付工，給消費者和商家?guī)肀憷耐瑫r，也產生許多副作用，比如消費者個人信息的泄露、商家挪用預付費產生的破產風險、服務質量的下降以及預付卡消費合同的不公平等問題紛紛出現(xiàn)。盡管，對于預付卡的基礎法律研究已經具有了初步成果，但是仍然還停留在基礎階段。關于預付卡的有效法律管理文件還不夠健全，法律規(guī)制有待完善；理論研究的法律建議不夠具體明確，缺乏操作性。在結合最新國內法律法規(guī)的出臺和國外相關法律規(guī)制的經驗，對我國預付卡的使用管理和糾紛解決都將是未來一段時間的研究重點。
關鍵詞：預付卡；基礎法律關系；缺陷及完善；法律保障； 操作性
一、當前對于預付卡消費糾紛的研究現(xiàn)狀
（一）國內研究
《消費者權益保護法》即將修改，現(xiàn)處于討論階段，其中增加了一條關于“預收款”的規(guī)定，對于預付卡要怎樣管理，還要看消費者保護法修改的具體結果。2012年09月21日中華人民共和國商務部2012年第9號令：《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》已經2012年8月24日商務部第68次部務會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2012年11月1日起施行。這是在預付費消費卡領域出臺的第一部正式的部門規(guī)章，也是此領域第一部有法律約束力的法規(guī)?？梢哉f，這部規(guī)章是眾多專家學者和相關實務部門近幾年來的理論研究和執(zhí)法司法經驗總結凝聚的成果。
近幾年在理論界對于商業(yè)領域預付費消費卡的研究有不斷升溫的趨勢。一方面，隨著商品經濟發(fā)展、商業(yè)機構融資需求不斷擴大以及消費者對于此類預付卡缺乏清醒的認識，導致社會上預付卡消費者投訴不斷激增；另一方面，由于此種消費模式發(fā)展迅速，問題出現(xiàn)突然，國家在2012年九月份之前還沒有出臺任何一部有強制約束力的法律法規(guī)來規(guī)范這一領域。因此，一時之間，對于預付卡的理論研究不斷涌現(xiàn)，工商、商務和消費者保護協(xié)會等實務部門也不斷進行探索，致使在預付卡研究領域出現(xiàn)許多階段性的成果。
1. 基礎法律分析
自從預付卡消費模式進入中國，糾紛投訴不斷，隨之而起的是對預付消費的各種學術理論研究。在過去前人研究的基礎上，對于預付卡消費的基礎法律分析已經基本明晰。這些研究主要集中在預付費消費的定義、特征、種類，預付費消費的起源、發(fā)展及起到的作用以及預付費消費中出現(xiàn)的主要不規(guī)范現(xiàn)象及原因。
首先，預付卡的定義、特征和類型的研究。雖然學術界各位學者對預付卡概念的表述不盡相同，但是關于其內涵爭議不大，基本具有統(tǒng)一意見。上海社會科學院法學研究所的劉迎霜認為“商業(yè)預付卡是指商業(yè)企業(yè)或發(fā)卡機構發(fā)行的在一定范圍內流通的具有一定面額的可代替人民幣的卡或券、票，具有有限的流通領域和一定的信用索取權特征。” 中國人民銀行、監(jiān)察部、財政部、商務部、國家稅務總局、國家工商行政管理總局和國家預防腐敗局聯(lián)合的《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理意見》中指出“商業(yè)預付卡以預付和非金融主體發(fā)行為典型特征”，并把預付卡分為兩類：“一類是由專營發(fā)卡機構發(fā)行的，可跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業(yè)企業(yè)發(fā)行，只在本企業(yè)或同一品牌連鎖商業(yè)企業(yè)購買商品、服務的單用途預付卡。” 銀聯(lián)數(shù)據服務有限公司李曉玲在其《關于預付卡市場發(fā)展的一些思考》中提出“預付卡是指客戶先付款、后使用的一種卡產品。與現(xiàn)金相比，預付卡攜帶方便，如果有密碼，預付卡還會更安全”。還分析預付卡特征：與銀行卡相比，它不與持卡人的銀行賬戶直接關聯(lián)，一般匿名購買，日常使用非常方便，還常常能獲得發(fā)行機構提供的各類優(yōu)惠。她在本文中繼續(xù)指出，預付卡主要分封閉式預付卡和開放式預付卡。封閉式預付卡是指僅能在單個商戶或者通過特定網絡連接的多個商戶內使用的預付卡，是一種行業(yè)儲值卡。開放式預付卡則是指能在銀行卡組織的受理網絡上使用的預付卡。
其次，預付費消費的起源、發(fā)展及起到的作用。中國政法大學李軍素在其論文中提到“在我國大陸，90年代中期以后，隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展與繁榮，與外資外商合作密切，預付卡也被引入我國，以增強外資外商的競爭力。面對日益激烈的市場競爭和利益驅動，內地經營者也紛紛效仿，從而使預付卡市場規(guī)模不斷擴大且增長迅速。預付費消費當前幾乎遍及我國各個消費領域?！倍A付費消費的發(fā)展上，電子和信息技術創(chuàng)新為預付費消費提供了完善的技術條件；預付費消費也是經營者激烈競爭的產物。而且預付費消費為消費者和經營者都帶來了利益。對于消費者，首先在預付費消費中獲得的是便利。其次，在經營者正規(guī)經營的前提下，消費者可以通過辦預付卡或能獲得一定的折扣和優(yōu)惠。對于經營者，首先可以通過預付卡的優(yōu)惠活動，吸引更多消費者。其次，經營者可通過此舉快速融資。再次，預付費消費可以建立更高的客戶忠誠度。
最后，預付費消費中出現(xiàn)的主要問題及原因。天津市工商局預付消費卡課題組在《關于規(guī)范預付卡消費市場的思考》一文中指出六個問題：服務信譽難保證、合同不公難問責、處處設限難兌現(xiàn)、產品質量難保障、商家變臉難追償和發(fā)生糾紛難解決。此外還分析了原因：經營管理不規(guī)范，行業(yè)整體誠信水平不高；法律法規(guī)不健全，市場處于無序狀態(tài)；行政監(jiān)管乏力，維權處于被動地位；行業(yè)管理職能弱化，自律體系不健全。天津商業(yè)大學李江華把預付式會員卡消費的現(xiàn)存問題分為三類：預付式會員卡消費的合同條款問題；預付式會員卡消費的隱私權問題；預付式會員卡消費的商家欺詐問題。蘭州大學郭梁凱認為原因在于：立法方面，缺乏針對性的法律法規(guī)；監(jiān)管方面，行政部門乏力；市場經濟方面，雙方信息不對稱，信用機制缺失；消費者方面，自我保護意識較差。
2. 法律規(guī)制探索
相對于在此領域中基礎法律關系研究的逐漸明晰與統(tǒng)一，而在對預付卡法律糾紛的預防與規(guī)制建議則出現(xiàn)相互爭鳴的局面。在現(xiàn)有關于預付卡相關法律問題的研究中，有的學者從關于預付卡相關的法律服務制度入手，著重研究了我國目前預付卡相關法律服務制度的不足與缺陷，提出的一定的立法建議。比如中國政法大學韓軍素在其碩士論文《淺論我國預付費消費的法律規(guī)制》中就提出制定一部《預付費消費管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）作為《消費者權益保護法》的補充來專門規(guī)制預付費消費。暨南大學的王育民在他的論文《電子預付卡發(fā)行主體的法律風險防范》中則以電子預付卡為切入點，重點研究了電子預付卡的優(yōu)勢與不足，提出建立了市場準入制度、發(fā)行總額控制制度、擔保措施、合同備案制度和監(jiān)管措施五種措施來防范發(fā)行主體的法律風險。蘭州大學的郭梁凱在他的《預付費消費權益保護的案例分析》中則以典型案例為研究點，分析了預付卡消費這種新型的消費模式，分析其優(yōu)缺點，并提出了一些降低預付卡消費法律風險的措施。另外，吉林大學的鄭興旺在他的碩士論文《預付費服務合同問題研究》中則從預付卡合同入手，對預付卡合同的性質進行了研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行預付費合同存在格式條款缺乏公平（霸王條款），個人隱私難以得到保護，辦卡后轉讓困難等問題，并對這幾問題出現(xiàn)原因進行分析，對這幾個問題的解決提出了一些建議?？傮w上來說，現(xiàn)有關于預付卡相關法律問題的研究主要集中在預付卡及相關合同性質特點，以及對其有規(guī)范作用的法律法規(guī)的缺陷及完善方面。
（二）國外研究
預付卡是美國支付工具中最新出現(xiàn)的一種。
目前美國關于預付卡并無專門法律或法規(guī)，而是通過多部相關聯(lián)邦法律或州法律從多方面共同施加影響來進行規(guī)制的，而且由于立法的模糊性，某些法律對于預付卡是否適用仍存在爭議。在聯(lián)邦層級，涉及《聯(lián)邦存款保險法》（ The Federal Deposit Insurance Act） 、《1978 年電子資金劃撥法》（ Electronic Fund Transfer Act） 及其施行法E 規(guī)則（ Regulation E） 以及《2009 年信用卡業(yè)務相關責任和信息披露法案》（ Credit Card Accountability Responsibility and Disclosure Act of 2009） 。于2010年2月22日生效的《2009 年信用卡業(yè)務相關責任和信息披露法案》（簡稱《信用卡法案》）旨在對信用卡經營機構的行為予以進一步規(guī)范，涉及與禮品卡相關的消費者保護問題。
美國對于預付卡的規(guī)制主要包括以下內容： 采取分散監(jiān)管的方式，美國對商業(yè)預付卡進行監(jiān)管的機構主要是聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦貿易委員會、聯(lián)邦儲備管理委員會、財政部等。在發(fā)行主體方面，由于更為關注金融體系運行安全，僅就經許可的非銀行機構及其分店、點、經銷點的關系作出規(guī)定，以防止發(fā)卡人濫用預付款，保證其還款能力； 在資金使用方面，嚴格限制非銀行機構收到的消費預付款的用途； 在消費者保護方面，規(guī)定了預付卡的使用期限和信息披露制度。
馬克·弗雷特在2008年10最后修訂的文章《預付卡市場與監(jiān)管》（Federal Reserve Bank of Philadelphia Payment Cards Center Discussion Paper No. 04-01）一文中引用美國運通公司電子儲蓄價值卡業(yè)務的首席顧問里納森女士的觀點，認為美國預付卡領域的法律還非常不完善，目前還不清楚適用于其他金融產品的聯(lián)邦和州法是否和怎樣適用于各種不同形式的預付卡。里納森女士認為采取統(tǒng)一的使用與各種類型的預付卡是不當?shù)摹?/p>
莎拉·休斯在2009年發(fā)表的文章《聯(lián)邦工資、禮品、預付卡發(fā)展：聯(lián)邦存款保險公司存款保險適格和2009年信用卡法案》（The Business Lawyer， Vol. 65， p. 261， November 2009）一文中認為2008年11月對聯(lián)邦存款保險公司存款保險工資卡的適格性范圍基本指導的修訂和2009年頒布的信用卡法案是預付卡領域的最新的主要發(fā)展。并指出2009年《信用卡法案》是聯(lián)邦政府第一次試圖規(guī)范禮品卡。它取代了州法，建立了區(qū)別各異的州法之上的聯(lián)邦標準，此外，此法案授予聯(lián)邦儲備系統(tǒng)管理委員會對禮品卡、通用預付卡、電子禮券進行規(guī)范管理，還授權財政部制定全面的規(guī)章對儲蓄價值卡的發(fā)行、銷售、回贖和國際運輸進行管理。
總之，預付卡在美國作為一種新型的交易工具，對其的法律監(jiān)管還在隨著預付卡本身的發(fā)展而在不斷完善之中。但相比較我國預付卡領域法律監(jiān)管的幾近空白相比，美國的經驗可以為我們提供很多的借鑒。
二、存在問題
1. 現(xiàn)有法律法規(guī)不夠全面細致；法規(guī)效果有待檢驗
首先，去年九月份商務部出臺的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》主要還是主要針對集團企業(yè)、品牌商、規(guī)模企業(yè)的辦卡用卡的制度規(guī)制，而針對中小企業(yè)、個體工商戶甚至小業(yè)主等這些跟普通消費者經常打交道的行業(yè)領域卻沒有提供充分的法律保障。上述部門規(guī)章能否以及如何適應于這些普通商家，有待探討。如何在這些領域提出一套規(guī)范消費預付卡的管理措施也是當前亟待解決的問題。
其次，《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》頒布不到一年，正式實施才幾個月。其中規(guī)范公司企業(yè)商家的各種制度，如資金存管制度、登記備案制度、單用途卡購卡章程協(xié)議以及企業(yè)對單用途卡的日常管理制度，其實施狀況與效果有待實際考察。在未來的至少一年內，研究者可以針對部分典型行業(yè)與商家，進行一線現(xiàn)場采集數(shù)據，以問卷調查或采訪等形式來了解商務部關于單用途預付卡規(guī)章的實施情況，并就其實施困難之處探索出現(xiàn)實的解決路徑。切實為這一難得出臺的部門規(guī)章的實施保駕護航，在更為廣泛的層面上推動其對此領域的規(guī)范作用。
2. 立法建議或批判不夠具體明確，缺乏實際操作性；
現(xiàn)有對于預付卡相關法律問題所提出的立法建議僅限于較為抽象的概括型的建議，具體的具有可操作性的建議較少。例如，有學者對預付卡相關法律問題進行研究后，提出要保障消費者的知情權，預付費消費者有權知悉轉移至經營者的預付資金使用動向。但此建議如何在現(xiàn)實生活中得到落實？現(xiàn)實中，消費者在預付費后，商家根本不會向消費者透露預付資金的使用動向，即使消費者過問，商家也會以投資是與消費者無關的活動為理由而拒絕向消費者透露。在此情況下，如何保障消費者知情權？對于此問題則鮮有學者進行回答。再如，一些學者提出經營者在簽訂預付費消費合同時，不得與消費者的利益相對抗，并且不得向不相干的第三人透露消費者相關信息。此種建議只是說明經營者在簽訂合同中“不得如何如何”，但并未具體說明采用何種措施才能切實確保經營者履行其義務，以及在經營者違反其義務時，消費者應當采取何種救濟措施。從以上二例可以看出，現(xiàn)有對于預付卡相關法律問題的研究所提出的立法建議或批判不夠具體明確，在一定程度上缺乏實際操作性。
3. 缺乏最近時期糾紛數(shù)據分析和新型案例研究；
“隨著非金融機構支付服務業(yè)務范圍、規(guī)模的不斷擴大和新的支付工具推廣,市場競爭日趨激烈,這個領域一些固有的問題逐漸暴露,新的風險隱患也相繼產生。”央行一名負責人指出辦法出臺的原因,“如客戶備付金的權益保障問題、預付卡發(fā)行和受理業(yè)務中的違規(guī)問題、反洗錢義務的履行問題、支付服務相關的信息系統(tǒng)安全問題,以及違反市場競爭規(guī)則、無序從事支付服務問題等。這些問題僅僅依靠市場的力量難以解決,必須通過必要的法規(guī)制度和監(jiān)管措施及時加以預防和糾正?！?/p>
辦法一出臺,立刻使國內支付行業(yè)一片嘩然,一時間,媒體、研究機構的觀點、解讀鋪天蓋地。支付寶、財付通、匯付天下等國內各大支付廠商在經歷最初的愕然后,紛紛表態(tài)支持央行的規(guī)定。易寶支付CEO唐彬表示,《辦法》出臺有助于第三方支付行業(yè)的規(guī)范和長遠發(fā)展,它將賦予支付機構的法定地位,推動第三方支付企業(yè)“陽光化”。同時,他還認為辦法出臺后,將進一步加快國內支付企業(yè)的分級,使國內支付行業(yè)步入品牌細分期。
補個“準生證”
事實上,對于國內排名前十位的支付企業(yè)而言,“牌照”的門檻并不算高。因此對現(xiàn)有市場的主要廠商影響并不會太大,有可能被監(jiān)管淘汰的企業(yè)也主要是在市場競爭中處于劣勢的小企業(yè)。目前,國內支付行業(yè)主要有兩類企業(yè),一類為以支付寶、財付通為首的互聯(lián)網型支付企業(yè),它們以在線支付為主,捆綁大型電子商務網站,迅速做大做強。以支付寶為例,截止到今年3月14日,使用支付寶的人已經超過3億,這已經大大超過了中國工商銀行個人客戶數(shù)量2億;而另一類則是以快錢、匯付天下為首的金融型支付企業(yè),它們扎根行業(yè),深挖行業(yè)需求,重點開拓行業(yè)應用,官方數(shù)據顯示,快錢已經擁有45萬家商業(yè)合作伙伴。
然而就是這些國內支付行業(yè)的巨擘,卻從出生之日起,一直面臨沒有“準生證”的尷尬,處于監(jiān)管的灰色地帶。唐彬認為,央行管理辦法對于支付寶、財付通、快錢這樣的支付企業(yè)不僅沒有壓力,而且還是一個難得的機遇。辦法出臺后,支付寶、快錢等支付企業(yè)就能在央行規(guī)定的一年內拿到合法的“身份證”,從而告別灰色,走上規(guī)范、合法的發(fā)展道路。
此外,他還認為管理辦法的出臺,還將支付企業(yè)徹底置于國家政策、法律以及公眾的監(jiān)督之下,使支付企業(yè)業(yè)務更透明,監(jiān)管更得力,增進公眾和媒體對支付企業(yè)的了解,化解他們對支付企業(yè)的誤解,預防涉黃、涉賭、欺詐等行為給支付企業(yè)帶來的風險和壓力,從而使支付企業(yè)像銀行一樣,得到國家政策的保護和消費者的理解。同時,辦法的出臺,也客觀上促使支付企業(yè)進一步加強內控管理,避免卷入黃、賭、毒中,更好地為廣大商戶和消費者服務。
據了解,支付寶、財付通已經開始著手調整企業(yè)的資本結構,弱化企業(yè)的外資背景。有消息顯示,支付寶正在爭取購回雅虎中國持有的阿里巴巴39%的股權,使企業(yè)消除國家對金融服務業(yè)外資準入嚴格限制帶來的影響,爭取順利拿到支付牌照。
強者恒強,弱者出局
從1999年萌芽初始到現(xiàn)在,第三方支付行業(yè)已經整整走過10個年頭。根據央行2009年的統(tǒng)計,我國已經有各類電子支付企業(yè)300多家,這些企業(yè)大部分集中在北京、上海、廣東等經濟發(fā)達地區(qū),業(yè)務種類覆蓋網上支付、電子貨幣發(fā)行與清算、銀行卡和票據跨行清算及集中代收代付等各類業(yè)態(tài)。
央行管理辦法對于一些小的支付廠商而言,不是好消息,因為《非金融機構支付服務管理辦法》明確規(guī)定,申請人擬在全國范圍內從事支付業(yè)務的,其注冊資本最低限額為1億元人民幣;擬在省、自治區(qū)、直轄市范圍內從事支付業(yè)務的,其注冊資本最低限額為3000萬元人民幣,注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。還要求出資人必須連續(xù)兩年以上贏利,必須最近3年內未因利用支付業(yè)務實施違法犯罪活動或為違法犯罪活動辦理支付業(yè)務等受過處罰。
這就意味著絕大多數(shù)的小型支付企業(yè)將被徹底淘汰出局,行業(yè)將進入競合期,屆時,支付寶、財付通等大型支付企業(yè)的地位將進一步得到鞏固,在在線支付領域形成雙雄爭霸的局面。而快錢、易寶、環(huán)迅支付等在各自所擅長的行業(yè)開疆拓土,爭奪細分市場,進而形成諸雄割據的局面,加速行業(yè)洗牌。
據易觀國際公布的數(shù)據顯示,2010年第一季度,中國第三方支付市場交易規(guī)模持續(xù)擴大,支付寶和財付通分別以50.6%和25.2%的市場份額,占據頭兩把交椅。ChinaPay、快錢、易寶支付、環(huán)迅支付、網銀在線和首信易支付等則以10%以下的份額列于第二梯隊,其余支付企業(yè)的市場份額均小于0.1%。
業(yè)內人士認為,央行管理辦法出臺后,第三方支付市場的“馬太效應”無疑將被強化。行業(yè)將進入市場集中化,領先的第三方支付公司將尤其受到青睞,而小型、省內交易的支付公司則相對不被看好。
國外的監(jiān)管經驗
目前世界上的網上支付監(jiān)管模式主要有三種。一種是美國模式,監(jiān)管的重點在于交易的過程,而不是從事第三方支付的機構。在對沉淀資金定位的問題上,美國聯(lián)邦存款保險公司認定第三方網上支付平臺上的滯留資金是負債,而非存款,因此該平臺不是銀行或其他類型的存款機構,不需獲得銀行業(yè)務許可證,平臺只是貨幣轉賬企業(yè)或是貨幣服務企業(yè)。美國《愛國者法案》規(guī)定,第三方網上支付公司作為貨幣服務企業(yè),需要在美國財政部的金融犯罪執(zhí)行網絡注冊,接受聯(lián)邦和州兩級的反洗錢監(jiān)管,及時匯報可疑交易,記錄和保存所有交易。
在歐盟國家,第三方支付只能通過商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣,這類企業(yè)必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司的執(zhí)照才能開展業(yè)務。針對電子貨幣,歐盟出臺了相應的法律。該監(jiān)管的法律框架包括三個垂直指引:《電子簽名共同框架指引》確認了電子簽名的法律有效性和歐盟內的通用性;另外,《電子貨幣指引》和《電子貨幣機構指引》要求非銀行的電子支付服務商必須取得與金融部門有關的營業(yè)執(zhí)照,在中央銀行的賬戶留存大量資金,并將電子貨幣的發(fā)行限定在傳統(tǒng)的信用機構和新型的受監(jiān)管的電子貨幣機構。
網上支付平臺在亞洲出現(xiàn)得較晚,現(xiàn)在仍屬于初級階段,不過也有一些國家對其實行了嚴格的監(jiān)管。新加坡在1998年頒布了《電子簽名法》,率先實施了監(jiān)管;韓國、香港以及臺灣地區(qū)等也相繼成立監(jiān)管機構,并頒布相關法規(guī)條例。不過,針對第三方網上支付平臺的監(jiān)管法規(guī)亞洲各國都還暫時處于空白區(qū)。
不僅僅是第三方支付
事實上,《非金融機構支付服務管理辦法》對非金融機構支付服務進行了定義,不僅包含第三方支付從事的網絡支付,還包含預付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單及中國人民銀行確定的其他支付服務。
對此,艾瑞咨詢首席分析師曹軍波認為,預付卡關系到目前購買量較大的資和信、家樂福等眾多禮品卡,相對于此前傳聞的僅限于第三方支付,無疑管理辦法涵蓋的業(yè)務范圍擴大了很多。
“辦張卡,消費可以打折。”現(xiàn)在每個人錢包里的現(xiàn)金越來越少,取而代之的是各色各樣的卡。信用卡、超市卡、美容卡、健身卡……發(fā)卡成為商家“套牢”顧客的慣用手段。預付卡被囊括入監(jiān)管系列,不少人開始擔心,那這些預付卡以后還能用嗎?
曹軍波表示,管理辦法所針對的“預付卡”是獨立于商戶與消費者的第三方機構,采用特約商戶加盟的方式,可在多家商戶使用通用預付卡。而一般超市、美容美發(fā)店發(fā)行的卡只能在發(fā)行機構消費,所以并不在辦法管理之列?！拔譅柆?shù)某锌ň筒荒茉谝壮跎徎ㄊ褂??！蔽譅柆敵袖N售人員表示,“這種超市卡的使用不會受到任何影響?！?/p>
